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Décision

AC.2015.0203

CDAP - AC.2015.0203 - 2016-10-07 - A._____, B._____/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de St-Sulpice, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA

7 octobre 2016Français40 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle n° ********

de la Commune de Saint-Sulpice, sise au lieu-dit ********, d'une surface de

2'011 m2. Cette parcelle est riveraine du lac sur une longueur d'environ 30 m.

A cet endroit, elle est bordée d'un mur en béton dont le pied est protégé de

l'érosion par un enrochement. Sur la face du mur, une échelle permet de

descendre dans l'eau. Au sommet du mur est installée une potence de mise à

l'eau pour un youyou. Ces installations ont été remises en état suite au

passage d'un ouragan en 2010. Un chemin public, parallèle à la rive du lac,

dont il est séparé par une haie, traverse la parcelle n° ********. Ce sentier

ne fait pas l'objet d'une servitude de passage inscrite au registre foncier.

B.

La partie nord de la parcelle des époux A.________ et B.________ est sise

dans la zone de faible densité du plan général d'affectation de la commune,

approuvé préalablement par le département compétent et mis en vigueur après

modifications le 18 août 2011. Sa partie sud est colloquée dans la zone de

non-bâtir définie par le Plan d'extension cantonal n° 2a, adopté par le Conseil

d'Etat le 29 mars 1943.

C.

Le précédent propriétaire de la parcelle n° ******** a bénéficié d'une bouée

d'amarrage, au large. Il n'a pas remplacé l'installation, arrachée en 2003 par

une faucardeuse. Les trois corps-morts immergés correspondant sont toujours en

place. Avec effet au 1er janvier 2004, le précédent propriétaire a

fait radier l'autorisation concernant l'utilisation du domaine public cantonal

du lac y relative, n'étant plus intéressé à détenir un bateau au large.

D.

Le 15 juillet 2014, les époux A.________ et B.________ ont adressé à la

Municipalité de Saint-Sulpice (ci-après : la municipalité) une demande

d'autorisation de construire un ponton d'accostage de 18 m de long avec une

première bouée d'amarrage permettant d'accoster et une deuxième bouée au large

permettant d'ancrer un bateau, d'une part, et de créer une terrasse en bois au

sommet de l'enrochement, nécessitant l'édification d'un mur de soutènement et

comprenant la construction d'un cabanon de rangement, d'autre part. Mis à

l'enquête publique du 19 septembre au 20 octobre 2014, le projet a suscité les

oppositions de trois voisins.

E.

Le 20 octobre 2014, la municipalité a émis un préavis négatif : le

ponton était beaucoup trop long, ce qui dénaturait les rives, et la création

d'un cabanon en zone inconstructible pourrait ouvrir la porte à d'autres

demandes similaires au bord du lac. Le dossier a ensuite été transmis au

Département du territoire et de l'environnement (ci-après : le DTE), comme objet

de sa compétence.

F.

Par décision du 15 juin 2015, le DTE a refusé de délivrer l'autorisation

requise, se référant aux préavis négatifs de la Direction générale de

l'environnement, Biodiversité et paysage (ci-après : DGE-BIODIV) et de la

Direction générale de l'environnement, Division Ressources en eau et économie

hydraulique, secteur 4 (ci-après : DGE-EAU) préalablement consultées. En

particulier, la DGE-BIODIV a considéré que le site était encore peu influencé

par des installations nautiques et que le paysage méritait d'être préservé, la

rive étant reconnue comme ayant un bon potentiel pour la renaturation avec une

beine large et des rives à proximité peu aménagées. Le projet rendrait la rive

complètement artificielle et impacterait fortement le paysage, aussi bien sur

la rive que sur le lac. Enfin, les bouées constitueraient des obstacles à la

pêche. Pour la DGE-EAU, les aménagements liés à la terrasse et au cabanon de

rangement projetés ne peuvent pas être construits dans l'espace réservé aux

eaux, qui s'étend à au moins 15 mètres à compter de la rive puisque leur

implantation n'est pas imposée par leur destination et qu'ils ne servent pas

des intérêts publics. Quant aux ouvrages projetés sur le domaine public des

eaux, il est fait référence au préavis de la DGE-BIODIV. La DGE-EAU relève

toutefois que la zone comporte à ce jour encore peu d'installations et que

celles qui existent sont de faible importance et s'intègrent aux rives qui

présentent globalement un aspect naturel.

G.

Par acte du 18 août 2015 de leur avocat, les époux A.________ et

B.________ ont recouru en temps utile, compte tenu des féries, devant la Cour

de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : la CDAP)

contre la décision du DTE, concluant à sa réforme, principalement en ce sens

que le projet de construction mis à l'enquête publique est autorisé dans son

intégralité, subsidiairement en ce sens que l'autorisation est délivrée pour le

ponton et les deux bouées mis à l'enquête publique. Très subsidiairement, les

recourants concluent à l'annulation de la décision entreprise, le dossier étant

renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des

considérants.

Le 7 octobre 2015, la municipalité a déposé des

observations, à l'issue desquelles elle conclut au rejet du recours.

Le 29 octobre 2015, la DGE – Division support

stratégique, représentant le DTE, s'est déterminée, concluant également au

rejet du recours.

Le 20 janvier 2016, les recourants ont déposé un

mémoire complémentaire. Les 7 et 22 mars 2016, la DGE et la municipalité se

sont encore exprimées.

Le 17 août 2016, le tribunal a tenu une audience.

S'y sont présentés : les recourants personnellement, accompagnés

de leurs filles ainsi que de C.________, architecte, et assistés de l'avocat

Denis Bridel; pour l'autorité intimée, D.________, juriste auprès de la

Division support stratégique de la DGE; pour les autorités cantonales concernées,

E.________, responsable de la Section Protection et gestion, région Centre, de

la Division Biodiversité et paysage (DGE-BIODIV); F.________, garde-pêche, et G.________,

responsable de la Division domaine public de la DGE-Eau; pour la Municipalité

Considérants

de Saint-Sulpice, H.________, syndic, I.________, municipal, et J.________,

secrétaire municipale, assistés de l'avocat Jacques Haldy.

