AC.2015.0339
CDAP - AC.2015.0339 - 2017-10-31 - A._____ et B._____ /Service du développement territorial, Municipalité de Daillens
31 octobre 2017Français60 min
Source vd.ch
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 31 octobre 2017
Composition
M. Laurent Merz, président; M. Alex Dépraz, juge; Mme
Christina Zoumboulakis, assesseur; Mme Valérie Duvanel-Donzel, greffière.
Recourants
1.
A.________ à ********
2.
B.________ à ********
tous deux représentés par Me Léonard BRUCHEZ,
avocat, à Lausanne,
Autorité intimée
Service du développement
territorial, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Daillens, représentée par Me Benoît
BOVAY, avocat, à Lausanne,
Objet
Remise en état
Recours A.________ et B.________ c/ décision du Service du
développement territorial du 30 octobre 2015 - parcelle n° 349, Commune de
Daillens, lieu-dit ********, divers travaux
Faits
Vu les faits suivants
A.
A.________ et B.________ sont copropriétaires, chacun pour une demie, au
lieu-dit ********, de la parcelle n° 349 de la Commune de Daillens
(ci-après: la commune) depuis le 31 juillet 2002. D'une surface de 3'614 m2,
ce bien-fonds comprend deux bâtiments d'habitation, l'un de 101 m2
(n° ECA 315a), l'autre, en sous-sol du premier, de 26 m2
(n° ECA 315b), un garage de 60 m2 (n° ECA 316) situé au Nord-Nord-Est
de la maison d'habitation ainsi qu'une place-jardin de 3'453 m2. La
partie Sud de cette parcelle est colloqué en zone bourg et la partie Nord en
zone agricole selon le Plan général d'affectation (PGA) et le Règlement
communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions
(RPGA), tous deux approuvés par le Département des infrastructures le 5 février
2003. Le bien-fonds n° 349 est bordé au Sud par la Rue ******** (DP communal
********).
B.
Le 28 novembre 1983, d'anciens propriétaires de la parcelle n° 349
avaient déposé une demande de permis de construire, sur la partie sise en zone
à bâtir du bien-fonds en cause, en particulier une habitation familiale et un
garage attenant à l'Ouest de cette dernière. Il était en outre prévu qu'une
petite partie de l'habitation sise en sous-sol déborde en zone agricole.
La demande de permis précitée avait été soumise à
l'enquête publique du 9 au 19 décembre 1983.
Dans un courrier à la Municipalité de Daillens
(ci-après: la municipalité) du 6 janvier 1984, le Service de l'aménagement du
territoire (SAT), actuellement le Service du développement territorial (SDT), avait
en particulier indiqué qu'aucune justification ne permettait d'accorder la
légère anticipation des constructions sur la zone agricole.
Dans un courrier du 24 janvier 1984 au SAT, la
municipalité avait informé ce dernier qu'elle avait en particulier décidé
d'autoriser l'implantation telle que présentée avec l'obligation au
propriétaire de supprimer les colonnes qui reposaient en zone agricole, afin
qu'il n'ait pas la possibilité de fermer ce passage.
Le 13 février 1984, la municipalité avait délivré à
l'ancien propriétaire le permis de construire requis.
C.
Le 6 avril 1984, l'ancien propriétaire de la parcelle n° 349 avait
déposé une demande de permis de construire à soumettre à enquête complémentaire
concernant la modification d'une part de l'implantation du garage, désormais
prévue en zone agricole au Nord-Nord-Est de la maison d'habitation, ainsi que
d'autre part de la voie d'accès, alors pour partie également prévue en zone
agricole. L'implantation du garage avait dû être modifiée en raison de la
découverte, lors des travaux de terrassement entrepris à la suite de la
première enquête publique, dans le sous-sol, d'une conduite d'eau communale qui
ne faisait l'objet d'aucune servitude inscrite au Registre foncier et ne
figurait pas au plan cadastral.
La demande de permis précitée avait été soumise à
l'enquête publique complémentaire du 13 au 23 avril 1984.
Le 12 juin 1984, le Département des travaux publics
avait rendu une décision, notifiée à la municipalité, relative au projet
d'enquête complémentaire précité dont le contenu était en particulier le
suivant:
"Compris
dans la zone agricole du plan d'extension communal en voie de légalisation, ce
projet est soumis à une autorisation préalable du Département des travaux
publics.
Constatant que la construction
projetée n'est pas conforme à la destination de la zone, nous refusons
l'autorisation préalable en vertu de l'article premier du règlement du 19
octobre 1983 sur les constructions hors des zones à bâtir".
Dans un courrier du 28 juin 1984 au SAT, la
municipalité avait indiqué ce qui suit:
"Suite
à l'inspection locale qu'a effectuée Monsieur (...), du service de
l'aménagement du territoire, celui-ci a pu constater l'état des lieux et
vérifier le pourquoi de la légère anticipation du garage nécessaire à
l'immeuble en construction (passage d'une canalisation importante au travers de
la propriété).
En conséquence, nous considérons
la surface de terrain sur laquelle s'implante le garage comme faisant partie de
la zone constructible.
De ce fait, et d'entente avec le
prénommé, il n'est pas nécessaire que nous obtenions de votre part
l'autorisation préalable pour construction hors zone à bâtir.
C'est pourquoi, nous délivrons ce jour
le permis de construire pour le garage envisagé".
Le 23 juillet 1984, la municipalité avait
formellement délivré le permis de construire requis.
D.
Selon des relevés de l'Etablissement d'assurance contre
l'incendie et les éléments naturels du Canton de Vaud (ci-après: l'ECA) de 1985
et 2013, la maison d'habitation et le garage avaient tous deux été construits
en 1984.
E.
La construction dans la partie sise en zone agricole de la
parcelle n° 349 au Nord-Est du garage d'un abri de jardin et couvert à
bois en madriers de 40 mm, d'une surface de 3,04 m sur 2 m, d'une hauteur de 2
m 50 à la sablière et avec une couverture du toit à deux pans en Toisite
écaille brune avait été mise à l'enquête publique du 16 au 26 mai 1986.
Le 2 juin 1986, la municipalité avait autorisé l'ancien
propriétaire à procéder à l'implantation de la construction précitée.
F.
Le 25 mars 1988, l'ancien propriétaire avait déposé une
demande de permis de construire portant en particulier sur l'aménagement de deux
murs de soutènement, l'un en zone bourg en parallèle de la route communale
située au Sud de la parcelle, du côté Est à 2 m de cette route, puis à 5 m 60 avant
de rejoindre l'accès bétonné au garage et de rapidement se terminer, l'autre mur
longeant la limite Ouest de la parcelle suivant ainsi l'accès bétonné et se
prolongeant tout le long de cet accès, soit en partie en zone agricole,
jusqu'au garage.
Dans un courrier du 7 avril 1988, le voyer du 4ème
arrondissement avait informé la municipalité qu'il n'avait pas de remarque à
formuler pour ce qui concernait le Service des routes, s'agissant du projet
précité. Il précisait que le dossier en cause n'avait pas été examiné du point
de vue de la règlementation communale sur les constructions qu'il appartenait à
la municipalité d'appliquer.
G.
Le
8 janvier 2014, A.________ et B.________ ont requis, par
l'intermédiaire de leur notaire, auprès de la Commission foncière rurale
(section I) (ci-après: la Commission) la soustraction au droit foncier rural et
l'inscription d'une mention correspondante au Registre foncier de la parcelle
n° 349 de Daillens d'une surface de 3'614 m2, cette parcelle
n'ayant plus de vocation agricole.
Le 16 janvier 2014, la Commission a transmis au SDT
la requête précitée, lui laissant le soin de l'examiner sous l'angle de la loi
fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), tout en
précisant qu'elle-même pouvait entrer en matière sur cette requête au regard de
la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur le droit foncier rural (LDFR; RS
211.412.11).
H.
Le 5 février 2014, le SDT a informé la municipalité par un courrier
également envoyé en copie notamment au notaire de A.________ et B.________ que,
à la suite de la requête précitée, il avait constaté, sur la base du dossier
qui lui était parvenu, que le garage ECA n° 316, entièrement colloqué en
zone agricole, aurait été construit vers 1984 et que le dossier en sa
possession ne permettait pas de savoir si cette construction avait, à l'époque,
été autorisée par son service ou si l'affectation du sol avait été modifiée
depuis. Il constatait également la présence, dans cette même partie sise en
zone agricole, d'un jardin potager, d'un cabanon de jardin, de haies fortement
taillées et de diverses plantations. Il requérait dès lors de la municipalité,
de manière à définir au mieux la situation qui prévalait sur cette propriété et
de déterminer les suites à donner, différentes informations et documents.
Le 20 février 2014, la municipalité a transmis au
SDT différentes pièces relatives à la parcelle n° 349.
I.
