AC.2015.0212

CDAP - AC.2015.0212 - 2017-12-28 - A._, B._/CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département du territoire et de l’environnement (DTE), Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, Office f

28 décembre 2017Français32 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

a) Le territoire de la Commune de Montreux est régi par le Plan

d'affectation communal et le Règlement sur le plan d'affectation et la police

des constructions, qui ont été approuvés initialement par le Conseil d'Etat le

15 décembre 1972 et sont actuellement en vigueur (ci-après: PGA 1972 et RPGA

1972). Des plans d'affectation spéciaux (ou plans d'extension partiels) ont été

adoptés ultérieurement pour certains secteurs.

b) Après l'aboutissement de la procédure

d'élaboration de son Plan directeur communal (ci-après: PDCom), qui a été

approuvé par le Conseil d’Etat le 26 février 2001, la Commune de Montreux a

entrepris, dès la fin de l’année 2002, des études de révision de sa

planification pour la partie de son territoire urbanisée. Suite à un premier

examen préalable par les services concernés de l’Etat, le 22 décembre 2005, un

projet de Plan général d'affectation et de Règlement du plan général d'affectation

entièrement révisés (ci-après: le projet de PGA et son règlement, ou le nPGA et

le nRPGA) a été mis à l’enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007, en même

temps qu'un addenda au PDCom relatif aux éléments du patrimoine à sauvegarder.

Ce projet a suscité 88 oppositions ou interventions. En date du 9 janvier 2008,

le Service du développement territorial (ci-après: le SDT) a rendu un rapport

d’examen préalable complémentaire.

c) Le 18 janvier 2008, la Municipalité de Montreux

(ci-après: la municipalité) a présenté un rapport-préavis n° 03/2008, sur la

base duquel le Conseil communal de Montreux (ci-après: le conseil communal) a

décidé, dans sa séance du 2 septembre 2009, d'adopter le projet de PGA et son

règlement tels qu'amendés, ainsi que les propositions de réponse aux

oppositions telles qu'amendées. Il a également adopté l’addenda au PDCom -

fiches "Eléments du patrimoine" telles qu’amendées.

d) Le projet de PGA et son règlement ont subi

diverses modifications, issues à la fois du traitement des oppositions, des

amendements votés par le conseil communal et des remarques émises par le SDT

dans son deuxième rapport d’examen préalable complémentaire du 28 janvier 2011,

en lien avec l’entrée en vigueur du PDCom, le 1er août 2008. Ces modifications

ont fait l’objet d’un troisième rapport d’examen préalable complémentaire du

SDT, le 23 avril 2013. Elles ont ensuite été soumises, du 4 septembre au 3

octobre 2013, à une enquête publique complémentaire, qui a suscité 44

oppositions.

e) Dans un préavis n° 31/2013 du 29 novembre 2013,

la municipalité a formulé des propositions de réponse aux oppositions ainsi que

d'amendements formulés par sa commission. Dans ses séances des 3 et 4 septembre

2014, le conseil communal a accepté la proposition municipale de lever les

oppositions formulées au cours de l’enquête publique. Il a également décidé

d’adopter les modifications apportées au PGA telles qu’amendées et à l’addenda

au PDCom.

f) Outre le Plan des zones et le Plan fixant les

limites des constructions, le nPGA est composé du Plan des valeurs naturelles

et paysagères, qui "identifie les éléments naturels qui contribuent à la

qualité du territoire urbanisé de Montreux et à sa diversité biologique"

(art. 38 al. 2 nRPGA).

a) A.________ et B.________ sont copropriétaires, pour moitié chacun,

des parcelles nos 9030 et 3526 du registre foncier, sur le

territoire de la Commune de Montreux. D'une surface de 2'523 m2, la

parcelle n° 9030 présente une forte pente en direction du sud-ouest; elle est

libre de toute construction. D'après le registre foncier, elle est en nature de

forêt pour 883 m2 (partie nord), le solde étant en nature de pré,

champ, pâturage. Les parcelles nos 3524 et 3527, qui entourent la

parcelle n° 9030 sur ses côtés nord, est et sud-est sont presque entièrement

recouvertes de forêt. Au sud-ouest, la parcelle n° 9030 jouxte la parcelle n°

4273, qui comporte une maison d'habitation.

La parcelle n° 3526, de forme triangulaire et d'une

surface de 504 m2, est d'après le registre foncier en nature de

pré-champ-pâturage pour 326 m2, en nature de forêt pour 55 m2

et en nature de route-chemin pour 123 m2. Ce terrain, qui n'est pas

adjacent à la parcelle n° 9030 mais se trouve au sud de la parcelle n° 4'273

(propriété d'un tiers), est au carrefour de trois routes communales (chemins de

la Traversaire, de Chamby et des Marais). L'espace entre ces trois routes

n'est pas bâti.

