Lexipedia

Décision

AC.2015.0277

CDAP - AC.2015.0277 - 2016-07-11 - COTTIER VALNICEK, COTTIER, CDC Avocats Sàrl/Service du développement territorial, Municipalité de St-Prex

11 juillet 2016Français31 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Danica Cottier Valnicek et Nicolas Cottier (ci-après: les propriétaires)

sont copropriétaires, chacun pour une demie, de la part de propriété par étages

(ci-après: PPE) inscrite au Registre foncier sous feuillet no

2014-2, constituée sur l’immeuble de base no 2014, sis au chemin de

Beaufort 12, à Saint-Prex. Bien que colloquée en zone agricole, dite parcelle

n'est pas soumise à la Loi du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR;

RS 211.412.11).

B.

En leur qualité de propriétaires, Danica Cottier Valnicek et Nicolas

Cottier jouissent d'un droit exclusif sur certaines parties de l'ancien bâtiment

agricole no ECA 443, soit notamment les locaux des 1er et

2e étages destinés à l'habitation et aménagés en deux appartements

distincts.

C.

Le 8 juin 2007, la Fondation Jacqueline Cornaz – alors seule

propriétaire de la parcelle no 2014 – a déposé une demande de permis

de construire en vue du changement d'affectation d'une partie du bâtiment no

ECA 443 précité. La demande d'autorisation portait sur l'implantation sans

travaux d'un jardin d'enfants (accueil de jour à horaires limités d'une dizaine

d'enfants, fermé durant le temps de midi) dans les locaux du rez-de-chaussée,

ainsi que sur l'aménagement d'un parc pour enfants dans le jardin existant. Une

mise à l'enquête a eu lieu du 16 juin 2007 au 16 juillet 2007. La synthèse

CAMAC y relative a été établie le 4 septembre 2007 et mentionnait notamment

ce qui suit:

" […]

[I]l

convient de relever que le projet de création d'un accueil de jour à horaire

limité (jardin d'enfants) constitue un changement d'affectation d'une partie

des surfaces habitables (rez-de-chaussée) du bâtiment, régi par les

dispositions de l'article 24a LAT.

Ces dispositions permettent en

effet un changement d'affectation des surfaces de plancher à la condition qu'aucuns

travaux ne soient nécessaires et que ce changement d'affectation n'entraîne pas

d'incidence sur le territoire, l'équipement ou l'environnement (trafic, places

de stationnement, évacuation et épuration des eaux).

Selon les plans présentés, la

nouvelle affectation n'engendre aucuns travaux à l'intérieur du bâtiment. En

outre, il est constaté que l'accessibilité (trafic véhicule généré par les

parents des enfants) est assurée depuis la route cantonale par le chemin de

Beaufort sans incidence supplémentaire sur la zone agricole.

L'activité projetée est par

ailleurs très proche de l'utilisation actuelle du bâtiment et elle ne revêt pas

un caractère commercial ou artisanal dans le sens où le but premier de cette

activité n'est pas de dégager un bénéfice (courriel du 10 août 2007). Par

ailleurs, la délimitation du parc du jardin d'enfants par une clôture peut être

assimilée à une transformation partielle des aménagements extérieurs dévolus

aux logements existants, tout autre aménagement ou construction ne peut

toutefois être admis.

Vu ce qui précède, le projet

présenté peut être considéré comme un changement d'affectation sans travaux au

sens des dispositions de l'article 24a LAT.

En conséquence, après avoir pris

connaissance du résultat de l'enquête publique, des préavis favorables de la

municipalité, de la Commission des rives du lac, du Centre de conservation de

la faune et de la nature et constatant qu'aucun intérêt prépondérant ne

s'oppose au projet, le Service du développement territorial délivre

l'autorisation spéciale requise.

[…]"

Le permis de construire autorisant le changement

d'affectation relatif au jardin d'enfants a été délivré le 11 septembre 2007 et

le permis d'habiter subséquent le 11 octobre 2007.

D.

Par courrier adressé le 14 mai 2013 à la Commune de Saint-Prex

(ci-après: la commune), Nicolas Cottier a requis la confirmation qu'il lui

était loisible d'occuper les locaux d'habitation sis au 2e étage du

bâtiment no ECA 443 lui appartenant, pour y exercer son activité

professionnelle d'avocat sous la forme d'une raison individuelle ou d'une

société à responsabilité limitée. Au soutien de sa demande, il indiquait que le

Service du logement lui avait déjà donné son accord et que l'immeuble qui

abritait des habitations et un jardin d'enfants était d'affectation mixte et

qu'il n'était pas soumis à la LDFR bien qu'il fût colloqué en zone agricole.

