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Décision

AC.2016.0275

CDAP - AC.2016.0275 - 2019-07-04 - Association Rives publiques/Municipalité de Tannay, A.________, Département du territoire et de l’environnement (DTE)

4 juillet 2019Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

Sur le territoire de la Commune de Tannay, diverses parcelles riveraines

du lac Léman sont grevées, le long de leur limite avec le domaine public du

lac, d’une servitude de passage à pied de 2 m de largeur inscrite au registre

foncier en faveur de l’État de Vaud. Selon son intitulé, cette servitude se

confond avec la servitude légale de marchepied dont elle suit le sort. Parmi

les parcelles grevées, on constate que sur certaines parcelles, la servitude s’étend

sur toute la longueur de la rive tandis que sur d’autres, elle est interrompue

en son milieu.

Tel est le cas sur la parcelle 236 propriété de A.________:

l’assiette de la servitude (no 126’289) s’étend depuis un ouvrage artificiel (apparemment,

à l’origine, deux slips de mise à l’eau) sur une longueur d’environ 30 m jusqu’à

l’angle sud-ouest de la parcelle. À cet endroit, l’assiette de la servitude 126’289

donne sur l’extrémité aval du domaine public (DP) 1051 qui est un chemin public

remontant depuis le lac jusque sur la Route Suisse qui passe à l’amont de

parcelles riveraines.

La parcelle 236 est séparée du chemin DP 1051 par

une clôture qui comporte un portail fermé à clé à son extrémité aval, là où l’assiette

de la servitude publique 126’289 donne sur l’extrémité du chemin DP 1051. Au

registre foncier a été inscrite, le 13 février 1998, une mention de précarité

de construction; cette mention repose sur une convention passée entre le

département cantonal des travaux publics et les propriétaires d’alors de la

parcelle 236. Cette convention se réfère au règlement d’application de la loi

sur le marchepied le long des lac et sur les plans riverains (RLML, BLV

721.09.1) pour autoriser le maintien de la clôture et du portail « conforme

audit règlement ». Ce règlement permet au département d’autoriser un portail

sans serrure, à la fois sur l’espace asservi au marchepied (art. 2 RLML) ainsi

que, exceptionnellement, des portails semblables au travers des passages

publics riverains (art. 3 RLML).

A l’autre extrémité riveraine de la parcelle 236,

une servitude analogue de passage public grève la rive sur une longueur de 35 m

environ, entre un autre ouvrage artificiel et l’angle nord-est de la parcelle.

La rive de la parcelle 236 est ainsi libre de servitude de passage en son

milieu, sur une distance d’environ 45 m.

B.

Sur la parcelle riveraine adjacente au sud-ouest (parcelle 816), la

servitude de passage public en faveur de l’État de Vaud, qui constitue le

prolongement du DP 1051, est inscrite tout le long de la rive.

Une petite grève s’est formée naturellement dans l’angle

formé par la rive des parcelles 236 et 816. Les propriétaires de cette dernière

parcelle ont installé une clôture avec un portail fermé à clé le long de l’assiette

de la servitude publique, côté lac. Les décisions de la municipalité refusant d’autoriser

cet ouvrage et ordonnant sa démolition, de même que la décision de l’autorité

cantonale refusant l’autorisation spéciale requise, ont été confirmées par un

arrêt de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(AC.2013.0043 du 30 juin 2014): en bref, la clôture litigieuse avait été érigée

en violation de la loi sur le marchepied et de la servitude de passage public; elle

empêchait l’accès au marchepied depuis le domaine public constitué par la grève;

cette clôture avait pour conséquence de rendre inaccessible la petite grève qui

s’était formée en permettant aux recourants de s’en réserver l’usage privatif.

Depuis lors, la clôture litigieuse sur la parcelle

816 a été enlevée.

C.