Peu après l'adoption du plan d'affectation de 1972,

les autorités communales ont adopté le plan d'extension partiel "Balcon

de la Riviera", qui a été approuvé le 1er juin 1973. Les

parcelles nos 9030 et 3526 sont dans le périmètre de ce plan

spécial, en zones de construction de villas ou maisons familiales, sous réserve

de la partie affectée à l'aire forestière. La plupart des parcelles de ce

quartier, qui se trouve sous la gare de Chamby, ont été bâties.

b) Lors de l'établissement du premier projet de nPGA

(cf. supra let. A.b), il était prévu que les parcelles nos 9030 et 3526

soient classées en zone de coteau B, destinée aux bâtiments de faible densité

tels que villas individuelles ou groupées, qui s’échelonnent sur le coteau

(art. 9.1 nRPGA), sous réserve des surfaces soumises au régime de l'aire

forestière.

Le Plan des valeurs naturelles et paysagères (élément

du nPGA) indique toutefois la présence de "marais, zone humide", recouvrant

la plus grande partie des parcelles nos 9030 et 3526. Ces éléments

sont répertoriés sous la cotation "a", signifiant qu'il s'agit

d'éléments à conserver qui sont protégés (cf. art. 39 al. 2 nRPGA).

c) Le 12 mai 2007, A.________ et B.________ se sont

opposés au projet de PGA contestant la délimitation de l'aire forestière et les

restrictions découlant du Plan des valeurs naturelles et paysagères concernant

les parcelles nos 9030 et 3526.

d) Dans son rapport-préavis n° 03/2008 (cf. supra

let. A.c), la municipalité a proposé de lever l'opposition. En substance, elle

renvoyait la question de la délimitation de l'aire forestière au Service

cantonal des forêts et soulignait le fait que la protection des valeurs naturelles

découlait de l'application du droit fédéral (marais et zone humide).

Pour sa part, la commission ad hoc du conseil

communal, dans son rapport du 21 novembre 2008 concernant le préavis municipal

précité, a estimé, après s'être rendue sur place, que la parcelle n° 9030

devait être colloquée en zone de verdure, et non pas en zone de coteau B.

Dans sa séance du 11 décembre 2008, le conseil

communal a suivi sa commission et a accepté cet amendement au projet de PGA.

Par voie de conséquence, dans sa séance du 21 avril 2009, le conseil communal a

refusé la réponse de la municipalité à l'opposition de A.________ et B.________.

e) Dans son troisième rapport d'examen préalable

complémentaire du 23 avril 2013, le SDT a préavisé favorablement le fait

d'extraire le secteur en cause de la zone à bâtir. Il a toutefois relevé que la

création d'une zone de verdure nécessitait une réflexion et qu'il pourrait être

plus pertinent de classer ledit secteur en zone agricole, ou en zone naturelle

protégée.

f) Le projet de PGA mis à l'enquête publique

complémentaire en 2013 prévoit que, sous réserve de l'aire forestière, la

parcelle nos 9030 est affectée en zone agricole, la parcelle n° 3526

étant maintenue en zone de coteau B.

Le 1er octobre 2013, A.________ et B.________

ont déposé une nouvelle opposition au projet de PGA, contestant l'affectation

en zone agricole de la parcelle n° 9030.

e) Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le

conseil communal a levé l’opposition de A.________ et B.________ et adopté les

modifications apportées au PGA telles qu’amendé, sur la base du préavis n°

31/2013 de la municipalité, qui relevait que l'enquête publique complémentaire

affectait les parcelles nos 9030 et 3526 à la zone agricole et non à

la zone de verdure, dès lors que la zone de verdure amendée par le conseil

communal n'avait que peu de sens en bordure de forêt. En outre, cette portion

de territoire était impropre à la construction et par conséquent, une

affectation à la zone agricole se justifiait.

Par décision du 10 juin 2015, le Département du territoire et de

l’environnement (ci-après: le DTE) a approuvé préalablement le PGA tel

qu’amendé, à l’exception de la zone à bâtir de "l’Aire de Prélaz" et

de la référence à la carte annexe relative aux dangers naturels, et à la condition

que la transcription des dangers naturels dans le plan soit soumise à l’enquête

publique dans un certain délai. Sa décision, ainsi que la décision du conseil

communal du 4 septembre 2014, ont été notifiées à A.________ et B.________ le

26 juin 2015.

