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Décision

AC.2016.0188

CDAP - AC.2016.0188 - 2017-11-20 - A._____, B._____/Municipalité de Montherod, Service du développement territorial

20 novembre 2017Français17 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________ et B.________ ont acquis, le 14 octobre 2011, un droit

distinct et permanent de superficie jusqu'au 14 octobre 2041 (DDP n° ********)

sur une portion de la parcelle n° ******** du cadastre de la Commune de

Montherod, propriété de dite commune. Un chalet de week-end (n° ECA ********)

est érigé sur la partie de ce bien-fonds objet du droit distinct et permanent de

superficie. La parcelle n° ******** est située en zone agricole.

B.

En 2011, A.________ a déposé une demande de permis de construire pour la

transformation du chalet existant. Ce projet a par la suite fait l'objet de

modifications. Selon la synthèse de la centrale des autorisations CAMAC du 13 août

2013, le Service du développement territorial (ci-après: le SDT) a refusé

l'autorisation spéciale requise, aux motifs que les travaux envisagés ne

pouvaient pas être admis comme respectant l'identité du bâtiment et de ses

abords et qu'ils permettaient une modification importante de l'utilisation du

bâtiment initialement habité de manière temporaire. La Municipalité de

Montherod (ci-après: la municipalité) a par conséquent refusé le permis de

construire, le 28 août 2013.

Les décisions du SDT et de la municipalité ont été

déférées à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après:

la CDAP; cause AC.2013.0425). En audience le 11 juin 2014, les parties ont

conclu un accord portant sur le dépôt par A.________ et B.________ de plans modifiés

concernant l'isolation thermique du chalet et le vitrage de sa façade est, à la

suite duquel il incomberait au SDT et, le cas échéant, à la municipalité de se

prononcer. La procédure devant la CDAP a été suspendue jusqu'à l'issue de cette

procédure administrative.

C.

Les plans relatifs au projet de transformation du chalet existant ont

été modifiés le 23 juin 2014 et une nouvelle synthèse CAMAC a été établie le 2

juillet 2014, annulant et remplaçant celle du 13 août 2013. Il en résulte que

le SDT a délivré l'autorisation spéciale requise, considérant que les travaux

envisagés selon les plans modifiés du 23 juin 2014 pouvaient être admis comme

respectant l'identité du bâtiment et de ses abords. Le SDT a en outre requis

l'inscription auprès du registre foncier d'une mention indiquant que le

bâtiment ne peut pas servir de résidence principale. La municipalité a pour sa

part délivré le permis de construire le 17 juillet 2014. Ces décisions sont

entrées en forces.

D.

La cause pendante devant la CDAP, qui avait été suspendue, a été rayée

du rôle le 9 janvier 2015.

E.

Des travaux ont été effectués sur le chalet et ses alentours à partir du

mois d'octobre 2014. Une haie de bambous a été plantée au début du mois de

décembre 2015.

Le 8 décembre 2015, la municipalité a informé A.________

et B.________ qu'elle ne pouvait autoriser la création d'une haie de bambous,

les priant de la remplacer rapidement par une variété autorisée. Elle se basait

sur l'art. 7.3 de son règlement général sur les constructions. La municipalité a

ajouté que la caravane installée sur la propriété devrait être débarrassée à la

fin du chantier. Elle a en outre souhaité être renseignée au sujet des travaux

effectués et ceux à venir, pour s'assurer de leur conformité avec le permis de

construire délivré.

Aucune suite n'a été donnée à ce courrier, que les

intéressés ont ultérieurement contesté avoir reçu.

Le 15 mars 2016, la Municipalité de Montherod a enjoint

A.________ et B.________ à remettre en ordre la parcelle n° ********, à

savoir retirer la caravane sise sur le terrain, supprimer la haie en bambou et

lui soumettre, au préalable et pour approbation, leurs propositions de

plantations de remplacement. La municipalité a ajouté qu'en cas de

non-exécution immédiate, elle ferait réaliser ces travaux par des entreprises agréées,

les frais étant à charge des prénommés. La municipalité a en outre rappelé la

mention au registre foncier selon laquelle le bâtiment ne peut pas servir de

résidence principale.

F.

