AC.2015.0207

CDAP - AC.2015.0207 - 2016-11-14 - A._ et B. /C. et D._, Municipalité de Lausanne, Direction générale de l'environnement DGE-DIREV

14 novembre 2016Français18 min

Source vd.ch

Faits

faits suivants:

C.________ et D.________ sont propriétaires de l'immeuble n° 12841, lot

n° 3 de la propriété par étage (PPE) constituée sur la parcelle n° 3881 de la

Commune de Lausanne. Ils y habitent le bâtiment n° ECA 14367d.

Selon

le plan d'attribution des degrés de sensibilité au bruit de la Commune de

Lausanne approuvé le 23 septembre 2003 par le Département des infrastructures,

la zone dans laquelle se situe cette parcelle bénéficie d'un degré II de

sensibilité au bruit.

Durant l'année 2008, C.________ et D.________ ont installé sur le toit

de leur immeuble une pompe à chaleur (PAC) air-eau, sans avoir requis de permis

de construire à cet effet.

octobre 2010, les époux ont déplacé cette installation sur la façade Est de

l'immeuble, sans requérir d'autorisation.

A.________ et B.________ sont propriétaires de la parcelle voisine n°

3882, sur laquelle se trouve l'immeuble n° ECA 13947. Cette habitation se

trouve à l'Est de la propriété de C.________ et D.________.

Suite

au déplacement de la pompe à chaleur intervenu en 2010, les époux A.________ et

B.________ se sont plaints auprès de leurs voisins du bruit causé par cette

installation. Ils ont également pris contact avec la Commune de Lausanne à ce

sujet.

Le 18 février 2014, les époux C.________ et D.________ ont fait poser un

dispositif d'absorption du bruit sur leur pompe à chaleur, sous la forme de

chicanes antibruit.

Le 7 mars 2014, sur demande des époux A.________ et B.________, la

police municipale de Lausanne a procédé à des mesures de bruit sur leur

propriété. Selon le rapport de police daté du 27 mars 2014, un dépassement des

valeurs d'exposition au bruit fixées par la législation a été constaté. Il

ressort de ce rapport que la police a mesuré des valeurs sonores de 44.5 dB le

jour et 51.5 dB la nuit. Les conclusions de ce rapport sont les suivantes:

"Les

normes sont dépassées de 6.5 dB(A) la nuit. Cette installation fonctionne selon

la demande et la température. Elle est située dans un espace ouvert, mais entre

deux bâtiments qui font office de caisses de résonnance. Lors du

fonctionnement, le bourdonnement du moteur est clairement audible depuis le 1er

étage de la maison des plaignants. Il est probable que la pose d'une paroi

anti-bruit ou la plantation d'un buisson feuillu puisse atténuer la nuisance

ainsi perçue par les plaignants."

S'adressant le 8 mai 2014 aux époux C.________ et D.________, la

Municipalité de Lausanne (ci-après: la Municipalité) leur a indiqué que

l'installation d'une pompe à chaleur nécessitait une autorisation et qu'une

procédure de régularisation au sens de l'art. 103 de la loi du 4 décembre 1985

sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) devait

être engagée. Dans ce cadre, elle leur a imparti un délai pour déposer un

dossier complet auprès de ses services.

demande a été reçue par la Municipalité le 5 janvier 2015 et mise à l'enquête

publique du 13 février au 16 mars 2015. Les époux A.________ et B.________ ont,

à cette occasion, formé opposition.

28 mai 2015, la centrale des autorisations en matière d'autorisations de

construire (ci-après: CAMAC) a émis une synthèse n° 152390 quant au projet

(ci-après: la synthèse CAMAC). Elle a indiqué que la Direction de

l'environnement industriel, urbain et rural, Air, climat et risques

technologiques (ci-après: DGE) avait refusé de délivrer l'autorisation spéciale

requise pour le projet. En effet, la DGE avait demandé à ce que lui soit

fournie la documentation technique indiquant le niveau sonore de l'installation

prévue, afin d'évaluer son respect des valeurs de planification au sens de

l'art. 7 et de l'annexe 6 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la

protection contre le bruit (OPB; RS 814.41). N'ayant pas reçu ces indications,

elle n'était pas en mesure de se prononcer. Les constructeurs ont en

conséquence complété leur demande.