Par acte du 26 août 2015, A.________ et B.________ (ci-après: les

recourants) ont recouru contre ces décisions devant la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal. Ils ont conclu à ce que les

décisions attaquées soient réformées en ce sens que les parcelles nos

9030 et 3526 sont colloquées en zone de coteau B, le Plan des valeurs

naturelles et paysagères étant amendé selon la stratégie de préservation

définie par le rapport d'expertise privé du 30 avril 2008, réalisé par le

bureau ******** et produit en annexe du recours. En substance, les recourants

faisaient valoir que leurs parcelles ne répondaient pas aux critères de la zone

agricole. Par ailleurs, le rapport d'expertise précité proposait une stratégie

de préservation des valeurs naturelles sises sur les parcelles des recourants,

laquelle permettait de laisser la partie centrale de la parcelle n° 9030

disponible pour l'implantation d'une habitation.

Dans ses déterminations du 4 novembre 2015, le SDT a

conclu au rejet du recours. En substance, il a considéré que le déclassement de

la parcelle n° 9030 était conforme aux dispositions légales, et notamment à la

loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700). Il

a en outre relevé que le déclassement était situé en marge du territoire

urbanisé, hors du périmètre compact de l'agglomération Rivelac et qu'il

présentait d'importantes contraintes en matière de milieux naturels. Par

ailleurs, la carte synthétique des dangers naturels indiquait que la parcelle

était concernée par des dangers naturels. Il n'y avait donc pas d'intérêt

public justifiant de refuser le dézonage de cette parcelle.

Le 30 novembre 2015, la Direction générale de

l'environnement (DGE) s'est déterminée sur le recours. Elle a relevé être

favorable à une affectation en zone agricole de la parcelle n° 9030, étant

précisé que la zone agricole préservait mieux les valeurs naturelles qu'une

zone à bâtir superposée d'un plan des valeurs naturelles et paysagères.

Dans ses observations du 8 janvier 2016, la municipalité

a conclu au rejet du recours. Elle a relevé que les parcelles des recourants

faisaient l'objet de contraintes environnementales importantes, découlant du

droit fédéral (marais et zones humides). En outre, compte tenu de sa forte

déclivité, la parcelle n° 9030 ne pouvait être considérée comme étant équipée

d'un accès pour les véhicules. Au vu de ces différents éléments, il n'était pas

adéquat d'affecter les surfaces non forestières des parcelles des recourants en

zone constructible.

a) Dans l’intervalle, la Commune de Montreux a entamé des négociations

avec l'Office fédéral du développement territorial (ci-après: l’ARE), qui avait

aussi recouru contre la décision d’approbation préalable du DTE du 10 juin

2015. Dans ce cadre, la municipalité a engagé une procédure de modification du

projet de PGA en vue d’atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir

équilibré, conformément aux exigences de l’ARE.

Par voie de conséquence, l’instruction de la

présente cause a été suspendue.

b) Les modifications apportées au projet de PGA

consistent en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula

Ferran et de La Saussaz et en la distinction entre deux catégories de zone de

verdure, à savoir une zone de verdure urbaine, qui assure des poches de

respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme

une zone de non bâtir.

Les parcelles des recourants n'ont pas été affectées

par ces modifications.

L'instruction de la cause a été reprise en date du 9 mars 2017.

Le 8 août 2017, le tribunal a procédé à une

inspection locale en présence des parties. Le procès-verbal d'inspection locale

et les photographies prises à cette occasion ont été transmis aux parties, qui

ont eu la possibilité de se déterminer sur ces documents. Il a notamment été constaté,

lors de l'inspection locale, que sur la parcelle n° 9030, le terrain était très

en pente; enclavé entre la forêt et la zone bâtie, et de petite taille (environ

seize ares hors forêt); il ne se prêtait donc pas à une exploitation agricole.

De plus, ce terrain n'est pas voisin ni proche de terrains agricoles. Il est

difficilement accessible (pour y amener des machines, du bétail, etc).

Le rapport d'expertise ******** décrit en résumé comme il suit les

milieux naturels présents en 2008 sur la parcelle n° 9030, proposant une

subdivision en cinq secteurs distincts:

- secteur 1: zone forestière, constituée d'un

boisement sur forte pente de type hêtraie mésophile de basse altitude avec

tapis d'ails des ours et d'anémones;

- secteur 2: zone de lisière forestière, présentant

de nombreuses souches de buissons (troènes, viornes, aubépines, genêts, etc.)

attestant du développement d'une lisière buissonnante thermophile de type

"berbéridion" faisant la transition vers diverses prairies

humides;

- secteur 3: zone sourcière et bord de ruisseau,

caractérisée par une végétation fontinale de type "Cratoneurion"

avec plaque de mousse et encroutement calcaire sur sol détrempé comprenant

plusieurs sources temporaires;

- secteur 4: zone prairies humides et roselière de

pente, dans laquelle on trouve une mosaïque de plusieurs petites surfaces de

prairies très humides;

- secteur 5: zone de diverses prairies à humidité

variable, constituée d'un ensemble de prairies humides non fumées se terminant

par un bourrelet de mousse incrustantes gorgées d'eau en pieds de pente et un

fossé collectant les eaux du ruisseau.