Par décision du 31 mars 2014, le SDT a, dans le cadre du projet visant à
soustraire l'entier de la parcelle n° 349 à la LDFR, accordé à A.________
et B.________ l'autorisation pour un changement d'affectation sans travaux au
sens de l'art. 24a LAT. Il a en particulier précisé ce qui suit:
"D'une
surface inférieure à 2'500 m2 et fortement arborisée, la partie du
bien-fonds située en zone agricole n'a aucun intérêt agronomique majeur. Le
bien-fonds et les bâtiments ne sont pas liés à une exploitation agricole. Nous
n'avons donc aucune objection à formuler à l'encontre de cette requête.
Cela étant dit, tout travail sur
la partie sise en zone agricole de cette parcelle reste soumis à une
autorisation spéciale du SDT (art. 25 al. 2 LAT et 120 al. 1er let.
a LATC).
A ce titre, il a été constaté,
dans le cadre du traitement de ce dossier, qu'un garage et son accès (y compris
murs de soutènement), et une partie du sous-sol du bâtiment principal, ont été
aménagés en zone agricole, ceci en l'absence des autorisations cantonales
requises. Ces aspects feront toutefois l'objet d'un traitement séparé".
J.
Le 5 décembre 2014, A.________ et B.________, se référant à un entretien
téléphonique qu'ils auraient eu quelque temps auparavant avec le SDT, au cours
duquel ce dernier aurait "apparemment évoqué l'idée de devoir
"remettre les choses en état" sur leur parcelle", ont,
attendant une clarification de la part du SDT à ce sujet, en particulier
informé ce dernier qu'ils avaient acquis leur bien immobilier des mains de
l'ancien propriétaire par acte notarié du 8 juillet 2002 et que la maison avait
été construite par ce dernier en 1984 conformément aux différents permis
délivrés par la commune, malgré le refus du Département des travaux publics,
s'agissant de la mise à l'enquête complémentaire, de délivrer l'autorisation
préalable nécessaire. Ils précisaient que l'ancien propriétaire leur avait
caché ces éléments, qu'ils n'avaient découverts qu'en février 2014, au cours de
la procédure de soustraction de leur immeuble à la LDFR. Ils indiquaient avoir
toujours été de bonne foi. Ils requéraient enfin la fixation d'une inspection
locale.
Le 17 décembre 2014, le SDT a informé A.________ et B.________
que la fixation d'une inspection locale, au vu des pièces figurant au dossier,
ne paraissait a priori pas nécessaire.
Le 6 janvier 2015, le SDT a soumis à A.________ et B.________
un projet de décision de remise en état relatif à différents travaux exécutés
sur leur parcelle. Il découlait en particulier de ce projet de décision, d'une
part, que le sous-sol n° ECA 315b et l'entrée couverte, soutenue par
quatre poteaux, au Nord du bâtiment n° ECA 315a, pouvaient être tolérés,
une mention devant être inscrite au Registre foncier, d'autre part que le SDT
exigeait la démolition du garage n° ECA 316, la suppression de l'accès
bétonné à ce garage, la démolition des murs de soutènement se prolongeant de
l'entrée de la propriété jusqu'au garage, la suppression du cabanon de jardin
ainsi que l'évacuation des matériaux vers un lieu approprié et le
réensemencement du terrain naturel. Le SDT retenait en particulier que les
constructions litigieuses, qui n'avaient pas d'affectation agricole, n'étaient
pas conformes à la zone agricole, qu'elles ne pouvaient être autorisées à
l'aune des dispositions dérogatoires des art. 24 ss LAT et que l'ordre de
remise en état était justifié pour les différentes constructions, à l'exception
du sous-sol n° ECA 315b et de l'entrée couverte, qui pouvaient être
tolérés. Il précisait enfin que, sous réserve d'une demande de permis de
construire en bonne et due forme et de leur conformité à la réglementation de
la zone, les aménagements non tolérés pourraient être déplacés en zone de
bourg.
Le 9 février 2015, A.________ et B.________ se sont
déterminés sur le projet de décision. Ils ont en particulier confirmé les dates
de construction des différents éléments telles que prises en compte par le SDT,
précisant que les diverses plantations avaient été implantées en 1984. Ils ont
en particulier fait valoir que le Département des infrastructures avait approuvé
le PGA de Daillens le 5 février 2003 aux termes d'un examen minutieux et
n'avait émis aucune réserve sur les constructions litigieuses déjà existantes et
partiellement situées en zone agricole, qu'ils étaient de bonne foi, que
l'intervention du SDT, qui avait connaissance de la situation depuis le début, apparaissait
tardive, que, s'agissant de la cabane et du mur de soutènement, pour lesquels
la prescription était presqu'acquise, ils ne créaient aucun danger pour les
biens de police, que la surface au sol occupée par les constructions illicites
situées en zone agricole était minime, que l'obligation de remise en état leur
causerait un préjudice financier conséquent, obligation de remise en état qui
était contraire au principe de la proportionnalité. Ils requéraient dès lors
que le sous-sol n° ECA 315b, l'entrée couverte, soutenue par quatre
poteaux, au Nord du bâtiment n° ECA 315a, le garage n° ECA 316,
l'accès bétonné à ce garage, les murs de soutènement se prolongeant de l'entrée
de la propriété jusqu'au garage et le cabanon de jardin soient tolérés.
K.
Le 30 octobre 2015, le SDT a rendu à l'encontre de B.________ et A.________
une décision dont le contenu du dispositif est le suivant:
"A. Travaux
illicites tolérés
Les travaux suivants peuvent être
tolérés:
- Le sous-sol ECA n° 315b.
- L'entrée couverte, soutenue par
quatre poteaux, au nord du bâtiment ECA n° 315a.
Une mention doit être inscrite au
Registre foncier. Elle doit préciser que ces travaux ont été tolérés et ne
peuvent faire l'objet d'une reconstruction en cas de démolition intentionnelle
ou accidentelle (art. 44 OAT).
B. Mesures de remise
en état des lieux
Le SDT exige la remise en état des
constructions illicites se trouvant en zone agricole sur la parcelle
n° 349, à savoir:
-
La démolition du garage ECA n° 316.
-
La suppression de l'accès bétonné au garage ECA n° 316.
-
La démolition des murs de soutènement se prolongeant de l'entrée
de la propriété jusqu'au garage ECA n° 316.
-
La suppression du cabanon de jardin.
-
L'évacuation des matériaux vers un lieu approprié et le
réensemencement du terrain naturel.
C. Autres mesures
Un délai au 31 mai 2016 est
imparti aux copropriétaires pour procéder aux mesures de remise en état
ordonnées ci-dessus.
Une séance de constat est d'ores
et déjà fixée, sur place, le 13 juin 2016 à 13h30 en présence des
copropriétaires et celle de l'autorité communale".
Les motifs que le SDT invoque à l'appui de sa
décision sont pour l'essentiel ceux qu'il avait déjà exposés dans son projet de
décision du 6 janvier 2015. Il ajoute que la jurisprudence invoquée par B.________
et A.________ relative à la péremption du droit d'exiger une remise en état ne
serait en l'occurrence pas applicable et que, même si les intéressés étaient de
bonne foi, on se trouverait en l'occurrence dans le cas d'une responsabilité
par situation et non par comportement.
L.
Par acte du 2 décembre 2015, B.________ et A.________ (ci-après: les
recourants) ont interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision précité concluant
principalement à la réforme de la lettre A. de la décision entreprise en ce
sens que les constructions sur la parcelle n° 349 suivantes sont tolérées:
le sous-sol n° ECA 315b (inchangé), l'entrée couverte, soutenue par quatre
poteaux, au Nord du bâtiment n° ECA 315a (inchangé), le garage n° ECA
316 et son accès bétonné, les murs de soutènement se prolongeant de l'entrée de
la propriété jusqu'au garage, le cabanon de jardin ainsi que le jardin potager,
la haie et les plantations, et par conséquent à ce que les lettres B. et C. de
la décision attaquée ordonnant la remise en état des lieux, soit la démolition
des constructions réputées illicites et le réensemencement de la parcelle
n° 349 soient supprimés, subsidiairement à ce que la décision entreprise
soit annulée et le dossier renvoyé au SDT pour nouvelle décision dans le sens
des considérants. Les recourants ont par ailleurs requis la fixation d'une
inspection locale. En substance, ils font valoir une violation du principe de
la péremption du droit de demander la démolition des constructions litigieuses,
respectivement du principe de la bonne foi, ainsi qu'une violation du principe
de la proportionnalité
Le 26 février 2016, le SDT a conclu au rejet du
recours.
Le 16 mars 2016, la municipalité a conclu à
l'admission du recours.
Le 19 mai 2016, les recourants ont maintenu leurs
conclusions.
Le 20 juin 2016, le SDT a également maintenu ses
conclusions.
