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Décision

AC.2016.0160

CDAP - AC.2016.0160 - 2017-01-18 - A.________/Municipalité de Penthalaz

18 janvier 2017Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

A.________ et B.________ sont copropriétaires de la parcelle n° ********

de la commune de Penthalaz. Ce bien-fonds, d'une surface de 9'916 m2,

est en nature de pré-champ pour 8'769 m2 et en nature de forêt pour

le solde. La partie en nature de pré-champ est colloquée en zone industrielle

selon le plan des zones et le Règlement communal sur le plan général

d'affectation et la police des constructions de mars 1991 (ci-après: RC).

Depuis plusieurs années, la commune de Penthalaz a

entrepris de modifier le plan général d'affectation communal (PGA). Le projet

de nouveau PGA, mis à l'enquête publique du 16 janvier au 16 février 2015,

prévoit d'affecter la parcelle n° ******** en zone agricole protégée,

sous réserve de l'aire forestière. Le nouveau PGA n'a pas été adopté à ce jour.

B.

A.________ et B.________ ont soumis à l'enquête publique du 27 septembre

2013 au 28 octobre 2013 la construction d'un dépôt sur la parcelle n° ********.

Il est prévu d'implanter le bâtiment dans la partie Sud-Est de la parcelle.

Sous la rubrique "description de l'ouvrage", la demande de permis de

construire mentionne ce qui suit: "création d'un dépôt non chauffé et sans

place de parc et aménagement d'une piste d'accès". Le bâtiment projeté,

doté d'une toiture plate, comporte un niveau avec une surface au sol de 250 m2.

Aucun équipement sanitaire (point d'eau/WC ) n'est pévu. Les plans

soumis à l'enquête publique indiquent que les surfaces disponibles seront des

"surfaces de stockage" Les constructeurs ont remis à la commune le

23 juillet 2013 un descriptif de la construction dont il ressort que la

construction sera utilisée par les propriétaires et sera destinée à du stockage

d'objets et de fournitures diverses. Il est précisé qu'aucun produit inflammable

ou explosif ne sera utilisé et qu'aucune place de parc n'est prévue.

Le projet a fait l'objet de 15 oppositions.

C.

Par décision du 22 novembre 2013, la Municipalité de Penthalaz

(ci-après: la municipalité) a refusé le permis de construire. La municipalité

invoquait l'art. 77 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du

territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) au motif que selon elle le

projet n'était pas conforme au nouveau PGA en cours d'élaboration. Compte tenu

d'une prolongation octroyée par le Service du développement territorial (SDT),

le projet de PGA a été mis à l'enquête publique dans le délai de l'art. 77 al.

2 LATC. Le PGA n'a en revanche pas été adopté par l'autorité compétente dans le

délai imparti par l'art. 77 al. 3 LATC.

D.

Le 17 février 2016, les constructeurs sont intervenus auprès de la

municipalité afin qu'elle statue à nouveau sur la demande de permis de

construire en application de la réglementation en vigueur.

Par décision du 13 avril 2016, la municipalité à une

nouvelle fois refusé le permis de construire. Elle faisait valoir que la

description du projet était trop imprécise pour déterminer si les stockages

seront liés à des activités industrielles ou artisanales. Elle relevait en

outre qu'elle n'était pas en mesure de vérifier le respect de l'art. 65 RC,

s'agissant en particulier des éventuels besoin en places de parc.

E.

Par acte du 17 mai 2016, A.________ a recouru contre la décision

municipale du 13 avril 2016 auprès de la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal. Il conclut à sa réforme en ce sens que le permis de

construire est délivré. La municipalité a déposé sa réponse le 14 juillet 2016.

Elle conclut au rejet du recours. Le recourant a déposé des observations

complémentaires le 26 août 2014.

Le tribunal a tenu audience le 1er

novembre 2016. A cette occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès

-verbal de l'audience, transmis aux propriétaires le 10 novembre 2016, a la

teneur suivante:

(...)

