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Décision

AC.2015.0238

CDAP - AC.2015.0238 - 2016-07-25 - FAMILIA PLAN SA/Municipalité de Cossonay, Direction générale de l'environnement DGE-DIREN

25 juillet 2016Français36 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Le 12 juillet 2007, le département alors compétent a approuvé le "plan

de quartier et d'affectation de synthèse Sécheron" adopté par le

Conseil communal de Cossonay le 15 novembre 2000, qui régit les terrains

situés, en substance, à l'Est du chemin des Terrailles de ladite commune.

Du 25 septembre au 26 octobre 2009, la société

promotrice Familia Plan SA a mis à l'enquête publique, au nom des

propriétaires, la construction, sur les futures parcelles 1291 et 1293

colloquées dans le "secteur d'habitat individuel groupé" du PQ

précité, de deux unités d'habitation de quatre logements avec garage souterrain

et places de parc extérieures (CAMAC n° 100550). La rampe du garage

souterrain - commun aux deux unités - devait déboucher sur le chemin du Verger,

lui-même relié au chemin des Terrailles. Les plans d'architecte indiquaient que

la rampe comportait une pente de 16 % (cf. vue plane du sous-sol à

l'échelle 1/100, unités J1 à J4). Le 30 mars 2011, la Municipalité de Cossonay (ci-après: la municipalité) a délivré à Familia Plan SA

l'autorisation de construire à la condition notamment que les plans soumis à

l’enquête publique soient strictement respectés.

Entre-temps, soit du 21 janvier au 21 février 2011, Familia

Plan SA a également mis à l'enquête publique, au nom des propriétaires, la

construction des infrastructures du secteur "Les Terrailles" (B) du PQ

précité (CAMAC n° 110259). Ce projet prévoyait notamment l'aménagement au

chemin du Verger d'un rond-point sur la future parcelle 1291, auquel se

raccorderait la rampe d'accès précitée. Le permis de construire a été délivré

le 18 avril 2011.

B.

Le 15 février 2012, la municipalité a requis de la constructrice Familia

Plan SA des plans en coupe de la rampe d'accès au garage souterrain destiné aux

deux unités d'habitation précitée. En vain.

Lors d'une visite de chantier, le 22 mars 2013, le

service technique communal a constaté que la rampe en question, alors en cours

de réalisation, avait été pourvue de tubes destinés à en permettre le chauffage

en hiver.

Avisée de cet état de fait, la municipalité a

demandé au bureau d'architecte en charge des travaux, le 18 avril 2013, de lui

fournir des explications sur la pose de tubes dans la rampe d’accès au garage

souterrain, un bilan thermique corrigé, de même qu’une "lettre signée

par la PPE relative à l’accord de la non-conformité de la rampe d’accès ainsi qu’aux

aménagements extérieurs", dans un délai au 30 juin suivant. Elle a

ensuite informé directement Familia Plan SA, le 16 mai 2013, que cette nouvelle

installation ne respectait pas l'art. 51 du règlement du 4 octobre 2006

d'application de la loi vaudoise du 16 mai 2006 sur l'énergie (RLVLEne; RSV

730.01.1), relatif aux chauffages en plein air, et sommait dès lors la société de

lui soumettre une ou plusieurs solutions de mise en conformité, faute de quoi

une dénonciation serait faite à la préfecture. La lettre d'approbation signée

par les différents copropriétaires concernés a été établie, datée du 7 juillet

2014.

Par une première décision du 19 septembre 2014

adressée à Familia Plan SA, la municipalité a réitéré sa demande de production de

documents et fixé un dernier délai au 3 octobre 2014 à l'intéressée pour y

donner suite, sous menace d’une dénonciation pénale.

En date du 16 octobre 2014, Familia Plan SA a déposé

une "annonce d'installation solaire ne nécessitant pas d'autorisation

de construire", par laquelle elle signalait la pose de panneaux

photovoltaïques d'environ 17 m2 sur toiture et au sol.

Le 19 novembre 2014, la municipalité a avisé l'architecte

qu'après consultation de la Direction générale de l'environnement,

singulièrement la Direction de l'énergie (ci-après: DGE-DIREN, alors le Service

de l'environnement et de l'énergie), celle-ci avait confirmé que l’énergie

nécessaire au chauffage de la rampe devait être consommée de manière directe, que

par conséquent, les panneaux solaires n’étaient pas adéquats et que seules deux

solutions étaient envisageables, soit un système de chauffage à bois ou une

sonde géothermique. L'autorité fixait dès lors un nouveau délai au 19 décembre

2014 à la constructrice pour lui transmettre un nouveau projet contenant des

plans détaillés de l’ouvrage, illustrant par exemple le raccordement de

l’installation de chauffage au système de production de chaleur.

Par courriel du 11 décembre 2014, l'architecte a

adressé à la DGE-DIREN une "demande de dérogation" au sens de

l'art. 51 al. 1 in fine RLVLEne. Etaient joints à sa requête un

plan des capteurs photovoltaïques, apposés sur une marquise de quelque 18 m2 à l'entrée du parking souterrain, un plan en vue plane de la rampe d'accès, mentionnant

une déclivité passant de 10 % (partie inférieure) à 26 % (partie

médiane) puis à 6 % (partie supérieure), ainsi qu'un préavis non daté du

bureau d'étude énergétique GDL Sàrl, reproduit pour l'essentiel ci-dessous:

"[…]

nous ne pouvons pas nous prononcer clairement mais vous donner la piste

à suivre. En effet votre demande est liée à de multiples facteurs

d'interprétation et de données météo et techniques non clairement définies par

une norme.