Le 22 juillet 2016, les recourants ont une nouvelle
fois confirmé leurs conclusions.
M.
Le 5 mai 2017, la municipalité a informé le tribunal du fait que les
recourants avaient un projet de démolition totale et de reconstruction des deux
immeubles sis sur la partie de la parcelle litigieuse se trouvant en zone
bourg. Elle précisait que le SDT devait encore se prononcer sur les
aménagements extérieurs en limite de la zone agricole et que, si ce projet
aboutissait, cela rendrait sans objet la présente procédure de recours.
Le 8 mai 2017, le juge instructeur a requis des
recourants qu'ils se prononcent sur le courrier précité de la municipalité et
en particulier sur la question de savoir dans quelle mesure leur éventuel
nouveau projet avait une incidence sur la présente procédure. Il a également
requis de leur part qu'ils joignent toutes pièces se référant audit projet.
Le 26 juin 2017, les recourants ont confirmé avoir
soumis à l'enquête publique en août 2016 la construction de deux immeubles de
cinq logements chacun après démolition des bâtiments n° ECA 315a, 315b et
316. Ils précisaient que lesdites constructions ne faisaient pas encore l'objet
d'un permis de construire définitif et exécutoire et demeuraient ainsi
hypothétiques, ce d'autant plus qu'une fois le permis de construire obtenu, ils
auraient encore deux ans pour en faire usage après avoir finalisé les
opérations de financement nécessaires. Ils relevaient qu'en cas de refus du
permis de construire sollicité ou de défaut de financement, ils entendaient
maintenir les constructions contestées et que le recours déposé ne perdrait son
intérêt qu'en cas d'obtention du permis de construire et au moment seulement où
débuteraient les travaux. Ils concluaient en l'état au maintien de leur
recours.
Le 12 juillet 2017, la municipalité a informé le
tribunal du fait que, contrairement à ce qu'indiquaient les recourants, elle
avait octroyé le permis de construire le 8 juin 2017 et que celui-ci était
définitif et exécutoire, la seule opposition déposée ayant été retirée par la
suite. Elle maintenait le fait que le recours n'avait dès lors plus d'objet.
N.
Dans la mesure utile, les arguments des parties seront repris par la
suite.
O.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérants
1.
Interjeté en temps utile auprès de l'autorité compétente, le recours
satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf.
art. 79 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure
administrative [LPA-VD; RSV 173.36], applicable par renvoi de l'art. 99
LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.
2.
La municipalité fait valoir, dans son courrier du 12 juillet 2017, que
le recours n'aurait plus d'objet, dès lors que les recourants ont obtenu le 8
juin 2017 un permis de construire concernant la construction de deux immeubles
de cinq logements chacun après démolition des bâtiments n° ECA 315a, 315b
et 316.
a) Selon l'art. 75 LPA-VD, a qualité pour
former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure
devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,
qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de
protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), ainsi que toute
autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).
L'intérêt n'est digne de protection que s'il est
actuel et pratique. Il faut un préjudice porté de manière immédiate à la
situation personnelle du recourant (ATF 125 V 339 consid. 4a p. 343; 124 II 499
consid. 3b p. 504/505; 123 II 376 consid. 2 p. 378/379, et les arrêts cités).
Si l'intérêt actuel disparaît en cours de procédure, le recours devient sans
objet, alors qu'il est irrecevable si l'intérêt actuel faisait déjà défaut au
moment du dépôt du recours (ATF 142 I 135 consid. 1.3.1; 139 I 206 consid.
1.1
p. 208, et la jurisprudence citée). De cette manière, les tribunaux
sont assurés de trancher uniquement des questions concrètes et non de prendre
des décisions à caractère théorique, ce qui répond à un souci d'économie de
procédure (ATF 140 IV 74 consid. 1.3.1; 136 I 274 consid. 1.3 p. 276). Ainsi,
une partie qui n'est pas concrètement lésée par la décision ne possède pas la
qualité pour recourir (CDAP GE.2013.0015 du 10 août 2015 consid. 1a; GE.2014.0105
du 24 septembre 2014 consid. 2a).
b) Les recourants ont certes obtenu le 8 juin 2017
un permis de construire s'agissant de la construction de deux immeubles de cinq
logements chacun après démolition des bâtiments n° ECA 315a, 315b et 316. Il
ressort toutefois de leurs explications du 26 juin 2017 que se pose encore la
question du financement de tels travaux et qu'à défaut de trouver des sources
de financement, ils entendaient maintenir les constructions contestées. L'on ne
saurait ainsi considérer que le recours est devenu sans objet. Cela est
d'autant plus le cas que le présent jugement ne permettrait pas la reconstruction
d'éléments qui seraient éventuellement détruits en zone agricole, les nouvelles
constructions devant avoir lieu conformément au nouveau permis de construire.
3.
Se pose ensuite la question de l'objet du litige, en particulier en lien
avec le jardin potager, les haies fortement taillées ainsi que les diverses
plantations, tous se trouvant dans la partie de la parcelle sise en zone
agricole.
a) L'objet du litige est défini par
trois éléments: la décision attaquée, les conclusions du recours et les motifs
de celui-ci. Selon le principe de l'unité de la procédure, ne peuvent être
examinés et jugés, en principe, que les rapports juridiques à propos desquels
l'autorité administrative s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la
lie sous forme de décision. L'objet du litige peut être réduit devant
l'autorité de recours, mais pas étendu, ni modifié (ATF 136 V 362 consid. 3.4.2
p. 365; cf. aussi ATF 142 I 155 consid. 4.4.2). En procédure
administrative, l'objet du litige est ainsi circonscrit par la décision attaquée,
à quoi s'ajoutent les questions qui auraient été soulevées par les parties,
mais que l'autorité aurait omis de trancher dans sa décision. Cela s'explique
par le fait que l'autorité de recours ne peut contrôler que ce qui a été
préalablement décidé ou qui aurait dû l'être. Le Tribunal cantonal ne saurait
se saisir de conclusions que l'instance précédente n'aurait pas été
préalablement amenée à trancher (cf. Bovay/Blanchard/Grisel Rapin, Procédure
administrative vaudoise, LPA-VD annotée, Bâle 2012, ch. 3.1 ad art. 79 LPA-VD,
et les références citées; cf. aussi CDAP PE.2016.0216 du 17 août 2016
consid. 4a; PS.2015.0038 du 24 août 2015 consid. 3; AC.2014.0202 du 9
juin 2015 consid. 3a).
b) Les recourants relèvent que la décision
entreprise ne serait pas claire sur le sort du jardin potager, des haies
fortement taillées ainsi que de diverses plantations se situant dans la partie
de la parcelle n° 349 sise en zone agricole. Les intéressés estiment que,
faute de point à ce sujet dans le dispositif de la décision, ces aménagements
seraient tolérés, tout en précisant que l'obligation de réensemencement après
travaux de démolition et l'ordre de remise en état laisseraient toutefois
entendre que ces aménagements devraient être supprimés.
Il ressort de la décision du 30 octobre 2015 du SDT que
celui-ci indique dans l'état de fait avoir "remarqué la présence, dans
cette même partie sise en zone agricole, d'un jardin potager (...) et de haies
fortement taillées ainsi que diverses plantations" (lettre D.) et
qu'il "n' a autorisé aucun des éléments aménagés hors zone à bâtir"
(lettre K.). L'autorité intimée ne traite ensuite pas de ces aménagements
extérieurs dans la partie "droit" ainsi que dans le dispositif de sa
décision, n'imposant en particulier aucune remise en état à leur propos ni
n'indiquant les tolérer, voire les régulariser, ce qu'il ne fait pas non plus
dans ses deux écritures devant la cour de céans, se contentant de relever en
passant, dans son écriture du 26 février 2016, que ces aménagements extérieurs
n'étaient pas admissibles. Il s'ensuit que le sort du jardin potager, des haies
ainsi que des diverses plantations se trouvant dans la partie de la parcelle
n° 349 sise en zone agricole ne fait pas partie de l'objet du litige.
Au vu de ce qui précède, la conclusion des
recourants visant à ce que le jardin potager, les haies et les plantations
soient tolérés est irrecevable.
Le litige porte en conséquence sur ce qu'a exigé le
SDT aux lettres B. et C. de sa décision soit sur la démolition du garage ECA
n° 316, la suppression de l'accès bétonné au garage ECA n° 316, la
démolition des murs de soutènement se prolongeant de l'entrée de la propriété
jusqu'au garage ECA n° 316, la suppression du cabanon de jardin, l'évacuation
des matériaux vers un lieu approprié et le réensemencement du terrain naturel
ainsi que sur le délai imparti aux copropriétaires pour procéder aux mesures de
remise en état ordonnées et la fixation de la séance de constat sur place.
4.