Dans

une nouvelle synthèse CAMAC du 25 juin 2015, la DGE a donné un préavis

favorable. Elle a considéré que l'installation, munie d'un kit

d'affaiblissement acoustique, respectait les valeurs limites d'exposition. La

DGE précisait que, sans ce dispositif, les valeurs limites pour la période

nocturne seraient dépassées.

24 juillet 2015, la Municipalité a levé l'opposition des époux A.________ et

B.________ et accordé aux époux C.________ et D.________ (ci-après: les

constructeurs) un permis de construire permettant la régularisation de la pompe

à chaleur existante.

Par recours du 22 août 2015, les époux A.________ et B.________

contestent cette décision devant la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal (CDAP). Ils allèguent que l'installation dépasse les valeurs

admissibles en matière de nuisances sonores et se prévalent à ce sujet du

rapport de police précité du 27 mars 2014. Afin d'atténuer le bruit, les

recourants suggèrent la construction d'un mur de terre armée végétalisée devant

la pompe à chaleur litigieuse. Ils concluent implicitement à l'annulation de la

décision communale.

23 septembre 2015, la DGE a déposé sa réponse au recours. Compte tenu de

l'installation d'un kit antibruit, elle évalue le niveau sonore de

l'installation à 41.9 dB pour le voisin le plus exposé. Elle en conclut que les

valeurs de planification sont respectées. La DGE indique ne pas avoir eu

connaissance des mesures effectuées par la police, et ne pas savoir si le kit

antibruit avait été installé à ce moment-là. Cette autorité indique se tenir à

disposition pour effectuer une mesure de contrôle.

Par

observations reçues le 28 septembre 2015, les constructeurs ont exposé les

faits ayant conduit à l'installation en façade de la pompe à chaleur. Ils

affirment notamment que la mise en place initiale de cette installation a eu

lieu à la demande du Service de l'environnement et de l'énergie (SEVEN, à

présent intégré à la DGE), pour remplacer leur ancien système de chauffage, et

qu'ils ignoraient qu'un permis était nécessaire. Ils indiquent également que

les recourants ont modifié leur habitation en construisant un deuxième

logement, plus proche de leur propre façade. Par ailleurs, ils produisent en

annexe un rapport de mesures daté du 24 septembre 2015 émanant du bureau E.________

SA. Ce rapport conclut que les valeurs de planification sont respectées.

Municipalité a déposé sa réponse le 28 octobre 2015, par l'intermédiaire de son

avocat. Elle conclut au rejet du recours.

Invitée

à se déterminer sur le rapport acoustique produit par les constructeurs, la

DGE, par lettre du 11 novembre 2015, indique en substance que le niveau

d'évaluation pour la période nocturne est globalement similaire à celui

pronostiqué par elle. Elle maintient donc que l'installation en cause est

conforme à la législation.

Par

détermination spontanée du 22 novembre 2015, les recourants font valoir que les

mesures du bruit devraient s'effectuer depuis les emplacements où les nuisances

sont perçues et non par le biais de calculs théoriques.

DGE a encore confirmé ses conclusions le 9 décembre 2015.

6 janvier 2016, les recourants ont indiqué maintenir leur recours. En

substance, ils mettent en cause les mesures de bruit effectuées pour le compte

des constructeurs et se prévalent de celles effectuées par la police

municipale. Ils affirment à nouveau que l'installation émet des nuisances

sonores supérieures aux valeurs limites et demandent sa modification. Ils

précisent que, contrairement aux affirmations des constructeurs, les travaux

qu'ils ont effectués sur leur bâtiment n'ont pas rapproché celui-ci de

l'emplacement de la pompe à chaleur.

15 janvier 2016, la Municipalité s'est encore déterminée. S'estimant liée par

l'appréciation de la DGE, elle conclut au rejet du recours.