Dans tous les cas une demande

écrite au SEVEN devra se faire par votre installateur avec les données

techniques de la rampe chauffante et du mode de production d'énergie y

relative.

En effet le règlement

d'application de la loi du 16 mai 2006 sur l'énergie, article 51 autorise ce

genre d'installation, pour autant que celle-ci exploite exclusivement des

énergies renouvelables. Lors du fonctionnement du chauffage de la rampe, le

besoin en énergie sera largement supérieur à la production. Il est évidement

possible de faire un lissage de la consommation et de la production sur une

année, mais cette façon de faire devra être validée et admise par le Service de

l'Energie, ce qui n'est pas acquis.

Concernant les données

climatiques, Cossonay n'a pas de station officielle. Pour le Canton de Vaud, la

station prise en compte est Payerne qui donne une statistique de 11.3 jours

neigeux. En fonction de l'altitude, on peut également se référer à la station

de Fribourg/Posieux qui indique 16 jours neigeux. On peut faire une

interpolation entre les 2 stations pour définir 14 jours neigeux.

La puissance selon les indications

fournies par la confirmation de commande de l'entreprise Electrosol SA est de

24'600 W à multiplier par 14 jours à 24H, soit une consommation estimative

annuelle d'environ 8'265 kW/ans.

En tenant compte d'une

autoproduction de 200 W en période ensoleillée, 160 W en période claire

et de 400 W en période grise pour 1.00 m2 de panneau, à

confirmer par installateur.

Nbr heures ensoleillées: 1719 x

200 W = 343.8 kW

Nbr heures claires: 520 x 160 W

= 83.2 kW

Nbr heures grises: 1184 x 40 W

= 47.3 kW

Soit un total estimatif de 474.3 kW,

ceci avec un ensoleillement "normal", ce qui doit être confirmé en

fonction de l'emplacement des panneaux solaires.

Divisé par la

consommation (8265/474.3) = 17.5 m2 de panneaux photovoltaïques."

Le 14 janvier 2015, la DGE-DIREN a avisé l'architecte que l'utilisation de panneaux photovoltaïques comme énergie

renouvelable pour le chauffage de la rampe d'accès extérieure n'était pas

exclusive, le recours au réseau électrique étant évident, de sorte qu'un tel

système ne pouvait être admis en application de l'art. 51 RLVLEne. Elle

relevait encore que le projet ne semblait pas davantage admissible au regard des

exceptions prévues par ce même article.

Par une deuxième décision du 19 février 2015,

adressée à Familia Plan SA, la municipalité a constaté qu’elle n’avait pas reçu

le nouveau projet requis dans sa dernière correspondance du 19 novembre 2014

(soit des plans détaillés de l'installation, illustrant son raccordement au

système de production de chaleur, chauffage à bois ou sonde géothermique),

respectant les exigences de l'art. 51 RLVLEne. Elle impartissait dès lors un

ultime délai au 20 mars 2015 à la société pour s’exécuter, l’avertissant une

fois encore qu’à défaut, elle la dénoncerait pénalement.

C.

Familia Plan SA a requis une prolongation de délai, puis finalement

déposé le 1er avril 2015 une demande formelle de permis de

construire relative à la pose sur la parcelle 1291 "de capteurs solaires

photovoltaïques sur marquise" de quelque 17 m2, destinés à chauffer la rampe du garage en hiver. Le formulaire idoine

comprenait derechef une "demande de dérogation" au sens de

l'art. 51 al. 1 in fine RLVLEne, mentionnant la dangerosité de la

rampe en hiver.

L’enquête publique a eu lieu du 29 mai au 29 juin

2015 (CAMAC n° 154508). Elle n'a pas suscité d'oppositions.

La synthèse CAMAC a été établie le 18 juin 2015. Selon

celle-ci, la DGE-DIREN a refusé "de délivrer l’autorisation spéciale

requise", au motif que le projet tel que présenté ne respectait pas

les exigences de l’art. 51 RLVLEne.

Par décision du 8 juillet 2015, la municipalité a signifié

à Familia Plan SA son refus de délivrer le permis de construire, dans les

termes suivants:

"L’enquête

publique […] s’est terminée le 29 juin

dernier et la CAMAC a rendu une synthèse négative (cf. ci-joint). Cet état de

fait rejoint ce que la Municipalité vous avait demandé à plusieurs reprises

afin de respecter l’article 51 du règlement d’application de la loi sur

l’énergie (RLVLEne).

Etant donné que les exigences

légales ne sont pas respectées, la Municipalité ne peut pas vous délivrer de permis de construire.

Dès lors, trois options se

présentent à vous. Si vous maintenez votre souhait de chauffer la rampe de

garage, vous pouvez soit installer un chauffage à bois, soit une sonde

géothermique. La troisième possibilité consiste à démonter l’installation

existante.

Nous vous

remercions par avance de nous confirmer, d’ici le 24 août 2015, l’option que

vous aurez retenue. Puis, nous vous laissons le soin jusqu’au 15 septembre

prochain, soit de nous présenter un nouveau dossier en vue de sa mise à

l’enquête, soit de procéder au démontage de votre installation."

D.