Les recourants ont requis la fixation d'une inspection locale, de
manière à pouvoir apprécier la question litigieuse par rapport au lieu, soit
notamment l'intégration des constructions controversées dans leur environnement
bâti.
L'autorité peut mettre un terme à l'instruction
lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que,
procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves
qui lui sont encore proposées, elle a acquis la certitude qu'elles ne
pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p.
299; 138 III 374 consid. 4.3.2 p. 376; 136 I 229 consid. 5.3 p. 236;
cf. aussi Tribunal fédéral [TF]6B_1155/2015 du 14 mars 2016
consid. 2.2;1C_608/2014 du 3 septembre 2015 consid. 2.1). Vu les
pièces du dossier, en particulier les photographies qui y figurent, la mesure
d'instruction requise n'apparaît ni nécessaire ni utile à l'établissement des
faits pertinents pour l'issue du litige; elle ne pourrait amener la Cour de céans à modifier son opinion.
5.
Les recourants font valoir que la construction en 1984, respectivement
1986.
et 1988, du garage n° ECA 316 et de sa voie d'accès, du cabanon de
jardin ainsi que du mur de soutènement avait été autorisée par la municipalité.
a) Selon l'art. 25 al. 2 LAT,
pour tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir,
l’autorité cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à
l’affectation de la zone ou si une dérogation peut être accordée. Conformément
à l'art. 81 al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du
territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), pour tous les projets de
construction ou de changement de l'affectation d'une construction ou d'une
installation existante situés hors de la zone à bâtir, le département décide si
ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation peut
être accordée; cette décision ne préjuge pas de celle des autorités communales.
L'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit expressément que les constructions
hors des zones à bâtir ne peuvent être construites, reconstruites, agrandies,
transformées ou modifiées dans leur destination, sans autorisation spéciale,
l'autorité compétente étant le département cantonal (art. 121 let. a LATC),
respectivement le SDT. Selon l'art. 104 LATC, avant de délivrer le permis, la
municipalité s'assure que le projet est conforme aux dispositions légales et
réglementaires et aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration
(al. 1); elle vérifie si les autorisations cantonales et fédérales préalables
nécessaires ont été délivrées (al. 2).
Selon la jurisprudence, une autorisation délivrée en
dehors de la zone à bâtir par l'autorité communale est absolument nulle,
l'autorisation cantonale étant un élément constitutif et indispensable des art.
24.
ss LAT; une simple autorisation communale est donc insuffisante (ATF
132.
II 21 traduit in JdT 2006 I p. 707 consid. 3.2.2 p. 710; 111 Ib 213 traduit
in JdT 1987 I p. 630; TF 1C_483/2012,1C_485/2012 du 30 août 2013
consid. 4.1;1C_265/2012 du 25 mars 2013 consid. 3;1C_537/2011 du 26
avril 2012 consid. 2.2.1).
b) Il ressort de la jurisprudence précitée que les
autorisations délivrées en l'occurrence par la municipalité, à tout le moins s'agissant
des constructions ou parties de constructions qui sont sises en zone agricole,
sont absolument nulles, l'autorité cantonale n'ayant pas également octroyé
d'autorisations spéciales. Dans sa décision du 12 juin 1984 relative à la
construction du garage et de sa voie d'accès, le SAT a même expressément refusé
d'octroyer une autorisation spéciale.
6.
Selon l'art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être
créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1).
L'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à
l'affectation de la zone (al. 2 let. a) et si le terrain est équipé (al. 2 let.
b).
En l'occurrence, la parcelle n°349 est partiellement
sise en zone agricole. Il n'est pas contesté toutefois que les recourants ne
sont pas exploitants agricoles et que les constructions dont le SDT demande la
remise en état, partiellement, voire exclusivement situées en zone agricole, n'ont
pas de vocation agricole. Les constructions et installations en cause ne
sauraient dès lors être considérées comme conformes à l'affectation de la zone
au sens de l'art. 22 al. 2 let. a LAT. Leur légalité doit dès lors être
examinée sous l'angle des art. 24c et 24 al. 1 LAT.
7.
a) Selon la jurisprudence relative au droit applicable en matière
d'ordre de remise en état ou de procédure de régularisation, la légalité de la
construction s'examine en principe au moment où les travaux ont été effectués.
On applique toutefois le droit en vigueur au moment où l'autorité statue si
celui-ci est plus favorable au recourant (cf. art. 52 al. 2 de l'ordonnance
fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1]; ATF
127.
II 209 consid. 2b p. 211; 123 II 248 consid. 3a/bb p. 252; 102 Ib 64 consid.
4.
p. 69; cf. aussi TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.2).
b) L'art. 24c LAT, en vigueur depuis
le 1er septembre 2000 et modifié par novelle du 23 décembre 2011,
soit tel qu'en vigueur au moment de la décision attaquée, soumet à certaines
conditions la rénovation, la transformation partielle, l'agrandissement mesuré
et la reconstruction de constructions et installations anciennes sises hors de
la zone à bâtir. Cette disposition est applicable aux constructions et
installations qui ont été érigées ou transformées légalement avant
l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit
fédéral (art. 41 OAT). La date déterminante est en principe celle du 1er
juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de l'ancienne loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution (aLPEP; RO 1972 I 958) –
abrogée par la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20) – qui a introduit expressément le principe de la séparation
du territoire bâti et non bâti (cf. ATF 129 II 396 consid. 4.2.1; 127 II 209
consid. 2c).
Conformément à l'ancien art. 24
al. 2 LAT, en vigueur du 1er janvier 1980, date
d'entrée en vigueur de la LAT, au 31 août 2000 (RO 1979 1573), le
droit cantonal pouvait autoriser, hors des zones à bâtir, la rénovation de
constructions ou d'installations, leur transformation partielle ou leur
reconstruction pour autant que ces travaux fussent compatibles avec les
exigences majeures de l'aménagement du territoire. Le législateur vaudois avait
fait usage de cette faculté à l'art. 81 al. 4 LATC (Recueil annuel 1985
538), après l'avoir fait à l'art. 3 du règlement du 19 octobre 1983 du Conseil
d'Etat sur les constructions hors des zones à bâtir (Recueil annuel 1983 275).
Comme pour l'art. 24c LAT, la date déterminante était en principe celle du 1er
juillet 1972 (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1; TF 1A.186/2004 du 12 mai 2005
consid. 6.2; cf. aussi Rudolf Muggli, Commentaire LAT, 2010, n. 15 ad
art. 24c LAT).
c) Les différents aménagements et constructions sis
sur la parcelle n° 349 étant tous postérieurs au 1er juillet
1972, puisque réalisés en 1984, 1986 et 1988, sans qu'en outre une modification
quant au zonage de la parcelle en cause, à tout le moins pour ce qui concerne
la partie sise en zone agricole, ne soit par la suite intervenue, les
constructions litigieuses ne sauraient bénéficier des possibilités prévues aux
art. 24 al. 2 aLAT ou 24c LAT, s'agissant du garage et du cabanon de jardin
ainsi que des parties se trouvant en zone agricole de la voie d'accès bétonnée au
garage d'une part et des murs de soutènement se prolongeant de l'entrée de la
propriété jusqu'au garage d'autre part. Les recourants ne le prétendent
d'ailleurs pas.
8.
a) L'art. 24 LAT, tel qu'en vigueur depuis le 1er septembre
2000.
et qui correspond à l'art. 24 al. 1 LAT, en vigueur du 1er
janvier 1980 au 31 août 2000 (RO 1979 1573), prévoit par ailleurs qu'en
dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT, des autorisations de construire
peuvent être délivrées pour de nouvelles constructions ou installations ou pour
tout changement d'affectation si l'implantation de ces constructions ou
installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a)
et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b).
L'implantation d'une installation est imposée par sa
destination au sens de l'art. 24 let. a LAT, d'après la jurisprudence
constante du Tribunal fédéral, lorsqu'elle requiert un emplacement spécifique
en dehors de la zone à bâtir pour des motifs techniques, d'exploitation, en
raison de la disponibilité du sol ou encore lorsqu'elle est exclue de le zone à
bâtir pour des motifs spécifiques (ATF 141 II 245 consid. 7.6.1; 136 II
214.
consid. 2.1 p. 218; 132 II 21 consid. 7.2 p. 44; cf.
aussi TF 1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 6.1). Une implantation
relativement imposée par sa destination suffit: il n'est pas nécessaire
qu'absolument aucun autre emplacement n'entre en considération; il suffit que
des raisons particulièrement importantes et objectives fassent apparaître
l'emplacement prévu comme beaucoup plus avantageux que d'autres endroits à
l'intérieur de la zone à bâtir (ATF 136 II 214 consid. 2.1 p. 218, et
les références citées; cf. aussi arrêt TF 1C_29/2016 du 18 janvier 2017
consid. 6.1). Une construction existante non conforme à l'affectation de
la zone ne justifie pas, en tant que telle, une extension de l'utilisation
contraire à l'affectation de la zone, et ne permet par conséquent pas de
reconnaître l'implantation de nouvelles installations non conformes à
l'affectation de la zone comme imposée par sa destination (Rudolf Muggli,
Commentaire LAT, 2010, n° 13 ad art. 24 LAT). Les constructions sises hors de
la zone à bâtir devant, selon l'intention du législateur, rester
exceptionnelles, celui-ci a limité les motifs de dérogation valables à des
circonstances objectives définies de façon très restrictive (Muggli,
op. cit., n° 9 ad art. 24 LAT). Les points de vue subjectifs du
constructeur, les considérations financières ou les motifs de convenance
personnelle n'entrent pas en ligne de compte dans l'appréciation (ATF 129 II 63
consid. 3.1 p. 68, et les arrêts cités; cf. également CDAP AC.2015.0148
du 6 octobre 2016 consid. 3e; AC.2014.0398 du 7 décembre 2015
consid. 11a; AC.2014.0240 du 14 juillet 2015 consid. 8a).
