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Décision

AC.2016.0137

CDAP - AC.2016.0137 - 2017-07-06 - A.________/Municipalité d'Assens

6 juillet 2017Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

A.________ (ci-après: la recourante) est propriétaire de la parcelle n°

156 de la Commune d'Assens (VD), à la route ********. Cette parcelle est classée

en zone du village au sens des art. 5 ss du Règlement communal sur les

constructions et l'aménagement du territoire (ci-après: RCA) et selon le plan

des zones, tous deux approuvés par le Conseil d'Etat le 13 octobre 1982. Elle a

une surface de 3'596 m2. Elle est entourée de parcelles dotées

de bâtiments. Elle supporte actuellement un bâtiment principal comportant un

ancien rural, transformé plus récemment en logements, ainsi que plusieurs

petites dépendances.

La recourante avait obtenu le 8 mars 2004 (alors en

tant que promettant-acquéreur) un permis de construire (n° 2004-01) pour la

rénovation de la partie habitation du rural (correspondant à la partie sud du

bâtiment principal), le 9 juin 2009 un permis de construire (n° 2008-02) pour

la transformation et l'aménagement du rez-de-chaussée du rural et des combles de

l'habitation ainsi que pour la création de dix places de stationnement, puis le

23 janvier 2012 un permis de construire (n° 2011-04) pour la transformation et

la création de deux appartements et cinq chambres d'hôtes dans le rural, suivi

d'un permis de construire (n° 2012-12) pour la démolition et la reconstruction

d'un garage dans le même gabarit que l'existant (une date exacte de ce permis

ne figure pas au dossier) et enfin, le 10 mars 2014, un permis de construire

(n° 2013-04) pour la transformation du rural et la création de quatre

appartements et de deux studios - chambres d'hôtes.

B.

Le 7 décembre 2015, la recourante a requis, par le biais d'un bureau

d'ingénieurs et de géomètres, le fractionnement de sa parcelle en trois

nouveaux biens-fonds. Selon le plan produit par la recourante, la plus grande

partie du bâtiment principal se trouverait sur le nouveau bien-fonds de 623 m2

(future parcelle n° 1261) situé à peu près au centre de la parcelle avec un

certain décalage vers le nord-est. La partie sud de ce bâtiment (environ un

tiers du bâtiment) se trouverait sur le nouveau bien-fonds de 1'792 m2

situé pour l'essentiel au sud de la parcelle (future parcelle n° 156); il est

toutefois prévu que ce bien-fonds s'étende sur une largeur d'environ 7 à 9 m (selon

l'endroit) aussi à l'est et sur une largeur d'environ 9 à 10 m (selon

l'endroit) au nord du bien-fonds de 623 m2, de sorte que ce

dernier bien-fonds sera entouré de celui à 1'792 m2 sur trois côtés

(nord, est et sud). La partie du bien-fonds prévu de 1792 m2 qui se

trouve au nord de celui prévu avec 623 m2 contient actuellement les

dix places de stationnement de la parcelle actuelle, un garage pour un véhicule

ainsi que le local pour les containers. Le permis de construire précité du 10

mars 2014, tout comme celui du 23 janvier 2012, concernaient exclusivement la

partie du rural qui ne servait à l'origine pas à l'habitation et qui devrait se

trouver sur le nouveau bien-fonds de 623 m2; les plans à l'origine

de ces deux permis contenaient les places de stationnement autorisés par le

permis de construire du 9 juin 2009. Il est prévu que la façade nord du

bâtiment principal se trouve à 4,03 m de distance de la limite nord de la

future parcelle de 623 m2 et la façade est d'une annexe accolée à ce

bâtiment à 4,05 m de la limite est du-dit bien-fonds.

La partie ouest de la parcelle actuelle qui ne contient

pour l'instant aucune construction deviendrait le troisième bien-fonds avec

1'181 m2 (future parcelle n° 1260).

Contrairement au bien-fonds de 1'792 m2

qui se trouvent le long de la Route ********, les deux plus petits bien-fonds

prévus de 623 m2 et 1'181 m2 n'ont pas d'accès direct à

une route, respectivement au domaine public.

Un plan de la recourante, qui ne figurait pas dans

la demande d'autorisation et qui a été produit par la recourante en instance

judiciaire, prévoit de nouvelles servitudes surtout à la charge des biens-fonds

de 1'792 m2 et de 623 m2, notamment pour l'accès et les

places de stationnement, ces dernières étant destinées à se trouver, comme

exposé, sur le bien-fonds de 1'792 m2.

