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Décision

AC.2016.0135

CDAP - AC.2016.0135 - 2016-06-17 - CHRISTINET/Municipalité de Morges

17 juin 2016Français17 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

Daniel et Claudine Christinet sont propriétaires de la parcelle n° 1080

du registre foncier, sur le territoire de la commune de Morges. Un bâtiment

d'habitation (immeuble locatif) a été construit en 1964 sur cette parcelle; il

compte une vingtaine d'appartements.

B.

Le 16 décembre 2015, le Service Aménagement du territoire et

développement durable de la commune de Morges (ci-après: le service communal),

sous la signature d'un conseiller municipal et de la cheffe de service, a

adressé à Daniel et Claudine Christinet la lettre suivante:

"Ch. de l'Alouette 2,

parcelle n° 1080, votre propriété

Mise en conformité de l'immeuble

Madame, Monsieur,

Notre service a constaté sur place

le 9 décembre dernier que vous entrepreniez des travaux dans un logement sans

aucune autorisation. Cet immeuble locatif est soumis à la LDTR (loi sur la

démolition, transformation et rénovation des maisons d'habitation). A ce titre,

ces travaux doivent faire l'objet d'une dispense de la part de l'office

cantonal du logement (travaux de moins de 20 % de la valeur ECA du bâtiment).

Nous exigeons l'arrêt immédiat des

travaux et vous remercions de bien vouloir nous faire parvenir dans les plus

brefs délais la dispense cantonale précitée.

Pour tous travaux entrepris dans

un bâtiment construit avant le 1er janvier 1991, le propriétaire

doit s'assurer de la présence ou non d'amiante dans son immeuble et le cas

échéant prendre les mesures nécessaires d'assainissement.

Nous vous remercions de bien

vouloir nous transmettre immédiatement le rapport d'amiante qui a été réalisé

par un professionnel reconnu.

Lors de cette visite, les préposés

à la police des constructions ont constaté que l'ensemble des contrecœurs des

fenêtres et parapets de balcon ne sont plus conformes aux normes en vigueur

actuellement (norme SIA 358). Nous vous rendons attentifs à l'art. 58 du Code

des obligations (CO) qui rend le propriétaire responsable du dommage causé par

des vices de construction ou par un défaut d'entretien.

Un délai de 3 mois maximum, soit

jusqu'au 31 mars 2016, vous est accordé pour entreprendre les travaux

nécessaires à la mise en conformité de ces éléments particulièrement dangereux

pour les locataires. Dans l'intervalle, nous vous demandons de prendre immédiatement

des mesures provisoires afin d'assurer la sécurité des habitants.

Des travaux ont été entrepris sans

autorisation dans les locaux techniques du sous-sol au mépris de toutes les

normes et directives en matière de protection incendie.

Les compartimentages nécessaires à

la sécurisation des voies de fuite doivent être impérativement rétablis. Nous

vous rendons attentifs à l'art. 19 alinéa 2 de la norme de protection incendie

établie par l'association des établissements cantonaux d'assurance incendie

(AEAI) stipulant que les propriétaires et les exploitants de bâtiments et

d'autres ouvrages veillent à garantir la sécurité des personnes et des biens.

Un délai de 3 mois maximum, soit

jusqu'au 31 mars 2016, vous est accordé afin de nous présenter un concept

incendie établi par un professionnel qualifié accompagné des plans et du

planning des mises en conformité qui seront réalisées.

[…]"

C.

Daniel et Claudine Christinet ont réagi à cette lettre en écrivant à la

Municipalité de Morges (ci-après: la municipalité) le 18 janvier 2016, par

l'intermédiaire de leur avocat, et en demandant à cette autorité, si elle

devait confirmer les injonctions précitées, de rendre une décision susceptible

de recours, conforme aux exigences de l'art. 42 de la loi du 28 octobre 2008

sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36). Dans leur courrier,

l'avocat des propriétaires a notamment écrit ceci:

"2. Sur le fond, il apparaît

que le service [communal] ne s'est pas suffisamment renseigné sur la situation

avant d'adresser son courrier du 16 décembre à mes mandants.

a) S'il est exact que mes mandants

ont entrepris des travaux, ceux-ci se limitent à la rénovation d'un petit

studio d'une quinzaine de m², qui avait été loué à un locataire récemment

décédé, lequel l'occupait depuis une quarantaine d'années.