Ces différents secteurs sont répartis de la manière

suivante sur la parcelle: les secteurs de forêt et de lisière forestière

recouvrent la partie nord de la parcelle, la zone sourcière et de ruisseau

s'étend le long de la bordure ouest, les secteurs de prairies humides couvrant

le solde de la parcelle, soit principalement sa partie centrale et sud.

Aux termes du rapport d'expertise, la protection

d'éléments naturels sur la partie non boisée de la parcelle se justifie dès

lors que cette surface réunit une mosaïque d'habitats naturels diversifiés liés

à des facteurs écologiques particuliers, à savoir des milieux ouverts exposés

au sud-ouest sur une zone de ruissellements prolongés. Le rapport précise que

pris séparément, chaque type de végétation observé présente une bonne diversité

floristique et faunistique, mais pas de surfaces d'habitats, ni de populations

remarquables, dignes de protection selon les critères habituels des inventaires

fédéraux et cantonaux. Cela dit, l'ensemble local de milieux "lisière

forestière – prairies maigres humides – sources et ruisseaux" serait

remarquablement bien conservé et constituerait logiquement un enjeu de

conservation. Enfin, le rapport propose une stratégie de préservation de ces

valeurs naturelles, compatible avec l'implantation d'une habitation sur la

parcelle n° 9030; à cet effet, il délimite une zone constructible sise dans la

partie centrale et sud de la parcelle.

A la demande du juge instructeur, le responsable du

bureau ******** a communiqué les précisions suivantes (lettre du 1er

août 2017):

"La parcelle est située dans une zone d'ourlet forestier

de forte dynamique évolutive avec des prairies maigres en concurrence avec les buissons

de lisière ainsi qu'une zone sourcière.

Selon terminologie Delarze et al (2015) on obtient les

correspondances suivantes :

Secteur 4 [sis sur la parcelle n° 9030] : prairies humides et

roselière de pente = Molinion caerulea (2.3.1) avec roseaux (plante

envahissante fréquente)

Secteur 5 [sis sur la parcelle n° 9030] : Prairies à humidité

variable = Mésobromion (4.2.4) sans plantes d'ourlets.

Secteur 6 [sis sur la parcelle n° 3526] : îlots de prairies

maigres à humidité variable = Mésobromion (4./4) avec plantes d'ourlets.

[…]

La définition des milieux a été faite uniquement par la

recherche des plantes indicatrices. L'époque des relevés (fin avril) est idéale

pour le développement des dites plantes indicatrices."

Le tribunal a délibéré puis statué le 28 décembre 2017. Le dispositif de

l'arrêt a été immédiatement notifié aux parties, avec l'avis qu'une expédition

complète leur serait communiquée ultérieurement.

Considérants

1.

a) La procédure d’établissement d’un plan d’affectation communal est

définie aux art. 56 ss de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement

du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). A l'issue de l'enquête

publique, la municipalité établit à l'intention du conseil de la commune un

préavis contenant un résumé des oppositions et des observations, ainsi que des

propositions de réponse aux oppositions non retirées (art. 58 al. 2 LATC). Le

conseil de la commune statue sur les réponses motivées aux oppositions en même

temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du règlement (art. 58 al. 3

LATC). Le département en charge de l'aménagement du territoire et de la police

des constructions (actuellement le DTE) notifie à chaque opposant la décision

communale sur son opposition (art. 60 al. 1 LATC). Il décide préalablement s'il

peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter

(art. 61 al. 1 LATC). La décision communale sur les oppositions et la décision

d'approbation préalable du département sont notifiées simultanément par ce dernier

(art. 60 al. 1, 3ème phrase LATC). Cette procédure a été suivie dans le cas

présent. Les décisions communale et cantonale ont été notifiées par le DTE

simultanément et peuvent toutes deux faire l'objet d'un recours de droit

administratif au Tribunal cantonal (art. 60 al. 1 et 61 al. 2 LATC).

Le recours est dirigé contre la décision du DTE

approuvant préalablement le nPGA et contre la décision du conseil communal

levant l'opposition formée par les recourants.

b) Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art.

95.

de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative

(LPA-VD; RSV 173.36), le recours est intervenu en temps utile. Le recours

satisfaisant en outre aux autres conditions formelles énoncées à l'art. 79

LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, il convient d'entrer en

matière.

2.