Le 24 mai 2013, la Municipalité de Saint-Prex

(ci-après: la municipalité) a transmis le courrier précité au Service du

développement territorial (ci-après: le SDT), l'informant qu'elle avait décidé

de préaviser favorablement le changement d'affectation partiel demandé, sans

enquête publique mais sous réserve de la délivrance de l'autorisation y

relative par ledit service. Il était également mentionné que le changement

d'affectation partiel requis correspondait à l'usage du bâtiment comprenant une

garderie en sus de logements.

E.

Le 30 juillet 2013, Nicolas Cottier a inscrit au Registre du commerce la

société CDC Avocats Sàrl (ci-après: l'étude) dont il est l'associé gérant avec

signature individuelle.

F.

Le 20 mars 2015, la municipalité étant toujours sans nouvelles de la

part du SDT, elle a invité ce dernier à l'informer du sort réservé à la demande

de changement d'affectation formulée en 2013 par Nicolas Cottier. Le même jour,

il est ressorti d'un entretien téléphonique entre ce dernier et le SDT, que l'étude

occupait déjà les locaux dont le changement d'affectation était demandé.

Par retour de courriel du 24 mars 2015, le SDT a

informé la municipalité n'avoir jamais reçu aucun projet concret concernant le

bâtiment no ECA 443, ajoutant qu'il ne pourrait se déterminer qu'une

fois les informations suivantes communiquées: la typologie de l'étude d'avocat;

l'autorisation communale concernant l'installation de l'étude et la date de sa

délivrance; la copie des plans indiquant l'affectation des espaces liés à

l'habitation et à l'activité professionnelle, ainsi qu'un dossier

photographique complet des locaux utilisés par l'étude. Il précisait également

que l'activité de l'étude n'ayant pour l'heure pas été autorisée, il lui

incombait d'éclaircir la situation.

Ensuite d'un contact téléphonique avec le SDT,

Nicolas Cottier lui a, le 1er avril 2015, adressé un courriel indiquant

en particulier ce qui suit:

" […]

2. Etude d'avocat (immeuble 443)

Comme je

vous l'ai expliqué, il me paraît que l'installation de mon Etude dans mon

appartement entre dans l'affectation actuelle du bâtiment.

Afin de

vous permettre de vous déterminer à ce sujet et dans l'hypothèse où vous ne

partageriez pas mon avis, je vous confirme en outre que l'Etude occupe deux

avocats et une assistante, soit 3 personnes pour actuellement 1.8 EPT. Dans ces

1.8 EPT, mon épouse (0.5 EPT) et moi-même (1 EPT) sommes propriétaires de

l'endroit et y vivons. Mon associé (actuellement 0.3 EPT) vient sur place très

irrégulièrement. De plus, la clientèle commerciale de l'Etude nous amène à nous

rendre chez nos clients qui ne se rendent donc que rarement sur place. Ainsi,

l'activité en cause ne génère guère de trafic (1-2 visites liées à l'Etude par

semaine, grand maximum).

[…]"

A cette occasion, Nicolas Cottier a en outre informé

le SDT qu'il projetait de construire une piscine sur la parcelle no

2014.

Dans un courrier du 8 avril 2015, la municipalité a

informé l'intéressé que le SDT exigeait qu'un dossier complet lui soit remis

avant toute décision, le priant de lui transmettre divers documents

supplémentaires.

Par courriel du 17 avril 2015, le SDT a accusé

réception des documents transmis par Nicolas Cottier et lui a adressé un

préavis concernant tant la construction de la piscine précitée, que le changement

d'affectation de l'appartement du 2e étage. Au sujet de ce dernier

point, le SDT soulignait que des renseignements supplémentaires seraient

nécessaires avant la délivrance d'une éventuelle autorisation de changement

d'affectation. Le préavis précisait en particulier que l'installation d'une

étude d'avocats dans la zone agricole n'étant pas imposée par sa destination, il

n'était pas admissible que le siège de l'étude soit situé dans le bâtiment no

ECA 443. En revanche, il était loisible à l'intéressé d'aménager et d'utiliser une

pièce de l'appartement comme "bureau secondaire" lui permettant

d'y exercer son activité professionnelle de manière ponctuelle.

G.

Le 27 mai 2015, une demande formelle de permis de construire une piscine

sur la parcelle no 2014 a été déposée. L'enquête publique y relative

a eu lieu du 10 juin 2015 au 9 juillet 2015.