On extrait ce qui suit du

procès-verbal d'audience :

"D'entrée

d'audience, les recourants produisent un lot de pièces, ainsi que les plans

d'un nouveau projet, limité à un ponton d'une longueur de 15 m, qu'ils

demandent au tribunal d'examiner désormais.

G.________ remet au

tribunal le Plan de situation 1 du plan riverain de la Commune de

Saint-Sulpice, où figurent les installations nautiques existantes.

Le président

interroge les parties au sujet de la notion d'"espace réservé aux

eaux" prévu à l'art. 41c OEaux.

Pour Me Haldy, la

notion correspond à la zone de non-bâtir définie par le PEC n° 2a datant de

1942, dont l'extrait relatif à l'aménagement du littoral de la commune de

Saint-Sulpice est versé au dossier.

D'après D.________,

la profondeur de la zone de non-bâtir définie par le PEC est d'environ 15 m. et

les notions d'espace réservé aux eaux de l'art. 41c OEaux et de zone de

non-bâtir définie par le PEC se recoupent, du moins en partie.

G.________ expose

que l'Etat a depuis longtemps manifesté sa volonté de préserver le bord du lac

de toutes constructions. Le canton n'ayant pas encore déterminé l'espace

réservé aux eaux en application des dispositions transitoires de la

modification de l'OEaux, le service qu'il représente autorise les installations

au cas par cas, en appliquant la distance d'env. 15m prévue par le PEC d'une

part, et la distance de 20 m prévue transitoirement par l'OEaux, d'autre part.

Il précise que l'OEaux ne concerne pas les ouvrages qui sont dans l'eau.

Me Bridel en conclut

que l'OEaux ne s'applique pas au ponton souhaité par les recourants.

Me Haldy est du même

avis, relevant qu'il s'agit d'une question de concession sur le domaine public

cantonal.

Vu que le ponton

touche la rive, il s'agit d'après la DGE d'une construction sur la rive.

Me Bridel précise

qu'il est prévu d'accrocher le ponton à une construction existante et non à une

nouvelle construction. C.________ ajoute que ce n'est pas le bloc de béton

existant qui tiendra le ponton et que l'installation, étant autoportante, il

est possible d'intercaler un espace vide entre elle et le bloc de béton.

D.________ expose

que les installations nautiques situées à proximité du projet des recourants

existent depuis longtemps et que le département intimé a progressivement changé

de pratique en matière de délivrance d'autorisation d'installations nautiques.

Elle rappelle l'évolution de la pratique cantonale relatée dans les écritures

qu'elle a déposées.

A la question du

président de savoir s'il est encore possible d'obtenir une autorisation pour un

ponton à l'heure actuelle, E.________ répond par l'affirmative, dans les zones

très denses qui présentent peu de possibilités d'être renaturées, tel n'étant

toutefois pas le cas ici, où il existe un potentiel important de compléter la

rive naturelle, malgré les apparences. Le canton n'a pas élaboré de

planification de la renaturation des rives du lac, domaine dans lequel il a

encore peu de pratique, au contraire de la renaturation des cours d'eau.

D'après Me Bridel et

C.________, au pied de la parcelle des recourants, la rive n'est pas naturelle.

Me Haldy relève que

la municipalité souhaite qu'on ne multiplie pas les pontons et que, si

l'intérêt que représente la renaturation des rives n'est pas forcément

déterminant, on se trouve en présence d'autres intérêts publics pertinents pour

refuser la construction du ponton, puisqu'on se trouve dans des eaux propices

au développement de poissons qui méritent une protection.

F.________ précise

que la pêche, pour les professionnels et les amateurs, est autorisée à

l'endroit où le ponton est prévu, même si elle n'est pas effectivement

pratiquée et si les recourants n'ont jamais vu de pêcheurs. Le ponton serait de

nature à péjorer les possibilités de pêche. A cet endroit prolifèrent des

macrophytes et à proximité se trouve une zone de fraie du brochet.

L'audience est

suspendue à 10h15.

Elle est reprise à

10h30, dans le parc public qui borde le lac, devant les locaux de la station de

traitement des eaux, pour l'inspection locale.

C.________ explique que

dans le parc, la rive a été stabilisée par des murs et enrochements, ce qui

permet au public de profiter d'un espace engazonné. Le tribunal constate

l'existence de corps morts, à environ 200 m. de la rive.

D.________ désigne

la présence de bancs de plantes aquatiques à la surface du lac et explique

qu'il s'agit de zones de fraie pour certaines espèces de poissons. Il explique

que le Spirlin vit non loin de là, dans la Venoge et descend se reproduire dans

le lac. Les plantes aquatiques son protégées et leur faucardage soumis à

autorisation. Une telle autorisation est donnée à proximité des ports, ou à

l'occasion de compétitions sportives, par exemple. Dans l'eau, la nature du sol

varie suivant les endroits: gravier mouvant ou sol calcaire lisse. Les inconvénients

présentés par les pontons sont multiples d'après le garde-pêche, du fait,

notamment, que le passage de bateaux induit un besoin de faucardage de plantes

aquatiques servant de lieux de fraie pour les poissons; les moteurs des bateaux

effraient les poissons.

A l'est des

enrochements, C.________ fait observer l'existence d'une berge demeurée

naturelle. Il explique qu'après une tempête, la plage en pente douce va

naturellement se remettre en place.

A l'est du parc

public se trouve un petit port privé, que le tribunal examine. Depuis celui-ci

on distingue, en se tournant vers l'est, des pontons ou des rails.

