CDAP - AC.2015.0330 - 2016-12-15 - A.________/COMMUNE DE MONTREUX

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 15 décembre 2016

Composition

M. Eric Brandt, président; MM. Jean-Daniel Beuchat et Raymond Durussel, assesseurs; Mme Gaëlle

Sauthier, greffière.

Recourante

A.________, à ********, représentée

par Me Pascal Nicollier, avocat à La Tour-de-Peilz,

Autorité intimée

COMMUNE DE MONTREUX

Objet

Permis de construire

Recours A.________ c/ décision de la COMMUNE DE MONTREUX

du 26 octobre 2015 (refusant la pose de 51 mètres carrés de panneaux solaires

photovoltaïques au sol de parcelle n° 8455 sise au chemin ******** à Chernex,

propriété de A.________)

Faits

Vu les faits suivants:

A.

a) A.________ est propriétaire de la parcelle n° 8455 du cadastre

communal de Montreux. D'une surface de 2'227 m2, ce bien-fonds

supporte un bâtiment d’habitation ECA n° 3042 d'une surface de 91 m2

au sol, le solde étant en nature de place-jardin pour 2'136 m2. Située

au pied du Scex de Chernex et derrière l'autoroute A9, la parcelle n° 8455 est

accessible au nord-est par le chemin ********. La partie non construite du

bien-fonds située en aval du bâtiment d’habitation forme une sorte de talus en

forte pente masqué en direction du sud par une arborisation imposante couronnant

la falaise arborisée surplombant l’autoroute à cet emplacement. La parcelle n° 8455

est limitée au nord par la parcelle n° 8456, actuellement non construite, à

l’ouest par la parcelle n° 8454, sur laquelle une villa a été construite, et à

l’est par l’embranchement piétonnier du chemin ******** qui forme un sentier

permettant de rejoindre, à l’aval de l’autoroute, le chemin ********.

b) La parcelle n° 8455 était classée en zone

d'habitation de faible densité selon le plan des zones de 1972. Selon le

nouveau projet de plan général d’affectation (PGA) mis à l’enquête publique en

été 2007 avec son règlement (RPGA), puis adopté par le Conseil communal lors de

ses séances des 11 décembre 2008, 21 avril et 2 septembre 2009, puis 3 et 4

septembre 2014, et approuvé préalablement par le Département du territoire et

de l’environnement (DTE) le 10 juin 2015, l’entier de la parcelle n° 8455 était

classé en zone de verdure.

B.

a) A.________ a demandé le 13 septembre 2014 une autorisation auprès de

la Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) pour la pose d’un velux

en toiture. En date du 29 septembre 2014, la municipalité admettait que la

demande n’était pas de nature à porter atteinte à des intérêts dignes de

protection (voisins) mais elle estimait que les dimensions prévues (114 x 118

cm) apparaissaient inadaptées et demandait de présenter une autre solution.

b) En date du 7 novembre 2014, la municipalité

écrivait à A.________ pour constater que le velux en question avait été posé

sans avoir été autorisé et demander toutes explications utiles. A.________ n’a

pas répondu à cette correspondance. Par ailleurs, la municipalité s’adressait à

A.________ le 1er mai 2015 en l'informant avoir constaté que des

travaux de construction d’un couvert avaient été entrepris sans avoir non plus

été autorisés. Elle ordonnait l’arrêt des travaux en exigeant la production

d’un dossier complet indiquant la nature des travaux réalisés et projetés. A.________

répondait le 7 mai 2015 qu’il s’agissait d’un bûcher qu’elle croyait pouvoir

construire sans autorisation. En date du 6 juillet 2015, la municipalité

informait A.________ que le bûcher projeté, de 14 m2, ne pouvait

bénéficier d’une dispense d’autorisation de construire. Elle lui fixait un délai

au 15 août 2015 pour déposer une demande de permis de construire en vue de

l’ouverture d’une enquête publique.

C.

a) Dans l’intervalle, A.________ avait déposé le 19 juin 2015 auprès du

Service de l’urbanisme un formulaire type d’annonce pour la pose d'une

installation solaire à capteurs photovoltaïques d'une surface totale d’environ

50 m2 (30 panneaux accolés de 165 x 100 cm) sur le talus au sud de

sa parcelle.

b) Le 13 juillet 2015, la Direction de l’urbanisme

et des équipements publics a répondu que la procédure simplifiée d’annonce sans

permis de construire était applicable uniquement pour les installations situées

en toiture. Or, la pose de 50 m2 de capteurs photovoltaïques au sol

nécessitait un permis de construire. En outre, comme l’installation était

prévue dans la future zone de verdure inconstructible par le nouveau PGA en

cours de procédure, une enquête publique était nécessaire avec la mention de la

dérogation que pouvait nécessiter une telle installation dans cette zone.