Familia Plan SA, toujours par l’entremise de son conseil, a interjeté

recours le 4 septembre 2015 auprès de la Cour de céans, en concluant à ce que "la décision du 8 juillet 2015 de la Municipalité de Cossonay relayant le refus d’octroi d’autorisation spéciale de la Direction de l’Energie du 18 juin 2015 est annulée, lesdites décisions étant réformées en ce

sens que l’autorisation requise est confirmée". Elle fait valoir au premier

chef que la municipalité serait seule compétente pour statuer sur le projet en

cause, à l'exclusion de la DGE-DIREN. Elle allègue ensuite que la dangereuse

déclivité de la rampe de garage (20 à 22 % en moyenne), dictée selon elle

par les contraintes du plan de quartier, aurait imposé l'intégration des câbles

électriques chauffants dans l'urgence au moment de couler le béton. Elle soutient

enfin que l'ouvrage litigieux, aujourd'hui achevé, respecterait les exigences

de l’art. 51 RLVLEne et que les différentes alternatives proposées par la

municipalité seraient disproportionnées. A titre de mesure d’instruction, la

recourante requiert qu’il soit procédé à une inspection locale, afin que

l’installation puisse être appréhendée sur place.

Dans sa réponse du 10 novembre 2015, la DGE-DIREN conclut au rejet du recours et à ce que la décision de la municipalité du 8 juillet

2015 soit précisée en ce sens que les nattes chauffantes de la rampe doivent

être démontées. Rappelant avoir été saisie d’une demande de dérogation par l'architecte

de la recourante, elle estime pour sa part que les conditions posées par l’art.

51 RLVLEne ne sont pas réalisées. Elle considère au surplus que la mise en

conformité exigée par la municipalité n'est pas contraire au principe de proportionnalité,

mais que seul l'enlèvement des nattes chauffantes peut entrer en ligne de

compte. Quant à l’inspection locale requise, elle déclare ne pas s’y opposer.

Pour sa part, la municipalité conclut implicitement,

dans sa réponse du 13 novembre 2015, au rejet du recours. Elle s'en remet à

l'appréciation de la DGE-DIREN quant à l'interprétation de l'art. 51 RLVLEne,

tout en se disant prête à délivrer le permis de construire requis si l'autorité

cantonale devait revenir sur sa position à cet égard.

Lors d’un deuxième échange d’écritures, les parties

ont confirmé leurs conclusions, soit le 2 décembre 2015 pour la recourante, le

29 janvier 2016 pour la municipalité et le 18 février 2016 pour la DGE. La

recourante a également produit à cette occasion un bref article de l’Office

fédéral de l’énergie (OFEN) sur l'énergie solaire.

Sur requête de la juge instructrice, la municipalité

a produit le 10 juin 2016 les dossiers des procédures de permis de conduire

précitées (let. A) CAMAC nos 100550 et 110259. Les autres parties

n'ont pas fait usage dans le délai imparti de la possibilité de consulter ces

pièces et de s'exprimer.

La cour a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Interjeté dans le délai légal de trente jours suivant la notification des

deux décisions entreprises (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008

sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]), le recours a été déposé

en temps utile, nonobstant l'absence d'indication des voies de droit par la

municipalité, omission admise par cette dernière. Il satisfait par ailleurs aux

autres conditions formelles de recevabilité (cf. art. 79 al. 1 LPA-VD,

applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en

matière sur le fond.

2.

Le recours est dirigé tant à l'encontre de la décision de la

municipalité du 8 juillet 2015 refusant de délivrer le permis de construire sollicité,

qu'à l'encontre de la décision de la DGE-DIREN du 18 juin 2015 refusant de délivrer l'autorisation spéciale requise. Est disputée en substance la question

de savoir si le système de chauffage en plein air par panneaux photovoltaïques

de la rampe d'accès au garage souterrain, installé sans autorisation par la

recourante, respecte les normes énergétiques applicables, respectivement s'il

peut être maintenu en l'état ou non.

3.

a) En vertu de l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur

l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation

ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente.

L'art. 103 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du

territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) dispose qu'aucun travail de

construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant de façon

sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un

bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé.

Conformément à l'art. 104 LATC, avant de délivrer le

permis, la municipalité s'assure que le projet est conforme aux dispositions

légales et réglementaires (al. 1). Elle vérifie si les autorisations cantonales

et fédérales préalables nécessaires ont été délivrées (al. 2) et transmet aux

autorités cantonales intéressées, dans les cas prévus à l'art. 120 LATC et dans

tous ceux où l'approbation cantonale est requise, la demande d'autorisation,

avant l'ouverture de l'enquête publique (cf. art. 113 al. 1 LATC). L'art. 120

al. 1 let. d LATC soumet notamment à autorisation cantonale spéciale les

constructions, les ouvrages, les installations et les équipements soumis à

autorisation ou qui doivent être approuvés selon des dispositions légales ou

réglementaires fédérales ou cantonales. D'après l'art. 123 al. 3, 1ère

phrase, LATC, les décisions cantonales comportant les délais et les voies de

recours sont communiquées à la municipalité, qui les notifie selon les articles

114.

à 116.

L’hypothèse du refus de permis de

construire est régie par l’art. 115 LATC, qui prévoit que le refus du permis,

avec référence aux dispositions légales et réglementaires invoquées, est

communiqué au requérant sous pli recommandé. L'art. 75 du règlement du 19

septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) précise que le

permis ne peut être délivré par la municipalité avant l'octroi de

l'autorisation spéciale cantonale (al. 1). Le permis indique les autorisations

spéciales délivrées par l'Etat et reprend les conditions particulières posées

par celles-ci pour l'exécution de l'ouvrage (al. 2).