Le tribunal poursuit

sa visite des lieux en se dirigeant vers l'est, sur le chemin qui mène à

l'Abbaye de Saint-Sulpice et sépare les parcelles privées de la berge. Sur

quasiment toute la longueur de ce chemin, l'usager ne peut voir ni l'intérieur

des parcelles à l'amont, ni le lac à l'aval: le chemin est étroit et il est

bordé de part et d'autre par les haies des parcelles privées, dont la hauteur

est réglementairement limitée à 2 m., d'une part, et les arbres et arbustes qui

ont poussé sur la berge ou les haies installées par les particuliers pour

protéger leurs installations lacustres, d'autre part. En examinant la plan

riverain, le tribunal constate qu'au contraire de nombreuses autres parcelles,

celle des recourants n'est pas grevée d'une servitude de passage public. Les

recourants se déclarent prêts à en concéder une s'ils obtiennent l'autorisation

de construire le ponton litigieux.

Au pied de la

Dispositif

parcelle des recourants, le tribunal s'arrête au sommet du mur en béton,

reconstruit après une tempête, qui surplombe le lac. L'ouvrage est muni d'une

échelle, qui permet de descendre dans l'eau, quelques décimètres plus bas et

d'une potence, qui permet de mettre à l'eau un youyou.

D.________ a placé

la veille une bouée à une distance de 18 m du mur de la rive pour figurer la

longueur du ponton projeté. A 18 m, il évalue la profondeur de l'eau à 80 cm.

Il relève que le niveau de l'eau est anormalement haut pour la saison. Il

désigne la présence de bancs de plantes aquatiques. Il explique que le sol est

composé, au pied du mur, de graviers, mouvants, et, plus loin, d'un fond de

molasse. Plus au large, il a repéré des blocs hératiques qui rendent la navigation

difficile à cet endroit. Le garde-pêche ajoute que l'on trouve à proximité des

écrevisses américaines qui sont une espèce invasive mais protégée. Vu la

présence d'herbes aquatiques, on se trouve dans un lieu de fraie.

Me Bridel relève que

l'impact visuel du ponton projeté est minime puisqu'on ne l'aperçoit quasiment

pas depuis le chemin, en raison de la haie qui le borde.

D.________ rappelle

que le canton souhaite réunir les points d'amarrage dans des ports publics,

comme cela s'est fait à Paudex. Un projet, embryonnaire toutefois, existe à

l'embouchure de la Venoge. D'après Me Bridel, les ports publics ne satisfont

pas toutes les demandes et les recourants devraient pouvoir disposer d'un

ponton en attendant que la renaturation des berges soit réalisée à l'endroit

litigieux.

En poursuivant, à

l'est, sur le même chemin, le tribunal constate la présence de diverses

installations dans le lac (pontons, rails) et sur la rive (garages à bateaux,

terrasses et bancs), dont certaines paraissent récentes."

Une copie du procès-verbal a été adressée, le 22

août 2016, aux parties, qui ont déposé des observations à ce sujet le 31 août

2016. A cette occasion, l’avocat des recourants a précisé que s’il était exact

que le nouveau projet se limitait à un ponton d’une longueur réduite à 15 m. et

que celui-ci a une largeur réduite à 80 cm., l’implantation d’un point

d’amarrage en pleine eau, à 100 m. du rivage n’était pas touchée par la

réduction du projet soumis à l’examen de la CDAP.

H.

Les considérants du présent arrêt ont été approuvés par voie de

circulation.

1.

L'objet du litige se limite désormais à un ponton d'accostage de 15 mètres

de long et de 80 centimètres de large et à un point d’amarrage à environ 100

mètres de la rive. L'arrêt rendu le 21 juillet 2016 dans la cause AC.2015.0206

rappelle la législation et la jurisprudence applicables aux pontons ainsi qu'il

suit :

a) Les lacs, les cours d'eau et leurs

lits de même que les ports, les enrochements, les grèves ainsi que les rivages

jusqu'à la limite des hautes eaux normales, telles que définies par la loi sur

le Registre foncier, le cadastre et le système d'information du territoire,

sont dépendants du domaine public (cf. art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 du Code

de droit privé judiciaire vaudois – CDPJ, RSV 211.02; ancien art.

138a al. 1 ch. 1 et 2 de la loi du 30 novembre 1910 d'introduction dans

le canton de Vaud du Code civil suisse – LVCC, RSV 211.01). Les

choses sans maître et les biens du domaine public sont soumis à la haute police

de l'Etat sur le territoire duquel ils se trouvent (art. 664 al. 1 CC).

La loi sur l’utilisation des lacs et cours d’eaux

dépendant du domaine public du 5 septembre 1944 (LLC; RSV 731.01) pose le

principe selon lequel le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public

appartient à l’Etat (art. 1 LLC). L’art. 2 LLC prévoit que nul ne peut

détourner les eaux du domaine public ni les utiliser sans l’autorisation

préalable du département en charge de la gestion des eaux et du domaine public.

L’autorisation du département est accordée sous la forme d’une concession dont

la durée est de 80 ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC). Pour les demandes