D.

a) A.________ a déposé une demande de permis de construire, avec une

demande de dérogation, le 12 août 2015 concernant la mise en conformité du

nouveau bûcher et la pose de panneaux photovoltaïques sur son talus.

b) L'enquête publique, du 29 août au 28 septembre

2015, n’a suscité aucune opposition. La synthèse de la Centrale des

autorisations (CAMAC n° 157175) a été transmise à la municipalité le 2 octobre

2015. L’Office fédéral des routes constatait que l’installation solaire

projetée se situait hors des alignements fédéraux mais demandait que les

panneaux soient installés et orientés de manière à ne pas créer de problèmes

d’éblouissement. Il fixait encore différentes conditions concernant les

modalités d’exécution des travaux.

c) Par décision du 26 octobre 2015, la municipalité

a délivré le permis de construire pour la mise en conformité du nouveau bûcher

et elle a accepté de régulariser la pose du velux en toiture. En revanche, elle

a refusé la pose de 51 m2 de panneaux solaires photovoltaïques au

sol au motif qu'elle ne souhaitait pas créer de précédents en autorisant une

construction dans une zone de verdure, caractérisée par une interdiction de

bâtir.

E.

a) Le 27 novembre 2015, A.________ a recouru contre cette décision

devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après:

le tribunal), concluant à sa réforme en ce sens que la pose des panneaux

solaires est autorisée, et subsidiairement, à son annulation et à son renvoi

auprès de l'autorité précédente pour un nouvel examen dans le sens des considérants.

En substance, la recourante invoque deux moyens: elle conteste que la surface

des panneaux solaires soit prise en compte dans le calcul de l'indice

d'occupation du sol (IOS) et elle estime que cette autorisation ne créerait

aucun précédent puisque cette affaire relèverait du droit dérogatoire.

b) Le 7 janvier 2016, la commune s’est déterminée

sur le recours. Elle conclut à son rejet en estimant que la pose de

l'installation litigieuse est une construction qui ne correspond pas à la

destination de la zone de verdure. Par mémoire complémentaire du 17 février

2016, la recourante a confirmé ses conclusions. Le tribunal a tenu une audience

avec inspection locale le 25 février 2016. On extrait du compte-rendu résumé ce

qui suit:

" B.________

indique que pour la municipalité il existe un intérêt public à exploiter les

énergies renouvelables, mais que les installations solaires, comme celles

envisagées par la recourante, ne doivent pas porter atteinte à des sites

naturels d’importance cantonale. B.________ relève que le talus sur lequel il

est prévu d’installer les panneaux photovoltaïques se trouve en zone de verdure

selon le nouveau RPGA, en cours de procédure d’approbation, et que la

municipalité aurait donc la possibilité de refuser d’accorder une dérogation si

elle estime qu’il y a d’autres intérêts publics prépondérants. Elle souligne

que l’utilisation que veut faire la recourante de sa parcelle en installant des

panneaux solaires au sol ne serait pas conforme au nouveau RPGA.

Me Nicollier

partage l’interprétation faite par B.________ ; mais à son avis, la

municipalité disposerait toutefois d’une marge d’appréciation lui permettant

d’autoriser l’installation si elle ne porte pas atteinte à un site.

C.________ explique

que la forme de la toiture de la maison ne permet pas la pose de panneaux

photovoltaïques, car le toit contient trop de "cassures" et il est

pour l’essentiel orienté avec des pans principaux est-ouest. Si de tels

panneaux venaient malgré tout à être posés sur la toiture, ils seraient

beaucoup plus visibles que s’ils étaient installés sur le talus. L’apport

énergétique offert par une surface de 51 m² de panneaux photovoltaïques

permettra de rendre la maison de la recourante autonome sur le plan énergétique

en ce qui concerne la production d’eau chaude et le chauffage. Une surface de

panneaux de 51 m2 est nécessaire pour que la pompe à chaleur puisse

fonctionner correctement.

D.________ relève

que la surface de panneaux envisagée est certes importante, mais qu’elle répond

à la volonté de la recourante, qui souhaite rendre sa maison autonome. Il

ajoute que la recourante a déjà diminué de 40 % ses besoins en énergie grâce

aux travaux d’isolation qu’elle a effectués dans sa maison. Il précise encore

que 70 % de l’énergie produite sera consommée par la recourante et le 30 %

restant sera réinjecté dans le réseau.

B.________ fait

remarquer que la recourante a fait le choix d’utiliser des énergies

renouvelables, mais qu’elle n’y était pas contrainte. Le président relève que

la loi fédérale sur l’énergie fixe des objectifs tendant à une réduction de la

consommation d’énergie et à une meilleure utilisation des énergies

renouvelables. C’est pourquoi, l’énergie doit être utilisée de manière aussi

économe et rationnelle que possible et que le recours aux énergies

renouvelables doit être accru; l’idée étant de consommer le moins possible

d'énergie et d’utiliser l'énergie le mieux possible.