Lors d'un entretien téléphonique le 13 janvier 2016,

la Municipalité d'Assens (ci-après: la Municipalité) a annoncé son intention de

refuser le fractionnement. Par courriers du 22 janvier et 2 mars 2016, la

recourante a insisté pour obtenir une décision écrite.

Par décision du 22 mars 2016, la Municipalité a

refusé d'autoriser le fractionnement requis pour trois motifs (dépassement de

l'indice d'utilisation du sol ainsi que du nombre maximum de logements par

bâtiment pour le bien-fonds de 623 m2 et manque d'accès au domaine

public pour les bien-fonds de 623 m2 et de 1'181 m2).

C.

Par acte de son mandataire du 2 mai 2016, la recourante a déposé un

recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(CDAP). Elle conclut principalement à la réforme de la décision de la

Municipalité du 22 mars 2016 en ce sens que le fractionnement de l'actuelle

parcelle n° 156 de la Commune d'Assens en trois nouveaux biens-fonds (n° 156,

1260 et 1261) est autorisé. Subsidiairement, elle conclut à l'annulation de la

décision attaquée et au renvoi de la cause pour nouvelle décision dans le sens

des considérants.

Par réponse de son mandataire du 20 juin 2016, la

Municipalité a conclu au rejet du recours.

Par réplique du 11 août 2016 et une dernière

écriture du 28 novembre 2016, la recourante a maintenu ses conclusions.

La Muncipalité en a fait de même par écritures du 31

octobre et 5 décembre 2016. Dans sa réplique du 31 octobre 2016, la

Municipalité requiert l'audition du Municipal en charge des constructions et

d'un ancien syndic pour établir sa pratique. Elle invoque encore le principe de

l'égalité de traitement dans l'illégalité.

D.

Dans la mesure utile, les arguments des parties seront repris par la

suite.

La Cour a statué à huis clos, par voie de

circulation.

Considérants

1.

Le recours contre le refus de fractionnement d'une parcelle a été déposé

dans le délai légal, vu les féries de Pâques, et dans les formes prévues par la

loi (art. 79, 95, 96 et 99 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). Interjeté par la propriétaire

de la parcelle en question, il y a lieu d'entrer en matière sur le recours.

2.

L'art. 83 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du

territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), intitulé "Fractionnement",

se prononce à ce sujet comme suit:

"1 Tout fractionnement ou toute modification de limites

d’une parcelle, ayant pour effet de rendre une construction non règlementaire,

sont interdits à moins que la demande présentée au registre foncier ne soit

accompagnée d’une réquisition de mention signée de la municipalité et ayant

pour effet de corriger l’atteinte portée aux règles de la zone.

2.

La mention est

accompagnée d’un plan coté; elle indique la portée des restrictions sur les

parcelles en cause."

3.

a) La Municipalité refuse d'autoriser le fractionnement. Selon elle, la

nouvelle parcelle n° 1261 de 623 m2 comprend dans le bâtiment

principal existant six unités de logement et une unité de bureaux. Depuis au

moins vingt ans, la Municipalité appliquait de manière constante un coefficient

d'utilisation du sol (CUS) de 0,5 en zone du village; celui-ci pouvait être

majoré de 0,1 lorsque des activités commerciales ou artisanales avaient été

autorisées. Cette règle ne figure certes pas dans le règlement actuellement en

vigueur. Mais elle comptait faire perdurer sa pratique à l'avenir. Au regard du

principe de l'égalité de traitement, elle estime que sa pratique doit être

appliquée à tous les administrés. Par ailleurs, dans le cadre de la révision

actuellement en cours portant sur son plan général d'affectation et son

règlement des constructions, il était prévu d'ancrer cette pratique dans le

règlement; dans cette mesure, elle pouvait refuser le fractionnement également

sous l'angle de l'art. 77 LATC.

Selon la Municipalité, il en va de même par rapport

au nombre maximum de logements par bâtiment. Selon la pratique constante de la

Municipalité depuis plus de vingt ans, les bâtiments ne doivent "pas

comprendre plus de six unités de logements/bureaux/etc., en zone village".