d’autorisation d’utiliser les eaux publiques à un autre usage que la force

motrice, l’art. 25 LLC prévoit une procédure d’enquête publique. Le règlement

d’application du 17 juillet 1953 de la loi sur l’utilisation des lacs et cours

d’eaux dépendant du domaine public et de la loi réglant l’occupation et

l’exploitation des eaux souterraines dépendant du domaine public cantonal

(RLLC; RSV 731.01.1) précise que l’autorisation est donnée sous forme de

concession dont la durée n’excède pas cinquante ans s’il s’agit d’installations

communales (art. 84 RLLC). L’art. 4 al. 2 LLC prévoit que, pour des

installations provisoires ou de très faible importance, le département peut

accorder des autorisations à bien plaire, révocables en tout temps. Cette

procédure faisait l’objet d’une réglementation plus détaillée à l’art. 83 RLLC,

disposition qui a été abrogée le 20 janvier 2010. La construction d’un ponton

tel que celui qui est ici en cause peut également être autorisée en application

de l’art. 12 de la loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du

domaine public (LPDP; RSV 721.01) qui, dans sa teneur actuelle, prévoit

notamment une «autorisation préalable» pour «tout ouvrage (construction,

remblai, excavation, anticipation, consolidation, déversement, dépôt, etc.) de

même que toute intervention dans les lacs et sur leurs grèves, dans les cours

d’eau, sur leurs rives et dans l’espace cours d’eau» (cf. art. 12 al. 1

let a LPDP). On ajoutera à ces références que l’art. 16 de la loi sur le

marchepied le long des lacs et sur les plans riverains du 10 mai 1926 (LML; RSV

721.09) prévoit qu’il ne sera plus accordé de concession de grève pour les

constructions (al. 1) mais que, sous réserve des dispositions de la loi

fédérale sur la protection des eaux, des concessions pourront toutefois être

octroyées pour l’établissement de port, de jetée, d’ouvrage de défense contre

l’érosion, de ponton, de rails à bateaux et de lifts à bateaux, moyennant qu’un

passage public soit réservé le long de la rive, et que la vue de ce passage

soit sauvegardée (al. 2). S’agissant des installations existantes, l’art. 26

al. 1 LLC dispose que toutes les autorisations à bien plaire pour ports,

jetées, enrochements, pontons, lifts à bateaux et rails à bateaux seront

retirées et remplacées par des concessions à durée limitée lors du transfert de

propriété de la parcelle à laquelle est lié l’ouvrage.

La construction d’un ponton implique également la

délivrance d’une autorisation fondée sur la loi fédérale du 22 juin 1979 sur

l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). A cet égard, il convient tout

d'abord d'examiner si une autorisation ordinaire peut être délivrée en

application de l’art. 22 al. 2 let. a LAT au motif que l'installation est

conforme à l'affectation de la zone. Dans un arrêt du 21 septembre 2005

(1A.279/2004 publié aux ATF 132 II 10), le Tribunal fédéral a rappelé qu’une

zone lacustre fait partie des zones à protéger au sens de l’art. 17 LAT, qui

comprennent notamment les cours d’eau, les lacs et leurs rives (art. 17 al. 1

let. a LAT). Il a relevé à ce propos que, dans la mesure où un ponton est

nécessaire pour permettre l’accès au lac du propriétaire riverain, compte tenu

notamment de l’absence d’autres aménagements artificiels de la rive permettant

aux nageurs d’entrer directement dans l’eau et aux bateaux d’accoster, ce type

d’accès fait partie de l’utilisation normale de la rive du lac par le

propriétaire du fond riverain, sous réserve qu'il soit possible et

juridiquement admissible selon le droit cantonal sur l’utilisation du domaine

public et conformément aux prescriptions spéciales sur la protection de la

nature. Le Tribunal fédéral en a déduit que, dans cette hypothèse, les ouvrages

nécessaires à cet accès sont en principe conformes à l’affectation de la zone à

protéger, au sens de l’art. 22 al. 2 let. a LAT en relation avec l’art. 17 LAT.

Selon le Tribunal fédéral, admettre la construction d'un ponton en tant que construction

ou installation conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a LAT)

ne signifie cependant pas que l'autorisation de l'autorité compétente,

prescrite par l'art. 22 al. 1 LAT, est à l'instar d'un permis de construire

ordinaire une autorisation de police à laquelle le propriétaire du fonds

riverain aurait droit. L'application de ces normes de la loi sur l'aménagement

du territoire ne modifie ni la nature ni la portée de l'autorisation prévue, en

pareil cas, par le droit cantonal, qui est une permission précaire d'utiliser

le domaine public. Les autorités peuvent ainsi refuser d'autoriser un nouveau

ponton pour tout motif d'intérêt public pertinent, notamment si elles estiment

que le besoin de créer un nouvel accès sur le lac n'est pas établi (ATF précité

consid. 2.5).

S’agissant d’une installation prévue hors de la zone

à bâtir, la conformité est, de façon générale, liée à la nécessité, la

construction devant notamment être adaptée, par ses dimensions et son

implantation, aux besoins objectifs du propriétaire (ATF précité consid. 2.4).

Les autres conditions prévues par le droit fédéral et le droit cantonal doivent

être satisfaites. Doivent en particulier être prises en compte les exigences de

la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), qui

tend à la protection des biotopes (art. 18 ss LPN) et notamment de la

végétation des rives (art. 21 LPN), ou encore celles de la loi fédérale sur la

pêche (LFSP; RS 923.0), qui vise à la préservation des rives naturelles et de

la végétation aquatique servant de frayères aux poissons ou d’habitat à leur

progéniture (art. 7 ss LFSP) (ATF précité consid. 2.7).

b) aa) Pendant longtemps, une pratique a existé qui

consistait à autoriser généralement les propriétaires riverains à aménager un

ponton sur le lac, au droit de leur propriété, du moment que les dimensions de

l’ouvrage étaient «acceptables» (soit une largeur maximale de 1,50 m, une

longueur variant entre 10 m et 30 m et une plate-forme ne dépassant pas le

double de la largeur du ponton) (ATF précité consid. 2.3). Il s'agissait

apparemment d'une pratique de l'ancien Service des eaux, sols et assainissement

(SESA), qui était l'autorité compétente pour délivrer des autorisations fondées

sur l'ancien art. 83 al. 2 RLLC. Dans un arrêt du 29 janvier 2010 relatif à un

projet de ponton à Paudex, le Tribunal cantonal a qualifié cette pratique de

"désuète" (cf. arrêt AC.2009.0032 consid. 3b/aa). Celle-ci a

toutefois été confirmée par la représentante de l'ancien SESA lors d'une

audience tenue le 16 mai 2013 dans le cadre d'une procédure relative à la

construction d'un ponton sur le lac de Morat, qui a abouti à l'arrêt

AC.2012.0161 du 17 juin 2013 (cf. p. 6 de cet arrêt).