Me Nicollier

produit une copie d’un article paru dans la FAO, qu’il remet aux parties,

faisant état d’une réponse à l’interpellation du député Régis Courdesse, selon

laquelle l’Etat de Vaud étudierait des pistes pour favoriser l’autoconsommation

par les installations photovoltaïques.

C.________ relève

que le talus sur lequel il est prévu d’installer les panneaux photovoltaïques est

parfaitement orienté au sud, avec une inclinaison de 30°, et permet un apport

optimal en énergie. Il souligne que le rideau d’arbres se trouvant en dessous,

en limite de parcelle, n’est pas un obstacle pour l’exposition solaire, mais

protège le voisinage et la vue sur les panneaux qui seront cachés depuis le sud

de la ville de Montreux.

(…)

Il est constaté

que le talus présente une assez forte pente, qui n’est pas visible depuis le

reste de la parcelle de la recourante et des terrains situés en amont et de

chaque côté en raison de la configuration des lieux et de la rupture de pente.

Un rideau d’arbres longe le bas de la parcelle, puis il y a une falaise de 30

mètres. C.________ indique avoir examiné si les panneaux photovoltaïques

pourraient provoquer des reflets qui gêneraient les voisins ; tel n’est

pas le cas en raison de leur inclinaison et de leur orientation. Les reflets

repartent en direction du haut sans incommoder d’une quelconque manière le

voisinage. Il s’agit d’une situation tout à fait particulière et très

avantageuse pour l’implantation de panneaux solaires. Me Nicollier souligne que

les panneaux seront invisibles non seulement depuis les parcelles situées en

aval, mais également en amont et de chaque côté par la configuration spéciale

des lieux. Le tribunal constate effectivement qu’il n’y a pas de voisinage

direct ni éloigné qui donne une vue sur le talus en question.

B.________ relève

que si les arbres se trouvant en dessous de la parcelle de la recourante

viennent à être coupés, les panneaux seront visibles depuis le côté sud.

L’assesseur spécialisé Raymond Durussel précise que l’Office fédéral des routes

nationales (Ofrou) effectue une sorte d’élagage tous les 15 à 20 ans sans

supprimer l’arborisation, qui repousse assez rapidement, et qu’il n’est pas

exclu qu’une paroi anti-bruit puisse aussi être construite pour protéger

l’habitation de la recourante, ce qui présenterait le même but de protection de

la vue depuis le sud. C.________ indique que la surface dévolue aux panneaux

sera de 10 mètres de long sur 5 mètres de large.

Le président

souligne que l’octroi d’une dérogation fait partie des attributions de la

municipalité; la dérogation doit respecter les buts recherchés par la loi et

servir à éviter des solutions trop rigoureuses. B.________ relève que la

municipalité a déjà, en l’espèce, utilisé sa marge dérogatoire, en considérant

que la construction du bûcher et la pose d’un velux respectaient l’art. 17 al.

2 RPGA; la municipalité n’a donc pas considéré que ces travaux portaient atteinte

au caractère ou à la destination de la zone de verdure. Mais pour les panneaux

solaires, B.________ précise que la municipalité craint de créer un précédent

si elle vient à accorder une dérogation sur le talus de la parcelle de la

recourante, qui vaudra pour toute la zone de verdure, alors que selon les

derniers pourparlers en cours avec l’Office fédéral du développement

territorial, la partie de la zone de verdure située au-dessus de l’autoroute ne

serait pas assimilée à une zone à bâtir contrairement à la zone de verdure

située au-dessous de l’autoroute.

La zone de

verdure sera vraisemblablement dédoublée en une zone de verdure dite

"urbaine", en dessous de l’autoroute, et en une zone de verdure dite

"paysagère", au-dessus de l’autoroute qui ne sera pas assimilée à une

zone à bâtir et qui aurait pour objectif essentiel de protéger la silhouette

des villages se trouvant dans les hauts de Montreux.La parcelle de la

recourante, qui est située directement au-dessus de l’autoroute, devrait être

soumise à la zone de verdure dite "paysagère".

Me Nicollier

indique que le bûcher de sa cliente porte davantage atteinte au caractère de la

zone de verdure que les panneaux photovoltaïques envisagés. E.________ relève

que le bûcher existait déjà avant que la parcelle de la recourante ne passe en

zone de verdure, en ce sens qu’il a été construit sans l’autorisation

municipale. La municipalité a été placée devant le fait accompli, elle a fait

une pesée des intérêts et n’a pas ordonné la démolition de celui-ci, mais elle ne

peut autoriser aussi les panneaux solaires. D.________ souligne que le talus

sur lequel il est envisagé de poser les panneaux est exceptionnel de par sa

configuration, car les modules ne se verront absolument pas.