Il était également prévu de reprendre cette règle dans le nouveau règlement

communal ce qu'il fallait également prendre en considération sur la base de

l'art. 77 LATC. Le fractionnement projeté aurait pour conséquence d'admettre

six unités de logements et une unité de bureaux sur le bien-fonds projeté

n° 1261 de 623 m2. Par ailleurs, la recourante avait déjà

bénéficié d'une dérogation à la pratique municipale, puisque la création de

huit unités logements et d'un bureau sur la parcelle actuelle avait été autorisée

en sa faveur; la Municipalité avait alors justifié la dérogation par l'étendue

de 3'596 m2 de la parcelle actuelle et parce que deux appartements

avaient une très petite surface.

b) En effet, l'article ou le chiffre 12.1 al. 3 du

projet de règlement général sur l'aménagement du territoire et les

constructions de la Commune, soumis à un examen préalable le 8 décembre 2015, prévoit

en zone du village des bâtiments, lorsqu'ils sont destinés en priorité à

l'habitation, "conçus sous la forme de maisons de village comprenant au

plus par entité 6 logements". Quant à l'article ou le chiffre 12.3 du

projet de nouveau règlement, celui-ci prévoit un indice d'utilisation du sol

(IUS) de 0,50 augmenté de 0,1 pour les activités commerciales ou artisanales.

c) Le règlement actuellement en vigueur, depuis le

13.

octobre 1982 (cf. art. 70 RCA), ne se prononce pas sur un CUS ou un IUS pour

la zone du village ni sur un nombre maximum de logements. Les coefficients

d'occupation et d'utilisation du sol ont notamment pour but de préserver des

espaces vierges de construction pour l'aération et l'ensoleillement des

bâtiments; ils assurents le maintien d'espaces verts réserrvés à la détente et

contribuent à la création d'un milieu bâti agréable pour l'habitat. Ils sont

également édictés à des fins d'hygiène et oeuvrent directement pour la sécurité

du trafic et la protection de la nature et du paysage. Ils exercent en outre l'une

des fonctions importantes en matière d'aménagement du territoire et

d'urbanisme, puisque la limitation de la densité des constructions influe

inévitablement sur la structure architecturale d'un quartier ou d'un village en

fxant grossièrement et schématiquement des volumes (cf. CDAP AC.2007.0116

du 30 septembre 2008 consid. 6b, et les réf. cit.).

Pour la zone du village (art. 5 à 16 RCA), le

règlement actuel prévoit en principe l'ordre non contigu, à moins que sur la

propriété voisine un bâtiment est déjà implanté en limite ou lorsque les

propriétaires intéressés décident de construire simultanément (art. 6 RCA).

Dans l'ordre non contigu, la distance entre façades et limites de la propriété

est de 4 m (art. 8 RCA). La hauteur des façades ne doit pas dépasser 6,50 m à

la corniche (art. 9 RCA) et le nombre d'étages est limité à deux sous la

corniche, rez-de-chaussée compris; l'occupation des combles est en principe

autorisée (art. 10 RCA). Selon l'art. 13 RCA, les transformations ou

constructions nouvelles doivent "s'harmoniser avec les constructions

existantes, notamment dans la forme, les dimensions et les teintes, dans le

respect des caractéristiques architecturales dominantes". Enfin, aux

termes de l'art. 15 RCA, la Municipalité peut accorder des dérogations de

minime importance aux règles concernant la distance entre un bâtiment et la

limite de propriété, à condition que celle-ci ne soit pas inférieure à 3 m,

lorsque l'état des lieux présente des problèmes particuliers, notamment en

raison de la topographie du terrain, de la forme des parcelles, des accès, de

l'intégration des constructions dans l'environnement construit, ceci pour

autant qu'il n'en résulte pas d'inconvénients majeurs pour les voisins. Concernant

les places de stationnement et garage, l'art. 56 RCA, qui vaut pour toutes les

zones, prévoit que la Municipalité fixe leur nombre en rapport avec

l'importance et la destination des nouvelles constructions ou des

transformations; il sera au minimum de 2 par bâtiment dans la zone du village

et 3 par villa dans quelque zone qu'elle se trouve.

d) La recourante relève à juste titre qu'une

pratique ne constitue en elle-même pas une source de droit. Le Tribunal de

céans a rappelé à plusieurs reprises qu'une pratique ne peut que résulter d'une

accumulation de décisions d'exécution allant toujours dans le même sens et, en

second lieu, qu'une telle pratique n'est pas une source de droit, mais

représente la manière dont les règles de droit sont comprises, interprétées et

exécutées par l'autorité et qu'elle peut en ce sens être assimilée à une

ordonnance administrative non rédigée, laquelle ne lie toutefois pas le juge. Il

en tiendra néanmoins compte, car celle-ci le renseignera sur la manière de

décider des autorités dans les matières où elles disposent d'un pouvoir

d'appréciation (cf. ancien Tribunal administratif vaudois AC.2002.0239 du 23

juin 2005 consid. 6 et AC.2002.0217 du 7 mars 2003 consid. 4, et les réf. cit.;

cf. aussi AC.2007.0110 du 21 décembre 2007 consid. 9a mentionnant le principe

de la légalité). Cependant, lorsqu'une réglementation communale est lacunaire,

l'application de la clause d'esthétique ou d'intégration a pour effet de compléter

le règlement communal (cf. CDAP AC.2013.0478 du 3 septembre 2014 consid. 2a/bb;

AC.2012.0128 du 25 février 2013 consid. 5b/aa; AC.2004.0045 du 30 novembre 2004

consid. 3b). Dans ce cadre, une pratique constante de la commune en accord avec

les principes d'intégration et d'esthétique sera prise en considération.