La synthèse CAMAC du 31 juillet 2015 qui portait sur

la construction de la piscine et le changement d'affectation, exposait que les

différentes autorisations spéciales requises étaient délivrées moyennant le respect

de certaines conditions. A ce sujet, il était mentionné ce qui suit:

" […]

3. ÉTUDE D'AVOCAT

Lors de l'examen du dossier, notre

service a constaté qu'une activité d'avocats avait lieu sur le site. Après

examen des documents relatifs à cette activité, notre service se détermine

comme suit :

Dans la mesure où vous n'êtes pas

exploitant agricole, l'installation d'une étude d'avocats, qui consiste en un

changement d'affectation d'une partie du bâtiment, doit être examinée en regard

des dispositions dérogatoires de l'article 24a LAT

Selon ces dispositions, le

changement d'affectation d'une construction sise hors des zones à bâtir et ne nécessitant

pas de travaux de transformation ne peut être autorisé qu'aux conditions

énumérées à l'article 24a LAT :

-

le projet ne nécessite pas de travaux de transformation

(utilisation en l'état, seuls des travaux d'entretien peuvent être admis);

-

le changement d'affectation envisagé n'a pas d'incidence sur le

territoire, l'équipement et l'environnement.

Dans ce contexte, il s'avère que

l'activité est principalement portée par les propriétaires (1.5 ETP / 1.8 ETP

au total) et n'a pas nécessité de travaux dans les locaux (bureau personnel).

L'associé de M. Cottier se rend sur place très irrégulièrement et occasionnellement

et leur activité les amène à se rendre chez leur client. A ce titre, nous

constatons que cette activité n'augmente pas les incidences sur le territoire

(fréquence de passage, utilisation des bâtiments).

4. CONCLUSION

Suite à la présente analyse et

après avoir pris connaissance du préavis de l'autorité municipale, du résultat

de l'enquête publique ainsi que des déterminations des autres services

cantonaux intéressés et des conditions y afférentes et constatant qu'aucun intérêt

public prépondérant ne s'oppose au projet, le service délivre son autorisation

spéciale pour le projet de construction d'une piscine […].

Et le service délivre son

autorisation spéciale pour le changement d'affectation sans travaux (art. 24a

LAT) aux conditions suivantes :

-

l'étude d'avocat ne pourra pas recevoir de clientèle sur place;

-

aucuns travaux ne pourront être entrepris dans le bâtiment en

lien avec cette activité;

-

l'étude d'avocat ne pourra pas augmenter ses ETP sans en informer

auparavant le service en charge de l'aménagement du territoire.

Les conditions susmentionnées

feront l'objet d'une inscription au Registre Foncier requise par le SDT (art.

44 OAT).

[…]"

H.

Le 24 août 2015, la municipalité a délivré le permis de construire no

401.04-683/07.15 autorisant la construction de la piscine et indiqué que les autorisations

cantonales spéciales requises étaient également délivrées conformément au

rapport de synthèse CAMAC du 31 juillet 2015, ce qui signifiait que les

conditions posées par le SDT au changement d'affectation rappelées ci-dessus devaient

en particulier être respectées.

I.

Par acte du 28 septembre 2015, Danica Cottier Valnicek, Nicolas Cottier

et l'étude ont recouru auprès de la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal (CDAP) contre deux des trois conditions posées par le SDT au

changement d'affectation des locaux, à savoir: l'interdiction pour l'étude de

recevoir sa clientèle sur place, ainsi que l'interdiction pour celle-ci

d'augmenter ses équivalents temps plein (ETP) sans en informer auparavant le

service en charge de l'aménagement du territoire. Les recourants ont conclu à

l'octroi de l'effet suspensif concernant ces deux conditions, à l'admission du

recours et à la réforme de l'autorisation spéciale en ce sens que les conditions

litigieuses soient annulées.

Par avis du 30 septembre 2015, le juge instructeur a

indiqué que les recourants étaient autorisés à se prévaloir de la décision

entreprise durant la procédure de recours, sous réserve du respect des

conditions litigieuses. L’effet suspensif ne leur permettait en revanche pas de

bénéficier de l’autorisation de changement d’affectation sans devoir respecter

les conditions auxquelles elle était liée.

Dans sa réponse du 13 novembre 2015, le SDT a conclu

au rejet du recours et à la confirmation de la décision entreprise. En sa

qualité d'autorité concernée, la municipalité a pour sa part conclu, par acte

du 11 novembre 2015, à l'admission du recours.

Les parties de même que l'autorité concernée ont

encore eu l'occasion de se déterminer lors d'un second échange d'écritures,

dans le cadre duquel elles ont toutes persisté dans leurs conclusions

respectives (actes des 6 et 20 janvier, 8 et 22 février 2016).

J.

Le Tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l'art. 95 de la loi

vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV

173.