B.________

demande si la recourante a songé à poser des tuiles solaires. C.________

indique que ce genre de tuiles n’offre que très peu de puissance, elles ne

constituent pas un apport d’énergie suffisant et sont très chères, non

seulement à la fourniture mais également en ce qui concerne la pose avec une

multitude de raccordements électriques.

La recourante fait remarquer que

son projet est novateur et peut-être un peu en avance sur les lois en vigueur. D.________

insiste sur le fait que le projet litigieux n’aura pratiquement aucun impact

visuel ; mais qu’il aura un impact environnemental favorable en libérant

la recourante de l’utilisation de combustibles fossiles. Sans l’autorisation de

pose des panneaux solaires la recourante devrait alors se chauffer au

mazout."

Le 18 mars 2016, la commune a souhaité modifier le

paragraphe 2 de la page 3 du compte-rendu résumé par: "le bûcher

n'était pas existant; il s'agit d'une construction nouvelle érigée sans

autorisation municipale". La recourante s'est encore déterminée le 30 mars

2016.

F.

A la demande du tribunal, la municipalité a encore précisé le 4 octobre

2016 que le statut de la parcelle n° 8455 avait été modifié et avait fait

l’objet d’une l’enquête publique complémentaire ouverte du 3 juin au 4 juillet

2016. Ce bien-fonds avait été attribué en zone de verdure paysagère par le

projet de plan modifié, zone considérée comme étant située hors des zones à

bâtir. Le conseil de la recourante s’est déterminé sur cette question en date

du 13 octobre 2016. La municipalité a encore produit le 28 novembre 2016

un exemplaire des modifications du plan général d’affectation et des

modifications du règlement soumises à l’enquête publique complémentaire du 3

juin au 4 juillet 2016.

Considérants

1.

a) Le cadre constitutionnel de la politique énergétique suisse est donné

par l’art. 89 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18

avril 1999 (Cst.; RS 101), dont la teneur est la suivante :

"Art. 89 Politique

énergétique

1.

Dans les limites de

leurs compétences respectives, la Confédération et les cantons s’emploient à

promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr,

économiquement optimal et respectueux de l’environnement, ainsi qu’une

consommation économe et rationnelle de l’énergie."

L’art. 9 al. 1 et 2 de la loi fédérale du 26 juin

1998.

sur l'énergie (LEne; RS 730.0) attribue aux cantons la compétence de fixer

dans leur législation les conditions générales favorisant une utilisation

économe et rationnelle de l’énergie dans les bâtiments, ainsi que le recours

aux énergies renouvelables :

"Art. 9 Bâtiments

1.

Les

cantons créent dans leur législation des conditions générales favorisant une

utilisation économe et rationnelle de l’énergie ainsi que le recours aux

énergies renouvelables.

2.

Ils édictent des

dispositions sur l’utilisation économe et rationnelle de l’énergie dans les

bâtiments neufs et existants. Ils tiennent compte de l’état de la technique et

évitent de créer des entraves techniques non justifiées au commerce."

L'art. 18a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur

l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), dans sa version du 22 juin 2007, apportait

les précisions suivantes:

"Art. 18a Installations

solaires

Dans les zones à bâtir et les

zones agricoles, les installations solaires soigneusement intégrées aux toits

et aux façades sont autorisées dès lors qu’elles ne portent atteinte à aucun

bien culturel ni à aucun site naturel d’importance cantonale ou

nationale."

Il s’agissait d’une norme de droit fédéral

directement applicable en ce sens que le propriétaire pouvait en déduire un

droit à une autorisation de construire, si les conditions légales étaient

remplies (cf. TF 1C_391/2010 du 19 janvier 2011 consid. 3). L’art. 18a LAT a

été modifié en 2012. La nouvelle disposition, entrée en vigueur le 1er

mai 2014, est formulée comme suit:

"Art 18a Installations

solaires

1.

Dans les zones

à bâtir et les zones agricoles, les installations solaires suffisamment

adaptées aux toits ne nécessitent pas d'autorisation selon l'art. 22, al. 1. De

tels projets doivent être simplement annoncés à l'autorité compétente.

2.

Le droit

cantonal peut:

a. désigner

des types déterminés de zones à bâtir où l'aspect esthétique est mineur, dans

lesquels d'autres installations solaires peuvent aussi être dispensées

d'autorisation;

b. prévoir

une obligation d'autorisation dans des types précisément définis de zones à

protéger.

3.

Les

installations solaires sur des biens culturels ou dans des sites naturels

d'importance cantonale ou nationale sont toujours soumises à une autorisation

de construire. Elles ne doivent pas porter d'atteinte majeure à ces biens ou

sites.

4.

Pour le reste, l'intérêt à

l'utilisation de l'énergie solaire sur des constructions existantes ou

nouvelles l'emporte en principe sur les aspects esthétiques."