Vu ce qui suit, il n'y a pas lieu d'approfondir la

question de savoir si, respectivement dans quelle mesure, la Municipalité était

en droit de tenir compte, sous le régime du règlement actuel de 1982, d'un CUS

de 0,5, voire de 0,6, et d'une limitation du nombre de logements et de bureaux.

e) Aux termes de l'art. 77 LATC, le permis de

construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de

construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements,

compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un

plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais

non encore soumis à l'enquête publique. Si tel est le cas, les autorités ont un

délai de quelques mois pour mettre leur projet à l'enquête publique; à défaut

le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire (cf. art. 77

al. 2 à 5 LATC).

Comme le Tribunal de céans l'a relevé dans quelques

arrêts cités par la recourante, une municipalité ne peut pas refuser une

demande de fractionnement en se fondant sur l'art. 77 LATC. Le Tribunal de

céans avait alors admis, en se basant sur le texte de cette disposition que seule

une demande de permis de construire, à l'exclusion d'une requête de

fractionnement, entrait dans le champ d'application de cette disposition (CDAP

AC.2010.0211 du 8 mars 2011 consid. 2; AC.2008.0287 du 22 janvier 2009 consid.

1b).

Le Tribunal de céans a toutefois aussi admis que

l'art. 77 LATC s'appliquait, contrairement à son texte, non seulement aux

demandes de permis de construire, mais également aux demandes d'autorisation

d'implantation préalable (API) prévue à l'art. 119 LATC (cf. CDAP AC.2016.0165

du 29 juin 2017 consid. 9 pour le but et les limites de l'art. 77 LATC et

consid. 11 pour l'application à l'API). La Municipalité fait en outre valoir,

dans sa réponse au recours, que si l'on devait admettre qu'un fractionnement ne

peut pas être refusé en lien avec une planification en cours d'élaboration, il

serait aisé pour un constructeur de contourner l'art. 77 LATC; il lui suffirait

de soumettre à l'enquête publique un projet portant sur une seule parcelle,

d'obtenir le permis de construire souhaité, puis de demander le morcellement

pour aboutir au résultat recherché, alors même qu'il serait contraire à une

planification en cours d'élaboration. En effet, on pourrait aussi se demander

s'il fait sens d'autoriser le fractionnement d'une parcelle s'il s'avère que

des permis de construire ne pourront ensuite plus être octroyés sur la base du

nouveau règlement envisagé. Cependant, l'autorité communale aura alors en

principe aussi la possibilité de refuser les permis de construire qui seront

par la suite requis en invoquant les art. 77 ou 79 LATC, voire selon les

nouveaux plans et dispositions, selon l'avancée du projet de nouvelle

réglementation, afin d'essayer de préserver les buts de sa planification

envisagée. Toutefois, il se pourrait aussi que le fractionnement mène à des

situations qui ne pourraient plus être "réparées" par la suite

lors du dépôt d'un permis de construire, ce qui pourrait justifier une

application analogue de l'art. 77 LATC aux demandes de fractionnement.

En l'espèce, il n'y a pas lieu d'approfondir la

question ou de revenir sur la jurisprudence selon les arrêts susmentionnés

AC.2010.0211 et AC.2008.0287. Les craintes soulevées par la Municipalité seront

examinées par la suite sous l'angle de l'abus de droit.

4.

a) Dans un prononcé du 27 février 1986, l'ancienne Commission cantonale

de recours en matière de construction (CCR) avait jugé que, malgré le fait qu'il

permettait de respecter strictement les règles sur la surface minimale des

parcelles et le coefficient d'occupation du sol, le morcellement tout à fait

inhabituel et insolite d'une parcelle ne correspondait pas à une saine

densification de la zone à bâtir; se prévaloir d'un tel morcellement

constituait un abus de droit. Elle postulait pour un parcellement sinon

absolument régulier, du moins contenu dans des limites raisonnables. Il fallait

notamment éviter de prendre le risque d'une saturation excessive de certains

secteurs pendant que d'autres, par le biais de rattachement fonciers purement

artificiels, demeuraient entièrement vierges. Il ne fallait pas mettre en péril

l'équilibre même de la zone concernée. La CCR s'opposait à un découpage

totalement déconcertant, voire à une configuration qui présentait "un

caractère tout à fait trompeur" (RDAF 1986 p. 332 à 334, consid. B, concernant

un nouveau bien-fonds formé de deux parties reliées entre elles par une bande

de terrain d'une dizaine de centimètres sur une longueur d'une vingtaine de

mètres, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral [TF] non publié du 10 décembre

1986; cf. aussi prononcé du 23 décembre 1988 de la CCR, in RDAF 1990 p. 79

ss, consid. B/b).