Il s'agit de repeindre les murs du

studio, de remplacer la cuisine et les appareils sanitaires. Les frais de

réfection de ce studio devraient représenter au plus 20'000 fr. Par ailleurs et

contrairement à ce qu'indique le courrier précité, M. et Mme Christinet n'ont

pas entrepris de travaux au sous-sol, notamment dans les locaux techniques qui

s'y trouvent. La disposition des locaux est identique à celle qui résulte des

plans d'enquête, qui datent de 1964.

b) Au regard de la faible ampleur

des travaux, on peut se demander s'ils sont véritablement soumis à autorisation

au sens de l'art. 68 RLATC, dans la mesure où il n'y a aucune transformation ni

changement d'affectation prévus.

Pour couper court à toute

discussion, mes mandants vont néanmoins recueillir une dispense d'autorisation

auprès de la Division logement du SCL et ils vont faire effectuer un diagnostic

amiante, limité au studio dans lequel des travaux d'entretien ont été

entrepris.

c) L'ampleur très limitée des

travaux ne saurait être considérée comme suffisante pour fonder une mise aux

normes les plus récentes de l'ensemble du bâtiment et porter ainsi atteinte aux

droits acquis des propriétaires. L'application de la norme SIA 358, même pour

les bâtiments entièrement nouveaux, ne va au demeurant pas de soi au regard de

la jurisprudence qui a constaté que cette norme n'était pas directement

applicable (cf. AC.2010.0219, du 12 juin 2012).

d) Le même raisonnement vaut pour

l'ordre d'établir un concept incendie selon une directive entrée en vigueur il

y a à peine une année, pour les sous-sols du bâtiment, qui n'ont fait l'objet

d'aucune modification quelconque depuis leur construction.

Les ordres de mise en conformité

de l'ensemble du bâtiment avec la norme SIA 358 et de remise d'un concept

incendie conforme aux dernières directives de l'AEAI ne sont dès lors pas

fondés et ils sont expressément contestés par mes mandants […]."

D.

Le 21 mars 2016, la municipalité a adressé à l'avocat de Daniel et

Claudine Christinet une décision, où il est indiqué que, dans sa séance du 21

mars 2016, cette autorité a "décidé de confirmer formellement les

exigences émises par la Direction de l'aménagement du territoire dans sa lettre

du 16 décembre 2015". En guise de motivation de cette décision, la

municipalité a reproduit le contenu de sa lettre du 16 décembre 2015 (cité

ci-dessus, sous lettre B), en remplaçant à deux reprises la date du 31 mars

2016 par celle du 21 juin 2016 comme terme du "délai de 3 mois

maximum". Par ailleurs, la municipalité a ajouté le passage suivant, avant

le dernier paragraphe du texte cité ci-dessus (let. B):

"Contrairement à ce qui est

affirmé dans votre correspondance, la modification récente des locaux

techniques sans autorisation par l'installation des machines à laver et sécher

ainsi que de caves supplémentaires dans un espace en lien direct avec la cage

d'escalier de l'immeuble (voie de fuite) ne correspond pas à la disposition des

locaux initialement prévue dans les plans de 1964".

La municipalité a déclaré sa décision immédiatement

exécutoire, "compte tenu des problèmes liés à la sécurité et à la santé

des occupants du bâtiments" et elle a indiqué qu'un éventuel recours

serait privé de l'effet suspensif.

E.

Agissant le 2 mai 2016 par la voie du recours de droit administratif,

Daniel et Claudine Christinet demandent à la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal d'annuler la décision de la municipalité du 21 mars

2016.

La municipalité a été invitée à produire son

dossier. Il n'a pas été demandé de réponse au recours.

F.

Par une décision prise le 26 mai 2016 à la requête des recourants, le

juge instructeur a restitué l'effet suspensif au recours, sauf en ce qui

concerne l'arrêt immédiat des travaux de rénovation en cours dans un des

appartements de l'immeuble.

Considérants

1.

La décision de la municipalité, qui impose aux recourants différentes

mesures – arrêt de travaux de rénovation en cours, réalisation immédiate de

travaux de mise en conformité, fourniture de certains documents –, peut faire

l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss LPA-VD. Les

recourants ont manifestement qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD) et

leur mémoire satisfait aux conditions formelles des art. 77 et 79 LPA-VD. Le

recours est donc recevable.

2.