Les

constructeurs ont déposé des observations le 21 janvier 2016. Ils précisent que

la pompe à chaleur a été ôtée du toit en raison de problèmes techniques et de

risques de pannes causés par cet emplacement.

déterminant sur les observations des recourants par lettre du 25 janvier 2016,

la DGE a encore une fois confirmé sa position.

26 avril 2016, les parties ont été interpellées quant à un arrêt du Tribunal

fédéral (ATF 141 II 476) traitant du principe de prévention dans le cadre d'une

problématique similaire à la présente affaire.

DGE s'est déterminée à ce sujet le 4 mai 2016. Elle estime que l'installation

en cause se situe à l'emplacement le moins exposé dans le cas d'espèce. En

effet, les autres habitations voisines sont situées à des distances similaires.

Un autre emplacement de la pompe à chaleur litigieuse donnerait des niveaux

d'évaluation similaires pour les habitations voisines les plus exposées. Elle

indique toutefois que le modèle choisi n'est pas le plus performant en matière

de bruit, qu'il existe sur le marché des modèles plus silencieux, et que par

ailleurs le choix d'installer une pompe à chaleur à l'intérieur d'un local

technique aurait également pu être étudié.

Les

recourants se sont encore déterminés le 9 mai 2016.

10 mai 2016, les constructeurs ont répliqué.

Cour a statué par voie de circulation.

Les

arguments des parties seront repris ci-après dans la mesure utile.

Considérant

Considérants

1.

Interjeté dans le délai légal de 30 jours suivant la notification de la

décision entreprise (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]), le recours a été déposé en

temps utile. Il satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de

recevabilité (cf. art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99

LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Les recourants contestent en substance la régularisation de la pompe à

chaleur installée sans permis par leurs voisins, alléguant qu'elle produit des

nuisances sonores dépassant les valeurs limites prévues par la réglementation.

En vertu de l'art. 103 LATC, aucun travail de construction ou de démolition, en

surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration,

l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être

exécuté avant d'avoir été autorisé. Les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC

prévoient que la municipalité est en droit de faire modifier ou supprimer, aux

frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux

prescriptions légales et réglementaires. Toutefois, la seule violation des

dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est

en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non

autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles

applicables (arrêts AC.2015.0208 du 18 mai 2016 consid. 2a; AC.2008.0178 du 29

décembre 2008 consid. 4a et références citées, notamment RDAF 1982 448). En

l'occurrence, il s'agit d'examiner si les travaux en question, qui sont soumis

à autorisation, peuvent être régularisés, seules étant litigieuses les

nuisances sonores provoquées par l'installation.

La loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS

814.

) prévoit, pour la limitation des émissions, un concept d'action à deux

niveaux: une limitation dite préventive, qui doit être ordonnée en premier

lieu, indépendamment des nuisances existantes (art. 11 al. 2 LPE), puis une

limitation complémentaire ou plus sévère des émissions qui doit être ordonnée

s'il appert ou s'il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la

charge actuelle de l'environnement, seront nuisibles ou incommodantes (art. 11

al. 3 LPE; cf. également les arrêts AC.2014.0163 du 9 octobre 2015 consid. 12a;

AC.2013.0489 du 11 mars 2015 consid. 5a).

pompe à chaleur en cause est une installation fixe nouvelle au sens des art. 7

al. 7 LPE et 2 al. 1 de l’ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 sur la

protection contre le bruit (OPB; RS 814.41; cf. ATF 141 II 476 consid. 3.2).

Installée à l'extérieur, elle produit un bruit extérieur et ne peut donc être

construite que si les immissions sonores qu'elle engendre ne dépassent pas les

valeurs de planification fixées à l'annexe 6 OPB (art. 25 al. 1 LPE et 7 al. 1

let. b OPB). En particulier, l'annexe 6 OPB prévoit les valeurs limites

applicables aux installations de chauffage. Pour une zone ayant, comme c'est le

cas en l'occurrence, le degré de sensibilité II, les valeurs de planification

sont de 55 dB en journée et 45 dB durant la nuit.

