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Décision

AC.2015.0285

CDAP - AC.2015.0285 - 2016-12-19 - A._____, B.__, C._____ /Municipalité d'Onnens, Service du développement territorial

19 décembre 2016Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

A la suite du décès d'E.________, le 20 décembre 2013, la succession formée

de B.________, de C.________ et de A.________ a acquis la parcelle n° 80 du

cadastre de la commune d'Onnens en copropriété selon le certificat d'héritiers

délivré le 27 juin 2014 par la Justice de Paix du district du Jura-Nord

vaudois.

La parcelle n° 80 est située au nord du village d'Onnens

à ********. D'une superficie totale de 5098 m2, le bien-fonds comprend des

bâtiments historiques sur une surface de 591 m2 au sol (535 m2 pour le bâtiment

ECA n° 82 et 56 m2 pour le bâtiment ECA n° 86) ainsi qu'un vaste parc arborisé

de 4'507 m2. Les bâtiments construits sur ce bien-fonds sont contigus à la limite

nord de la parcelle n° 80 et le parc arborisé est entouré par un ancien mur rejoignant

les murs contigus des bâtiments construits en limite de propriété.

Les deux bâtiments (ECA n° 82 et n° 86) figurent au

recensement architectural avec la note 2 et ont été portés à l'inventaire

cantonal des monuments historiques. Le jardin fait partie de l'inventaire des

jardins historiques de Suisse (ICOMOS). Le bâtiment d'habitation principal est

qualifié de maison bourgeoise; il a été construit entre le 17e et

le 18e siècle (1681-1713) et il est aussi désigné « Château

d’Onnens ». La parcelle n° 80 est classée dans le secteur A de la zone de

village par le plan des zones communal approuvé le 22 juin 1984 par le Conseil

d'Etat. L'art. 6 du règlement communal sur le plan général d'affectation et la

police des constructions (RPGA), approuvé par le département compétent en

matière d'aménagement du territoire le 7 octobre 1997, prévoit qu'à l'intérieur

du secteur A, la transformation, l'agrandissement des bâtiments existants ou la

construction de dépendances est autorisé; mais les constructions nouvelles sont

soumises à l'établissement d'un plan de quartier.

B.

La Municipalité d'Onnens (ci-après: la municipalité) a organisé une

séance d'information le lundi 1er décembre 2014 à l'attention des

propriétaires directement concernés par la révision du plan général

d'affectation qu’elle entreprenait. La convocation adressée aux propriétaires

le 17 novembre 2014 mentionnait la mise en œuvre des mesures A11 et A12 du plan

directeur cantonal et la possibilité d’une éventuelle réduction des zones à

bâtir dans le village.

C.

Parallèlement, diverses démarches ont été entreprises par l'hoirie propriétaire

et son architecte auprès de la municipalité pour déterminer quelles étaient les

possibilités de construire sur la parcelle n° 80. A la suite de ces échanges,

une séance a été fixée le mercredi 7 mai 2015 à 16h00, au cours de laquelle

l'architecte de l'hoirie a présenté un projet prévoyant la construction de deux

villas locatives de 2.5 niveaux dans les parties sud et est du jardin (une

villa avec 400 m2 de surface brute de plancher habitable dans la partie est et

une villa de 430 m2 dans la partie sud).

D.

A la suite de cette séance, la municipalité a notifié le 8 septembre

2015 à l'hoirie D.________ la décision de refuser une autorisation préalable

d’implantation pour le motif que la parcelle n° 80 se trouvait en zone de

village secteur A exigeant l'établissement préalable d'un plan de quartier pour

toute nouvelle construction. Il était indiqué aussi que les réserves du

potentiel de développement dans les zones à bâtir du village s'élevaient à 46%

et que la marge de manœuvre sur les parcelles immédiatement constructibles

était restreinte, de sorte que des autorisations de construire ne pouvaient

être envisagées que de manière très restrictive. La municipalité relevait enfin

qu'aucun projet immobilier n'avait été envisagé sur la parcelle n° 80 et que le

village d'Onnens était inscrit à l'inventaire fédéral des sites construits

d'importance nationale (ISOS) avec un objectif de sauvegarde élevé pour la

maison de maître et son jardin.

E.

L'hoirie D.________ a contesté la décision municipale par le dépôt d'un

recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(ci-après : le tribunal ou CDAP) en date du 8 octobre 2015, en demandant pour

l'essentiel que la possibilité de construire des bâtiments nouveaux sur la

parcelle n° 80 soit maintenue.