Par lettre adressée le 7 avril 2016 à la municipalité, par le biais de

leur conseil, A.________ et B.________ se sont opposés aux injonctions de

cette autorité. Ils ont en outre demandé, au cas où la municipalité refuserait

de faire un nouvel examen de la situation, qu'elle considère leur

correspondance comme un recours et qu'elle le traite comme tel.

Par l'intermédiaire de son mandataire, la

municipalité a notamment répondu, le 13 mai 2016, que sa décision était à

présent en force, faute de recours valablement déposé.

G.

Le 1er juin 2016, par l'intermédiaire de leur conseil, A.________

et B.________ ont déféré la décision du 15 mars 2016 de la Municipalité de

Montherod à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal, concluant

à son annulation.

Dans sa réponse du 16 août 2016, la municipalité a

conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet et à la

confirmation de sa décision du 15 mars 2016.

Selon ses déterminations du 29 septembre 2016, le

SDT a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision

municipale.

H.

L'assistance judiciaire a été octroyée aux recourants par décision du 4

octobre 2016.

I.

Les recourants se sont déterminés au sujet de la réponse de la

municipalité et des déterminations du SDT le 16 décembre 2016.

Donnant suite à la requête du juge instructeur, ils ont

encore fourni, le 16 janvier 2017, des renseignements relatifs au planning des

travaux.

J.

Le tribunal a tenu audience le 23 août 2017 et il a procédé à une

inspection locale. A cette occasion, il a constaté que la caravane avait été

enlevée. Ses observations ont également porté sur la haie de bambous; elles

seront reprises ci-après en tant que besoin.

La municipalité, les recourants et le SDT se sont

déterminés à propos du procès-verbal de l'audience du 23 août 2017,

respectivement le 11, le 14 et le 15 septembre 2017.

K.

Le tribunal a ensuite statué et a adopté le présent arrêt par voie de

circulation.

Les arguments des parties seront repris ci-après

dans la mesure utile.

Considérants

1.

La municipalité conclut à l'irrecevabilité du recours, aux motifs que le

courrier qui lui a été adressé le 7 avril 2016 n'a pas pu être compris ni

traité comme un recours et que le recours du 1er juin 2016 a été

déposé hors délai.

a) Le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les

30.

jours dès la notification de la décision attaquée (art. 95 de la loi

vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV

173.

]). L'autorité qui s'estime incompétente transmet la cause sans délai à

l'autorité qu'elle juge compétente (art. 7 al. 1 LPA-VD). Lorsqu'une partie

s'adresse en temps utile à une autorité incompétente, le délai est réputé

sauvegardé (art. 20 al. 2 LPA-VD).

b) Les recourants se sont opposés à la décision de

la municipalité du 15 mars 2016, leur ordonnant de retirer une caravane et de

supprimer une haie de bambous sur la parcelle n° ********, par lettre

adressée à cette autorité le 7 avril 2016 et réceptionnée le 8 avril 2016. Ils

demandaient en outre, dans l'hypothèse où la municipalité refuserait de réexaminer

la situation, qu'elle considère leur correspondance comme un recours et le

traite comme tel. La lettre des recourants devait donc être comprise comme

étant un recours, interjeté dans le respect du délai de recours de 30 jours. Il

incombait à la municipalité de le transmettre à la Cour de droit administratif

et public du Tribunal cantonal comme objet de sa compétence.

c) Les recourants, destinataires de l'ordre de

remise en état litigieux, ont pour le surplus qualité pour recourir et le

recours respecte les formes prescrites (art. 75 al. 1 let. a, 79 al. 1 et 99

LPA-VD).

Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

Le tribunal a constaté, lors de l'inspection locale, que la caravane

dont l'autorité intimée demandait le retrait de la parcelle n° ******** avait

été enlevée. La cause est donc sans objet sur ce point.

3.

Les recourants s'opposent à la suppression d'une haie de bambous. Selon

eux, la municipalité aurait fait usage de son pouvoir administratif pour faire

exécuter une décision prise en tant que propriétaire du bien-fonds n° ********.

Ils font en outre valoir que le règlement communal ne contient pas de règle

interdisant la plantation de bambous, que l'ordre de remise en état viole le

principe de proportionnalité et qu'il n'est justifié par aucun intérêt public

ou privé. Ils invoquent aussi leur bonne foi.

La municipalité, sur la base de l'art. 7.3 de son

règlement général sur les constructions, estime que les plantations doivent

être choisies parmi les essences traditionnelles de la région. Elle ajoute que

la plantation litigieuse modifie sensiblement les lieux et que l'intérêt public

à une remise en état résulte de la situation du bien-fonds hors zone à bâtir.