L'application du critère de l'art. 24 let. a LAT doit être stricte, dès
lors qu'elle contribue à l'objectif de séparation du bâti et du non-bâti (ATF
124.
II 252 consid. 4a p. 256; 117 Ib 270 consid. 4a p. 281, 379 consid. 3a p.
383; cf. aussi TF 1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 6.1).
b) L'implantation des ouvrages litigieux en zone
inconstructible, en particulier d'un garage de 60 m2, soit d'une surface
importante, ne répond objectivement à aucune nécessité technique, économique ou
inhérente à l'exploitation du sol. Le fait en particulier que l'implantation du
garage ait dû être modifiée en raison de la découverte, lors des travaux de
terrassement entrepris à la suite de la première enquête publique, dans le
sous-sol, d'une conduite d'eau communale qui ne faisait l'objet d'aucune
servitude inscrite au Registre foncier et ne figurait pas au plan cadastral,
n'est pas déterminant. Il incombait à l'intéressé de trouver en zone à bâtir,
où se trouve d'ailleurs la maison d'habitation, les espaces nécessaires à la
construction des ouvrages litigieux. Les soucis de convenance personnelle du
propriétaire d'alors d'installer les ouvrages litigieux en zone agricole ne
justifient pas l'octroi d'une dérogation au sens de l'art. 24 LAT.
Les recourants ne prétendent d'ailleurs pas que les
ouvrages litigieux pourraient être autorisés sous l'angle de l'art. 24 LAT.
9.
Dans la mesure où les ouvrages et parties d'ouvrages litigieux sis en
zone agricole, qui ont été réalisés sans l'autorisation cantonale spéciale
requise (art. 120 al. 1 let. a LATC), ne peuvent être régularisés a
posteriori, il reste à examiner l'ordre de remise en état.
a) Selon les art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la
municipalité, et à son défaut, le département compétent, est en droit de faire
supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa
formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude
de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui
impose une obligation quand les conditions en sont remplies (cf. CDAP AC.2015.0032
du 27 juillet 2016 consid. 8a; AC.2015.0062 du 11 mars 2016
consid. 9a; AC.2015.0087 du 9 février 2016 consid. 2b). Le respect du
principe de la proportionnalité exige qu'il soit procédé à une pesée des
intérêts publics et privés opposés (principe de la proportionnalité au sens
étroit, impliquant une pesée des intérêts en présence – ATF 137 I 167 consid.
3.6
p. 175/176; 136 I 87 consid. 3.2 p. 91/92, 197 consid. 4.4.4 p. 205,
et les arrêts cités).
Selon une jurisprudence bien établie, lorsque des
constructions ou des installations illicites sont réalisées en dehors de la
zone à bâtir, le droit fédéral exige en principe que soit rétabli un état
conforme au droit. L'autorité renonce à une telle mesure, conformément au
principe de la proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures,
si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la
démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi
se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de
faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé
dans l'intervalle (ATF 132 II 21 consid. 6 p. 35; 123 II 248 consid. 3a/bb
p. 252; cf. aussi TF 1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 7.1;1C_122/2016
du 7 septembre 2016 consid. 6.1;1C_61/2014 du 30 juin 2015
consid. 5.1). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut
invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité
devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe davantage
de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui
en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b
p. 224; cf. aussi TF 1C_29/2016 du 18 janvier 2017 consid. 7.1;1C_122/2016
du 7 septembre 2016 consid. 6.1;1C_61/2014 du 30 juin 2015
consid. 5.1). Selon la jurisprudence, les acquéreurs ultérieurs d'un
immeuble en sont entrés en possession avec les droits et obligations qui lui
sont rattachés, en particulier ceux découlant du droit public des
constructions. A ce titre, ils doivent en principe également se laisser opposer
la mauvaise foi de leurs prédécesseurs (TF 1C_122/2016 du 7 septembre 2016
consid. 6.2.3, et les références citées; cf. toutefois aussi TF
1C_196/2016 du 13 février 2017 consid. 2.4).
Il existe un intérêt public important, maintes fois
rappelé par la jurisprudence, à ce que le principe de la séparation de l'espace
bâti et non bâti, déduit aujourd'hui de l'art. 75 al. 1 Cst., soit respecté et
à limiter le nombre et les dimensions des constructions hors zone à bâtir (cf.
ATF 132 II 21 consid. 6.4 p. 40; 111 Ib 213 consid. 6b p. 225; cf. aussi TF 1C_464/2015
du 14 juin 2016 consid. 2.2;1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 5.3;
1A.301/2000 du 28 mai 2001 consid. 6c, in ZBl 103/2002 p. 364). Les
constructions illégales, contraires à la LAT, doivent en principe être
démolies; à défaut, le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti
serait battu en brèche, et la violation de la loi récompensée (ATF 136 II 359
consid. 6 p. 364). Toujours en ce qui concerne l'intérêt public, la
jurisprudence considère que l'application du droit fédéral dérogatoire hors
zone à bâtir se doit d'être rigoureuse, de sorte que les autorités chargées de
son application puissent le faire de manière cohérente et assurent ainsi le
respect du principe de la sécurité du droit (ATF 132 II 21 consid. 6.4
p. 39 ss).
b) aa) Selon la jurisprudence, la compétence
d'exiger la démolition d'une installation pour rétablir une situation conforme
au droit est en principe soumise à un délai de péremption de trente ans;
exceptionnellement, cette compétence peut être exercée au-delà du délai en
question si des motifs de police au sens strict imposent une telle mesure et,
inversement, l'autorité peut en être déchue avant l'écoulement des trente ans lorsque
le principe de la bonne foi le commande (cf. ATF 132 II 21 consid. 6.3 p. 39; cf.
aussi TF 1C_196/2016 du 13 février 2017 consid. 2.2;1C_302/2016 du 18
janvier 2017 consid. 5.1;1C_150/2016 du 20 septembre 2016
consid. 10.4;1C_139/2014 du 17 mars 2015 consid. 5.1;1C_318/2013 du
10.
décembre 2013 consid. 4.1.2, publié in SJ 2014 I 280, et les
références citées). Ainsi, lorsque les autorités, même si elles interviennent
bien avant l'échéance du délai de 30 ans, ont toléré l'état non conforme au
droit pendant des années alors que son caractère illégal leur était connu ou
qu'elles auraient dû le connaître en appliquant la diligence commandée par les
circonstances, elles pourraient, en vertu du principe de la bonne foi, être
déchues du droit d'en exiger la démolition, avant même l'expiration du délai de
30.
ans (ATF 136 II 359 consid. 7 et 7.1 p. 365 s.; 132 II 21 consid. 6.3
p. 39). Dans un tel cas, soit lorsque les autorités interviennent avant
l'échéance du délai de 30 ans, d'après la jurisprudence du Tribunal fédéral, ne
peut invoquer la protection de la confiance que celui qui a lui-même agi de
bonne foi (ATF 132 II 21 consid. 6.3 p. 39, JdT 2006 I 707),
c'est-à-dire celui qui a cru et pouvait croire (de façon compatible avec un
devoir de diligence raisonnable) que l'utilisation qu'il pratiquait de son
bien-fonds était légale, respectivement était conforme à l'autorisation de
construire (ATF 136 II 359 consid. 7.1 p. 365, JdT 2011 I 446, et les
références citées). Le délai de péremption commence à courir seulement dès
l'achèvement du bâtiment ou des parties litigieuses de celui-ci (cf. ATF
136.
II 359 consid. 8.3, JdT 2011 I 446; 107 Ia 121 consid. 1b; voir
aussi TF 1C_318/2013 du 10 décembre 2013 consid. 4.3).