Les recourants font valoir que les travaux de rénovation d'un studio

d'une quinzaine de mètres-carrés, qui sont à l'origine de l'intervention du

service communal puis de la décision attaquée, ne sont pas soumis à une

autorisation de construire au sens des art. 103 ss de la loi du 4 décembre 1985

sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC, RSV 700.11). Ils

contestent que, dans ces conditions, des travaux de mise en conformité puissent

leur être imposés.

a) Une des mesures imposées par la municipalité est

l'arrêt immédiat des travaux de rénovation en cours dans un logement. La base

légale de cet ordre n'est pas indiquée dans la décision. Elle se trouve vraisemblablement

à l'art. 127 LATC, qui est ainsi libellé:

"La municipalité ordonne la

suspension des travaux dont l'exécution n'est pas conforme aux plans approuvés,

aux prescriptions légales et réglementaires ou aux règles de l'art de

construire."

Lorsqu'elle statue sur la base de l'art. 127 LATC,

la municipalité rend en quelque sorte une décision de mesures provisionnelles.

Selon la jurisprudence, l'autorité n'a pas à examiner d'emblée, en détail, si

les travaux en cause sont ou non réglementaires: pour une telle décision,

provisoire, il suffit de procéder à un examen rapide de la situation. La

suspension des travaux doit être ordonnée avant que leur avancement n'ait créé

un état de fait irréversible ou sur lequel on ne pourrait revenir qu'à grands

frais (cf. arrêt AC.2007.0068 du 13 août 2007, rés. in RDAF 2008 I p. 281).

Dans le cas particulier, la municipalité, constatant

que des travaux étaient en cours dans le bâtiment des recourants, était fondée

à ordonner l'arrêt immédiat des travaux à titre de mesure provisionnelle en

décembre 2015. A partir du moment où des explications lui ont été données par

les recourants le 18 janvier 2016, à propos de la nature de ces travaux, la

municipalité devait se prononcer sur la question de savoir s'ils étaient soumis

à autorisation en vertu des art. 103 ss LATC – la question de la dispense

formelle d'autorisation fondée sur la LDTR étant réglée, les recourants s'étant

engagés à demander cette dispense au service cantonal compétent.

b) La règle de l’art. 103 al. 1 LATC ("Aucun

travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant

de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain

ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé") découle

d'un principe du droit fédéral. En effet, aux termes de l’art. 22 al. 1 de la

loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), "aucune

construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation

de l'autorité compétente". Selon la jurisprudence, sont considérés comme

des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les

aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une

incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement

l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou

soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à

l'environnement. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de

contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans

d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement

prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le

cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe

un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 119

Ib 222 consid. 3a; arrêt CDAP AC.2010.0198 du 14 octobre 2011 consid. 4).

En conséquence, de petits projets, de dimensions limitées et qui n’ont d’impact

ni sur des intérêts publics, ni sur l’intérêt des voisins – par exemple des

modifications d’éléments de construction à l’intérieur des bâtiments – ne sont

pas soumis à autorisation en vertu de l’art. 22 al. 1 LAT (cf. ATF 139 II 134

consid. 5.2).

L'art. 103 al. 2 LATC mentionne certains travaux non

soumis à autorisation et renvoie en outre, à ce propos, au règlement cantonal –

le règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC; RS 700.11.1).

L'art. 68a RLATC définit les objets dispensés d'autorisation de construire,

principalement des constructions et installations de minime importance. Selon

la jurisprudence, cela vise aussi les travaux d'entretien de constructions

existantes ainsi que des petites transformations intérieures, tendant à

maintenir la construction dans son état ou à la moderniser sans en modifier la

nature ni l'affectation (voir les références in Benoît Bovay et al., Droit

fédéral et vaudois de la construction, 4e éd. 2010, n. 2.2 ad art.

103.

LATC; voir aussi les arrêts AC.2012.0220 du 31 janvier 2013, consid. 4, et AC.2011.0238

du 3 août 2012, consid. 3, où il est précisé que les travaux intérieurs ne sont

en principe pas soumis à autorisation).