Lorsqu'une autorisation spéciale

est refusée par l'autorité cantonale, la municipalité ne dispose d'aucune marge

d'appréciation et ne peut pas accorder le permis de construire. En pareil cas,

un éventuel permis de construire communal serait nul et de nul effet (cf. ATF

111.

Ib 213 consid. 5; CDAP AC.2015.0204 du 17 mars 2016 consid. 1a et les

références).

b) Les actes administratifs

irréguliers ne sont en général pas nuls, mais annulables. Ils deviennent

valables lorsqu'ils ne sont pas attaqués par les voies ordinaires de recours.

La nullité absolue ne frappe que les décisions affectées des vices les plus

graves, qui sont manifestes ou particulièrement reconnaissables, et pour autant

que la constatation de la nullité ne mette pas sérieusement en danger la

sécurité du droit. Hormis dans les cas expressément prévus par la loi, il n'y a

lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel, lorsque les circonstances

sont telles que le système d'annulabilité n'offre manifestement pas la

protection nécessaire. Si de graves vices de procédure, tels que l'incompétence

qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision, peuvent constituer des motifs

de nullité, des vices de fond n'entraînent qu'à de très rares exceptions la

nullité d'une décision (cf. ATF 138 III 49 consid. 4.4.3; ATF 137

I 273 consid. 3.1; TF 1C_620/2013 du 3 avril 2014 consid. 5.1; TF C_34/2013 du 21 janvier 2013 consid. 6.3 et les références).

c) Selon l'art. 9 de la loi fédérale du 26 juin 1998

sur l'énergie (LEne; RS 730.0), les cantons créent dans leur législation des

conditions générales favorisant une utilisation économe et rationnelle de

l'énergie ainsi que le recours aux énergies renouvelables (al. 1). Les cantons

édictent des dispositions sur l'utilisation économe et rationnelle de l'énergie

dans les bâtiments existants et à construire et soutiennent l'application de

normes de consommation. Ils tiennent compte de l'état de la technique et

évitent de créer des entraves techniques au commerce non justifiées (al. 2).

Aux termes de l'art. 28 de la loi vaudoise du 16 mai

2006.

sur l'énergie (LVLEne; RSV 730.01), les mesures de planification et de

construction permettant de réduire la consommation d'énergie et de favoriser

l'apport de sources d'énergies renouvelables dans les bâtiments sont

déterminées par le règlement d'exécution (al. 1). Celui-ci fixe les

dispositions applicables aux installations de capteurs solaires, de biogaz, de

pompes à chaleur et d'autres sources d'énergies renouvelables notamment (al. 2

let. i). L'art. 6 LVLEne prévoit pour sa part, sous la note marginale

"proportionnalité", que des mesures

ne peuvent être imposées que si elles sont techniquement réalisables et

exploitables, dans des limites économiquement supportables.

L'art. 51 RLVLEne relatif aux chauffages en plein

air est ainsi libellé:

Art. 51 Chauffage en plein air

(art. 28 al. 2 let. l LVLEne)

1.

Les chauffages en

plein air (terrasses, rampes, chenaux, estrades, terrains de foot, etc.) sont

admis s'ils exploitent exclusivement des énergies renouvelables ou des rejets

thermiques inutilisables d'une autre manière ou si, cumulativement:

a. la

sécurité des personnes et des biens ou la protection d'équipements techniques

exige un chauffage de plein air;

b. des

travaux de construction (mise sous toit) ou des mesures d'exploitation

(déneigement) sont impossibles ou demandent des moyens disproportionnés;

c. le

chauffage de plein air est équipé d'un réglage thermique et hygrométrique.

2.

Les terrasses

publiques fermées par des parois rigides ou souples ne satisfaisant pas aux

exigences de la norme SIA 380/1, édition 2009, sont soumises aux exigences de

l'alinéa 1.

3.

Les chauffages mis en place dans le cadre d'une manifestation de très courte

durée ne sont pas soumis aux exigences de l'alinéa 1.

Cette disposition reprend à peu de chose près la

teneur de l'ancien art. 51 RLVLEne, en vigueur jusqu'au 31 janvier 2015, de

même que la formulation de l'art. 3.1 du Modèle de prescriptions énergétiques

des cantons (MoPEC), approuvé par l’Assemblée générale de la Conférence des directeurs cantonaux de l’énergie le 9 janvier 2015.

L'art. 6 RLVLEne dispose enfin que le service en

charge de l'énergie (soit la DGE-DIREN) peut accorder des dérogations aux

diverses exigences du règlement si elles sont justifiées par des intérêts

prépondérants et si d'autres mesures ne peuvent être imposées au sens de l'art.

6.

de la loi. Ces dérogations sont présentées par un professionnel qualifié et

sont accompagnées de justificatifs techniques et financiers, en particulier

d'un bilan énergétique (cf. également l'art. 2 al. 1 let. d RLVLEne). L'annexe

1.

du RLVLEne, qui traite de la répartition des compétences cantonales et

communales dans les domaines relevant de la législation vaudoise en matière

d'énergie, précise ainsi que les autorisations relatives aux chauffages en

plein air au sens de l'art. 51 RLVLEne relèvent de la commune, tandis que les dérogations

au règlement au sens des art. 2 et 6 RLVLEne relèvent du canton.

4.