Les recourants contestent le déclassement de leurs parcelles nos

9030.

et 3526 de zone de construction de villas ou maisons familiales en zone

agricole. Ils demandent la réforme des décisions attaquées, en ce sens que

leurs parcelles sont affectées à la zone de coteau B, le plan des valeurs

paysagères étant amendé pour prendre en compte la stratégie de préservation

définie par le rapport d'expertise privé du 30 avril 2008.

a) A titre préalable, il convient de délimiter

l'objet du litige. Il ressort en effet de l'acte de recours, et en particulier

de ses conclusions, que la contestation porte sur l'affectation des parcelles nos

9030.

et 3526 en zone agricole plutôt qu'en zone de coteau B. Si le préavis n°

31/2013 de la municipalité au conseil communal indique que ces deux parcelles

doivent être colloquées en zone agricole, il ressort toutefois du nPGA (dans sa

version mise à l'enquête publique en 2013), du rapport de la commission ad hoc

du conseil communal et des procès-verbaux de séances du conseil communal que le

déclassement - c'est-à-dire le passage de la zone à bâtir à une zone

inconstructible (zone agricole) - ne concerne que la parcelle n° 9030, la

parcelle n° 3526 demeurant en zone constructible (affectation en zone de coteau

B prévue dans le premier projet de nPGA et pas modifiée ultérieurement).

Dans cette mesure, il faut comprendre que le recours

ne porte que sur l'affectation de la parcelle n° 9030 en zone agricole.

b) Selon la planification de 1973 (plan d'extension

partiel "Balcon de la Riviera") formellement encore applicable

jusqu'à l'approbation définitive du nPGA, la parcelle n° 9030 est en zone de

construction de villas ou maisons familiales. Le 1er janvier 1980 est entrée en

vigueur la LAT. A compter de cette date, il incombait aux cantons de veiller à

ce que les anciens plans d'affectation soient adaptés aux exigences du nouveau

droit dans un délai de huit ans (art. 35 al. 1 let. b LAT), soit jusqu’au 1er

janvier 1988. Mais la Commune de Montreux n'a entrepris qu'à partir de 2002 de

réviser sa planification pour la partie de son territoire urbanisée, en vue de

l’adapter aux exigences du droit de l'aménagement du territoire énoncées dans

la LAT.

Selon l’art. 35 al. 3 LAT, les plans d'affectation

adoptés avant l'entrée en vigueur de la LAT conservaient leur validité jusqu’au

1er janvier 1988. Ensuite, tant que le nouveau plan d'affectation n'a pas

délimité des zones à bâtir, est réputée zone à bâtir provisoire la partie de

l'agglomération qui est déjà largement bâtie, sauf disposition contraire du

droit cantonal (art. 36 al. 3 LAT; ATF 127 I 103 consid. 6; TF 1C_361/2011 du

28.

juin 2012 consid. 5.1;1C_311/2010 du 7 octobre 2010 consid. 4; arrêts

AC.2016.0162 du 1er mai 2017 consid. 3b; AC.2015.0049 du 22 novembre 2016

consid. 2a). Dans un arrêt 1C_361/2011 du 28 juin 2012, le Tribunal fédéral a

précisé que les parties du RPGA 1972 de la Commune de Montreux qui n'étaient

pas conformes aux dispositions de la LAT, concernant notamment la délimitation

des zones à bâtir (art. 15 LAT), étaient devenues caduques le 1er janvier 1988

et que les parties largement bâties étaient réputées zones à bâtir provisoires

au sens de l'art. 36 al. 3 LAT (cf. consid. 5.1).

c) Dans cette situation, lorsque la contestation

porte sur le déclassement d'un terrain qui avait été colloqué avant 1980 dans

une zone constructible, il faut en principe se demander si cette zone était

conforme à l'art. 15 LAT entré en vigueur le 1er janvier 1980. Selon cette

disposition, pouvaient être classés dans la zone à bâtir les terrains propres à

la construction déjà largement bâtis ou probablement nécessaires à la

construction dans les quinze ans à venir.

Or, il n'est pas nécessaire, dans la présente

affaire, d'examiner plus avant la portée juridique de l'ancien plan

d'affectation car il suffit de contrôler si les autorités de planification ont

bien appliqué les normes fédérales de planification, en particulier celles

relatives à la zone agricole et à la protection des biotopes.

3.

Les recourants, qui avaient critiqué dans la procédure d'opposition la

délimitation de l'aire forestière sur leur parcelle, ne le font plus dans leur

recours au Tribunal cantonal. Lors de la révision d'un plan général

d'affectation, dans une telle situation, il incombe en principe à l'autorité de

planification de faire une constatation de la nature forestière (art. 10 al. 2

LFo). Le résultat de cette constatation, ou la fixation de lisière, ne sont

donc pas contestés. Seule l'affectation du solde de la parcelle, hors aire

forestière (cf. art. 18 al. 3 LAT) est litigieuse.