L'arrêt AC.2015.0206 relève que, s'agissant de cette

"pratique", il existait apparemment une divergence entre les services

de l'Etat. Dans le cas du projet ayant fait l'objet de l'arrêt AC.2007.0021, le

Service du développement territorial avait ainsi refusé de délivrer

l'autorisation spéciale requise pour les constructions hors des zones à bâtir

au motif que l'installation (qui respectait les prescriptions dimensionnelles

mentionnées ci-dessus) ne répondait pas à un besoin objectif et avéré. A cette

occasion, le SDT avait relevé qu'il lui incombait de prévenir la multiplication

des constructions et installations qui, par leur impact individuel et/ou

collectif, porterait atteinte à la préservation des rives lacustres exigée par

les art. 3 et 17 LAT.

bb) Quoi qu'il en soit, tout projet de construction

d'un ponton sur un lac vaudois doit faire l'objet d'un examen au regard des

dispositions légales pertinentes (soit plus particulièrement la LPN et la

LFSP). Doit également être vérifié le respect de la mesure E25 du Plan

directeur cantonal (PDCn) adoptée dans le cadre de la première adaptation du

Plan directeur cantonal par le Grand Conseil, dont il résulte que l'autorité

cantonale compétente doit veiller à la préservation du paysage des rives,

notamment lors de l'octroi de concessions pour les installations destinées aux

activités nautiques. On peut relever que cette exigence de la mesure E25 du

PDCn - qui fait partie des éléments du Plan directeur cantonal (signalés par

des encadrés gris) qui ont force obligatoire pour les autorités publiques -

résulte d'un amendement à l'appui duquel avait expressément été évoqué le

problème des atteintes au paysage des rives dues aux installations de mise à

l'eau de canots à moteur (rails, pontons, etc.) (cf. pièce 6 de la DGE, extrait

de la séance du Grand-Conseil du 2 novembre 2010 produit dans la cause

AC.2015.0206). S'agissant du lac Léman, s'ajoute l'examen du respect des

principes qui se dégagent du plan directeur cantonal des rives vaudoises du lac

Léman, exigence qui résulte également de la mesure E25 du Plan directeur

cantonal et qui a force obligatoire pour les autorités. Dans sa réponse au

recours relatif à l'affaire AC.2015.0206, la DGE (qui a succédé au SESA) a

ainsi indiqué que la pratique avait évolué depuis une quinzaine d'années, en

raison notamment de la mise en vigueur des plans directeurs susmentionnés.

cc) L'arrêt AC.2015.0206 conclut que, dans le cas d’espèce,

à savoir la construction d’un ponton en bois sur la Commune de Saint-Prex, de

30 m de long et 1,50 m de large terminé par une plate-forme de 3 m sur 3 m

avec deux corps morts situés à 10 m de la plateforme dans un secteur se

trouvant sur un tronçon de rive continu de 200 m sans installation

existante, les recourantes invoquaient à tort l'existence d'une

"pratique" qui serait encore d'actualité et qui les autoriserait à

exiger la délivrance d'une autorisation afin d'ériger un ponton au droit de

leur propriété. Le constat que cette pratique qui consistait à autoriser

systématiquement la réalisation de pontons au droit des propriétés privées avec

pour seule exigence le respect de prescriptions dimensionnelles n'est plus

d'actualité peut notamment être déduit du fait que le Tribunal cantonal a eu à

connaître ces dernières années de plusieurs recours formés contre des décisions

de refus (cf. notamment arrêts AC.2007.0321 du 30 avril 2008 [construction d'un

ponton à Saint-Prex]; AC.2009.0032 du 30 avril 2010 [construction d'un ponton à

Paudex]; AC.2010.0066 du 21 juillet 2008 [construction d'un ponton à

Corseaux]). Le tribunal n'a pas suivi les recourantes dans la cause AC.2015.0206

lorsqu'elles soutenaient que l'on se trouvait en présence d'une décision

arbitraire et contraire au principe de l'égalité de traitement au seul motif

qu'on avait refusé un projet qui, au plan dimensionnel, était conforme à la

"pratique" évoquée ci-dessus. De même, n'était pas déterminant le

fait que les pontons avaient été autorisés sur des parcelles voisines, chaque

demande devant faire l'objet d'un examen spécifique.

dd) Dans la présente cause, les recourants font à

juste titre remarquer que la rive est, de part et d’autre de leur parcelle,

construite de multiples installations nautiques (rails ou pontons), dont le

tribunal a pu constater la présence. Les recourants concluent que le rejet de

leur demande d’autorisation constituerait une inégalité de traitement. Ils ne

sauraient être suivis sur ce point pour les motifs exposés ci-après.

Tout d’abord, la plupart des installations voisines

paraissent plutôt anciennes. Celles qui semblent récentes ont été rénovées il y

a peu. Les autorités expliquent ici aussi que les installations existantes sont

l’illustration d’une pratique désuète en matière d’autorisation, dont les

recourants ne sauraient tirer argument. Les autorités rappellent que l’on est

désormais plus attentif aux questions de préservation du paysage, des sites, de

la nature et de la pêche que par le passé et, comme l'a exprimé le représentant

de la DGE-BIODIV, l’octroi d’autorisation en matière de ponton à l’heure

actuelle ne s’imagine plus guère que dans des zones très denses qui présentent

peu de possibilités d’être renaturées, ce qui n’est pas le cas ici, selon les

autorités. L’heure est en outre au regroupement des points d’amarrage dans les

ports publics, d’après la juriste de la DGE.

Pour illustrer l’évolution de la

pratique cantonale, l’autorité intimée se réfère tout d’abord à l’amendement de

la mesure « E25 – Rives de lacs » du Plan directeur cantonal évoqué

plus haut, adoptée dans le cadre de la première adaptation du plan par le Grand

Conseil le 2 novembre 2010, qui va dans le sens d’une protection accrue du

paysage de la rive contre les atteintes dues aux installations liées aux

activités nautiques. Dans ce cadre, il a été souligné que la Cheffe du DTE

"avait laissé entendre qu’elle veillerait à l’aspect de ces installations

et serait plus stricte dans l’octroi et le renouvellement de concessions".