Les

émissions de bruit (au sortir de l'installation: art. 7 al. 2 LPE) doivent en

outre être limitées par des mesures préventives en tant que cela est réalisable

sur le plan de la technique et de l'exploitation et économiquement supportable

(art. 11 al. 2 LPE et 7 al. 1 let. a OPB). La protection contre le bruit est

ainsi assurée par l'application cumulative des valeurs de planification et du

principe de la limitation préventive des émissions. Dès lors que les valeurs de

planification ne constituent pas des valeurs limites d'émissions au sens de

l'art. 12 al. 1 let. a LPE, leur respect ne signifie pas à lui seul que toutes

les mesures de limitation imposées par le principe de prévention des émissions

ont été prises et que le projet en cause satisfait à la législation sur la

protection de l'environnement (ATF 141 II 476 consid. 3.2 et références citées;

TF 1C_161/2015 du 22 décembre 2015 consid. 2;1C_506/2008 du 12 mai 2009

consid. 3.3). Selon le Tribunal fédéral, il faut examiner chaque cas d'espèce

pour déterminer si le principe de prévention exige une limitation supplémentaire

des émissions (ATF 141 II 476 précité; ATF 124 II 517). Pour une nouvelle

installation, il ne s'agit pas de choisir entre différentes variantes du projet

respectant les valeurs de planification, mais de choisir la variante qui offre

la meilleure protection contre le bruit au regard des principes de prévention

et de proportionnalité (TF 1C_506/2008 du 12 mai 2009 consid. 3.3). S'agissant

en particulier du choix de l'emplacement d'une nouvelle installation, le

principe de prévention impose de tenir compte des émissions que celle-ci

produira et de la protection des tiers contre les atteintes nuisibles et

incommodantes, afin de choisir l'emplacement le moins bruyant (ATF 141 II 476

consid. 3.2).

Dans le cas présent, la Municipalité a autorisé la régularisation de la pompe à

chaleur litigieuse en s'appuyant sur le préavis de l'autorité cantonale

concernée, à savoir la DGE. Cette dernière autorité se réfère aux directives du

Groupement des responsables cantonaux de la protection contre le bruit (Cercle

bruit), formulées dans le document "Aide à l'exécution 6.21 : Evaluation

acoustique des pompes à chaleurs air/eau" (disponible sur le site Internet

du Cercle bruit: www.cerclebruit.ch). L'édition du 11

mars 2013 de ces directives, applicable au moment de la mise à l'enquête, n'a

pas un contenu différent de l'édition actuelle du 28 mai 2015 quant aux points

pertinents. Se fondant sur un calcul théorique, la DGE retient un niveau

d'évaluation de nuit issu de l'installation de 41.9 dB pour le voisin le plus

exposé. Quant à l'expertise mise en œuvre par les constructeurs, elle indique

que le bruit émis par la pompe serait de 36 dB le jour et 42 dB la nuit. La DGE

considère donc que les valeurs de planification seraient respectées.

Cette

autorité a toutefois indiqué ne pas avoir eu connaissance du rapport de police

produit par les recourants qui fait état d'un dépassement nocturne important

des valeurs de planification. Il ressort du dossier que le dispositif de

réduction du bruit était déjà en place au moment de l'intervention de la police

au mois de mars 2014. La DGE a déclaré être disposée à effectuer une mesure de

contrôle. Le niveau d'évaluation issu de l'installation litigieuse n'apparaît

ainsi pas suffisamment établi en l'état.

Les directives précitées du Cercle bruit indiquent différentes mesures pouvant

être prises en application du principe de prévention, notamment les mesures

suivantes (chapitre 2.1 et annexe 2): choix de l'emplacement, choix de

l'installation, pose d'un caisson insonorisé, pose d'un capot, aménagement

d'une paroi antibruit, diminution de la fréquence de rotation, et passage en

mode silencieux. Il est par ailleurs indiqué que le contrôle des immissions de

bruit par des mesurages est indiqué en cas de plaintes (chapitre 2.3).