L'audience est ouverte à 09:30 sur

la parcelle n°******** du cadastre de la commune de Penthalaz, propriété de A.________

et de son frère B.________.

Se présentent:

A.________, recourant, accompagné B.________

et assisté de Me Yves Nicole, avocat;

Pour la municipalité de Penthalaz:

C.________, syndic, D.________, vice-syndic, accompagnés de E.________, chef

technique et assistés de Me Alain Thévenaz, avocat.

Sur question du président, A.________

explique qu'il est ingénieur en génie civil et que son frère est agriculteur.

Il entend réserver 1/3 des locaux projetés à son propre usage, le reste devant

être loué à des tiers. Les espaces litigieux serviront d'entrepôt et seront

éventuellement divisés en boxes. Ils pourront par exemple être utilisés comme

garde-meubles. Les appartements sont devenus trop petits. Il y a ainsi une

demande pour des locaux de stockage. Une utilisation autre que celle d'entrepôt

n'est pas envisageable en l'absence d'eau et d'électricité.

Me Thévenaz craint que les locaux

ne soient utilisés pour stocker du matériel agricole, notamment du foin et des

outils. B.________ répond que les espaces ne sont pas aménagés pour

l'agriculture. Il n'a lui-même pas de bétail et dispose déjà de hangars. Il n'a

pas d'intérêt à occuper les lieux. En cas de réalisation du projet, A.________

deviendrait seul propriétaire de la parcelle

Me Thévenaz considère que les

places de parc devraient être dimensionnées selon le type et l'importance de

l'affectation des locaux. A.________ estime qu'en l'occurrence, des places de

parc ne sont pas nécessaires, car les usagers viendront uniquement pour charger

et décharger leurs biens. Une place de rebroussement est prévue. Elle figure

sur les plans en tant qu'"accès et places de parc".

Les parties désignent le lieu

d'implantation du bâtiment litigieux.

Me Nicole relève que la parcelle

n°******** borde la ligne de chemin de fer et se trouve à côté des anciennes

câbleries de Cossonay, dont les locaux abritent actuellement d'autres

activités.

Pour le reste, les parties

réitèrent les arguments figurant dans leurs écritures.

Sans autre réquisition, la séance

est levée à 09:03.

(...)

Le 20 septembre 2016, la municipalité a formulé les

3 remarques suivantes au sujet du procès-verbal de l'audience:

(...)

1. La

Municipalité était représentée notamment par M. D.________ (et non pas D.________).

2. Après

que les parties aient désigné le lien d'implantation du bâtiment litigieux,

M. le Syndic C.________ a relevé que la parcelle adjacente, no ********

(propriété de F.________) a récemment été affectée en zone agricole dans le PPA

Câbleries Nord et que la ligne CFF constitue une limite infranchissable.

3. L'heure

de fin de l'audience est erronée.

(...)

Le recourant a déposé des déterminations finales les

9 décembre 2016.

Considérants

1.

La municipalité relève qu'il résulte du dossier que les locaux seront

des "surfaces de stockage", sans que soit précisée la nature exacte

du matériel stocké. Elle soutient que, à cet égard, le dossier n'est pas

suffisamment clair et complet. Elle fait valoir que les exigences en ce qui

concerne l'indication de la destination des locaux résultant de l'art. 109 al.

2.

LATC et des art. 72 let. f et 69 du règlement du 19 septembre 1986

d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1) ne sont pas respectées. Elle soutient

également que, dans ces conditions, il n'est pas possible de vérifier que les

dépôts auront une utilisation conforme aux art. 58 ss RC relatifs à la zone

industrielle. Le recourant soutient pour sa part que l'affectation du bâtiment

en tant que dépôt, qui ressort clairement du questionnaire général et des plans

soumis à l'enquête publique, est parfaitement conforme à l'affectation de la

zone industrielle telle que définie à l'art. 58 RC. Il souligne que cette disposition

mentionne expressément les entrepôts.