L'autorité intimée se rapporte

également à la modification des lois cantonales du 10 mai 1926 sur le

marchepied le long des lacs et sur les plans riverains (LML; RSV 721.09) et du

5 septembre 1944 sur l'utilisation des lacs et cours d'eau dépendant du domaine

public (LLC; RSV 731.01), en vigueur à partir du 1er septembre 2014.

La modification en question résulte de la prise en considération de deux

motions déposées par les députés Jean-Michel Favez et Fabienne Freymond

Cantone, transformées en postulats (cf. Exposé des motifs et projets de lois,

tiré à part de juillet 2013, pp. 1-4). Le postulat Jean-Michel Favez proposait

plusieurs modifications législatives dans le but de donner aux autorités

cantonales des outils pour leur permettre de concrétiser l'objectif de la fiche

E 25 – Rives du lac du Plan directeur cantonal tendant à "tenir libres

les bords de lac et faciliter au public l'accès aux rives par les chemins de

randonnée pédestre et le passage le long de celles-ci". Le postulat

Fabienne Freymond Cantone demandait, en référence à cette même fiche E 25, que

le Conseil d'Etat définisse et mette en place une planification des

constructions sur le domaine public des lacs du canton, les interdisant sauf là

où la planification les autoriserait (secteurs limités aux rives fortement

urbanisées), d'une part, ainsi qu'une politique de protection des rives sur le

domaine public des lacs, définissant de manière plus restrictive quelles sont

les constructions considérées comme constructions légères, d'autre part. A

titre préliminaire, l'Exposé des motifs précité (p. 4) rappelle qu'en décembre

2012, il existait 333 concessions pour des ouvrages "lourds" comme

les ports, les digues et les enrochements et 2'500 installations nautiques de

type pontons, bouées, rails et rampes de mise à l'eau. Quant à la longueur du

cheminement riverain existant, elle est d'environ 70 km, ce qui représente

globalement environ la moitié de la longueur totale à créer. La longueur des

servitudes dont le cheminement riverain n'a pas été réalisé est de 21 km, de

manière non continue. L'Exposé des motifs (p. 5) conclut : "Ces

chiffres confirment la forte présence d'infrastructures diverses sur les rives

du Léman et le caractère largement modifié du paysage riverain. Seuls quelques

pourcents des rives sont encore à l'état naturel. Il est dès lors essentiel que

le développement de nouvelles infrastructures respecte les éléments les plus

marquants du patrimoine paysager lémanique et les quelques portions de rive

naturelle remplissant d'importantes fonctions écologiques." Au

chapitre du contexte global, l'Exposé des motifs (ibidem) indique encore que

l'évolution de la technique et le souhait des propriétaires provoquent un

accroissement des ouvrages nautiques en nombre et en taille et qu'il est apparu

au fil des années, des lifts à bateaux, des pontons et des rails à bateaux

beaucoup plus massifs que dans la première partie du vingtième siècle.

La révision de l'art. 16 al. 2 aLML a

étendu le régime de la concession – jusque-là limité aux ports, jetées et

ouvrages de défense contre l'érosion – aux pontons, rails et lifts à bateaux,

installations qui précédemment étaient soumises à l'octroi d'une autorisation à

bien plaire, révocable en tout temps, ce qui a permis de subordonner

l'autorisation de ces trois nouveaux objets à l'inscription d'une servitude de

passage public le long de la rive. Le législateur a considéré que l'extension

du régime de la concession aux bouées n'était en revanche pas opportun,

notamment en raison du fait qu'il s'agit d'ouvrages légers et que, pour ce type

de constructions, l'inscription d'une servitude, obligatoire pour la

concession, serait disproportionnée (Exposé des motifs et projets de lois

précité, p. 6). Le législateur était d'avis que l'extension du régime de la

concession aux pontons, rails à bateaux et lifts à bateaux aurait pour

conséquence de restreindre la définition des constructions considérées comme

légères et devrait également entraîner une diminution du nombre de demandes

pour la réalisation de tels ouvrages, voire conduire à la destruction de

certains d'entre eux au regard des contraintes liées à l'inscription d'une

servitude en échange de la concession y afférente, en particulier lors des

transferts des autorisations concernées à de nouveaux bénéficiaires. Une telle

modification aurait également pour effet d'étendre le réseau des servitudes

inscrites (et ceci de façon pérenne), permettant ainsi aux communes d'en

bénéficier pour leurs projets de réalisation de cheminements riverains (idem,

p. 7). La modification de l'art. 16 al. 2 aLML a entraîné celle de l'art. 26

aLLC et habilite désormais l'Etat, lors de chaque transfert d'une autorisation

à bien plaire d'un titulaire à un autre, en raison du transfert de propriété de

la parcelle attenante, de procéder à la transformation de l'autorisation à bien

plaire en concession.

L'autorité intimée se réfère encore à

la révision de l'ordonnance sur la protection des eaux du 28 octobre 1998

(OEaux; RS 814.201), entrée en vigueur le 1er juin 2011, dont l'art.

41c – inapplicable toutefois au cas d'espèce puisqu'il ne concerne pas les

installations situées dans l'eau – dispose que ne peuvent être construites dans

l'espace réservé aux eaux que les installations dont l'implantation est imposée

par leur destination et qui servent des intérêts publics, tels que les chemins

pour piétons et de randonnée pédestre, les centrales en rivières et les ponts

et que, les installations conformes à l'affectation de la zone dans les zones

densément bâties peuvent être autorisées, si aucun intérêt prépondérant ne s'y

oppose.