S'agissant

des mesures préventives qui ont été prises en l'espèce, l'installation a été

équipée de déflecteurs métalliques munis d'un revêtement acoustiquement

absorbant, et les constructeurs ont également planté des buissons à proximité,

dont ils indiquent qu'ils doivent encore s'étoffer. Quant à l'emplacement de

l'installation, la DGE a relevé en cours de procédure que l'emplacement actuel

était le moins exposé au vu de la configuration des lieux. Elle a néanmoins

évoqué la possibilité de placer la pompe à chaleur à l'intérieur d'un local

technique, solution qui n'a pas été étudiée. Enfin, elle relève que les

spécifications acoustiques de la pompe à chaleur ne sont pas les plus

performants.

Force

est ainsi de constater que le respect du principe de prévention n'a pas été

examiné de manière complète. S'agissant d'une construction effectuée sans

autorisation, les constructeurs ne peuvent se prévaloir de son emplacement

actuel pour s'opposer au choix d'un éventuel autre positionnement, dans la

mesure où celui-ci entraînerait une amélioration suffisante et serait

techniquement réalisable et économiquement supportable (cf. art. 11 al. 2 LPE

et ATF 141 II 476 consid. 3.4.1 a contrario; voir aussi arrêt 52.2009.37

du 8 septembre 2009 du Tribunal cantonal administratif du Canton du Tessin

consid. 3.4, résumé in DC 2010 p. 147 N. 287). Dans l'hypothèse où

l'emplacement actuel devait être confirmé, d'autres mesures énumérées par les

directives du Cercle bruit devraient également être étudiées.

vu de ces éléments, des mesures d'instruction supplémentaires sont nécessaires

à l'établissement des faits. Or, de jurisprudence constante, il n'appartient

pas au Tribunal de reconstituer, comme s'il était l'instance précédente, l'état

de fait, notamment en procédant à de telles mesures d'instruction (arrêt

GE.2016.0014 du 12 février 2016 et références citées). Par conséquent, la

décision de la Municipalité doit être annulée (art. 42 al. 1 let. c LPA-VD), le

dossier lui étant renvoyé pour complément d'instruction et nouvelle décision.

Dans ce cadre, il lui appartiendra d'interpeller la DGE sur une évaluation plus

précise des immissions de bruit par mesurages au lieu d'immission et sur les

mesures qui pourraient être aptes à respecter les valeurs limites et prévenir

efficacement les nuisances sonores causées par l'installation, tout en étant

techniquement réalisables et économiquement supportables.

3.

Les recourants ont conclu à l'allocation d'un dédommagement de 5'000 fr.

pour les manquements de l'autorité intimée. Dans la mesure où une telle

conclusion vise à engager une action en responsabilité contre l'autorité

intimée, le Tribunal de céans n'est pas compétent pour en connaître. Une telle

procédure s’inscrit en effet dans le cadre d’une action en responsabilité de

l’Etat, laquelle ressortit à la compétence des tribunaux ordinaires, à

l’exclusion de la Cour de céans (cf. art. 14 de la loi du 16 mai 1961 sur la

responsabilité de l’Etat, des communes et de leurs agents [LRECA; RSV 170.11];

PS.2014.0102 du 29 mai 2015; GE.2013.0185 du 8 avril 2014). Cette conclusion

est ainsi irrecevable.

4.

Il s'ensuit que le recours doit être admis et la cause renvoyée à

l'autorité intimée pour nouvelle décision. Il se justifie dans le cas présent

de statuer sans frais (cf. art. 49 et 50 LPA-VD). Les recourants n'ayant pas

procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel, il ne se justifie pas

de leur allouer des dépens (cf. art. 55 al. 1 LPA-VD).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de Lausanne du 24 juillet 2015 est

annulée, le dossier étant renvoyé à cette autorité pour complément

d'instruction et nouvelle décision.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne,

le 14 novembre 2016

La présidente: Le

greffier:

Le présent arrêt est

communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire

l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal

fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.