Victor von Wartburg, qui avait, le 22 juin 2012, coupé les grillages des

deux portails décrits ci-dessus et fait l’objet d’une plainte de A.________ et

de l’occupant de la parcelle 816, a été libéré des chefs d’accusation de

dommages à la propriété qualifiés et de dommages à la propriété par arrêt de la

Cour d’appel pénale du Tribunal cantonal du 5 octobre 2015. La Cour d’appel

pénale a considéré qu’il avait agi de manière licite, conformément aux

prescriptions légales des art. 14 du Code pénal (CP; RS 311.0) et 737 du Code

civil (CC; RS 210) en vue de rétablir une situation de droit, de sorte qu’il

devait être libérée de toute infraction. La Cour d’appel a retenu que l’intéressé

avait à de multiples reprises essayé par les voies légales et auprès de

diverses autorités d’obtenir gain de cause mais l’autorité cantonale et

communale s’étaient constamment renvoyé la balle; il avait tenté d’agir par la

voie judiciaire mais la justice avait dénié à son association ainsi qu’à ses

membres la qualité pour recourir.

D.

L’association Rives Publiques, dans une lettre du 7 juin 2013 signée par

son président Victor von Wartburg et par plusieurs personnes physiques parmi

lesquelles B.________, C.________ et D.________, a demandé à la municipalité de

Tannay la suppression des ouvrages litigieux déjà décrits. Diverses

correspondances ont été échangées. Après la notification de l’arrêt

AC.2013.0043 du 30 juin 2014 cité ci-dessus, la municipalité a fait établir un

relevé des servitudes sur la rive communale et interpellé la Direction générale

de l’environnement, qui a pris position par lettre du 26 mai 2015: comme les deux

servitudes grevant la parcelle 236 ne se rejoignent pas au centre de la

parcelle, seul le marchepied des navigateurs, pêcheurs et douaniers devait être

accordé; la pose d’une serrure au portail était justifiée pour éviter d’induire

en erreur les promeneurs, ensuite contraints de faire demi-tour, voire pour « endiguer

toute curiosité malsaine ».

Rappelant l’arrêt de la Cour d’appel pénale du 7

octobre 2015, l’avocat de l’association Rive Publiques et consorts a écrit le 9

juin 2016 à la municipalité de Tannay pour demander que soit rendue une

décision formelle de suppression de la clôture et du portail installés sur la

parcelle 236.

Par lettre du 20 juin 2016, la municipalité a

déclaré qu’elle ne donnerait pas suite à la lettre du 9 juin 2016, rappelant

notamment que l’association Rive Publiques et les particuliers n’avaient pas

qualité pour recourir.

E.

Par acte du 23 août 2016, l’association Rive Publiques ainsi qu’B.________,

C.________ et D.________, ont recouru contre la lettre du 20 juin 2016 de la Municipalité

de Tannay du 20 juin 2015 en concluant à son annulation et à ce qu’ordre soit

donné à la commune de Tannay d’ordonner la suppression de la barrière et du

portail situés en bordure de la parcelle 236, sous la menace de l’art. 292 CP.

Par réponse du 15 novembre 2016, la municipalité a

conclu au rejet du recours.

La Direction générale de l’environnement a conclu à

l’irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet, dans ses

déterminations du 15 novembre 2016.

F.

Diverses correspondances ont encore été échangées.

G.

La Cour de droit administratif et public (CDAP) a statué dans deux causes

apparemment semblables:

a) Dans l'arrêt AC.2016.0212 du 7 août 2017, la CDAP

a déclaré irrecevable le recours interjeté par l'association Rives Publiques

ainsi que par Victor von Wartburg contre une décision du Département du

territoire et de l'environnement autorisant le renouvellement d'une concession

pour le maintien d'enrochements sur le domaine public cantonal du lac (parcelle

381 de Mies). Vu la distance séparant ses parcelles de la parcelle 381, Victor

von Wartburg ne pouvait être qualifié de voisin immédiat; en outre, les

enrochements concernés ne sont pas sur l'assiette de la servitude de passage

public à pied mais en contrebas du mur sur le couronnement duquel passe le

tracé de la servitude. Par surabondance, à supposer que les enrochements

litigieux soient de nature à entraver l'exercice de la servitude, il y avait

lieu de confirmer l'appréciation des précédents arrêts selon laquelle Victor

von Wartburg ne dispose pas d'un intérêt digne de protection au sens de l'art.