Elle conteste la bonne foi des recourants.

Le SDT a relevé que la plantation d'une haie de

bambous en zone agricole nécessite une autorisation cantonale et qu'il n'aurait

pas été en mesure d'autoriser ces travaux, qui modifient l'aspect de la

construction principale.

a) D'après l'art. 7.3 du règlement général sur les

constructions et l'aménagement du territoire de la Commune de Montherod, "les

plantations effectuées dans le prolongement des constructions doivent être

choisies en priorité parmi les essences traditionnelles de la région.".

En application de l'art. 105 al. 1 de la loi du 4

décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11),

la municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre

et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous

travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.

L'ordre de démolir une construction édifiée sans

droit et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en soi

pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité renonce toutefois

à ordonner une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si

l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la

démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi

se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de

faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 132 II 21 consid.

6; 123 II 248 consid. 3a/bb; ATF 1C_292/2016 du 23 février 2017

consid. 5.1).

b) En vertu de l’art. 25 al. 2 de la loi

fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), pour

tous les projets de construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité

cantonale compétente décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la

zone ou si une dérogation peut être accordée.

Il découle de cette disposition que lorsqu'un ordre

de remise en état est envisagé hors de la zone à bâtir et qu'il faut examiner

si le principe de la proportionnalité pourrait conduire à renoncer à tout ou

partie de la remise en état, la municipalité n'est pas compétente pour

consentir au maintien de tout ou partie de l'installation litigieuse. Seule

l'autorité cantonale pourrait rendre une telle décision, qui revient à

autoriser ce qui sera maintenu. Selon la jurisprudence, à part dans l'hypothèse

exceptionnelle où l'application de prescriptions communales (indépendantes du

droit fédéral hors zone à bâtir) serait en cause, c'est à l'autorité cantonale

qu'il appartient de statuer sur le sort des constructions hors de la zone à

bâtir, que ce soit pour en ordonner la démolition ou pour autoriser

le maintien de tout ou partie des installations litigieuses ou encore pour

statuer sur tout changement d'affectation (arrêts CDAP AC.2010.0089 du 7

septembre 2010 consid. 2; AC.2008.0175 du 26 janvier 2011 consid. 8; AC.2008.0262

du 24 novembre 2009 consid. 3 et l'arrêt cité).

Par ailleurs, selon la jurisprudence, un permis de

construire délivré par une commune hors de la zone à bâtir, sans autorisation

cantonale préalable, ne déploie aucun effet. Il est radicalement nul.

L’autorisation cantonale est en effet un élément constitutif et indispensable

de l’application de l’art. 24 LAT (ATF 132 II 21 consid. 3; 111 Ib 213 consid.

5). De manière générale, l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu une

décision est un motif de nullité de cette décision (ATF 138 II 501 consid. 3.1;

132.

II 21 consid. 3.1; 129 I 361 consid. 2.1; 122 I 97 consid. 3a/aa).

c) En l'espèce, l'art. 7.3 du règlement communal sur

les constructions de la Commune de Montherod, de par son libellé selon lequel

les plantations doivent être choisies "en priorité" parmi les

essences de la région, ne constitue pas une base légale suffisante pour une

interdiction absolue de toute autre essence. Par ailleurs, le représentant du

SDT a indiqué en audience qu'une autorisation cantonale est nécessaire en

présence d'une plantation qui délimite l'espace et qui a de ce fait un impact

sur le territoire. Une autorisation cantonale est également nécessaire pour les

plantations non indigènes. Il a ajouté que le SDT n'aurait pas délivré

l'autorisation requise en l'occurrence, dès lors que la haie litigieuse

cloisonne l'espace et n'est pas typique du paysage rural. En tant qu'elle exige

des recourants qu'ils lui soumettre, pour approbation, leurs propositions de

plantations en remplacement des bambous dont elle demande la suppression, la

municipalité semble admettre qu'une une haie composée d'essences régionales

pourrait être autorisée. A priori, et sans préjuger du contenu d'une éventuelle

décision du SDT, cette position ne semble toutefois pas conforme aux exigences

applicables hors zone à bâtir, du point de vue de l'impact d'un tel aménagement

sur le territoire. Surtout, en regard des éléments qui précèdent, il apparaît

que l'on ne se trouve pas en l'occurrence dans l'hypothèse exceptionnelle

réservée par la jurisprudence, où l'application d'une disposition communale

indépendante du droit fédéral hors zone à bâtir serait seule en cause. La

Municipalité n'était en conséquence pas compétente pour rendre la décision

litigieuse, dont il convient de constater la nullité. Il incombera au SDT

d'autoriser ou non la plantation litigieuse et, le cas échéant, de se prononcer

également sur la proportionnalité d'une remise en état des lieux.