), le recours est intervenu en temps utile et respecte au surplus les

conditions formelles énoncées à l'art. 79 LPA-VD, applicables par renvoi

de l'art. 99 LPA-VD. En leur qualité de copropriétaires d'une part de PPE leur

conférant un droit exclusif sur les locaux visés par le changement

d'affectation, Danica Cottier Valnicek et Nicolas Cottier revêtent

manifestement la qualité pour recourir (cf. arrêt AC.2014.0079 du 30

mars 2015 consid. 3b.aa). Quant à la société CDC Avocats Sàrl dont Nicolas

Cottier est l'associé gérant unique, elle est particulièrement touchée par la

décision en ce sens que les conditions posées au changement d'affectation limitent

directement la liberté dont elle jouit pour organiser ses activités. Elle

dispose ainsi d'un intérêt digne de protection à l'annulation des conditions

dont le SDT (ci-après: l'autorité intimée) a assorti sa décision, de sorte que

la qualité pour recourir au sens de l’art. 75 al. 1 LPA-VD doit également

lui être reconnue.

2.

Il est admis par toutes les

parties que le changement d'affectation demandé n'est pas conforme à la zone

agricole. Par ailleurs, il n'est pas contesté que l'immeuble concerné est d'affectation mixte, un jardin d'enfants ayant été autorisé au rez-de-chaussée en

2007.

En revanche, les parties ne s'entendent pas sur les modalités

d'application de la dérogation prévue à l'art. 24a de la loi fédérale du

22.

juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) autorisant

les changements d'affectation hors de la zone à bâtir qui ne nécessitent pas de

travaux de transformation.

a) En vertu de l'art. 22 LAT, aucune construction ou

installation ne peut être créée ou transformée sans

autorisation de l’autorité compétente (al. 1); l’autorisation est délivrée si

la construction ou l’installation est conforme à l’affectation de la zone (al.

2.

let. a). Le droit cantonal règle les exceptions prévues dans la zone à

bâtir. En revanche, hors des zones à bâtir, les exceptions sont régies de

manière exhaustive par le droit fédéral. Ainsi, une dérogation hors zone à

bâtir à l'exigence de la conformité à la destination de la zone (art. 22 al. 2

let. a LAT) ne peut être admise pour les nouvelles constructions ou

installations ainsi que pour tout changement d'affectation que si

l'implantation est imposée par la destination de l'ouvrage (let. a) et si aucun

intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). La situation est différente

lorsqu’un changement d'affectation hors de la zone à bâtir ne nécessite pas de

travaux au sens de l'art. 22 al. 1 LAT. En effet, l'art. 24a al. 1 LAT prévoit

à cet égard qu'un tel changement doit être autorisé, s'il n'a pas d'incidence

sur le territoire, l'équipement et l'environnement (let. a) et s'il ne

contrevient à aucune autre loi fédérale (let. b). Dite autorisation est

cependant accordée sous réserve d’une nouvelle décision prise d’office en cas

de modification des circonstances (art. 24a al. 2 LAT).

b) Danica Cottier Valnicek,

Nicolas Cottier et CDC Avocats Sàrl (ci-après: les recourants) font

ainsi valoir que l'installation de l'étude dans le bâtiment no ECA

443.

n'entraînerait pas d'incidence supplémentaire au sens de la disposition

précitée, quand bien même les clients de l'étude seraient autorisés à se rendre

dans les locaux de l'étude et même dans l'éventualité où de nouveaux employés

seraient engagés dans la limite des capacités des locaux visés par le

changement d'affectation. A ce sujet, ils allèguent que l'incidence qui en

résulterait ne serait pas plus importante que celle d'une famille louant les

locaux d'habitation concernés et qui mènerait une vie sociale

"ordinaire" (réception d'amis; activités hors du domicile; etc.).

En conséquence, les conditions restrictives accompagnant la décision entreprise

devraient être annulées.

c) Pour sa part, l'autorité intimée a

retenu ce qui suit au soutien de sa décision: "il s'avère que

l'activité [de l'étude] est principalement portée par les propriétaires

(1.5 ETP / 1.8 ETP au total) et n'a pas nécessité de travaux dans les locaux

(bureau personnel). L'associé de M. Cottier se rend sur place très

irrégulièrement et occasionnellement et leur activité les amène à se rendre

chez leurs clients. A ce titre, [il est constaté] que cette activité

n'augmente pas les incidences sur le territoire (fréquences de passage,

utilisation des bâtiments)". Par ailleurs, dans sa réponse au recours,

l'autorité intimée a indiqué qu'il "ne peut être contesté que la

circulation induite par d'éventuels employés de l'étude n'habitant pas sur

place et celle de clients ont une incidence sur le territoire, l'équipement et

l'environnement, même si celle-ci devait, dans certains cas, être qualifiée de

mineure. Pour le surplus, dans le cas d'un employé, cette incidence ne serait

pas occasionnelle ou exceptionnelle mais bien régulière et quotidienne".