75 LPA-VD à contester la décision attaquée, son intérêt à la réalisation du

chemin piétonnier le long des rives se confondant avec celui de tous les

habitants de la commune. Quant à l'association Rives Publiques, elle n'était

pas touchée par la décision attaquée à l'instar d'un particulier et le tribunal

lui avait déjà dénié la qualité pour recourir faute par la majorité de ses

membres (non allégués pêcheurs) d'être directement touchés par la décision

attaquée. Enfin, son but essentiel n'était pas la protection de la nature, des

monuments et des sites au sens de l'art. 90 de la loi sur ces objets (LPNMS;

RSV 450.11).

Dans l'arrêt AC.2016.0073 du 8 août 2017, la CDAP a

déclaré irrecevable le recours, interjeté par l'Association Rives du Lac et par

diverses personnes physiques, dirigé contre la décision de la municipalité de

La Tour-de-Peilz ordonnant la démolition d'une clôture avec portail fermé à clé

sur le tracé de la servitude de passage public à pied longeant la rive du lac.

Les recourants contestaient le délai imparti pour la démolition, qui reportait

celle-ci à 30 jours après la future autorisation exécutoire d'aménager un

chemin piétonnier en rive du lac. L'association recourante n'avait pas de droit

de recours légal et ses membres n'étaient pas plus touchés par la décision

entreprise que les autres habitants de la commune ou, d'une façon générale, que

les promeneurs qui apprécient de longer les rives du lac. Quant aux personnes

physiques recourantes, leur intérêt se confondait aussi avec celui de tous les

habitants si bien qu'elles n'étaient pas touchées dans une mesure et avec une

intensité particulière et ne se trouvaient pas dans un rapport étroit, spécial

et digne d'être pris en considération avec l'objet de la contestation. À

supposer que certains soient des pêcheurs amateurs et que ceux-ci bénéficient

de la servitude de marchepied, ce qui n'était pas démontré, ils ne seraient pas

plus touchés que l'ensemble des pêcheurs amateurs.

H.

Les recourants ont été invités à dire s'ils maintenaient leurs

conclusions compte tenu des arrêts AC.2016.0212 du 7 août 2017 et AC.2016.0073

du 8 août 2017. À leur requête, la présente cause a été suspendue dans

l'attente du sort des recours interjetés contre ces arrêts devant le Tribunal

fédéral. Celui-ci, statuant le 29 octobre 2018, a rejeté les recours dirigés

contre les arrêts résumés ci-dessus (1C_493/2017 concernant Rives Publiques et

1C_468/2017 concernant Rives du Lac).

Les recourants ont été invités à se déterminer sur

le maintien de leur recours.

Deux recours analogues (AC.2016.0276 et

AC.2018.0148) ont été retirés et rayés du rôle le 3 avril 2019.

Par lettre du 12 mars 2019, les recourants ont

persisté dans les conclusions de leur recours.

I.

A.________ a déposé des déterminations du 30 avril 2019 dans lesquelles

elle conclut à l’irrecevabilité, subsidiairement au rejet du recours.

Le conseil des recourants a été invité à produire

une procuration d’B.________, C.________ et D.________. Par lettre du 7 juin

2019, il a déclaré que ces personnes ne désiraient plus participer à la

procédure en raison du temps écoulé et de leur âge avancé. Le 11 juin 2019, le

juge instructeur a mis hors de cause sans frais les recourants B.________, C.________

et D.________. Le conseil de la municipalité a commenté la situation par lettre

du 11 juin 2019.

Considérants

1.

Dans sa lettre du 20 juin 2016, la municipalité refuse de donner suite à

la requête tendant à ce que soit ordonnée la démolition d’une clôture et d’un

portail sur la parcelle 236.