a) Aux termes de

l’art. 58 RC, la zone industrielle est réservée aux établissements industriels,

fabriques, entrepôts, garages-ateliers ou industriels, ainsi qu'aux entreprises

artisanales.

b) aa) Aux termes

de l’art. 22 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire

(LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou

transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation

est délivrée si (al. 2): la construction ou l'installation est conforme à

l'affectation de la zone (let. a); le terrain est équipé (let. b). L'art. 48

al. 1 LATC précise que les zones à bâtir sont affectées notamment à

l'habitation, à l'industrie, à l'artisanat, au commerce, aux constructions et

installations publiques ainsi qu'aux équipements publics et privés destinés à

la culture, au sport, au tourisme et au délassement; ces types d'affectation

peuvent être exclusifs, prioritaires, mixtes, à option, superposés ou limités

dans le temps.

L’art. 109 al. 2 LATC prévoit que l’avis d’enquête

doit notamment indiquer de façon précise la destination du bâtiment. L’art. 72

let. f RLATC précise que l’avis d’enquête doit indiquer la destination précise

de l'ouvrage et la nature des travaux. Cette règle vaut pour toutes les

constructions pour lesquelles une autorisation de construire est demandée, ce

qui est le cas en l’espèce. Elle doit permettre tant aux autorités concernées

qu’aux tiers intéressés d’être renseignés de manière complète sur la nature

véritable des travaux projetés (cf. arrêts AC.2014.0322 du 14 octobre 2015

consid. 2a; AC.2014.0121 du 24 avril 2015 consid. 3a; AC.2013.0475 du 8

décembre 2014 consid. 2a; AC.2005.0157 du 30 novembre 2005 consid. 2).

L'art. 69 al. 1 ch.2 RLATC relatif aux pièces et indications à fournir avec la

demande de permis de construire prévoit pour sa part que les plans doivent

préciser, pour chaque étage, la destination des locaux.

bb) En l’occurrence, l'avis d'enquête relatif au

projet litigieux mentionnait la construction d'un "dépôt". Les plans

soumis à l'enquête publique indiquaient pour leur part que les surfaces

disponibles seraient des "surfaces de stockage". Ces éléments permettaient

de comprendre quelle était la destination future des locaux. A ce stade, on ne

pouvait exiger des constructeurs qu'ils donnent des précisions supplémentaires,

notamment en ce qui concernait la nature exacte de ce qui allait être

stocké. A cet égard, on peut relever qu'il est fréquent que des permis de

construire soient délivrés pour des bâtiments artisanaux et industriels sans

que la nature des activités qui seront exercées soit connue de manière précise.

Contrairement à ce que soutient la municipalité, il y a lieu dès lors de

constater que l'avis d'enquête et le dossier d'enquête étaient suffisamment

précis et ne posaient pas problème au regard des exigences posées par les art.

109.

al. 2 LATC, 72 let. f RLATC et 69 al. 1 ch.2 RLATC.

c) aa) Lors de l'audience, le recourant a expliqué

qu'une partie de locaux pourrait être mise à disposition de tiers pour servir

comme "garde-meubles". La municipalité soutient qu'une telle

utilisation n'est pas conforme à la zone industrielle dès lors qu'elle n'a pas

de lien avec une activité industrielle ou artisanale.

bb) La municipalité dispose d'une importante

latitude de jugement pour interpréter son règlement. Celle-ci découle de l'autonomie

communale garantie par l'art. 50 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), autonomie dont

jouissent les communes vaudoises dans le domaine du droit public des

constructions (cf. TF 1C_340/2015 du 16 mars 2016 consid.4.2 et les références

citées). Selon le Tribunal fédéral, l'autorité cantonale de recours n'est

toutefois pas définitivement liée par l'interprétation faite d'une disposition

réglementaire communale et peut adopter une autre interprétation si celle-ci

repose sur des motifs sérieux, objectifs et convaincants, tirés du texte ou de

la systématique de la norme, de sa genèse ou de son but (cf. ATF 1C_103/2008 du

23.