Par la suite, l'ancien Tribunal administratif (TA) et

le Tribunal de céans ont repris cette jurisprudence. Ils ont alors estimé que

ne constituait pas un abus de droit une parcelle en forme de "L"

comportant une bande de terrain de 14 m sur une longueur de 32 m pour une

surface totale de la parcelle de 2'650 m2 (cf. TA AC.2005.0278 du 31

mai 2006 consid. 3). Il en allait de même d'un fractionnement qui permettait

une répartition harmonieuse et équilibrée de six projets de constructions sur

trois parcelles existantes, même si elle était "singulière",

vu la forme très allongée de la parcelle d'une des constructions, puisque sa

moitié sud devait s'étendre d'un côté sur une bande courbée large de 10 m

environ et longue de plus de 40 m (cf. CDAP AC.2007.0116 du 30 septembre 2008

let. B et consid. 6c).

b) En l'espèce, on se trouve en présence d'une forme

inhabituelle du bien-fonds envisagé de 1'792 m2 en forme de

"U" qui entoure le plus petit bien-fonds prévu avec 623 m2.

Alors que l'essentiel des logements et bureaux actuels se situeront sur ce

dernier bien-fonds, les places de stationnement pour ceux-ci sont, selon les

plans de la recourante, destinées à se trouver au nord sur le bien-fonds de

1'792 m2 dont le terrain principal, disponible pour des

constructions, est situé à l'autre extrémité de la parcelle actuelle, au sud du

bien-fonds de 623 m2. Certes, la recourante prévoit pour les places

de stationnement et l'accès notamment au bien-fonds de 623 m2 des

servitudes à la charge du bien-fonds de 1'792 m2. En définitive, le

projet de fractionnement présente toutefois un caractère trompeur et

artificiel. Ni l'accès, ni les places de stationnement pour le bien-fonds de

623.

m2 ne font partie de ce bien-fonds, alors qu'à vue d'oeil ces

surfaces semblent être des éléments de celui-ci. En effet, la partie du

bien-fonds de 1'792 m2 qui se trouve au nord du bien-fonds de 623 m2

sera celle qui servira le moins au bien-fonds de 1'792 m2 et

le plus au deux autres bien-fonds prévus. En définitive, il s'agit d'un

morcellement tout à fait inhabituel et insolite qui ne peut pas être autorisé

sous l'angle de l'abus de droit. Il est évident que la répartition choisie par

la recourante doit servir à pouvoir exploiter au plus le sud de la parcelle

actuelle. Le fractionnement prévu par la recourante mène à un déséquilibre.

Cela ressort notamment des différences de taille des bien-fonds envisagés. Est

révélateur le fait que le bien-fonds avec la plus petite surface prévue contient

la plus grande partie actuelle des logements et bureaux, sans disposer lui-même

d'accès au domaine public ni de places de stationnement, si ce n'est par des

servitudes qui devront être créées à la charge du bien-fonds de 1'792 m2.

5.

a) Vu ce qui précède, la décision de la Municipalité de refus du

fractionnement requis doit être confirmée et le recours, mal fondé, rejeté. Il

n'est pas nécessaire d'entendre les personnes proposées par la Municipalité ou

de procéder à d'autres mesures d'instruction ni de se prononcer sur la

condition posée par la Municipalité d'un accès au domaine public pour toutes

les nouvelles parcelles.

b) La Municipalité a droit à des dépens, fixés à

1'500 fr., à la charge de la recourante qui n'obtient pas gain de cause. Les frais

judiciaires sont fixés à 2'000 fr., également à la charge de la recourante

(art. 49, 55 et 56 LPA-VD et art. 4, 10 et 11 du Tarif cantonal des frais

judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité d'Assens du 22 mars 2016 est confirmée.

III.

La recourante versera à la Commune d'Assens une indemnité de 1'500 (mille

cinq cents) francs à titre de dépens.

IV.

Les frais judiciaires de 2'000 (deux mille) francs sont mis à la charge

de la recourante.

Lausanne, le 6 juillet 2017

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.