Cette disposition n’est toutefois applicable que

dans les zones à bâtir et les zones agricoles, ce qui exclut les zones de

verdure paysagère situées hors des zones à bâtir. De plus, elle ne concerne que

les installations solaires en toiture sur des bâtiments et elle n’est pas

applicable aux capteurs aménagés directement au sol. Il en résulte que seule la

procédure d’autorisation de construire prévue par les art. 103 ss de la loi sur

l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV

700.

) ainsi que les dispositions du droit cantonal en matière d’énergie sont

applicables à ce type d’installation.

b) A cet égard, l'art. 56 de la Constitution du

Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01) apporte les précisions

suivantes:

"Art.

56.

Ressources naturelles et énergie

1.

L'Etat et les communes incitent la population à l'utilisation rationnelle et

économe des ressources naturelles, notamment de l'énergie.

2.

Ils

veillent à ce que l'approvisionnement en eau et en énergie soit suffisant,

diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l'environnement.

3.

Ils

favorisent l'utilisation et le développement des énergies renouvelables.

4.

Ils collaborent aux

efforts tendant à se passer de l'énergie nucléaire."

Les art. 1, 17 et 29 de la loi vaudoise du 16 mai

2006.

sur l'énergie (LVLEne; RSV 730.01) ont la teneur suivante:

"Art. 1

But de la loi

1.

La loi a pour but de

promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr,

économique et respectueux de l'environnement.

2.

Elle

encourage l'utilisation des énergies indigènes, favorise le recours aux

énergies renouvelables, soutient les technologies nouvelles permettant

d'atteindre ses objectifs et renforce les mesures propres à la réduction des

émissions de CO2 et autres émissions nocives.

3.

Elle

vise à instituer une consommation économe et rationnelle de l'énergie. Dans ce

sens, elle veille à l'adaptation de la fourniture énergétique en qualité,

quantité, durée et efficacité."

"Art. 17

Energies indigènes et renouvelables

1.

L'Etat et les

communes encouragent la production des énergies ayant recours aux agents

indigènes et renouvelables.

2.

Le

Conseil d'Etat arrête les mesures appropriées."

"Art.

29.

Energie solaire

1.

Les communes encouragent l'utilisation de l'énergie solaire. Elles peuvent dans

ce sens accorder des dérogations aux règles communales.

2.

Afin

de garantir une bonne intégration de ces installations au regard de la loi sur

la protection de la nature, des monuments et des sites, le Conseil d'Etat peut

instituer une commission consultative à disposition des communes."

Enfin, toujours sous l'angle de la politique

énergétique, les art. 18 et 30 du règlement cantonal d'application du 4 octobre

2006.

de la LVLEne (RLVLEne; RSV 730.01.1) sont ainsi libellés:

"Art. 18 Conception

1.

Dans les limites des contraintes

architecturales et urbanistiques, les bâtiments sont conçus de manière à

favoriser l'utilisation de l'énergie solaire, notamment par l'orientation de la

construction, la répartition et la proportion des ouvertures vitrées, ainsi que

par le choix des matériaux.

2.

Afin d'éviter le

recours à une installation de rafraîchissement, les pièces sont protégées d'un

échauffement excessif dû au rayonnement solaire par des mesures appropriées sur

l'enveloppe du bâtiment.

3.

Pour les bâtiments à

construire d'une surface supérieure à 2'000 m² le maître d'œuvre fournit par

écrit au maître de l'ouvrage une estimation des consommations énergétiques du

bâtiment (combustible et électricité) dans des conditions standards

d'utilisation clairement définies."

"Art. 30 Capteurs

solaires

Les installations de capteurs

solaires sont adaptées aux constructions par le choix des matériaux, la

position et les proportions des capteurs, ainsi que par leur traitement

architectural. Les capteurs solaires actifs ne sont pas assimilables à des

lucarnes ou à des ouvertures rampantes."

c) Il ressort des dispositions précitées que la

volonté du législateur est bien d'encourager l'utilisation d'installations

produisant de l'énergie renouvelable. Les autorités consultées ont d'ailleurs délivré

les autorisations spéciales requises. Ce point n'est pas contesté, mais la

jurisprudence fédérale accorde dans ce domaine un poids considérable à

l’autonomie communale pour l’octroi de dérogations destinées à encourager

l’énergie solaire. Selon le Tribunal fédéral, l’intérêt des communes visant à

maintenir une certaine forme de toiture dans des quartiers où les constructions

présentent un aspect hétéroclite, prime l’intérêt public visant à favoriser

l’utilisation d’énergie renouvelable dans les bâtiments (voir TF 1C_92/2015

du18 novembre 2015; voir aussi Éric Brandt, La Coordination d’intérêts

divergents in: « La Propriété immobilière face aux défis

énergétiques », Bâle 2016, pp. 141 à 143).