septembre 2008 consid. 2.4 et les arrêts cités). Lorsque plusieurs

interprétations sont envisageables, il faut s’en tenir à celle qui respecte

l’exigence d’une base légale précise pour les restrictions du droit de

propriété issues du droit public (cf. arrêts AC.2014.0337 du 3 mars 2015

consid. 4b; AC.2009.0229 du 20 juillet 2010 consid. 1b, AC.2009.0167

du 22 mars 2010 consid. 4, AC.2007.0267 du 5 mai 2008 consid. 5).

cc) Selon la jurisprudence, les activités sans

rapport avec la production, la fabrication ou la transformation de biens

matériels ne sont en principe pas compatibles avec une zone industrielle et

artisanale. Des dépôts non liés à une activité ne sont dès lors a priori pas

conformes à une zone industrielle ou artisanale (cf. arrêts AC.2014.0322 du 14

octobre 2015 consid. 2b, AC.2012.0315 du 31 mai 2013 consid. 1a/bb; AC.2008.0019

du 27 octobre 2008 consid. 4). En l'espèce, la situation est toutefois

particulière dès lors que l'art. 58 RC relatif à la destination de la zone

industrielle mentionne expressément les "entrepôts". Il n'existe

aucune raison de penser que le législateur communal entendait par là

exclusivement des entrepôts en lien avec une activité industrielle ou artisanale.

Il va en effet de soi que, dans une zone industrielle ou artisanale, les

entreprises actives dans la zone peuvent disposer des entrepôts nécessaires à

leur activité. La mention du terme "entrepôt" à l'art. 58 RC ne peut par

conséquent être comprise qu'en ce sens qu'une activité consistant dans

l'entreposage de biens ou de marchandise est également conforme à la zone, ceci

même si l'entreprise concernée n'exerce pas d'activité artisanale ou

industrielle au sens où on l'entend usuellement.

d) Il résulte de ce qui précède que, contrairement à

ce que soutient la municipalité, le dossier d'enquête, en tant qu'il permet de

constater que le bâtiment projeté sera affecté à un usage de dépôt avec des

surfaces de stockage, est suffisant pour démontrer que l'affectation prévue est

conforme à la zone industrielle. On peut en effet admettre que la construction

abritera un "entrepôt" au sens de l'art. 58 RC.

2.

A l'appui du refus du permis de construire, la municipalité invoque

également les art. 65 RC et 99 RC. Selon elle, le dossier produit par les

constructeurs ne permet pas de statuer sur la question des places de parc. Dans

sa réponse au recours, elle relève notamment une contradiction entre le plan de

situation du géomètre, qui figure une surface teintée en rose clair affectée

aux "accès et places de parc" (sans qu'aucune place de parc ne soit

indiquée précisément), et le descriptif du projet établi par le recourant le 23

juillet 2013 dont il ressort qu'aucune place de parc n'est prévue. Elle relève

également que le dossier ne comprend pas de plan des aménagements extérieurs.

a) L'art. 65 RC, relatif à la zone industrielle,

prévoit que le dossier d'enquête comprendra un plan d'aménagement complet de la

propriété (accès, parking, plantations, etc.).

L'art. 99 RC a la teneur suivante:

Art. 99 La Municipalité fixe le nombre

de places privées de stationnement

Places de

parc ou de garages pour voitures qui doivent être aménagés par les

propriétaires à leurs frais et sur leur terrain, en rapport avec l'importance

et la destination des constructions :

1.

pour des bâtiments d'habitation, il sera exigé 2 places de stationnement

au moins par logement, avec au minimum 3 places par bâtiment

2.

pour les immeubles artisanaux et industriels, il sera exigé des places

de stationnement proportionnellement à l'importance de leurs véhicules et du

trafic qu'ils occasionnent.

Pour la zone village, se référer

aux règles supplémentaires (art. 24).