Il résulte de ce qui précède que le refus

incriminé ne constitue pas une inégalité de traitement dans le cas d'espèce,

puisque les installations nautiques alentours, relativement anciennes,

résultent d'une pratique que l'on peut qualifier de révolue, les autorités

cantonales ayant désormais la ferme volonté de restreindre le nombre d'ouvrages

nautiques et de permettre la création d'une servitude continue le long du

rivage. Enfin, comme l’a relevé l’arrêt AC.2015.0206, chaque demande doit faire

l’objet d’un examen spécifique.

2.

Il y a ainsi lieu d’examiner les intérêts en présence pour déterminer si

le ponton litigieux et le point d’amarrage peuvent être autorisés.

In casu, le projet répond au besoin des

propriétaires de pouvoir disposer d’un accès au domaine public du lac. Au droit

de la parcelle, l’aménagement artificiel de la rive rend délicat l’accès au lac

pour s’y baigner ou exercer d’autres activités nautiques (comme le stand up paddle

par exemple).

A l’intérêt privé des recourants à disposer d'un

accès direct au domaine public du lac au moyen d’un ponton et d’un point

d’amarrage au large, s’opposent les exigences de la loi fédérale du 1er

juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), qui

tend à la protection de la faune et de la flore du pays (art. 18 ss LPN).

L'art. 18 al. 1 LPN pose ainsi le principe de la prévention de la disparition

d'espèces animales et végétales indigènes par le maintien d'un espace vital

suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées. Quant

à la loi fédérale sur la pêche du 21 juin 1991 (LFSP; RS 923.0), réservée à

l'art. 18 al. 4 LPN, elle prévoit que le Conseil fédéral désigne les espèces et

les races de poissons et d'écrevisses qui sont menacées (art. 5 al. 1 LFSP) et

que les cantons prennent les mesures nécessaires afin de protéger les biotopes

des espèces et des races menacées; ils peuvent prendre d'autres mesures, en

particulier interdire la pêche (al. 2). Les espèces rares et menacées sont

citées à l'annexe 1 de l'ordonnance du 24 novembre 1993 relative à la loi

fédérale sur la pêche (OLFP; RS 923.01). L'art. 7 LFSP dispose encore que les

cantons assurent la préservation des ruisseaux, des rives naturelles et de la

végétation aquatique servant de frayères aux poissons ou d'habitat à leur

progéniture (al. 1).

En l'espèce, la situation est décrite dans un

préavis du garde-pêche permanent adressé le 9 octobre 2015 à la DGE, qui expose

ce qui suit :

"Le projet touche deux zones

lacustres différentes. La première concerne la pose d'une bouée d'amarrage fixe

à 100 mètres du bord. Cet objet se trouve sur une zone riveraine, peu profonde,

libre d'embâcles naturels et pouvant être utilisée par la pêche

professionnelle. Un amarrage à cet endroit serait donc potentiellement un

obstacle à ce type d'activité.

Le second objet consiste en la

construction d'un ponton et d'une bouée d'amarrage. Il ne se trouve pas dans un

secteur utilisable pour la pêche professionnelle. La présence de moraine et

particulièrement de blocs rocheux empêchant la pose d'engins de captures. Par

contre, cette inaccessibilité présente l'intérêt d'être un refuge pour la faune

piscicole présente, cet intérêt biologique est décrit dans les alinéas

suivants.

Concernant la flore présente, il

ressort du recensement effectué au cours de l'été 1997 par M. Bernard Büttiker,

ancien Inspecteur de la pêche du canton de Vaud, que dans la zone riveraine

concernée, une végétation annuelle se développe chaque année, dès le printemps.

Cette végétation est composée de macrophytes de deux espèces différentes, il

s'agit de : potamogéton pectintus et de potamogéton perfoliatus. La densité de

cette végétation est qualifiée "en touffes", elle est clairsemée mais

répartie sur l'ensemble du secteur, sur les parties de substrat permettant leur

développement.

Pour ce qui est de la fonction

reproductrice de cette zone, pour les poissons, l'on peut diviser le secteur en

deux parties.

Sur la partie moins profonde

(concernée par le ponton et la bouée d'amarrage de service) les sédiments

sableux sont potentiellement utilisables par les corégones.

La partie plus profonde (concernée

par l'amarrage fixe) est un secteur optimum pour la reproduction de la lotte.

L'ensemble du secteur abritant

également plusieurs espèces de cyprinidés, la présence des macrophytes offre un

support de frai pour plusieurs espèces se reproduisant en début d'été.

En outre, l'expérience a démontré

que la mise en place d'installation nautique implique le maintien d'un plan

d'eau exempt de plantes aquatiques (Ordonnance sur la navigation). Cela

nécessite la fauche de ces macrophytes qui ont une importance biologique

majeure dans le lac.

En effet, comme expliqué

auparavant, il représente un support pour la fraie, mais également un abri

(nurserie) pour les jeunes poissons. Le maintien de cette végétation partout où

cela est possible est primordial. Le précédent créé par ce projet permettra aux

autres riverains de demander également la pose de telles installations, ce qui

à terme obligera la commune à garantir l'accès au secteur en coupant cette

végétation."

Depuis le préavis du garde-pêche permanent, le

projet a été modifié. La demande d’autorisation est désormais limitée à un

ponton d’accostage de 15 mètres de long et de 80 centimètres de large ainsi

qu’à un point d’amarrage au large. Le projet continue néanmoins à toucher deux

zones lacustres différentes. La bouée d’amarrage fixe, posée à une centaine de

mètres du bord, se trouve dans la zone riveraine que le garde-pêche permanent

décrit ci-dessus comme peu profonde, libre d’embâcles naturels et pouvant être

utilisés par la pêche professionnelle, de sorte qu’un amarrage à cet endroit

pourrait constituer un obstacle à ce type d’activité. Le ponton se situe, comme

le tribunal a pu le constater à l'occasion de l'inspection locale, dans un

secteur où poussent des plantes aquatiques (macrophytes), qui servent de refuge

pour les poissons au moment du frai. Du rapport retranscrit ci-dessus, on

retient également que le ponton se situe dans des sédiments sableux

potentiellement utilisables par les corégones (féras) et que la présence de

macrophytes offre un support de frai pour plusieurs espèces de poissons se

reproduisant en été ainsi qu'un abri (nurserie) pour les jeunes poissons. Le

garde-pêche entendu en audience a précisé qu'à proximité se trouve une zone de

frai du brochet et que le spirlin (cyprinidé) vit non loin de là, dans la

Venoge, et descend se reproduire dans le lac. Le spirlin est une espèce menacée,

protégée à l'échelle européenne selon la Convention de Berne (cf. annexe 1 OLFP).