2.

La commune a refusé de délivrer l'autorisation de construire sur la base

de l'art. 17 RPGA au motif qu'elle voulait éviter de créer un précédent en

permettant de construire une telle installation dans une zone d'interdiction de

bâtir.

L'art. 17 RPGA – intitulé "Zone de verdure" –

prévoit ce qui suit:

"Cette zone

est destinée à sauvegarder les sites de qualité ainsi que le vignoble, créer

des îlots de verdure, assurer la continuité de corridors biologiques, aménager

des aires de détente et des places de jeux. Elle est caractérisée par

l’interdiction de bâtir.

Les bâtiments

existants peuvent être entretenus, transformés, agrandis ou reconstruits dans

les limites du droit cantonal.

Sur préavis du Comité, la

Municipalité peut autoriser la réalisation de constructions conformes aux buts

assignés à la zone ainsi que des aménagements publics ou d’utilité publique qui

s’intègrent au caractère du site et ne compromettent pas son intégrité. Sont

exclus les habitations et les garages à voiture en surface."

a) Le Tribunal fédéral a admis que les zones de

verdure ne devaient pas obligatoirement être attribuées à des zones

inconstructibles. Par leur affectation, elles appartiennent au milieu bâti;

elles ne sont pas situées hors de la zone à bâtir au sens de l'art. 24 LAT.

Traitant des constructions hors des zones à bâtir, l'art. 24 LAT est destiné à

assurer la séparation des zones constructibles de celles qui ne le sont pas,

pour éviter l'extension excessive ou désordonnée des agglomérations et empêcher

la dissémination des constructions. Il ne s'applique donc pas à l'aménagement de

l'intérieur des agglomérations, même s'il faut aussi y limiter le développement

des constructions. Ainsi, si les cantons prévoient pour les surfaces visées par

l'art. 3 al. 3 let. a LAT une zone d'affectation excluant les constructions

ainsi qu'ils en ont le droit (art. 18 al. 1 LAT), les autorisations de

construire doivent être délivrées sur la base de leur propre législation, selon

les art. 22 ou 23 LAT (ATF 116 Ib 377consid. 2a p. 378, voir aussi TF

1P.595/2006 du 7 novembre 2006 consid. 1).

La réglementation communale permet que les bâtiments

situés en zone de verdure puissent être transformés, agrandis ou reconstruits

dans les limites du droit cantonal (art. 17 al. 2 RPGA). Elle dispose également

que des dérogations peuvent être accordées pour réaliser des constructions

conformes aux buts assignés par la zone, à l'exception d'habitations et de

garages en surface (art. 17 al. 3 RPGA). Il ne s'agit donc pas d'une zone de

non bâtir régie par l'art. 24 LAT. Par ailleurs, l'art. 67 RPGA prévoit que la

municipalité encourage l'utilisation des énergies renouvelables, en précisant

que les capteurs solaires en toiture ne sont pas assimilables à des lucarnes ou

à des ouvertures rampantes. Des constructions sont ainsi possibles en zone

verdure pour autant qu'elles soient conformes au but assigné à la zone, ne portent

pas préjudice au paysage et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose.

b) Dans le cas présent, l'autorité intimée considère

que la construction de capteurs photovoltaïques ne correspond pas aux buts

assignés à la zone de verdure, qui vise à assurer le maintien de la silhouette

du village de Chernex, dont la qualité patrimoniale a été reconnue par

l'Inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger

(ISOS). Par ailleurs, l’installation ne serait d'aucune utilité publique

puisque son approvisionnement en énergie se limiterait à l'habitation de la

recourante. Ainsi l'intérêt de la préservation du site du pied du Scex de

Chernex prévaudrait sur l'intérêt de la recourante à construire l'installation

litigieuse.

La recourante fait quant à elle valoir que le refus

de lui délivrer la dérogation sollicitée va à l'encontre de toutes les récentes

modifications législatives qui promeuvent les énergies renouvelables et de la

politique montreusienne "cité d'énergie" en particulier. Elle

souligne en outre que sa parcelle, située juste derrière l'autoroute, ne

présente aucune caractéristique digne d'être protégée et qu'aucun intérêt

prépondérant ne s'oppose à l'installation pour laquelle l'autorisation est

sollicitée.

c) A l'occasion de l'inspection locale, le tribunal

a constaté que le talus présentait une forte pente, et qu'il n'était pas

visible depuis le reste de la parcelle de la recourante, ni depuis les terrains

situés en amont et de chaque côté, en raison de la configuration des lieux et

de la rupture de pente. Il n'y a d'ailleurs aucun voisinage direct ni éloigné

qui donne vue sur le talus en question. Un rideau d'arbres longe le bas de la

parcelle, puis il y a une falaise de 30 m. Les panneaux solaires ne devraient

en outre pas provoquer des reflets en raison de leur inclinaison et de leur

orientation.

d) De par son inscription à l'inventaire ISOS, il

convient d'examiner si les panneaux solaires litigieux portent atteinte au site

de Chernex recensé.