c) En l'espèce, il incombait à la municipalité d'exposer

de manière plus détaillée que par une simple affirmation – le reproche d'avoir

entrepris des travaux sans autorisation – pourquoi un permis de construire

était requis, en vue de la transformation de l'appartement litigieux. Comme il

est également reproché aux recourants d'avoir modifié des locaux techniques au

sous-sol sans autorisation, une description plus précise des travaux effectués

devait être présentée par la municipalité, de manière à ce que l'on comprenne

pourquoi les travaux étaient plus importants que ceux qui sont dispensés

d'autorisation en vertu des règles précitées du droit cantonal. Après avoir

mieux décrit les travaux, la municipalité devait également exposer sur la base

de quelle règle, du droit cantonal, fédéral ou communal, la norme SIA 358 – qui

n'est elle-même pas une règle de droit – imposait des travaux de modification

de certaines installations, non seulement dans l'appartement en cours de

rénovation mais également dans les autres appartements du bâtiment des

recourants. Cette question est délicate et il n'est pas admissible, sans autre

examen de la situation concrète, de fixer d'emblée un délai de trois mois pour

l'exécution de travaux importants. De même, la simple référence à une norme de

l'AEAI, qui exprime une obligation générale de veiller à la sécurité des

personnes et des biens, ne permet pas de comprendre sur la base de quelle règle

du droit public l'établissement d'un "concept incendie" peut être

exigé, concept tendant à imposer la réalisation de travaux de mise en

conformité. Par ailleurs, la transmission d'un rapport d'amiante, réalisé par

un professionnel reconnu, est imposée par la municipalité sans aucune référence

ni à une norme d'une association professionnelle, ni à une règle du droit

public.

Sur tous ces points, la décision attaquée est

dépourvue d'une motivation suffisante. L'obligation, pour

l'autorité administrative, de motiver sa décision est prescrite, au niveau

légal, par l'art. 42 LPA-VD: la décision doit notamment contenir "les

faits, les règles juridiques et les motifs sur lesquels elle s'appuie" (art.

42.

let. c LPA-VD). Comme, sur le fond, la solution n'est pas évidente, sur

aucun des points litigieux – la nécessité d'une autorisation de construire

(étant précisé que la simple rénovation d'un appartement, lorsque les travaux

se limitent à ce que décrivent les recourants dans le cas particulier, ne

requiert pas un permis de construire), la possibilité d'exiger une mise en

conformité aux prescriptions actuelles de la norme SIA 358, la possibilité

d'exiger de nouvelles mesures de protection incendie dans les sous-sols en

vertu des normes AEAI, l'obligation de fournir à ce stade un rapport au sujet

de la présence d'amiante dans le bâtiment –, la municipalité ne pouvait pas

ordonner plusieurs mesures de remise en état sans motiver plus soigneusement sa

décision, à propos des faits pertinents et des règles juridiques applicables;

il lui incombait également de mieux étayer son appréciation, sur chaque point,

étant rappelé que des mesures de remise en état ne peuvent pas être ordonnées

sans examen de leur proportionnalité.

La violation des règles sur la

motivation des décisions, qui équivaut selon les cas à une violation du droit

d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.), peut parfois être réparée devant

l'autorité de recours, à condition que cette dernière dispose du même pouvoir

d'examen que l'autorité inférieure et pour autant qu'il n'en résulte aucun

préjudice pour la partie lésée. Il ne se justifie cependant pas, dans le cas

particulier, de procéder ainsi. Cela signifierait que l'autorité statuant en

dernière instance cantonale devrait constater tous les faits pertinents à la

place la municipalité, laquelle dispose pourtant de services administratifs

spécialisés, aptes à instruire l'affaire. En outre, si des mesures de remise en

état ou de mise en conformité doivent être ordonnées, il importe que la

municipalité se prononce en premier lieu sur l'application du principe de la

proportionnalité. Une réparation du vice formel affectant la décision attaquée

n'entre donc pas en considération. Au contraire, il se justifie de statuer

immédiatement, sur la base du dossier communal et sans échange d'écritures (cf.

art. 82 LPA-VD).

3.

Il s'ensuit que le recours doit être admis, la

décision attaquée ayant été rendue en violation de l'art. 42 let. c LPA-VD;

cette décision comporte en outre une constatation incomplète des faits

pertinents (cf. art. 98 let. b LPA-VD). Partant, cette décision doit être

annulée, la cause étant renvoyée à la municipalité pour nouvelle décision.

Il incombera à la municipalité de se

prononcer d'abord, à bref délai, sur la nécessité d'une autorisation de

construire, pour les travaux de rénovation en cours dans un appartement et pour

les aménagements déjà effectués au sous-sol. La municipalité se prononcera

ensuite, s'il y lieu, sur les meures de remise en état ou de mise en

conformité.

Le présent arrêt doit être rendu sans frais. Les

recourants, assistés par un avocat, ont droit à des dépens, à la charge de la Commune

de Morges (art. 55 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision prise le 21 mars 2016 par la Municipalité de Morges est

annulée.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.

Une indemnité de 1'000 (mille) francs, à payer aux recourants à titre de

dépens, est mise à la charge de la Commune de Morges.

Lausanne, le 17 juin 2016

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.