4.

a) Conformément à l'art. 16 al. 1 LAT, les zones agricoles servent à

garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le

paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique;

elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute

construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole et

comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à

l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des

différentes tâches dévolues à l'agriculture (let. a) et les terrains qui, dans

l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture (let. b). Il

importe, dans la mesure du possible, de délimiter des surfaces continues d'une

certaine étendue (al. 2). Dans leurs plans d'aménagement, les cantons tiennent

compte de façon adéquate des différentes fonctions des zones agricoles (al. 3).

Il apparaît clairement que le terrain concerné ne se

prête pas à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette

petite surface (moins de 2'000 m2), qui ne dépend pas d'un domaine

agricole, qui n'est pas proche de terrains cultivés par des agriculteurs et

pour laquelle les recourants n'ont trouvé aucun exploitant (pas même pour le

fourrage ou la pâture du bétail) ne répond pas à la définition de l'art. 16

al.1 let. a LAT.

On pourrait dès lors se demander si ce terrain doit

être classé en zone agricole parce que, dans l'intérêt général, il devrait être

exploité par l'agriculture, conformément à l'art. 16 al. 1 let. b LAT. Cette

disposition ne vise cependant pas cette hypothèse. En effet, selon la

jurisprudence, l'intérêt général au classement en zone agricole est établi si,

d'une part, le classement en zone à bâtir est exclu en vertu de l'art. 15 LAT

et si, d'autre part, un classement dans une zone à protéger au sens de l'art.

17.

LAT, voire dans une autre zone inconstructible selon l'art. 18 LAT, ne

s'impose pas (cf. arrêts 1C_425/2008 du 26 janvier 2009 consid. 3.4,1C_15/2008

du 10 juin 2008 consid. 2.2.3 et les références citées). En l'occurrence, comme

on le verra ci-après, une mesure de planification selon l'art. 17 LAT s'impose

concernant la parcelle n° 9030, de sorte qu'on ne peut considérer que, dans

l'intérêt général, elle doit être exploitée par l'agriculture. Les conditions

de l'art. 16 al. 1 LAT n'étant pas réunies, il convient de retenir que

l'affectation de la parcelle n° 9030 en zone agricole ne se justifie pas.

b) En réalité, les autorités communales ont décidé

l'affectation en zone agricole, plutôt qu'en zone à bâtir, à cause des

caractéristiques naturelles de la parcelle et d'objectifs de protection des

biotopes. En effet, il semble en l'état que les conditions de l'art. 15 LAT,

relatif aux zones à bâtir, ne sont pas remplies pour ce terrain au regard de sa

configuration et de sa situation. L'affectation en zone agricole, décidée par

les autorités communales, est combinée avec une autre mesure du nPGA, prévue

par le Plan des valeurs naturelles et paysagères qui indique l'existence de

marais et zone humide recouvrant la quasi intégralité de la parcelle n° 9030,

hors aire forestière. Cet espace fait l'objet d'une mesure de protection

"a" selon ce même plan, signifiant qu'il présente des éléments à

conserver. Les recourants ne contestent du reste pas l'existence de valeurs

naturelles sur la parcelle, ni les exigences de conservation qui en découlent. A

cet égard, l'art. 39 al. 2 nRPGA prévoit ce qui suit: "Le Plan des

valeurs naturelles et paysagères identifie les éléments à conserver ou dignes

d'intérêt. Les éléments à conserver sont protégés. Les propriétaires prennent

les mesures adéquates pour assurer leur préservation".

En vertu du droit fédéral de l'aménagement du

territoire, les zones à protéger comprennent notamment les biotopes des animaux

et des plantes dignes d'être protégés (art. 17 al. 1 let. d LAT). Au lieu de

délimiter des zones à protéger, le droit cantonal peut prescrire d'autres

mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT).

En l'occurrence, comme on le verra en détail

ci-après, le rapport ******** fait état de la présence de biotopes dignes de

protection sur la parcelle n° 9030. Cette protection est prescrite en

particulier par le droit fédéral, à l'art. 18b de la loi fédérale du 1er

juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451) qui

prévoit que les cantons veillent à la protection et à l'entretien des biotopes

d'importance régionale et locale. L'art. 14 de l'ordonnance du 16 janvier 1991

sur la protection de la nature et du paysage (OPN; RS 451.1) précise que la

protection des biotopes doit assurer, notamment de concert avec la compensation

écologique (art. 15) et les dispositions relatives à la protection des espèces

(art. 20), la survie de la flore et de la faune sauvage indigènes (al. 1). La

protection des biotopes est notamment assurée par des mesures d'aménagement

permettant d'atteindre l'objectif visé par la protection, de réparer les dégâts

existants et d'éviter des dégâts futurs (let. c). Les biotopes sont désignés comme

étant dignes de protection sur la base, entre autres, de la liste des milieux

naturels dignes de protection figurant à l'annexe 1 de l'OPN, caractérisés

notamment par des espèces indicatrices (al. 3 let. a).