Le délai de 30 ans résulte, d'une part, d'une
application par analogie des règles sur la prescription acquisitive de la
propriété immobilière (art. 662 CC) et, d'autre part, de considérations
pratiques, dans la mesure où il pourrait se révéler difficile de déterminer
avec certitude la législation et la pratique cantonales et communales dans le
domaine des constructions pour des situations qui datent de plus de 30 ans (cf.
TF 1P.768/2000 du 19 septembre 2001 consid. 3a, ZBl 2002, 188, RDAF 2003 I
395; cf. aussi ATF 136 II 359 consid. 8, JdT 2011 I 446).
bb) Le Tribunal fédéral a jugé que la prescription
est une institution générale du droit et qu'à ce titre – et sans même avoir à
être prévue expressément –, elle s'applique à toutes les prétentions de droit
public, aussi bien à celles de la collectivité qu'à celles des administrés,
qu'elles soient de nature patrimoniale ou qu'elles portent sur une prestation
en nature (par exemple celle de maintenir ou restituer une situation dans un
état conforme au droit); seules font exception les obligations qui visent le
respect des biens de police au sens étroit, lesquelles sont imprescriptibles,
ainsi que l'interdiction de construire dans un endroit menacé par les
avalanches (Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit
administratif, Les actes administratif et leur contrôle, Volume II, 3ème
éd., Berne 2011, p. 96/97, et les références citées).
La délimitation des actes interruptifs de la
prescription en droit public est, jurisprudentiellement, beaucoup plus large
qu'en droit privé (art. 135 CO): il s'agit de tout acte propre à faire admettre
la prétention en question, visant à l'avancement de la procédure et accompli
dans une forme adéquate. L'administré interrompt la prescription par toute
intervention auprès de l'autorité compétente tendant à faire reconnaître ses
droits. Pour l'autorité, le délai est interrompu en particulier dès lors
qu'elle déclare son intention d'ouvrir une procédure et par tout acte qu'elle
prend pendant celle-ci: par exemple par l'envoi au contribuable d'une formule
de déclaration fiscale et, par la suite, par les actes qui, jusqu'à la
décision, visent à établir la créance puis, ensuite, à la recouvrer. En
revanche, des actes préparatoires tels que des mesures d'instruction ne
suffisent pas. Le débiteur doit avoir reçu connaissance du fait interruptif (Pierre
Moor/Etienne Poltier, op. cit.,
p. 100/101, et les références citées; cf. aussi Michael Ritter, Die Handhabung des Widerrufs und der
Rückforderungen sowie der Verjährung und Verwirkung von Direktzahlungen, in CDA
2/2012 p. 3, spéc. p. 20; Attilio Gadola, Verjährung und Verwirkung im öffentlichen Recht, in PJA
1/1995, p. 47, spéc. p. 54; voir aussi ATF 133 V 579
consid. 4.3.1, et les références citées).
cc) Dans son arrêt 1C_784/2013 du 23 juin 2014
consid. 5.4, le Tribunal fédéral relève qu'il a jusqu'alors laissé ouverte la
question de savoir si le délai de péremption de 30 ans est encore applicable lorsque
les autorités n'ont certes pas, dans ce délai, édicté ni fait exécuter un ordre
de démolition, mais ne sont pourtant pas restées inactives, refusant en
particulier de délivrer une autorisation de construire ultérieure. Il convenait
toutefois de relever que la prescription acquisitive extraordinaire de l'art.
662.
CC supposait une possession "paisible" comme propriétaire pendant
30.
ans (cf. ATF 136 II 359 consid. 8.2). Dans l'arrêt précité du 23 juin
2014, le Tribunal fédéral, qui cite à ce propos des références de doctrine,
note qu'il y a possession paisible au sens de l'art. 662 CC lorsque l'ayant droit
légitime n'a pas fait valoir son droit de propriété par voie d'action. Le
Tribunal fédéral ajoute que, conformément à l'art. 663 CC, les règles admises
pour la prescription des créances trouvent application en matière
d'interruption de la prescription acquisitive. Selon l'art. 135 al. 2 CO, la
prescription est notamment interrompue lorsque le créancier fait valoir ses
droits par une requête de conciliation ou une action. A ces dispositions de
droit civil, qui conduisent au constat judiciaire d'une créance, doit être
assimilé en droit administratif l'ordre de déposer une demande de permis de
construire ultérieure, parce qu'un tel ordre conduit à juger de l'admissibilité
d'une construction dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire. Conformément
à l'art. 137 al. 2 CO, un nouveau délai de prescription commence à courir
lorsqu'une prétention de droit civil est constatée par jugement. De la même
manière, la constatation de l'illégalité d'une construction dans le cadre d'une
procédure d'autorisation de construire conduit dans tous les cas à ce qu'un
nouveau délai de péremption, respectivement de prescription acquisitive
commence à courir.
10.
a) Contrairement tout d'abord à ce que prétendent les recourants, c'est
bien le SDT qui était compétent, sans avoir à interpeller auparavant la
commune, pour rendre l'ordre de remise en état litigieux, s'agissant à tout le
moins des constructions ou parties de constructions qui sont sises en zone
agricole. Le SDT, comme autorité compétente pour l’octroi d’autorisations
dérogatoires au sens des art. 24ss LAT, est en effet en droit de faire
supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes
aux prescriptions légales et réglementaires (cf. CDAP AC.2014.0178 du 6 juillet
2015.
consid. 8a).
b) aa) Concernant ensuite la question de la péremption
du droit du SDT d'exiger la démolition du garage ainsi que la suppression de
l'accès bétonné à cette installation pour rétablir une situation conforme au
droit, l'on peut relever ce qui suit.
Après avoir obtenu un permis de construire le 13
février 1984, portant en particulier sur la construction d'une maison
d'habitation et d'un garage attenant à l'Ouest de cette dernière, l'ancien
propriétaire de la parcelle litigieuse avait déposé le 6 avril 1984 une demande
de permis de construire à soumettre à enquête complémentaire concernant la
modification d'une part de l'implantation du garage, désormais prévue en zone
agricole au Nord-Nord-Est de la maison d'habitation, ainsi que d'autre part de
la voie d'accès, alors pour partie également prévue en zone agricole.
Le 12 juin 1984, le Département des travaux publics
avait toutefois rendu une décision, notifiée à la municipalité, relative au
projet d'enquête complémentaire précité dont le contenu était en particulier le
suivant:
"Compris
dans la zone agricole du plan d'extension communal en voie de légalisation, ce
projet est soumis à une autorisation préalable du Département des travaux
publics.
Constatant que la construction
projetée n'est pas conforme à la destination de la zone, nous refusons
l'autorisation préalable en vertu de l'article premier du règlement du 19
octobre 1983 sur les constructions hors des zones à bâtir".
Dans un courrier du 28 juin 1984 au SAT, la
municipalité avait néanmoins indiqué ce qui suit:
"Suite
à l'inspection locale qu'a effectuée Monsieur (...), du service de
l'aménagement du territoire, celui-ci a pu constater l'état des lieux et
vérifier le pourquoi de la légère anticipation du garage nécessaire à
l'immeuble en construction (passage d'une canalisation importante au travers de
la propriété).
En conséquence, nous considérons
la surface de terrain sur laquelle s'implante le garage comme faisant partie de
la zone constructible.
De ce fait, et d'entente avec le
prénommé, il n'est pas nécessaire que nous obtenions de votre part l'autorisation
préalable pour construction hors zone à bâtir.
C'est pourquoi, nous délivrons ce
jour le permis de construire pour le garage envisagé".
Ce courrier n'a visiblement fait l'objet d'aucune
réaction de la part du SAT; rien de tel ne figure en tout cas au dossier du SDT.
Le 23 juillet 1984, la municipalité a ainsi formellement
délivré le permis de construire requis.
Il ne s'est ensuite plus rien passé concernant le
garage et son accès, jusqu'à un courrier du 5 février 2014 du SDT à la
municipalité, envoyé en copie notamment au notaire des recourants. Le SDT
relevait dans ce courrier avoir constaté, sur la base du dossier qui lui était
parvenu, que le garage ECA n° 316, entièrement colloqué en zone agricole,
aurait été construit vers 1984 et que le dossier en sa possession ne permettait
pas de savoir si cette construction avait, à l'époque, été autorisée par son
service ou si l'affectation du sol avait été modifiée depuis. Il constatait
également la présence, dans cette même partie sise en zone agricole, notamment
d'un cabanon de jardin. Il requérait dès lors de la municipalité, de manière à
définir au mieux la situation qui prévalait sur cette propriété et de
déterminer les suites à donner, différentes informations et documents.