Il ressort de l'addenda du plan directeur communal

(PDC) adopté le 10 juin 2005 par le Conseil communal (fiche « Elément du

patrimoine, Site 4 : Chernex) que les parcelles n° 2734, 2735, 2739, 2740,

2741, 2742, 2745 et 2758 de Chernex sont recensées en site d'importance

régionale avec un objectif de sauvegarde A pour le noyau villageois, la ferme

et les jardins sur la parcelle n° 2735. Les bâtiments n° 2258 et 2260 sont

recensés en note *2* au recensement architectural. Selon la description du site

par la fiche du plan directeur communal, cet espace situé entre les deux noyaux

villageois et le groupe de constructions qui s'y rattachent comporte des

grandes qualités spatiales et historico-architecturales qui méritent une

attention particulière dans la perspective d'un projet de développement urbain.

Les principes urbanistiques suivants doivent donc être respectés: a) le grand

espace vert figurant en plan doit rester non bâti afin de préserver l’identité

des lieux et le nécessaire dégagement face aux constructions existantes. La vue

sera maintenue depuis l’aval (on évitera notamment la plantation d’une haie qui

pourrait occulter la perception de l’espace); b) les nouveaux bâtiments

s’implantent dans les périmètres figurant sur le plan. S’ils s’intègrent dans

le contexte villageois, volumétriquement et fonctionnellement, il est toutefois

préférable de les réaliser dans un esprit contemporain plutôt que de plagier

l’architecture vernaculaire, ceci dans le but de marquer la distinction

historique des deux entités qui composent le village; c) le groupe de

constructions – habitations et dépendances – situé à l’ouest du secteur (parc.

n° 2739, 2740, 2758) peut être transformé à condition que soient préservées et

mises en valeur ses qualités historico-architecturales; d) le mur de

soutènement situé à l’aval de la parcelle n° 2735 doit être entretenu et doit

conserver sa fonction écologique. Il peut toutefois être percé à l’endroit

mentionné sur le plan pour donner accès à un parking souterrain collectif.

En l'occurrence, la parcelle litigieuse se situe

largement en deçà du site recensé, qui protège un noyau et des espaces

historiques au centre du village de Chernex. La parcelle n° 8455 est sise juste

derrière l'autoroute et les capteurs solaires seront posés sur talus qui n'est

pas visible depuis l'extérieur. On ne voit ainsi pas en quoi l'installation

litigieuse porterait atteinte au site de Chernex et aux objectifs d’aménagement

précités. L’inspection locale a par ailleurs permis de constater que les capteurs

litigieux ne sont pas visibles depuis le lac en raison de la présence de la

falaise arborisée dominant l’autoroute à cet emplacement et dont les arbres

cachent la vue sur le lac. L'autorité intimée ne le conteste pas mais adopte

une position de principe qui tend à éviter la construction de capteurs solaires

au sol dans la zone de verdure où elle n’envisage pas d’appliquer les

possibilités dérogatoires prévues par l’art. 29 LVLEne. Cela étant précisé, le

statut de la zone de verdure applicable à la parcelle n° 8455 a été modifié par

la nouvelle décision du Conseil communal du 12 octobre 2016 adoptant les

modifications du nouveau PGA mises à l’enquête publique du 4 juin au 3 juillet

2016.

3.

a) L’entier de la parcelle n°8544 a été classé dans la nouvelle zone de

verdure paysagère, régie par le nouvel art. 17bis RPGA dont la teneur est la

suivante:

"Art.

17bis Zone de verdure paysagère

Cette zone est

destinée à sauvegarder les sites de qualité ainsi que le vignoble, à préserver

la lecture des différentes strates territoriales du coteau de Montreux, ainsi

que la silhouette des villages.

Considérée comme une

zone de non bâtir, cette zone relève de la compétence du Département cantonal

et toute intervention doit faire l’objet d’une autorisation spéciale au sens de

l’art. 120 LATC.

Les bâtiments existants

peuvent être entretenus, transformés, agrandis ou reconstruits dans les limites

du droit cantonal.