En d'autres termes, il se déduit du

raisonnement de l'autorité intimée rappelé ci-avant que, exception faite des

visites de clients et/ou d'une augmentation des employés de l'étude, la

configuration actuelle de celle-ci n'emporte pas de sollicitations plus

importantes de l'équipement qu'une utilisation conforme des locaux à leur

affectation d'habitation. Elle fonde son raisonnement sur le fait que 1.5 ETP

sur les 1.8 ETP que compte actuellement l'étude sont occupés par Danica

Cottier Valnicek et Nicolas Cottier, dont l'impact, en

particulier en terme de mouvements de véhicule, est réduit puisqu'ils habitent

sur place. A contrario, elle estime que si les clients étaient autorisés

à se rendre à l'étude à bord de leurs propres véhicules ou si des employés

étaient engagés, il y aurait alors une incidence supplémentaire inadmissible au

sens de l'art. 24a LAT.

d) Dans un ATF 127 II 215 consid. 4b p. 222, traduit

au JdT 2002 I 686 p. 690, le Tribunal fédéral a retracé la genèse de l’art. 24a

LAT de la manière suivante:

" b) (rés.) Le nouvel art. 24a LAT a pour

origine l’art. 24 al. 2 du projet du Conseil fédéral pour la révision partielle

de la Loi sur l’aménagement du territoire (Message du 22 mars 1996, FF 1996 III

485.

ss). L’article fut ensuite amendé par l’Assemblée fédérale : le

Conseil des Etats scinda l’art. 24 al. 2 en deux alinéas (BO CE 1997, pp. 211

ss) et proposa que la dérogation selon l’al. 2 soit octroyée sans la condition

de l’implantation imposée par sa destination. Le Conseil national fit des deux

alinéas deux articles distincts, à savoir un art. 24bis (qui correspond à

l’art. 24a LAT actuel) et un art. 24ter (qui correspond à l’art. 24b LAT actuel)

(BO CN 1997, pp. 1856 s.). Par la suite, le Conseil des Etats se rallia à la

version du Conseil national (BO CE 1997, pp. 1179 s.). Ainsi et selon l’art.

24a LAT, un changement d’affectation qui ne nécessite pas de travaux de

transformation peut être autorisé même si l’implantation de la nouvelle

affectation n’est pas imposée par sa destination (dans ce sens Muggli, op.

cit., ad art. 24a n° 1).

Il ressort des travaux

préparatoires qu’avec l’art. 24a, le législateur voulait permettre le

changement d’affectation des constructions agricoles (BO CE 1997, pp. 211 s.,

rapporteur Plattner; BO CN 1997, p. 1827, colonne de gauche en bas, rapporteur

Durrer). Clairement (et dans les trois langues officielles), l’art. 24a LAT ne

se limite pas aux constructions agricoles, mais permet également à d’autres

constructions de changer d’affectation, par exemple des constructions

industrielles en dehors de la zone à bâtir. Une interprétation systématique et

téléologique de l’art. 24a amène à la même conclusion."

L'art. 24a LAT doit être interprété de manière

conforme à la norme constitutionnelle sur l'aménagement du territoire. Les

notions d'utilisation mesurée et judicieuse du sol et d'occupation rationnelle

du territoire prévues à l'art. 75 al. 1 Cst., dont le contenu matériel

correspond à celui de l'ancien art. 22 quater al. 1 aCst. accepté en votation

populaire le 14 septembre 1969, ont pour but primordial et essentiel d'assurer

une séparation entre les zones à bâtir et les zones non constructibles (voir

Eric Brandt, Le principe constitutionnel de la séparation des zones

constructibles et non constructibles, in RDAF 1995 197ss, p. 201 à 207). C'est

pourquoi les changements d'affectation, sans travaux, de bâtiments existants

hors de la zone à bâtir ne doivent pas avoir d’incidence sur le territoire,

l’équipement et l’environnement (art. 24a al. 1 let. a LAT); cela signifie que

les effets sur le territoire doivent être comparables ou en tous les cas ne pas

excéder ceux d'une utilisation conforme au droit de la construction ou de

l'installation existante. Il s'ensuit que l'application de cette disposition

est par exemple déjà exclue lorsque la desserte routière reste suffisante, mais

que le trafic y est plus intense dès lors que la formulation "pas

d'incidence" vaut également pour les incidences nouvelles de peu

d'importance. (cf. TF 1A.214/2002 du 12 septembre 2003 consid.