Selon l'annexe 1 à l'OPN, figurent parmi les milieux

naturels dignes de protection les prairies à molinie (de nom scientifique

"Molinion"), les prairies mi-sèche médio-européenne (de nom

scientifique "Mesobromion"), ainsi que la végétation des

sources alcalines (de nom scientifique "Cratoneurion").

c) En l'espèce, selon le responsable du bureau ********,

la définition des milieux naturels présents sur la parcelle n° 9030 a été faite

par la recherche de plantes indicatrices. A cet égard, il ressort du rapport

d'expertise que les secteurs 3, 4 et 5 (selon la subdivision adoptée) - qui

s'étendent principalement sur la partie centrale et sud de la parcelle -

comportent respectivement une végétation fontinale de type Cratoneurion,

des prairies humides et roselière de pente, ainsi que des prairies à humidité

variable. Conformément aux précisions apportées par l'expert privé, ces deux

derniers types de végétation correspondent aux milieux naturels "Molinion

caerulea avec roseaux" et "Mesobromion sans plantes

d'ourlets", selon la terminologie "Delarze et al (2015)", qui

est actuellement usuelle. Or, en application de l'art. 14 al. 3 let. a OPN et

de l'annexe 1 à l'OPN, ces différentes espèces (à savoir "Cratoneurion",

"Molinion" et "Mesobromion") sont

indicatrices de milieux naturels qui doivent être désignés comme étant des

biotopes dignes de protection. Sur ce point, le rapport précise que les valeurs

naturelles observées ne sont pas dignes de protection selon les critères des

inventaires fédéraux et cantonaux. En d'autres termes, la parcelle n° 9030

comporte des biotopes dignes de protection, d'importance locale, qui s'étendent

d'ailleurs également sur la partie centrale de la parcelle, où le rapport ********

préconisait la délimitation d'un secteur constructible.

Dans ces circonstances, il convient de retenir

qu'une mesure de planification fondée sur l'art. 17 al. 1 let. d LAT s'impose.

d) En l'occurrence, comme on l'a vu, l'affectation

de la parcelle n° 9030 en zone agricole ne se justifie pas, les conditions de

l'art. 16 al. 1 LAT n'étant pas réunies. De surcroît, les caractéristiques

mêmes de la parcelle (de petite taille, pentue, enclavée, à l'écart d'autres

terrains agricoles) rendent son entretien par l'agriculture illusoire, preuve

en est qu'aucun exploitant n'a accepté de s'en occuper. Il s'ensuit que

l'affectation de la parcelle n° 9030, telle que prévue par le nPGA, ne permet

pas d'assurer la protection des biotopes en cause.

Quant à la mesure de conservation telle que prévue

par le Plan des valeurs naturelles et le RPGA, on constate qu'elle n'est pas

suffisamment précise. L'art. 39 RPGA se contente en effet d'indiquer que les

éléments à conserver sont protégés et qu'il appartient aux propriétaires de

prendre les mesures adéquates pour assurer leur conservation. Or, on ne saurait

laisser la définition des mesures en question à l'entière appréciation et

charge des propriétaires, étant précisé qu'elles peuvent se révéler

particulièrement coûteuses.

Le Plan des valeurs naturelles et paysagères, avec

l'art. 39 RPGA, ne constitue pas une mesure de planification équivalant au

classement en zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 let. d LAT. Cette

mesure n'est pas suffisante, au regard de l'objectif poursuivi par la commune.

Une définition complète du statut d'une petite zone à protéger, comme celle qui

se trouve sur la parcelle litigieuse, implique une analyse par la commune, dans

le cadre de l'établissement du plan d'affectation, des mesures concrètes qui

seront nécessaires pour garantir l'entretien et la conservation du biotope.

Peut-être des mesures devront-elles être prévues en dehors du cadre strict de

la définition, dans le RPGA, du mode d'utilisation du sol, parce que les

modalités devront être réglées dans d'autres instruments, en collaboration avec

les propriétaires fonciers concernés. L'analyse de la commune devra également

porter sur la question d'une éventuelle indemnisation des recourants visant à

couvrir les frais liés à la préservation du biotope. L'art. 18c LPN,

intitulé "Situation des propriétaires fonciers et des exploitants",

prévoit en effet à son al. 2 que les propriétaires fonciers ou les exploitants

qui, par souci de garantir la protection des biotopes, limitent leur

exploitation actuelle ou assurent une prestation sans avantage lucratif

correspondant, ont droit à une juste indemnité. Cette disposition s'appliquent

à tous les biotopes, y compris aux biotopes d'importance locale, comme c'est le

cas en l'espèce. L'indemnité peut être ponctuelle ou périodique. L'objet de

l'indemnisation n'est pas tout ce qui sert la protection du biotope, mais bien

la moins-value au regard de l'utilisation actuelle ou de la prestation fournie.