Les emplacements de

stationnement doivent être prévus en arrière des limites des constructions, de

même que les rampes d'accès, de manière à ce que ceux-ci restent utilisables

même si la route est élargie ultérieurement.

b) aa) Avant de délivrer le permis, la municipalité

s'assure que le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires

et au plan d'affectation légalisé ou en voie d'élaboration. Cet examen

intervient sur la base du dossier d’enquête. La forme de la demande de permis de

construire, ainsi que la constitution du dossier d'enquête sont régies, en

vertu de la délégation figurant à l'art. 108 al. 2 LATC, par les art. 68 à

73.

RLATC. Le principe général est que la demande de permis doit être

accompagnée de toutes les indications nécessaires pour rendre compte de

l'importance et de la nature des travaux projetés (art. 69 al. 2 RLATC; cf

arrêt AC.2015.0247 du 12 février 2016 consid. 2a et les arrêts cités). Est

notamment exigé un plan des aménagements extérieurs avec le tracé précis du

raccordement au réseau routier (art. 69 al. 1 ch. 8 RLATC).

bb) En l'espèce, le plan de situation mentionne

l'accès au bâtiment litigieux. Le descriptif général de construction du 23

juillet permettait en outre de comprendre qu'aucune place de parc n'était

prévue. Si la municipalité entendait exiger une ou plusieurs places de parc en

application de l'art. 99 RC, il lui appartenait d'informer les constructeurs de

cette exigence. De même, il lui appartenait cas échéant de demander la

production d'un plan des aménagements extérieurs. L'autorité intimée ne pouvait

pas simplement refuser le permis de construire. Pour ce qui est des places de

parc, on relève que la municipalité disposait des éléments nécessaires pour se

prononcer. Elle pouvait notamment se référer à la norme VSS 64.281 qui, pour

les entrepôts et dépôts, prescrit 0,01 place par 100 m2 de surface brute de

plancher pour les visiteurs et les clients.

3.

Vu ce qui précède, c'est à tort que la municipalité a refusé le

permis de construire au motif que le dossier produit ne permettait pas de

vérifier le respect des art. 58 RC, 65 RC et 99 RC. Le recours doit par

conséquent être admis, la décision attaquée annulée et le dossier retourné à la

municipalité pour qu'elle se prononce à nouveau sur le permis de construire,

ceci après avoir cas échéant requis les pièces complémentaires dont elle a

besoin pour statuer (notamment la production d'un plan des aménagements

extérieurs).

Il appartiendra aux constructeurs de compléter le

formulaire de demande de permis de construire en cochant les chiffres 166 et

169.

Ils devront également soumettre à la municipalité tous les éléments requis

pour la vérification du respect des prescriptions de protection

incendie (cf. art. 3 du règlement du 28 septembre 1990 d'application de la

LPIEN [RLPIEN; RSV 962.11.1]). Il appartiendra au surplus à la

municipalité d'indiquer au recourant si elle entend exiger une place de parc en

application de l'art. 99 RC. Devrait en outre a priori être vérifié si, comme

le recourant l'a soutenu lors de l'audience, la place prévue devant le bâtiment

permettra le rebroussement des véhicules et par conséquent la sortie en marche

avant sur la route communale, sortie en marche avant qui semble a priori

s'imposer en application de l'art. 32 de la loi du 10 décembre 1991 sur les

routes (LRou; RSV 735.01). Cas échéant, la municipalité devra indiquer aux

constructeurs si un agrandissement de la place prévue à l'ouest du bâtiment est

nécessaire. Il appartiendra enfin à la municipalité de se prononcer sur les

oppositions.

4.

Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis

à la charge de la Commune de Penthalaz. Cette dernière versera en outre des

dépens au recourant, qui a agi par l'intermédiaire d'un mandataire

professionnel.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de Penthalaz du 13 avril 2016 est annulée

et le dossier lui est retourné pour nouvelle décision au sens des considérants.

III.

Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge de la

Commune de Penthalaz.

IV.

La Commune de Penthalaz versera à A.________ une indemnité de 3'000

(trois mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 18 janvier 2017

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.