5.1

, partiellement publié in RDAF 2006 p. 622 et ZBl 2005 p. 152 ;

1C_254/2009 du 25 septembre 2009 consid. 2.3; Rudolf Muggli, in

Commentaire de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire, 2009, nos

9.

et 11 ad art. 24a LAT). Pour les constructions agricoles en

particulier, le changement d'affectation ne doit ainsi pas entraîner une

utilisation plus intensive de la construction par des travailleurs ni générer

un trafic plus important en fréquence ou utilisant un type de véhicule plus

lourd que celui qu'impliquait la destination antérieure conforme au droit. Une

telle analyse doit en outre s'effectuer en appréciant les effets à long terme

du changement d'affectation sur le territoire et l'environnement. Cela implique

notamment que le bâtiment qui a bénéficié d'un changement d'affectation au sens

de l'art. 24a LAT ne peut plus faire ensuite l'objet de transformations

partielles en vertu de l'art. 24c LAT et que seuls les travaux d'entretien

nécessaires au maintien du bâtiment sont admissibles (CDAP AC.2013.0321 du 5

janvier 2015 consid. 4 ; . aussi CDAP AC.2013.0403 du 10 février

2015.

consid. 3).

Enfin s'agissant d'une dérogation facilitée, l'art.

24a LAT précise les cas dans lesquels de simples changements d'affectation sans

travaux de transformation peuvent être autorisés, sans que des exigences

supplémentaires que celles mentionnées dans cette disposition ne puissent être imposées;

il n'est en particulier pas admissible de procéder à une pesée des intérêts

dans le cas concret pour délivrer ou non l'autorisation requise (Muggli, op.

cit., nos 5 et 12 ad art. 24a LAT).

3.

D'emblée, il convient de souligner qu'il n'est pas

contesté que le changement d'affectation demandé ne nécessite pas de travaux

d'aménagement et qu'il ne contrevient à aucune autre loi fédérale. Partant, ces

deux conditions prévues à l'art. 24a al. 1 LAT sont réunies en l'espèce.

En revanche, la réalisation de la condition de l'art. 24a al. 1 let. a LAT

relative à l'incidence du changement d'affectation sur le territoire, l'équipement

et l'environnement, demeure controversée.

4.

a) En lien avec la condition relative à l'annonce

préalable, l'autorité intimée a jugé que l'augmentation des ETP accroîtrait

l'incidence sur le territoire, l'équipement ou l'environnement, de sorte

qu'elle a imposé aux recourants de l'informer préalablement à toute modification

en ce sens.

Comme le soulignent les recourants,

l'art. 24a LAT ne pose certes pas comme condition au changement d'affectation,

l'absence de création de postes de travail. Néanmoins, il ne faut pas perdre de

vue l'art. 24a al. 2 LAT, en vertu duquel une nouvelle décision peut être prise

d'office par l'autorité compétente en cas de modification des circonstances. Or

une augmentation des effectifs de l'étude constitue manifestement un changement

de circonstances susceptible de provoquer une incidence supplémentaire au sens

de l'art. 24a al. 1 let. a LAT. Il existe donc un risque qu'une

modification de la configuration de l'étude la rende non conforme, de sorte que

l'autorité intimée a un intérêt à être informée de tout changement. Il apparaît

ainsi que la condition litigieuse est justifiée dans son principe et conforme à

la systématique de la loi.

Cela est d'autant plus vrai que les

recourants ont dans le cadre de la procédure non contentieuse, puis de la

présente procédure, toujours affirmé que la clientèle ne se rendrait que

rarement à l'étude, soit à une fréquence d'une à deux visites par semaine seulement.

Or si l'autorité intimée a précisément tenu compte de cet élément pour délivrer

l'autorisation litigieuse, une augmentation des effectifs répondrait à un

accroissement du volume d'affaires et, vraisemblablement, du nombre de clients

de l'étude ainsi que des rendez-vous en résultant. Sous cet angle également, il

est donc légitime pour l'autorité intimée d'exiger qu'elle soit informée d'un

changement dans la configuration de l'étude.

b) Par ailleurs, la condition

d'annonce préalable n'a pas pour vocation d'interdire la création de nouvelles

places de travail. Elle vise uniquement à garantir que l'autorité compétente en

sera informée à l'avance, afin d'être en mesure de vérifier que les conditions

de l'art. 24a al. 1 LAT seront toujours remplies, de sorte qu'elle est tout à

fait proportionnée. En tout état de cause même si, par hypothèse, l'autorité

intimée devait ultérieurement refuser une augmentation des ETP, les recourants seraient

habilités à recourir contre cette nouvelle décision pour faire valoir leurs

arguments à cet égard.