Par décision du 31 mars 2014, le SDT a, dans le
cadre du projet visant à soustraire l'entier de la parcelle n° 349 à la
LDFR, accordé aux recourants l'autorisation pour un changement d'affectation
sans travaux au sens de l'art. 24a LAT. Il a en particulier précisé à ce propos
ce qui suit:
"D'une
surface inférieure à 2'500 m2 et fortement arborisée, la partie du
bien-fonds située en zone agricole n'a aucun intérêt agronomique majeur. Le
bien-fonds et les bâtiments ne sont pas liés à une exploitation agricole. Nous
n'avons donc aucune objection à formuler à l'encontre de cette requête.
Cela étant dit, tout travail sur
la partie sise en zone agricole de cette parcelle reste soumis à une
autorisation spéciale du SDT (art. 25 al. 2 LAT et 120 al. 1er let.
a LATC).
A ce titre, il a été constaté,
dans le cadre du traitement de ce dossier, qu'un garage et son accès (y compris
murs de soutènement), et une partie du sous-sol du bâtiment principal, ont été
aménagés en zone agricole, ceci en l'absence des autorisations cantonales
requises. Ces aspects feront toutefois l'objet d'un traitement séparé".
La question pourrait se poser de savoir si les
interventions du SDT des 5 février et 31 mars 2014 pourraient être considérés
comme des actes interruptifs du délai de péremption de 30 ans, sachant que le garage
et la partie de son accès sise en zone agricole, construits selon les pièces du
dossier en 1984, ne pourraient pas l'avoir été avant le deuxième semestre de
l'année 1984 et que donc la péremption du délai de 30 ans ne serait juste pas atteinte.
L'on peut toutefois relever que, dans son courrier
du 5 février 2014, envoyé à la municipalité et uniquement en copie au notaire
des recourants, le SDT ne faisait que requérir de la municipalité, sans
s'adresser directement aux recourants, l'historique des travaux entrepris sur
le bien-fonds depuis le 1er juillet 1972, accompagné, cas échéant,
des dossiers complets comprenant autorisations et plans, l'identification des
essences constituant les haies et plantations et leur date de mise en oeuvre
ainsi qu'un dossier photographique comprenant des prises de vue de toutes les
façades du garage, du cabanon de jardin, des plantations ainsi que quelques
vues générales de la parcelle. Dans sa décision précitée du 31 mars 2014, le
SDT se contentait par ailleurs de constater qu'un garage et son accès (y
compris les murs de soutènement) et une partie du sous-sol du bâtiment
principal avaient été aménagés en zone agricole, ceci en l'absence des
autorisations cantonales requises, indiquant seulement que ces aspects "feront
l'objet d'un traitement séparé". Le SDT est ainsi resté vague
sur la suite qu'il donnerait sur ces points, ne précisant pas si tout ou partie
des constructions précitées allaient ou non faire l'objet d'une procédure de
régularisation. Il a juste annoncé que lesdits points feraient à l'avenir
l'objet d'un traitement particulier. Ainsi que le relevaient les recourants
dans un courrier adressé au SDT le 5 décembre 2014, qui précisaient avoir eu un
entretien téléphonique quelque temps auparavant avec ce dernier, au cours
duquel celui-ci aurait "apparemment évoqué l'idée de devoir
"remettre les choses en état "sur leur parcelle", le SDT a
ensuite attendu plusieurs mois après la décision du 31 mars 2014 avant d'introduire
une procédure sur ces points et d'en informer les recourants. Il ne ressort pas
du dossier, la Cour ayant requis le dossier complet et original du SDT, que ce
dernier aurait déployé de quelconques activités à ce sujet entre le 31 mars
2014.
et le courrier des recourants du 5 décembre 2014.
Il ressort par contre du dossier que, par décision
du 12 juin 1984, le SAT avait certes refusé d'octroyer l'autorisation spéciale
requise pour la construction du garage en zone agricole. Il découle toutefois
du courrier du 28 juin 1984 de la municipalité au SAT que ce dernier avait alors
été informé que le permis de construire le garage avait été octroyé, malgré le
refus du SAT du 12 juin 1984, puisqu'un collaborateur du SAT aurait donné son
accord à la suite d'une inspection locale à laquelle celui-ci aurait procédé. Or,
avant 2014, le SAT, puis le SDT n'a aucunement réagi à un tel courrier, ce
qu'on était en droit d'attendre de ce dernier, s'il entendait confirmer son
refus du 12 juin 1984 et alors même que le courrier du 28 juin 1984 laissait
entendre qu'un collaborateur du SAT aurait donné son accord à la construction
du garage en zone agricole. L'on peut par ailleurs relever la bonne foi des
recourants, qui ont acquis la parcelle en cause en 2002 et précisé n'avoir pris
connaissance du caractère litigieux du garage et d'une partie de son accès
qu'en 2014, bonne foi que ne conteste pas le SDT (cf. TF 1C_196/2016 du 13
février 2017 consid. 2.4, dans lequel le TF a admis la bonne foi de
propriétaires qui avaient acquis la parcelle en cause de nombreuses années
après la construction sans autorisation d'une pergola).
L'ensemble des éléments qui précèdent conduisent à
considérer que la compétence du SDT d'exiger la démolition du garage ECA
n° 316 et la suppression de son accès bétonné est périmée. Aucun élément
du dossier ne permet en outre de penser que des motifs de police au sens strict
imposerait la suppression du garage et de son accès, alors même que le délai de
péremption est dépassé. L'on ne voit pas non plus pourquoi, ainsi que l'invoque
le SDT, un tel délai ne serait pas applicable dans le cas, tel celui en
l'espèce, où un aménagement lié à un bâtiment principal situé en zone à bâtir est
sis en zone agricole, sachant que le Tribunal fédéral juge que le délai de
péremption de 30 ans vaut également pour les constructions sises hors de la zone
à bâtir (cf. TF 1C_254/2016 du 24 août 2016 consid. 7.2;1C_726/2013 du 24
novembre 2014 consid. 4).
Il ressort de ce qui précède que c'est à tort que le
SDT a exigé la démolition du garage ECA n° 316 ainsi que la suppression de
l'accès bétonné à ce garage. Le garage ainsi que son accès bétonné, ce dernier
pour la partie sise en zone agricole, doivent ainsi être tolérés. Le recours
doit en conséquence être admis sur ce point. A noter que la partie de l'accès
bétonné sise en zone à bâtir n'a pas à être simplement tolérée, mais doit être
considérée comme conforme à l'affectation de la zone, étant en zone à bâtir et
ayant été autorisée par la municipalité, autorité compétente en la matière.
bb) L'on ne saurait en revanche considérer que la
compétence du SDT d'exiger la suppression du cabanon de jardin, construit en
1986, ainsi que de la partie sise en zone agricole des murs des soutènement qui
se prolongent de l'entrée de la propriété jusqu'au garage, construits en 1988, serait
périmée.
S'agissant du cabanon de jardin, il ressort du
dossier que l'ancien propriétaire de la parcelle n° 349 a obtenu de la
municipalité l'autorisation de procéder à son implantation le 2 juin 1986. Que
l'on prenne comme date déterminante le 5 février 2014, date du courrier précité
du SDT ou la décision de ce dernier du 30 octobre 2015 ordonnant la suppression
du cabanon de jardin ou une date entre les deux (p. ex. celle du courrier du
SDT du 17 décembre 2014 ou de son projet de décision du 6 janvier 2015), l'on
doit considérer que le délai de péremption de 30 ans n'est pas atteint. Aucun
motif lié au principe de la confiance ne permet par ailleurs de considérer que
le SDT serait déchu, avant même l'expiration du délai de 30 ans, du droit
d'exiger la suppression du cabanon de jardin. Il ne ressort en effet pas du
dossier que l'autorité intimée aurait été informée de l'existence de ce cabanon
de jardin en zone agricole et donc de son illégalité avant que les recourants
n'entreprennent une procédure de morcellement début 2014 et ainsi qu'elle
l'aurait toléré pendant des années. Le fait que le SDT ait approuvé en 2003 une
modification du PGA n'est enfin pas déterminant, sachant qu'il ne s'agit que
d'un cabanon de jardin, qui ne figure en outre pas au registre foncier.