S'agissant de cette dernière, il suffit de déterminer si la prestation est

nécessaire à la préservation ou la création du biotope, auquel cas elle doit

être indemnisée quels que soient le type de biotope, la zone d'affectation, les

utilisations interdites et les éventuelles utilisations possibles qui

subsisteraient (Karin Sidi-Ali, La protection des biotopes en droit suisse -

Etude de droit matériel, thèse Lausanne 2008, p. 237).

Dès lors que la commune a expressément prévu la

conservation du biotope situé sur la parcelle des recourants dans son Plan des

valeurs naturelles et paysagères, il lui incombe également d'étudier avec soin

la question d'une éventuelle juste indemnité, au sens de l'art. 18c al.

2.

LPN. A cet égard, il conviendra de prendre en considération le fait que

l'entretien du biotope concerné (lequel impliquera vraisemblablement des

interventions liées au débroussaillage, à la coupe, à l'évacuation du matériel

coupé, etc.) pourrait se révéler relativement onéreux au regard des

caractéristiques spécifiques de la parcelle (très pentue, enclavée, difficile

d'accès), ce d'autant plus que les recourants ne sont pas agriculteurs

eux-mêmes. Dans ce cadre, la possibilité d'une indemnité en nature ne saurait

être exclue, quand bien même elle n'est pas expressément prévue par la loi.

Ce sont précisément ces questions qu'il incombe à

l'autorité communale de revoir avant de décider d'une mesure de planification

adéquate, en collaboration avec les services spécialisés du canton (DGE). Tout

bien pesé, l'affectation en zone agricole avec une mesure de conservation telle

que prévue par le Plan des valeurs naturelles et l'art. 39 RPGA n'est pas

adéquate et ne permet pas d'assurer, à satisfaction, la protection du biotope

situé sur la parcelle n° 9030. Partant, il convient d'annuler les décisions

attaquées en tant qu'elles concernent cette parcelle et de renvoyer le dossier

à l'autorité intimée pour complément d'instruction sur la question de la

protection du biotope, qui doit être prise en compte au stade de la

planification déjà. En d'autres termes, le classement en zone agricole étant

annulé, il incombera au conseil communal de se prononcer à nouveau sur

l'adoption d'une mesure de planification appropriée pour la parcelle n° 9030,

après que la municipalité aura étudié cette question de manière globale et

consulté le SDT dans le cadre d'un examen préalable complémentaire (cf. art. 56

LATC), ce service devant veiller à ce que la Division Biodiversité et paysage

de la DGE, spécialisée en matière de préservation de la nature et des espèces,

puisse se prononcer.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être

partiellement admis. Les décisions du conseil communal et du département

cantonal, portant sur l'adoption et l'approbation préalable du régime

d'affectation de la parcelle n° 9030, doivent être annulée et la cause doit

être renvoyée à la commune pour complément d'instruction, dans le sens des

considérants ci-dessus, et nouvelle décision (la nouvelle décision du conseil

communal devant ensuite être soumise à l'autorité cantonale pour approbation).

Dans cette mesure, un émolument de justice réduit est mis à la charge des

recourants et les dépens sont compensés (art. 49 al. 1, 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est partiellement admis.

II.

Les décisions du Conseil communal de Montreux des 3 et 4 septembre 2014

levant les oppositions de A.________ et B.________ et adoptant le nouveau Plan

général d’affectation de Montreux, et la décision du Département du territoire

et de l’environnement du 10 juin 2015 approuvant préalablement ce plan sont

annulées en ce qu’elles concernent la parcelle n° 9030.

III.

La cause est renvoyée au Conseil communal de Montreux pour complément

d’instruction dans le sens des considérants et nouvelle décision.

IV.

Un émolument de justice réduit de 1'000 (mille) francs est mis à la

charge des recourants.

Les dépens sont compensés.

Lausanne, le 28 décembre 2017

président: La greffière:

Une expédition complète de l'arrêt est communiquée le 3

août 2018 aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFEV.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.

CDAP - AC.2015.0212 - 2017-12-28 - A._, B._/CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département du territoire et de l’environnement (DTE), Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, Office f

Composition

Objet

Faits

Considérants

1.

95.

2.

9030.

9030.

28.

3.

4.

17.

2.

5.

173.