Le garde-pêche entendu en audience a également fait état de la présence, dans

les environs, de l'écrevisse américaine. La présence de cette espèce est

susceptible d'entraîner une modification indésirable de la faune au sens de l'annexe

3 OLFP et les cantons sont tenus de prendre des mesures pour que de telles

espèces, parvenues dans les eaux, ne se propagent pas et soient retirées, dans

la mesure du possible (cf. art. 9a al. 1 OLFP). Enfin, le rapport mentionné

ci-dessus souligne que la partie la plus profonde, concernée par l’amarrage

fixe, est un secteur optimum pour la reproduction de la lotte. De manière

convaincante, les autorités ont expliqué que le maintien de la végétation

aquatique, partout où cela était possible était primordial. Or, la construction

d’un ponton à l’endroit désiré et l’utilisation d’une bouée d’amarrage au large

entraîneront nécessairement le faucardage des macrophytes, qui constituent un

obstacle à la navigation. Cette nécessité contrevient à l'intérêt public pertinent

que représente la protection de cette végétation et de la faune piscicole à

laquelle elle sert de refuge pour le frai et les jeunes poissons, dont

certaines espèces (le spirlin, p. ex.) sont menacées.

Les recourants reprochent également à la décision

entreprise de retenir que le site est encore peu influencé par des

installations nautiques et que leur installation contreviendrait au potentiel

de renaturation de la rive. Ils estiment être en droit de pouvoir disposer

d'une installation nautique, à tout le moins à titre précaire, en attendant que

le canton entreprenne des mesures concrètes de renaturation de la rive. Des

photographies versées au dossier et des constatations faites lors de

l'inspection locale, il résulte que l'endroit où doit prendre place la

construction litigieuse n'est pas une rive maintenue dans son état naturel,

d'une part, car elle est construite d'un mur, entouré d’enrochements, sur

lequel sont fixées une potence servant à la mise à l'eau d'un youyou et d'une

échelle permettant de descendre au lac et, d'autre part, parce qu'un chemin

artificiel, construit parallèlement au lac, court le long de celui-ci à

proximité de l'eau. Les recourants font également observer à juste titre que, tant

à l'ouest qu'à l'est de leur parcelle, il existe de nombreuses installations

nautiques (rails et pontons) de même que des murs, des enrochements et des

terrasses aménagées sur la rive. A première vue, la rive paraît ainsi densément

construite d'installations nautiques de part et d'autre de la parcelle des

recourants. Toutefois, le tribunal a pu constater la présence, à plusieurs

endroits, d'une rive naturelle. D'après l'extrait de la carte Siegfried de 1891

traçant la rive à l'endroit litigieux au dossier, on constate en outre que la

rive naturelle est stable et la ligne de rive n'a pas évolué depuis cette date.

Enfin, d'après l'illustration du Réseau écologique lémanique (REL) également au

dossier, il existe à l'endroit un potentiel de renaturation de la rive. Les

autorités cantonales ont reconnu en audience que l'Etat n'avait pas encore pris

de mesure concrète de renaturation de la rive à l'endroit litigieux ou à

proximité, ni réalisé d'études à ce sujet, s'étant surtout consacré jusqu'à

présent à la renaturation des cours d'eau. On conclut de ce qui précède que

même si la rive de part et d'autre de l'endroit litigieux paraît plutôt artificielle,

il existe un potentiel de renaturation auquel une nouvelle installation ferait

obstacle. Cet élément, qui ne saurait cependant à lui seul être considéré comme

déterminant, s'ajoute toutefois à l'intérêt public prépondérant que représente

la protection de la végétation et de la faune piscicole décrit ci-dessus pour

justifier le refus incriminé.

Enfin, les recourants rappellent que les art. 25 al.

1 LLC et 8 al. 1 du règlement du 29 août 1958 sur la police des eaux dépendant

du domaine public (RLPDP; RSV 721.01.1) prévoient que les projets sont soumis à

une enquête publique, s'il n'existe pas de motifs d'intérêt général de refuser

l'autorisation. Ils sont d'avis qu'en mettant à l'enquête publique leur projet,

les autorités ont admis qu'il n'y avait pas de motif d'intérêt général qui s'y

opposait.

Or, la procédure de mise à l'enquête publique permet

à l'autorité de procéder à la pesée de l'ensemble des intérêts en jeu (ici,

notamment ceux que protège la loi sur la pêche, en particulier les intérêts

relatifs à la protection des biotopes servant de frayères pour les poissons ou

d'habitat pour leur progéniture ou encore ceux qui sont liés à l'aménagement du

territoire) qu'elle est en devoir d'effectuer, de sorte que l'on ne saurait lui

reprocher d'agir contrairement à la bonne foi en soumettant le projet à

l'enquête publique puis en refusant la demande d’autorisation qui lui est

soumise. Mal fondé, le grief doit être rejeté.

3.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la

confirmation de la décision attaquée. Les recourants, qui succombent,

supporteront les frais de justice et verseront des dépens à l'autorité

communale, qui a agi par l'intermédiaire d'un avocat.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du 15 juin 2015 du Département du territoire et de

l'environnement est confirmée.

III.

Les frais du présent arrêt, par 3'000 (trois mille) francs, sont mis à

la charge de A.________ et B.________.

IV.

A.________ et B.________ verseront à la Commune de Saint-Sulpice la

somme de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le

7 octobre 2016

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.