(…)"

b) L’art. 79 LATC impose à la municipalité de

refuser tout permis de construire allant à l’encontre d’un plan ou d’un

règlement d’affectation mis à l’enquête publique. Cette dispositions fixe des

délais, jusqu'à l'adoption par l'autorité de planification compétente (art. 79

al. 2 LATC). Dès l’adoption du plan d’affectation par l'autorité de

planification compétente (art. 58 et 73 al. 3 LATC), l'effet anticipé négatif

subsiste jusqu'à la décision d'approbation préalable et l'entrée en force du

plan d'affectation par la décision d’approbation définitive (RDAF 1990 p. 253

in fine). L’art 79 LATC ne fixe pas de délais à respecter entre le moment de

l'adoption de la planification par l'autorité compétente et son approbation

(BENOIT BOVAY, Le permis de construire en droit vaudois, thèse Lausanne, 1986,

p. 137 et les arrêts cités, note 166), L'effet anticipé négatif prévu par

l’art. 79 LATC continue de s'appliquer de sorte que seul un permis de

construire conforme au nouvel art. 17bis RPGA peut être délivré. Il est

vrai que la décision attaquée a été rendue avant l’enquête complémentaire du

mois de juin 2016, sur la base de l’ancien art. 17 RPGA. Cette disposition a

été modifiée à la suite d’un recours de l’Office fédéral du développement

territorial ARE (AC.2015.0235) pour assurer la conformité de la nouvelle

planification communale avec les nouvelles exigences résultant des

modifications de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire entrée en

vigueur le 1er mai 2014.

c) En principe, la conformité des actes

administratifs s'examine à la lumière du droit en vigueur au moment où ils ont

été rendus. La jurisprudence prévoit en revanche que les prescriptions légales

édictées en vertu d'un intérêt public particulièrement important, telles que

celles concernant la protection des eaux, s'appliquent aux procédures pendantes

dès leur entrée en vigueur (ATF 139 II 243 consid. 11.1 p. 259). Or, le

Tribunal fédéral a jugé qu’il existait un intérêt public majeur justifiant une

application immédiate de la nouvelle LAT, y compris aux causes pendantes devant

la dernière instance cantonale de recours (ATF 141 II 393 consid. 3 p. 400).

d) Il en résulte que l’art. 17bis RPGA est

directement applicable, même si cette disposition a été adoptée après le dépôt

du recours, car il s’agit d’une norme d’application des nouvelles dispositions

de la LAT entrée en vigueur le 1er mai 2014 et qui est destinée à

assurer la réduction des zones à bâtir surdimensionnées. L’installation des

capteurs solaires doit ainsi faire l’objet d’une autorisation spéciale du

Département du territoire et de l’environnement, qui doit vérifier notamment si

les exigences des art. 24 ss LAT sont remplies pour les constructions situées

hors des zones à bâtir. La pesée des intérêts exigée par l'art. 24 let. b LAT

comprend, selon l'art. 3 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur

l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), la détermination de tous les

intérêts, publics et privés, touchés par le projet (art. 3 al. 1 let. a OAT).

Il s'agit notamment des intérêts poursuivis par la LAT elle-même, en

particulier la préservation des terres cultivables, l'intégration des

constructions dans le paysage, en particulier de l’exigence spécifique de l’art.

3.

al. 2 let b LAT tendant à ce que les constructions prises isolément ou dans

leur ensemble ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (TF 1C_877/2013

du 31 juillet 2014 consid. 3.2.1).

e) Il appartiendra en conséquence au Département de

déterminer si les conditions des art. 24 ss LAT sont remplies pour autoriser

les capteurs solaires projetés et de se prononcer également sur leur

intégration dans le site, le cas échéant après avoir procédé à une inspection

locale permettant d’apprécier les caractéristiques particulières du site et de

son environnement direct. En l’état, la décision municipale ne peut être

maintenue dès lors que la décision sur le permis de construire est subordonnée à

l’octroi préalable d’une décision du Département pour les constructions situées

hors des zones à bâtir.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être

partiellement admis et la décision attaquée annulée. Le dossier et retourné à

la municipalité pour qu’elle soumette la demande de permis de construire au

Service du développement territorial afin qu’il statue sur les autorisations

prévues pour les constructions hors des zones à bâtir par les art. 24 ss LAT,

81.

et 120 LATC, et qu’elle statue à nouveau après que la décision cantonale lui

ait été transmise par la Centrale des autorisations (CAMAC).

Au vu de ce résultat, les frais de justice seront

laissés à la charge de l’Etat (art. 49 al. 1 LAT). La recourante, qui obtient

partiellement gain de cause, a droit aux dépens qu’elle a requis, dont le

montant est réduit pour tenir compte de l’admission partielle du recours (art.

55.

al. 1 et 56 al. 2 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est partiellement admis

II.

La décision de la Municipalité de Montreux du 26 octobre 2015 refusant

la pose de panneaux solaires sur la parcelle n° 8544 est annulée et le dossier

retourné à cette autorité pour compléter l’instruction dans le sens des

considérants et statuer à nouveau

III.

Il n’est pas prélevé de frais de justice

IV.

La Commune de Montreux est débitrice de la recourante d’une indemnité de

1000.

(mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 15 décembre 2016

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.