Dans un premier grief d'ordre formel, la recourante soutient que la

municipalité était seule compétente pour statuer sur sa demande de permis de

construire, à l'exclusion de la DGE-DIREN.

a) Dans la synthèse CAMAC du 18 juin 2015, la DGE-DIREN a rendu la première décision attaquée, par laquelle elle "refuse de

délivrer l'autorisation spéciale requise" au motif que le projet ne

respecte pas les exigences de l'art. 51 RLVLEne. Or, au regard de l'annexe 1 du

RLVLEne (cf. consid. 3c supra), la compétence pour accorder – ou refuser

– une autorisation fondée sur l'art. 51 RLVLEne ressortit à la commune et non

pas au canton, si bien que la DGE-DIREN n'était effectivement pas légitimée à statuer

sur cette question. Conformément à la jurisprudence précitée (cf. consid. 3b supra),

il s'agit là d'un grave vice de procédure, résultant de l'incompétence

qualifiée de l'autorité cantonale, dont la décision est donc être frappée de

nullité. Il n'est d'ailleurs pas inintéressant de constater que la DGE-DIREN a elle-même considéré, dans sa réponse au recours du 10 novembre 2015, qu'elle avait

formulé un "préavis négatif " et non pas une

décision.

b) La seconde décision attaquée, rendue par la

municipalité le 8 juillet 2015, refuse de délivrer le permis de construire sur

la base de l'art. 51 RLVLEne également. Contrairement à ce que soutient la

recourante, ce refus ne procède toutefois pas uniquement de l'absence

d'autorisation spéciale cantonale, mais se fonde sur une appréciation propre à

la municipalité, que cette dernière avait déjà communiquée à la société par

courrier du 16 mai 2013, soit bien avant la saisine de la DGE-DIREN. Il n'y a donc pas lieu d'annuler cette décision communale au motif que la municipalité

aurait commis un excès négatif de son pouvoir d'appréciation (cf. notamment à

cet égard CDAP AC.2014.0376 du 10 mars 2015 consid. 2 a contrario).

5.

Sur le fond, il sied de déterminer si le système de chauffage en plein

air litigieux peut être admis au regard des dispositions susmentionnées, en

particulier de l'art. 51 al. 1 RLVLEne (cf. consid. 3c supra). Cette

disposition prévoit deux exigences alternatives, qu'il convient d'examiner

successivement.

a) La première de ces alternatives autorise les

installations de chauffage en plein air pour autant qu'elles "exploitent

exclusivement des énergies renouvelables ou des rejets thermiques inutilisables

d'une autre manière" (art. 51 al. 1 in initio RLVLEne).

aa) Les autorités intimées considèrent que tel n'est

pas le cas en l'occurrence. Selon elles, le texte clair de cette disposition

exigerait que les chauffages en plein air exploitent "exclusivement"

des énergies renouvelables, ce qui exclurait, par définition, l'utilisation de

tout autre vecteur énergétique. Or, le système en cause ne respecterait pas

cette injonction. En effet, l'énergie produite par les panneaux solaires ne suffirait

pas à chauffer la rampe de sorte qu'il serait nécessaire, à moins d'installer un

système de stockage de l'énergie électrique permettant l'utilisation hors

réseau du courant produit par l'installation photovoltaïque, de recourir à

l'électricité provenant du réseau, laquelle serait issue majoritairement

d'énergie non renouvelable. Pour la DGE-DIREN, l'emploi exclusif d'énergies renouvelables impliquerait en outre la simultanéité de la consommation et de

la production, ce qui ne serait pas le cas dans l'installation réalisée par la

recourante.

bb) La recourante estime quant à elle que

l'utilisation exclusive des énergies renouvelables n'induirait pas l'obligation

de les utiliser en direct. L'art. 51 RLVLEne ne poserait pas cette règle, mais

se limiterait à préciser simplement que les installations doivent être alimentées

par de l'énergie renouvelable. Ainsi, si un constructeur démontre qu'il produit

directement la même quantité, voire plus d’énergie renouvelable qu'il n'en utilise,

il ferait en réalité la démonstration qu'il exploite directement et

exclusivement la même énergie. Certes, en matière d'électricité, il faut techniquement

emmagasiner celle-ci dans le réseau. La recourante soutient néanmoins que le

bilan resterait positif et que l'énergie utilisée serait bel et bien

exclusivement renouvelable, l'usage du réseau comme vecteur de l'énergie solaire

photovoltaïque ne faisant pas de cette dernière une énergie non renouvelable. Elle

relève qu'en l'état actuel de la technique, le moyen d'alimenter les

consommateurs en énergie électrique renouvelable, qu'elle soit photovoltaïque

ou hydrologique, nécessite l'usage du réseau, sans pour autant que l'on puisse

considérer que l'énergie consommée ne serait pas renouvelable. L'interprétation

du département aurait donc pour effet que toutes les installations alimentées

par des panneaux photovoltaïques ne le seraient pas par des énergies

renouvelables, au motif que leur électricité transiterait par le réseau

électrique.

La recourante rappelle encore dans le sens précité

que l'énergie verte ou 100 % renouvelable existe et qu'elle est même

vendue à ce titre et garantie comme telle par les distributeurs d'électricité.

Ainsi, lorsqu'un distributeur d'électricité vend de l'énergie verte ou 100 %

renouvelable, il garantit que celle-ci est exclusivement produite à l'aide

d'énergie renouvelable. Quant bien même l'électricité en question passe par le

réseau électrique, il s'avèrerait toutefois que le produit vendu est bel et

bien de l'énergie entièrement produite à partir de sources renouvelables. Pour

la recourante, on cherche donc en vain pourquoi la quasi-totalité des

distributeurs en Suisse auraient la possibilité de vendre de l'énergie

qualifiée comme exclusivement renouvelable, alors qu'un constructeur n'aurait

pas la possibilité d'en produire pour sa propre utilisation.