4.

Il n'y a pas lieu de donner suite à la réquisition de la municipalité

tendant à obtenir l'adresse du domicile principal des recourants ainsi que la

preuve de son occupation effective, cette question ne faisant pas partie de

l'objet du litige.

5.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et au

constat de la nullité de la décision de la Municipalité de Montherod du 15 mars

2016.

Compte tenu des circonstances de la présente

affaire, il est renoncé à la perception de frais de justice (art. 50 LPA-VD).

Vu l'issue du litige, les recourants, qui ont

procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel, ont droit à des

dépens, à la charge de la Commune de Montherod (art. 55 al. 1 et 2, 91 et 99

LPA-VD).

Il convient par ailleurs de statuer sur l'indemnité

due au conseil d'office des recourants (art. 18 al. 5 LPA-VD, art. 39 al. 5 du

code du 12 janvier 2010 de droit privé judiciaire vaudois [CDPJ; RSV 121.02] et

art. 2 al. 4 du règlement du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en

matière civile [RAJ; RSV 211.02.3]). Le conseil juridique commis d'office a

droit au remboursement de ses débours et à un défraiement équitable, qui est

fixé en considération de l'importance de la cause, de ses difficultés, de

l'ampleur du travail et du temps consacré par le conseil juridique commis

d'office. A cet égard, le juge apprécie l'étendue des opérations nécessaires

pour la conduite du procès. Il applique le tarif horaire de 180 fr. pour un

avocat (art. 2 al. 1 let. a RAJ).

Selon la liste des opérations produite le 14

septembre 2017, le conseil des recourants a indiqué avoir consacré à l'affaire 26

heures et il a fait état de frais pour 300 fr. 30. Il a notamment facturé

à deux reprises l'établissement d'un bordereau de pièces le 1er juin

2016.

et une lettre à ses clients le 31 août 2016, correspondant respectivement

à 30 minutes et 18 minutes d'activité. Il a également facturé une lettre à la

Préfète le 1er juin 2016, équivalant à 1 heure et 48 minutes

d'activité, laquelle ne relève pas de la présente procédure. Ces postes doivent

être retranchés. Le montant des honoraires est donc arrêté à 4'212 fr. (23

heures et 24 minutes) et celui des débours à 300 fr. 30. A ces sommes

s'ajoutent 361 fr. de TVA. Le montant total de l'indemnité d'office allouée s'élève

ainsi à 4'873 fr. 30, dont doivent être déduits les dépens.

L'indemnité de conseil d'office est supportée

provisoirement par le canton, le recourant étant rendu attentif au fait qu'il

est tenu de rembourser le montant ainsi avancé dès qu'il sera en mesure de le

faire (art. 122 al. 1 let. a et b CPC et 123 al. 1 CPC, applicables par renvoi

de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Il incombe au Service juridique et législatif de

fixer les modalités de ce remboursement (art. 5 RAJ) en tenant compte des

montants payés à titre de contribution mensuelle depuis le début de la

procédure.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La nullité de la décision de la Municipalité de Montherod du 15 mars

2016.

est constatée.

III.

Il n'est pas perçu de frais judiciaires.

IV.

La Commune de Montherod versera aux recourants une indemnité de 2'500 (deux

mille cinq cents) francs à titre de dépens.

V.

L'indemnité d'office de Me Jean Cavalli, conseil des recourants, est arrêtée,

après déduction des dépens précités, à 2'373 (deux mille trois cent septante

trois) francs et 30 (trente) centimes, débours et TVA compris.

VI.

A.________ et B.________ sont tenus, dans la mesure de l'art. 123 CPC, au

remboursement de l'indemnité de leur conseil d'office mis à la charge de

l'Etat.

Lausanne, le 20 novembre 2017

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'Office fédéral du développement

territorial (OFDT/ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.