c) On soulignera encore que l'opinion

des recourants qui allèguent que l'interdiction de procéder à des travaux

d'aménagement dans les locaux sans autorisation serait suffisante pour limiter

le nombre d'ETP dans l'étude tombe à faux. En effet, celle-ci occupe à tout le

moins 4 pièces du 2e étage de l'immeuble, comme l'ont admis les

recourants dans leur mémoire complémentaire. Mais il ressort des plans déposés

au Registre foncier que le logement du 2e étage en question comprend

cinq chambres et un grand salon, ce qui implique qu'une augmentation du nombre

d'employés pourrait aisément être envisageable, sans qu'il soit nécessaire de

procéder à des travaux d'aménagement des lieux.

d) Enfin il sied de rappeler aux

recourants que même à supposer que l'autorisation ne soit pas assortie de la

condition d'annonce préalable, l'autorité intimée demeurerait habilitée à

intervenir d'office en cas d'augmentation du nombre d'employés conformément à

l'art. 24a al. 2 LAT.

5.

Relativement à la condition interdisant la visite

de la clientèle, le raisonnement de l'autorité intimée ne peut être suivi. En

effet, selon la jurisprudence rappelée ci-dessus, pour qu'un changement

d'affectation puisse être autorisé, les effets sur le territoire doivent être

comparables ou en tous les cas ne pas excéder ceux d'une utilisation conforme

au droit soit, dans la présente affaire, ceux générés par une occupation des

locaux au titre d'habitation.

En effet, en interdisant aux clients

de l'étude de se rendre dans les locaux litigieux au moyen de leurs propres

véhicules, l'autorité intimée perd de vue qu'elle impose alors à Nicolas

Cottier ou, dans une moindre mesure à son associé, des mouvements de véhicule

correspondants pour se rendre auprès de leurs clients. De cette manière, le

trafic et la circulation prétendument évités par l'interdiction contestée

seront compensés, dans une même mesure, par ceux des associés de l'étude

appelés à se déplacer eux-mêmes auprès de leurs clients.

Il s'ensuit que puisque l'autorité

intimée a reconnu que l'activité de l'étude – dans sa configuration actuelle

(en particulier 1,5 ETP des 1,8 ETP sont les propriétaires vivant sur place) –

ne conduit pas à une augmentation de la circulation pour autant que les

recourants se déplacent auprès de leurs clients ou dans d’autres locaux où ils

peuvent recevoir des clients, force est de constater qu'il en irait de même

dans l'hypothèse où ce sont les clients qui se rendraient à l'étude.

L'utilisation du bâtiment induite par ces visites de clients n'apparaît en

outre pas plus importante que celle qui découlerait d'une utilisation

exclusivement locative de celui-ci. Dans ces conditions, l'autorité intimée

n'était ainsi pas fondée à interdire l'accès de la clientèle aux locaux dont

elle a autorisé le changement d'affectation, ce qui conduit à l'annulation de

la condition y relative.

6.

En dernier lieu, les recourants avancent que la

décision attaquée consacrerait une atteinte au principe d'égalité de

traitement. En substance, le changement d'affectation dont a bénéficié le

jardin d'enfants en 2007 n'ayant été assorti d'aucune condition particulière, l'étude

qui, de leur point de vue, se trouve dans une situation similaire, ne devrait

pas non plus être soumise à quelque condition que ce soit. A cet égard, les

recourants indiquent que trois personnes travaillent actuellement dans le

jardin d'enfants installé au rez-de-chaussée ensuite du changement

d'affectation de 2007, de sorte qu'ils devraient eux aussi être admis à engager

trois employés, sans qu'il ne puisse être constaté une augmentation des

incidences en découlant.

Pour sa part, l'autorité intimée

considère que les situations de l'étude et de la garderie ne seraient pas

identiques, ce qui aurait pour conséquence que le principe en question serait

inopérant. Elle a ainsi indiqué que la vocation lucrative de la première,

"soumise aux règles du marché libre et de la concurrence", ne

se retrouverait pas chez la seconde. De plus, l'activité d'un jardin d'enfants

serait "particulièrement proche d'un usage d'habitation", ce

qui justifierait également un traitement distinct des deux situations.

a) On rappellera que la condition interdisant

l'accueil de la clientèle ayant été annulée (cf. consid. 5 ci-dessus),

seule celle relative à l'obligation d'annonce doit encore être examinée à

l'aune de ce principe constitutionnel.

b) Le principe de la légalité de l'activité

administrative prévaut en principe sur celui de l'égalité de traitement. En

conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une

inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas,

alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout, dans d'autres

cas (ATF 126 V 390 consid.

6a p. 392 et les références citées). Cela présuppose cependant, de la part de

l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à

l'avenir les dispositions légales en question. Le citoyen ne peut prétendre à

l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration

persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 136 I 65 consid.