Ainsi, toujours selon la recourante, le recours au réseau

électrique qui, selon la DGE-DIREN, justifierait le refus d'autorisation, ne

constituerait pas une circonstance suffisante pour considérer que l'on ne se

trouve pas dans un cas d'utilisation exclusive d'énergie renouvelable. En

effet, la notion d' "exclusivité d'usage" des

énergies renouvelables selon l'art. 51 RLVLEne ne devrait pas se comprendre

comme une utilisation techniquement directe de l'énergie, mais comme un

postulat interdisant simplement l'utilisation d'énergie non renouvelable (telle

que combustible, fossile, électricité nucléaire, etc.). Dans les cas où l'on

pourrait faire la démonstration que l'énergie renouvelable, même transitant par

le réseau électrique, est entièrement utilisée, il apparaîtrait évident, aux

yeux de la recourante, qu'on exploiterait exclusivement ce type d'énergie.

La recourante rappelle encore qu'à teneur de l'art.

28.

LVLEne, base légale de l'art. 51 RLVLEne, le règlement d'exécution doit

favoriser l'apport de ressources énergétiques renouvelables. Elle invoque en

outre l'art. 7 LVLEne, lequel dispose que les mesures incitatives sont

préférées aux règles contraignantes (al. 1), les efforts produits par

l'économie privée en matière d'énergie étant pris en considération, notamment

lors de l'évaluation de la proportionnalité (al. 2). Il en découlerait, selon

la recourante, d'une part que l'art. 51 RLVLEne ne constituerait pas une base

légale suffisante pour prohiber l'usage de l'énergie renouvelable

photovoltaïque pour des installations en plein air et, d'autre part, que les

autorités devraient être plutôt proactives que restrictives en matière d'utilisation

d'énergie renouvelable.

Dans le cas de l'installation litigieuse, la

recourante soutient en fin de compte que l'énergie thermique consommée pour le

chauffage de la rampe serait entièrement produite par les panneaux solaires, en

tenant compte d'un lissage sur l'année. Elle dit avoir procédé à des contrôles

durant l'hiver 2014-2015 à l'aide d'un sous-compteur, lesquels auraient indiqué

que la consommation effective a été de moitié inférieure à la consommation

estimative annuelle. Partant, les panneaux renverraient dans le réseau

électrique une énergie supérieure à celle nécessaire à la consommation épisodique

de la rampe durant l'hiver et les conditions de l'art. 51 al. 1 in initio RLVLEne seraient ainsi réalisées.

cc) Il est constant que les panneaux photovoltaïques

apposés par la recourante ne produisent pas suffisamment d'énergie pour assurer

le chauffage de la rampe litigieuse en hiver, saison durant laquelle la

consommation de chauffage est la plus élevée, de sorte qu'il faut recourir au

réseau électrique pour pallier cette déficience. Dans ces conditions, le

système de chauffage en question n'exploite pas "exclusivement des

énergies renouvelables", comme l'exige l'art. 51 al. 1 RLVLEne. Peu

importe à cet égard que les panneaux photovoltaïques produiraient sur l'année

plus d'énergie que celle utilisée par la rampe litigieuse, le surplus d'énergie

généré en été ne pouvant de toute façon pas être stocké à satisfaction pour

être consommé en hiver. Les conditions de la première alternative mentionnée

par l'art. 51 al. 1 in initio RLVLEne ne sont dès lors pas remplies.

b) La deuxième alternative prévue par l'art. 51 al. 1 in fine RLVLEne permet l'installation de chauffages en plein air si la sécurité des

personnes et des biens ou la protection d'équipements techniques exige un tel

système (let. a), si des travaux de construction (mise sous toit) ou des

mesures d'exploitation (déneigement) sont impossibles ou demandent des moyens

disproportionnés (let. b) et si le chauffage de plein air est équipé d'un

réglage thermique et hygrométrique (let. c). Ces conditions sont cumulatives.

aa) La recourante fait valoir que la déclivité, de

20.

à 22 %, de la rampe d'accès au garage souterrain serait dangereuse en

hiver (cf. son annonce du 16 octobre 2014). Elle soutient que cette inclinaison

serait la conséquence de la hauteur du sous-sol du parking souterrain, dictée

selon elle par les contraintes du plan de quartier. Elle affirme que c'est à

l'occasion de la réalisation de la rampe que sa dangerosité avait été

constatée, de sorte qu'il avait été décidé dans l'urgence, au moment de couler

le béton, d'intégrer les câbles électriques chauffants. Le chauffage au sol

aurait donc été réalisé compte tenu de la situation, du nombre de véhicules, de

la pente de la rampe ainsi que de sa configuration. Dans ses déterminations

complémentaires du 2 décembre 2015, la recourante précise que la mise en œuvre du

plan de quartier aurait impliqué le raccordement du garage souterrain au réseau

routier et la réalisation d'un rond-point dont l'altitude aurait été déterminée

selon les recommandations communales par des ingénieurs choisis par la

municipalité. La pente de la rampe résulterait ainsi de la nécessité de relier

l'entrée du garage souterrain et le giratoire.