La municipalité s'est déterminée sur le recours le 2

décembre 2015 en concluant pour l'essentiel à son rejet. Elle a invoqué

l'affectation en vigueur sur le terrain concerné et le schéma directeur

d'aménagement adopté en septembre 2011. Elle a soulevé des questions relatives

à la qualité du site et du patrimoine architectural ainsi qu’aux réserves trop

étendues de la zone à bâtir légalisée.

Agissant par l'intermédiaire de son conseil,

l'hoirie D.________ a déposé un mémoire complémentaire le 11 janvier 2016, sur

lequel la municipalité s'est déterminée le 14 janvier 2016. Le tribunal a tenu

une audience à Onnens le 20 janvier 2016. Le procès-verbal de l'audience

comporte les précisions suivantes :

"(…)

Me Kasser fait

observer que la municipalité a pris position sur le principe d’un refus

d’implantation de deux nouveaux immeubles sur la parcelle n° 80, sans toutefois

passer par tout le processus, qui consiste à procéder à une mise à l’enquête

publique de la demande préalable d’implantation, et à requérir l’avis des

voisins et des différents services cantonaux concernés.

Le tribunal et

les parties se déplacent à l’endroit où il est prévu d’implanter les deux

immeubles, soit au sud-est de la parcelle. F.________ explique que plusieurs

esquisses ont été envisagées. Lors d’une séance avec la municipalité, cette

dernière s’est montrée favorable à la construction de deux plus gros immeubles

plutôt qu’à la construction de plusieurs petits bâtiments. Il est constaté que

la parcelle est ceinte d’un mur en pierres et qu’elle est composée de plusieurs

arbres, dont deux peupliers, ainsi que d’un verger.

Le tribunal et

les parties se dirigent vers la maison de maître. F.________ explique que ce

bâtiment a reçu la note *2 * au recensement architectural du canton de

Vaud. Il précise avoir présenté, la veille, un projet de rénovation au SIPAL.

Ce bâtiment contient une annexe, dans laquelle il est impossible d’envisager

d’y aménager des logements de par sa configuration trop étroite et trop base,

ainsi qu’un petit pavillon en pierres à l’angle de la propriété, qui est

actuellement loué. Les recourants déclarent ne pas vivre dans la maison de

maître ; ils précisent que celle-ci était utilisée par leurs parents comme

résidence de vacances en été seulement, car il n’y a pas de chauffage. Cette

demeure a été louée jusqu’au mois d’avril 2015. Les représentants de la

municipalité relèvent que la parcelle n° 80 fait partie du périmètre inscrit en

tant que site d’intérêt national à l’inventaire fédéral des sites construits d’importance

nationale en Suisse (ISOS). Ils précisent que depuis la prairie sèche dénommée ********,

sur les hauteurs du village, il y a une vue magnifique sur celui-ci, tout comme

depuis l’entrée est, lorsque l’on vient en provenance de Concise, laquelle ne

serait plus identique en cas de réalisation des deux immeubles projetés. Les

représentants municipaux soulignent qu’il se pose encore un autre problème, à

savoir que les réserves à bâtir de la commune sont trop élevées par rapport aux

exigences de la LAT.

L’audience est

suspendue à 10h15. Le tribunal et les parties se retrouvent à 10h20 dans la

salle mise à disposition par la municipalité.

Les représentants

de la municipalité indiquent qu’aucun plan de quartier n’a été établi dans le

village. Ils précisent que deux propriétaires ont tenté d’élaborer un projet de

plan de quartier, mais au vu des exigences et remarques formulées par le SDT,

ils y ont renoncé. Les recourants déclarent ne pas avoir été approchés par

lesdits propriétaires; leurs parcelles respectives étant pourtant relativement

limitrophes. Les parties évoquent la possibilité d’établir un plan de quartier

englobant toutes ces parcelles.

F.________

explique avoir été mandaté par C.________ pour faire une estimation de la

valeur du bien immobilier de l’hoirie de D.________. Les résultats d’une telle

estimation se sont avérés être différents selon que l’on considère que la

parcelle se trouve en zone à bâtir ou non. F.________ précise que le projet de

construction ne dépasse pas la surface utile de plancher autorisée par

l’urbaniste de la commune dans une fiche de travail qui mentionne un IUS

possible de 0.29. Me Kasser relève que ses clients sont conscients de

l’aspect de « conservation du patrimoine et de beauté du site », mais

qu’ils doivent faire face à des contingences économiques.