5.6

p. 78 et les références). Il faut encore que l'autorité n'ait pas respecté

la loi selon une pratique constante, non pas dans un ou quelques cas isolés (ATF 132 II 485 consid.

8.6

p. 510; 127 I 1 consid. 3a p.

2; 126 V 390 consid. 6a

p. 392 et les arrêts cités), et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant

n'impose de donner la préférence au respect de la légalité (ATF 123 II 248 consid.

3c p. 254; 115 Ia 81 consid. 2 p.

83.

et les références). Ce n'est que si l'autorité renonce à abandonner une

pratique qu'elle sait illégale que le principe de l'égalité de traitement peut

avoir le pas sur celui de la légalité. Si l'autorité ne s'exprime pas sur ses

intentions futures, l'autorité judiciaire présume que celle-ci se conformera à

la loi à l'avenir (ATF 122 II 446 consid.

4a p. 451 s.; 115 Ia 81 consid. 2 p.

82.

s.).

c) En l'espèce, il semble que les

considérations invoquées par l'autorité intimée pour justifier un traitement

différencié des deux situations en cause ne sont pas pertinentes. En effet, le

but commercial et la "proximité" de l'usage des locaux étant

des éléments étrangers au régime mis en place par l'art. 24a LAT – dont on

rappellera que les conditions sont exhaustives (cf. ci-dessus consid. 2d

in fine) – elles ne sauraient fonder la discrépance observée dans le

traitement réservé par l'autorité à l'installation d'un jardin d'enfants en

2007.

et à l'implantation d'une étude en 2015, même si ces éléments auraient pu

être déterminants dans un autre contexte.

En réalité, force est de constater que

c'est de manière erronée que l'autorité intimée a indiqué, dans la synthèse

CAMAC du 4 septembre 2007 concernant l'installation d'un jardin d'enfants dans

les locaux du rez-de chaussée, que le changement d'affectation y relatif

n'entraînait pas d'incidence sur le territoire, l'équipement ou l'environnement

(trafic, places de stationnement, évacuation et épuration des eaux). Il est en

effet indéniable que la présence d'une dizaine de jeunes enfants, dont la

majorité des parents les amènent et les récupèrent en voiture, encadrés par

trois employés (1.5 ETP annoncés lors de la demande de changement

d'affectation) génère des mouvements de véhicule quotidiens supérieurs à ceux

engendrés par une utilisation conforme des locaux au titre d'habitation. Cela

est d'autant plus vrai que la fermeture du jardin d'enfants à midi impose aux

parents de revenir chercher leurs enfants et de les y reconduire pour

l'après-midi, ce qui accroît d'autant le trafic journalier de véhicules.

d) Cela étant, les recourants ne

peuvent prétendre à la délivrance d'une autorisation de changement

d'affectation sans condition au motif que tel aurait été le cas pour le jardin

d'enfants. L'autorité intimée ayant indiqué vouloir faire une correcte

application de l'art. 24a LAT, il ne s'agit pas d'une situation dans laquelle ils

seraient habilités à se prévaloir d'un droit à l'égalité dans l'illégalité. Il

s'ensuit que sous cet angle également l'autorité intimée était légitimée à

imposer le respect de la condition relative aux ETP, laquelle ne prête pas le

flanc à la critique.

7.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du

recours, la décision entreprise étant réformée en ce sens que l'interdiction de

recevoir la clientèle dans les locaux de l'étude est annulée; la décision étant

maintenue et confirmée pour le surplus.

Les recourants obtenant partiellement gain de cause,

l'émolument judiciaire mis à leur charge sera réduit en conséquence (art. 49

al. 1, 91 et 99 LPA-VD et art. 4 du Tarif cantonal du 28 avril 2015 des frais

judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA ; RSV

173.36.5

]). Pour les mêmes raisons et étant rappelé que leur mandataire n'est

intervenu qu'à compter du dépôt de leur réplique, des dépens très réduits leur

seront alloués (art. 55, 56 al. 2, 91 et 99 LPA-VD, ainsi que 10 et 11 TFJDA).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est partiellement admis.

II.

La décision du Service du développement territorial du 31 juillet 2015

est réformée en ce sens que la condition interdisant la réception de clients

dans les locaux de l'étude est annulée. La décision est maintenue pour le

surplus.

III.

Un émolument judiciaire réduit de 1'500 (mille cinq cents) francs est

mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.

IV.

L'Etat de Vaud, par le Service du Développement territorial, versera aux

recourants, solidairement entre eux, des dépens arrêtés à 500 (cinq cents)

francs.

Lausanne, le 11 juillet 2016

Le président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.