bb) Les autorités intimées allèguent pour leur part

que des mesures d'exploitation, telles qu'un déneigement par une fraiseuse par

exemple, semblent envisageables sans être disproportionnées, d'autant plus que

le nombre de jours d'enneigement annuel ne serait pas élevé. La municipalité

conteste que la pente de la rampe ait été dictée par les contraintes du plan de

quartier, lequel ne prévoyait pas d'altitude. Cette inclinaison serait

uniquement la conséquence de la création d'un garage souterrain, lequel

résultait du choix de la constructrice, dès lors que le plan de quartier ne

prévoyait pas la construction d'un tel ouvrage. Aux dires de la municipalité de

surcroît, lors d'un constat sur place, la solution de descendre la rampe à

l'altitude du rond-point, qui aurait présenté l'avantage de diminuer le degré

de la pente, aurait par ailleurs été refusée par le représentant de la

recourante (cf. réponse de la municipalité, p. 5).

cc) Selon la norme VSS 640 291a intitulée "Stationnement

- Disposition et géométrie des installations de stationnement", dans

sa teneur en vigueur dès le 1er février 2006, la déclivité maximale

d'une rampe non couverte est de 15 % pour des installations, comme en

l'espèce, destinées aux véhicules de tourisme et non accessibles au public (ch.

6, tab. 1; ch. 18.4, tab. 11). La recourante n'a pas produit de coupe ni de

calcul permettant de vérifier avec suffisamment d'exactitude la pente de la

rampe litigieuse, mais l'on peut admettre que cette inclinaison dépasse

largement le 15 % déterminé par la norme VSS précitée (voir les

indications figurant sur le plan annexé à la "demande de dérogation"

du 11 décembre 2014, mentionnant une inclinaison passant de 10 % [partie

inférieure] à 26 % [partie médiane] puis à 6 % [partie supérieure];

voir également les photographies du 22 mai 2013 en pièce 2 de la DGE).

Cela étant, la parcelle 1291 se situe à environ 570

m d'altitude. Selon les éléments au dossier, en particulier les indications

fournies par le bureau d'étude énergétique GDL Sàrl et la DGE-DIREN, la Commune de Cossonay compterait en moyenne 14 jours neigeux par année. Partant,

il n'apparaît pas déraisonnable, pendant cette brève période, de déneiger

l'accès au garage manuellement ou par d'autres moyens (fraiseuse, salage,

sablage), voire de stationner temporairement les véhicules sur les places de

parc extérieures de la PPE si besoin est. Quoi qu'en dise la recourante, il

n'est ainsi pas démontré que des mesures d'exploitation propres à assurer la

sécurité des personnes et des biens seraient impossibles ou demanderaient des

moyens disproportionnés. Il s'ensuit que la deuxième alternative prévue à

l'art. 51 al. 1 let. a à c RLVLEne n'est pas davantage réalisée. Ce constat

s'impose sans qu'il soit nécessaire de procéder à une inspection locale,

laquelle s'avère superflue au vu des photographies et des plans figurant au

dossier.

Pour le surplus, et dans la mesure où un tel élément

serait déterminant sous l'angle de l'art. 51 RLVLEne, l'instruction n'a pas

permis de déceler à suffisance les motifs pour lesquels la réalisation de la

rampe litigieuse et du rond-point a conduit à infliger à cette dernière une

pente nettement supérieure à la déclivité de 16 % autorisée selon les

plans mis à l'enquête publique (cf. partie En fait, let. A).

c) Compte tenu de ce qui précède, la décision de la

municipalité du 8 juillet 2015 doit être confirmée en tant qu'elle considère

que les conditions de l'art. 51 RLVLEne (dans leurs deux alternatives) ne sont

pas remplies. En l'état, le chauffage en plein air litigieux ne peut donc pas

être régularisé.

6.

Reste à examiner la licéité des mesures de remise en état exigées par la

municipalité.

a) Aux termes de l'art. 105 al. 1 LATC, la

municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et,

le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux

qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires (cf. également

l'art. 40l al. 1 LVLEne). Contrairement à ce que sa formulation peut laisser

entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un

pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation

quand les conditions en sont remplies. Par démolition, il faut entendre non

seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais

aussi la remise en état des lieux. La seule violation des dispositions de forme

relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe

insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si

ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables. En outre,

la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non

plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la

nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à

une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi

(et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis)

et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (CDAP AC.2015.0087 du 9 février 2016

consid. 2b; CDAP AC.2014.0333 du 30 novembre 2015 consid. 7a et les

références).

Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une

construction édifiée sans droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait

être accordée n'est en soi pas contraire au principe de la proportionnalité.

L'autorité renonce toutefois à ordonner une telle mesure si les dérogations à

la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à

justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si

celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y

a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au

droit (cf. ATF 132 II 21 consid. 6; ATF 123 II 248 consid. 3a/bb). Même un

constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de

proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli

doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation

conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (cf.

ATF 123 II 248 consid. 4a; TF 1C_82/2015 du 18 novembre 2015 consid. 4.1 et les

références).

b) Dans le cas des ouvrages construits hors des

zones à bâtir, la jurisprudence a considéré qu’il découle notamment de l’art.

25.