G.________ indique

que l’urbaniste de la commune a établi un document duquel il ressort que la

commune a des capacités constructibles trop importantes en zone à bâtir au

regard des exigences posées par la révision de la LAT ; des propriétaires

risquent de perdre des surfaces en zone à bâtir. Il précise que la municipalité

dispose d’une marge de manœuvre très faible. Me Kasser fait remarquer que la

municipalité a anticipé les réactions du SDT ; une mise à l’enquête publique

aurait permis de savoir que ce service en pensait.

Le tribunal et

les parties évoquent la possibilité d’établir un plan de quartier, qui serait

étendu aux parcelles voisines, et qui aurait valeur d’arrêté de classement pour

la parcelle n° 80, propriété des recourants, en examinant la localisation

d’éventuels sous-périmètres constructibles. Me Kasser relève que ses clients

pourraient envisager de créer une zone de verdure sur leur parcelle; ils

pourraient ainsi être en mesure d’offrir une compensation pour la réduction des

zones à bâtir demandée par le SDT. Les représentants de la municipalité

déclarent ne pas être opposés à l’élaboration d’un plan de quartier pour cette

zone du territoire communal ; ce d’autant moins que les propriétaires

voisins ont déjà fait part de leur intention de développer un plan de quartier

dans le secteur. Le plan de quartier pourrait alors répondre à la fois aux

objectifs de sauvegarde du patrimoine et de réduction de la zone à bâtir, tout

en localisant de manière judicieuse de nouvelles possibilités de construire, le

cas échéant dans le cadre d’un remaniement.

G.________

explique au tribunal et aux recourants la méthode retenue par le SDT pour

procéder au calcul de la capacité des zones à bâtir : le SDT transmet à la

commune une première estimation des capacités de la zone à bâtir sur la base

d’un modèle informatique. Il est demandé ensuite à la commune de vérifier si

les capacités retenues sont conformes à la situation effective. Cette procédure

a nécessité plusieurs allers et retours entre la commune et le SDT. Le calcul

de la capacité reste toutefois assez théorique car les projets effectifs de

construction permettent d’accueillir un nombre d’habitants beaucoup moins

important que celui estimé par le SDT.

Me Kasser

requiert une suspension de la procédure afin que les recourants puissent

prendre une décision quant à la procédure qu’ils souhaitent suivre; les

représentants de la municipalité n’y sont pas opposés. Le président fait droit

à cette requête et informe les parties que la procédure ne pourra pas être

suspendue au-delà d’une année ; il précise que les recourants seront

interpellés sur l’évolution des démarches qu’ils entreprendront.

(…)"

A la suite de l'audience, l'instruction de la cause

a été suspendue pour permettre l'engagement de pourparlers transactionnels, en

vue de l'élaboration d'un plan de quartier. Au terme du délai fixé par le

tribunal pour la suspension de l'instruction de la cause, le conseil de

l'hoirie D.________ a déclaré que la démarche tendant à l'établissement d'un

plan de quartier étendu à d'autres parcelles n'avait pu être mise en œuvre et que

sa cliente maintenait le recours. Il précisait enfin que la recourante C.________

était devenue seule propriétaire du bien-fonds à la suite de la signature d'une

cession en lieu de partage le 19 août 2016. L'instruction du recours a été

reprise et le tribunal a statué sans autres mesures d'instruction

complémentaire.

Considérants

1.

a) Dans son mémoire complémentaire du 11 janvier 2016, le conseil de

l'hoirie recourante se plaint de la procédure suivie, et notamment du fait que

la demande d'autorisation préalable d’implantation n'aurait pas été mise à

l'enquête publique.

b) Selon l'art. 109 al. 1 LATC, la

demande de permis est mise à l'enquête publique par la municipalité pendant

trente jours, sous réserve de la dispense prévue par l'art. 111 LATC (cf.