Concernant les murs de soutènement, la décision
attaquée ordonne "la démolition des murs de soutènement se prolongeant
de l'entrée de la propriété jusqu'au garage ECA n° 316". Il
ressort du plan établi par l'ancien propriétaire le 25 mars 1988 que deux murs
de soutènement étaient prévus: l'un en parallèle de la route communale située
au Sud de la parcelle, du côté Est à 2 m de cette route, puis à 5 m 60 avant de
rejoindre l'accès bétonné au garage et de rapidement se terminer, l'autre
longeant la limite Ouest de la parcelle suivant ainsi l'accès bétonné et se
prolongeant tout le long de cet accès jusqu'au garage. Il découle du plan du 25
mars 1988 que le mur de soutènement se situant au Sud de la parcelle est sis
entièrement en zone à bâtir et que tel est aussi le cas de plus de la moitié du
mur de soutènement longeant l'accès bétonné jusqu'au garage, seule une petite
deuxième moitié de ce mur se trouvant en zone agricole. Il convient ainsi de
relever que le SDT, dont la décision entreprise en tant qu'elle concerne la
démolition de murs n'est pas claire, ne peut se prononcer que sur la partie, se
trouvant en zone agricole, du mur qui longe la limite Ouest de la parcelle
suivant ainsi l'accès bétonné et se prolonge tout le long de cet accès jusqu'au
garage, seule partie sur laquelle le tribunal doit dès lors également se
déterminer quant à une éventuelle régularisation, le reste des murs de
soutènement relevant de la compétence de la commune. A noter qu'il ne ressort
pas du dossier que les murs de soutènement, même ceux situés en zone à bâtir,
auraient fait l'objet d'une autorisation formelle de construire de la part de
la municipalité. Il revient dès lors à cette dernière de déterminer s'ils
pourraient ou non être régularisés, voire tolérés.
Concernant la partie du mur de soutènement, qui se
prolonge de l'entrée de la parcelle jusqu'au garage, se trouvant en zone
agricole, l'on peut relever qu'elle n'a été construite qu'en 1988. Pour les
mêmes motifs que ceux exposés s'agissant du cabanon de jardin (cf. ci-dessus),
l'on ne saurait ainsi considérer que le SDT est déchu du droit d'en exiger la
suppression.
c) Il reste à déterminer si la suppression du
cabanon de jardin ainsi que la démolition de la partie sise en zone agricole du
mur de soutènement, qui se prolonge de l'entrée de la parcelle jusqu'au garage,
sont conformes au principe de la proportionnalité.
L'on peut certes reconnaître la bonne foi des
recourants, qui ont acquis la parcelle en cause en 2002 et précisé n'avoir pris
connaissance du caractère litigieux du garage et d'une partie de son accès
qu'en 2014 lors de la procédure de morcellement, bonne foi que ne conteste d'ailleurs
pas le SDT, tout en précisant qu'il est arrivé au Tribunal fédéral de relever
que les acquéreurs ultérieurs d'un immeuble en sont entrés en possession avec
les droits et obligations qui lui sont rattachés, en particulier ceux découlant
du droit public des constructions et qu'à ce titre, ils devait également se
laisser opposer la mauvaise foi de leurs prédécesseurs (cf. TF 1C_122/2016 du 7
septembre 2016 consid. 6.2.3, et les références citées). Il résulte
toutefois des considérants qui précèdent que les recourants ne sauraient faire
reconnaître comme conformes au droit le cabanon de jardin ainsi que la partie
sise en zone agricole du mur de soutènement, qui se prolonge de l'entrée de la
parcelle jusqu'au garage. Ceux-ci ont en outre été construits sans autorisation
requise en violation du principe, central en aménagement du territoire, de la
séparation entre les zones bâties et non bâties, qui constitue ainsi un intérêt
public important. Les dérogations au droit fédéral ne sont de plus pas mineures
s'agissant du cabanon de jardin. Celui-ci est tout de même d'une surface de
3,04 m sur 2 m et d'une hauteur de 2 m 50 à la sablière et dispose d'un toit à
deux pans. Le fait qu'il s'agisse, comme le font valoir les
recourants, d'une extension d'une construction se situant en zone à bâtir n'est
à cet égard pas déterminant. Il est par ailleurs faux de prétendre, comme le
font les recourants, que la partie de la parcelle n° 349 classée en zone
agricole et occupée par les constructions litigieuses apparaîtrait comme une
"enclave" dans une zone déjà largement bâtie. Si certes, la parcelle
contiguë située à l'Ouest de la partie du bien-fonds n° 349 sis en zone
agricole est pourvue de constructions, il n'en demeure pas moins que les fonds
se trouvant au Nord et à l'Est de la parcelle litigieuse sont classés en zone
agricole et sont très peu, voire pas construits du tout.
L'on peut en revanche relever, concernant la partie
sise en zone agricole du mur de soutènement qui se prolonge de l'entrée de la
parcelle jusqu'au garage, qu'il se justifie de considérer que son sort est lié
à celui de l'accès bétonné au garage sis en zone agricole, qui doit être
toléré. D'après les quelques photographies figurant au dossier, il borde en
effet cet accès bétonné et paraît avoir une réelle utilité, en particulier pour
la partie de celui-ci sise en zone agricole, pour soutenir le terrain naturel.
Il s'avère dès lors disproportionné d'exiger la remise en état de la partie
sise en zone agricole du mur de soutènement qui se prolonge de l'entrée de la
parcelle jusqu'au garage, alors que l'accès bétonné est maintenu.
Les recourants font enfin valoir les frais
considérables qu'entraîneraient les démolitions et remises en état exigées par
le SDT, précisant que l'acquisition de la parcelle étant intervenue en 2002, il
leur serait difficile de s'en prendre civilement aux vendeurs. Sachant que la
compétence du SDT d'exiger la démolition du garage ECA n° 316 et la
suppression de son accès bétonné est périmée et qu'il doit être renoncé à la
remise en état, pour des motifs de proportionnalité, de la partie sise en zone
agricole du mur de soutènement, les frais que les recourants devront engager
seront désormais moindres, puisqu'ils ne porteront que sur la remise en état du
cabanon de jardin. L'on peut également relever que le Tribunal fédéral a
confirmé des ordres de démolition et de remise en état pour des montants de
300'000 fr. (TF 1C_61/2014 du 30 juin 2015 consid. 5.3;1C_136/2009 du 4
novembre 2009;1C_167/2008 du 22 août 2008). Les recourants ne prétendent en
outre pas que les frais en cause les mettraient en difficulté financièrement.
L'intérêt purement économique de ces derniers ne saurait avoir le pas sur
l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit.
La suppression du cabanon de jardin ainsi que
l'évacuation des matériaux vers un lieu approprié et le réensemencement du
terrain naturel à cet endroit doivent en conséquence être confirmés et le
recours rejeté sur ces points. Tel n'est pas le cas de la démolition de la
partie se trouvant en zone agricole du mur de soutènement qui se prolonge de
l'entrée de la parcelle jusqu'au garage, partie de mur qui doit être tolérée et
le recours admis sur ce point.
11.
Vu ce qui précède, le recours doit être admis partiellement dans la
mesure où il est recevable et la décision attaquée annulée en tant qu'elle
concerne le mur de soutènement situé au Sud de la parcelle n° 349 ainsi
que la partie sise en zone bourg du mur de soutènement qui se prolonge de
l'entrée de la parcelle n° 349 jusqu'au garage ECA n° 316 d'une part,
de l'accès bétonné au garage d'autre part, et réformée en ce sens que le garage
ECA n° 316 et l'accès bétonné, sis en zone agricole, au garage ECA
n° 316 ainsi que la partie sise en zone agricole du mur de soutènement qui
se prolonge de l'entrée de la parcelle jusqu'au garage ECA n° 316 sont
tolérés, la décision étant confirmée pour tout ce qui a trait à la suppression
du cabanon de jardin.
Le délai d'exécution fixé au 31 mai 2016 par la
décision du SDT entreprise et la date d'une séance de constat sur place fixée
au 13 juin 2016 étant aujourd'hui échus, il appartiendra au SDT de fixer de
nouveaux délais d'exécution et date de séance sur place.
Compte tenu de l'issue de la cause, des frais
judiciaires réduits, fixés à 700 fr., sont mis à la charge des recourants,
solidairement entre eux (art. 49, 51 al. 2, 91 et 99 LPA-VD, art. 4 al. 1 du
Tarif cantonal du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière
administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]) et il n'est pas alloué de dépens, qui
sont compensés (art. 55, 56 al. 2, 91 et 99 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est admis partiellement dans la mesure où il est recevable.
II.
La décision du Service du développement territorial du 30 octobre 2015
est annulée en tant qu'elle concerne le mur de soutènement situé au Sud de la
parcelle n° 349 ainsi que la partie sise en zone bourg du mur de
soutènement qui se prolonge de l'entrée de la parcelle n° 349 jusqu'au
garage ECA n° 316 d'une part, de l'accès bétonné au garage d'autre part,
et réformée en ce sens que le garage ECA n° 316 et l'accès bétonné, sis en
zone agricole, au garage ECA n° 316 ainsi que la partie sise en zone
agricole du mur de soutènement qui se prolonge de l'entrée de la parcelle
jusqu'au garage ECA n° 316 sont tolérés. Elle est confirmée pour tout ce
qui a trait à la suppression du cabanon de jardin.
III.
Un émolument de justice réduit de 700 (sept cents) francs est mis à la
charge des recourants, solidairement entre eux.
IV.
Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 31 octobre 2017
Le président: La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit
public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur
le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire
à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans
une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de
preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte
attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent
être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il
en va de même de la décision attaquée.