LAT – attribuant à l'autorité cantonale la compétence pour se prononcer sur

les demandes d'autorisation de construire hors de la zone à bâtir – que

lorsqu’un ordre de remise en état est envisagé hors de la zone à bâtir et qu’il

faut examiner si le principe de la proportionnalité pourrait conduire à

renoncer à tout ou partie de la remise en état, la municipalité n’est pas

compétente pour consentir au maintien de tout ou partie de l’installation

litigieuse. Seule l’autorité cantonale pourrait rendre une telle décision, qui

revient à autoriser ce qui sera maintenu. Ainsi, à part dans l’hypothèse

exceptionnelle où des prescriptions communales (indépendantes du droit fédéral

hors zone à bâtir) seraient en cause (voire dans l'hypothèse où il est d'emblée

manifeste que l'autorisation cantonale sera totalement exclue, question

toutefois laissée ouverte), c’est à l’autorité cantonale exclusivement qu’il

appartient de statuer sur le sort des constructions hors de la zone à bâtir,

que ce soit pour en ordonner la démolition, pour autoriser le maintien de tout

ou partie des installations litigieuses, ou encore pour statuer sur tout

changement d’affectation (cf. CDAP AC.2011.0255 du 22 août 2012 consid. 3; CDAP

AC.2008.0175 du 26 janvier 2011 consid. 8; CDAP AC.2010.0089 du 7 septembre

2010.

consid. 2b; CDAP AC.2008.0262 du 24 novembre 2009 consid. 3; CDAP

AC.2009.0089 du 6 novembre 2009 consid. 3 et les références).

Cette jurisprudence s’appuie sur l’idée, assimilable

au principe du parallélisme des formes, que seule l’autorité compétente pour

autoriser un ouvrage est habilitée à renoncer à en ordonner la remise en état

lorsque cet ouvrage ne peut être régularisé. Ainsi, lorsqu’un ouvrage déjà

réalisé est soumis à une autorisation spéciale cantonale qui n’a pas été

délivrée, les communes ne disposent pas de la compétence pour renoncer à

ordonner sa remise en état sans l’aval du service cantonal, sans quoi le choix

du législateur d’imposer une autorisation spéciale cantonale pourrait aisément

être contourné. Il importe peu que l’autorisation spéciale cantonale soit

imposée par l’art. 25 LAT traitant des ouvrages hors zone à bâtir, ou par

d'autres autres dispositions fédérales ou cantonales découlant, comme en

l’espèce, de la législation sur les forêts ou de la protection des monuments et

des sites: ce qui est décisif est que les communes ne sont pas compétentes pour

tolérer des ouvrages, installations, affectations ou exploitations dans leurs

aspects soumis à autorisation cantonale (CDAP AC.2015.0208 du 18 mai 2016

consid. 2b).

c) Les développements qui précèdent peuvent être

transposés au cas d'espèce, où la commune est compétente pour délivrer une

autorisation fondée sur l'art. 51 RLVLEne, mais où seul le canton peut accorder

une dérogation au sens des art. 2 et 6 RLVLEne (cf. consid. 3c et 4a supra).

En effet, une éventuelle renonciation à ordonner une remise en état reviendrait

en réalité à accorder une dérogation à l'art. 51 RLVLEne, dont les conditions

ne sont pas réalisées (cf. consid. 5 supra). Il s'ensuit qu'il

appartient à la DGE-DIREN d'ordonner ou non la remise en état de l'installation

de chauffage litigieuse, sans quoi la répartition des compétences précitées

serait éludée.

En conséquence, dans la mesure où elle statue sur la

remise en l'état de l'ouvrage, la décision de la municipalité du 8 juillet 2015

est également entachée de nullité. Comme il n'incombe pas au tribunal de

statuer en première instance sur cette question, en lieu et place de la DGE-DIREN, la cause doit être renvoyée à cette dernière pour qu'elle rende une nouvelle

décision à ce propos.

7.

En définitive, le recours doit être partiellement admis. La décision de la DGE-DIREN refusant l'autorisation fondée sur l'art. 51 RLVLEne doit être déclarée nulle. La

décision de la municipalité doit être confirmée en tant qu'elle refuse

l'autorisation fondée sur l'art. 51 RLVLEne et l'octroi du permis de

construire, mais déclarée nulle dans la mesure où elle ordonne la remise en

état du chauffage en plein air litigieux. Le dossier doit être renvoyé à la DGE

pour qu'elle statue sur cette remise en état.

Vu l'issue du recours, la recourante, qui obtient

partiellement gain de cause par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel,

a droit à une indemnité à titre de dépens réduits, à la charge de la DGE-DIREN (cf. art. 55 et 56 al. 2 LPA-VD). Déboutée pour l'essentiel, la recourante supportera

néanmoins des frais judiciaires, également réduits (cf. art. 49 al. 1 et 52 al.

1.

LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est partiellement admis.

II.

La décision rendue le 18 juin 2015 par la Direction générale de l'environnement, Direction de l'énergie, est nulle; le dossier de la

cause est renvoyé à cette autorité pour nouvelle décision dans le sens des

considérants.

III.

La décision rendue le 8 juillet 2015 par la Municipalité de Cossonay est confirmée en tant qu'elle refuse l'autorisation fondée sur

l'art. 51 RLVLEne et refuse le permis de construire; elle est nulle dans la

mesure où elle ordonne la remise en état du chauffage en plein air litigieux.

IV.

Un émolument judiciaire réduit de 1'000 (mille) francs est mis à la

charge de Familia Plan SA.

V.

L'Etat de Vaud, par la caisse de la Direction générale de l'environnement, versera à Familia Plan SA une indemnité de 500 (cinq cents) francs à titre de

dépens réduits.

Lausanne, le 25 juillet 2016

La présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral de l'énergie.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.