également art. 72d RLATC). L'enquête publique a un double but. D'une part, elle

est destinée à porter à la connaissance de tous les intéressés, propriétaires voisins,

associations à but idéal ou autres, les projets de construction au sens large

du terme, y compris les démolitions et modifications d'affectation d'un fonds

ou d'un bâtiment qui pourraient les toucher dans leurs intérêts; le droit

d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 Cst., comprend en

effet le droit pour l'intéressé de prendre connaissance du dossier, de

s'exprimer sur les éléments pertinents avant qu'une décision ne soit prise

touchant à sa situation juridique, de produire des preuves pertinentes,

d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de

participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de

s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la

décision à rendre (ATF 142 I 86 consid. 2.2 et 2.3 p. 89 ss; 130 II 473 consid.

4.1

s p. 477; 126 I 15 consid. 2a p. 16; 124 II 132 consid. 2b p. 137, et

la jurisprudence citée). D'autre part, l'enquête publique doit permettre à

l'autorité d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et

réglementaires ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie

d'élaboration en tenant compte des éventuelles interventions de tiers

intéressés ou des avis et autorisations spéciales des autorités cantonales; le

cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de ces dispositions.

L'enquête publique est en principe nécessaire lorsque la décision municipale

implique une pesée des intérêts en présence (arrêts AC.2015.0100 du 7 septembre

2016.

consid. 1a; AC.2014.0064 du 30 mars 2015 consid. 1b; AC.2013.0406 du 5 mai

2015, consid. 2a; AC.2014.0323 du 13 mars 2015 consid. 2a; AC.2012.0122 du 17

mai 2013 consid. 3a; AC.20011.0146 du 5 juin 2012 consid. 4a; AC.2010.0067 du

13.

janvier 2011 consid. 1a/aa; AC.2009.0235 du 3 juin 2010 consid. 1a;

AC.2009.0116 du 15 février 2010 consid. 1; AC.2005.0278 du 31 mai 2006 consid.

1aAC.2003.0006 du 7 décembre 2004; AC.2002.0174 du 9 décembre 2002;

AC.1998.0107 du 31 août 1999; AC.1996.0013 du 28 avril 1998; AC.1995.0282 du 11

novembre 1998).

Il faut toutefois assortir ce principe

de la réserve selon laquelle la municipalité peut néanmoins refuser de mettre à

l'enquête un projet qui enfreindrait manifestement les dispositions

réglementaires ou lorsque les plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne

peut se faire une idée exacte du projet (arrêts AC.2012.0192 du 21 novembre

2013.

consid. 3b/aa; voir aussi AC.2010.0286 du 29 juillet 2011 consid. 3a, AC.2006.0244

du 25 octobre 2006 consid. 1b; AC. 2005.0099 du 28 août 2006 consid. 3;

Dispositif

Commission cantonale de recours en matière de construction [CCRC], prononcé n°

2'863 du 3 mai 1974, RDAF 1986 p. 266; prononcé n° 6'878 du 2 avril 1991; B.

Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème éd., p. 79, et

les réf. cit.).

c) En l'espèce, l'art. 6 RPGA de la commune

d'Onnens, applicable au secteur A de la zone de village dans laquelle la

parcelle n° 80 est classée, pose clairement l'exigence de l'établissement

préalable d'un plan de quartier pour tout projet de construction nouvelle. Or,

selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, lorsque le développement d’un

secteur de la zone à bâtir est conditionné à l’adoption préalable d’un plan de

quartier, aucune autorisation de construire ne peut être délivrée en l'état (TF 1C_568/2014

et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; cf. aussi ATF 140 II 25 consid.

5.2 et 5.3 p. 32).

Il n'est pas douteux que cette

exigence n'est pas respectée puisque l'hoirie recourante a d'ailleurs entrepris

des démarches en vue d'examiner la possibilité d'élaborer un plan de quartier

avec les propriétaires des parcelles voisines, mais sans succès pour l’instant.

Le projet d'implantation présenté par l'hoirie recourante enfreint

manifestement l’exigence réglementaire relative à l’adaption préalable d’un plan

de quartier (art. 6 RPGA) de sorte que la municipalité était admise à refuser

le projet sans soumettre la demande à une enquête publique.

2.

Pour ce même motif, le recours au fond apparaît

manifestement mal fondé, de sorte qu'il doit être rejeté.

3.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être

rejeté et la décision municipale maintenue. Au vu de ce résultat, il y a lieu

de mettre les frais de justice, arrêtés à 1500 fr., à la charge de l'hoirie

recourante.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité d’Onnens du 8 septembre 2015 est

maintenue.

III.

Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la

charge de l'hoirie recourante, à savoir B.________, C.________ et A.________, solidairement

entre eux.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 19 décembre 2016

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.