On peut se demander si cette lettre est constitutive

d’une décision au sens de l’art. 3 LPA-VD, en particulier si elle a pour objet

de rejeter ou déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier,

annuler ou constater des droits et obligations (art. 3 al. 1 let. c LPA-VD). La

question peut rester indécise en raison des considérants qui suivent.

2.

L’association Rives Publiques reste seule en cause suite au désistement

des trois personnes physiques qui avaient recouru conjointement avec elle et

qui ont été mises hors de cause sans frais par le juge instructeur. Il y a lieu

néanmoins, pour examiner la qualité pour recourir de l’association, de rappeler

les règles générales en la matière.

3.

L'art. 75 LPA-VD prévoit ce qui suit :

"Art. 75 - Qualité pour agir

1.

A qualité pour former recours :

a. toute

personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité

précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte

par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce

qu'elle soit annulée ou modifiée ;

b. toute

autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir."

Selon la jurisprudence constante (v. récemment

1C_431/2017 du 11 mars 2019, consid. 3.1.1), la partie recourante doit se

trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d'être prise en

considération avec l'objet de la contestation. Elle doit en outre retirer un

avantage pratique de l'annulation ou de la modification de la décision

contestée, ce qui implique qu'elle soit touchée dans une mesure et avec une

intensité plus grandes que la généralité des administrés (ATF 143 II 506

consid. 5.1 p. 512; 141 II 50 consid. 2.1 p. 52). En d'autres termes, la

personne qui souhaite former un recours doit être potentiellement directement

touchée par l'acte qu'elle attaque. En effet, afin d'exclure l'action

populaire, la seule poursuite d'un intérêt général et abstrait à la correcte

application du droit ne suffit pas (ATF 144 I 43 consid. 2.1 p. 46; 139 II 499

consid. 2.2 p. 504; 137 II 30 consid. 2.2.3-2.3 p. 33 s.).

Dans l'arrêt 1C_493/2017 du 29 octobre 2018 qui

concerne notamment l'Association Rives Publiques, le Tribunal fédéral a retenu

que l'annulation ou la modification de la concession pour le maintien des

enrochements n'avait pas d'incidence sur la mise en œuvre de la servitude de

passage public si bien que les recourants n'avait aucun intérêt pratique à la

modification ou à l'annulation de la concession attaquée (considérant 3.4).

Dans leur lettre du 12 mars 2019, les recourants attirent l'attention sur un

passage de ce considérant selon lequel "il n'y a pas lieu d'examiner

dans quelle mesure ils disposeraient d'un intérêt reconnu par les dispositions

du droit fédéral à ester auprès de la juridiction cantonale administrative pour

faire valoir la mise en oeuvre effective de la servitude de passage public le

long des rives". Les recourants en déduisent que cet arrêt ne tranche

pas de manière générale la question de la qualité pour recourir de

l'association recourante ni de celle de ses consorts personnes physiques.

En réalité, la question litigieuse a été jugée dans

la cause concernant l'association Rives du Lac. Selon l'arrêt AC.2016.0073 du 8

août 2017, les personnes physiques qui réclament l'ouverture d'un passage le

long des rives du lac ne peuvent se prévaloir d'un intérêt distinct de celui de

tous les habitants et, d'une façon plus générale, de celui de tous les

promeneurs appréciant de longer les rives du lac. En effet, ils ne sont pas

touchés dans une mesure et avec une intensité particulière, et ils ne se

trouvent pas dans un rapport étroit, spécial et digne d'être pris en

considération avec l'objet de la contestation. Leur intérêt se confond

finalement avec l'intérêt public et leur intervention relève de l'action

populaire, qui est prohibée. Cet arrêt a été confirmé par l'arrêt du Tribunal

fédéral 1C_468/2017 du 29 octobre 2018: alors que les recourants se plaignaient

de ce qu'en déniant la qualité pour recourir à ceux qui n'habitent pas

directement sur le bord du lac, on prive tout habitant de la commune du droit

de faire constater les violations du droit par les autorités communales ou

cantonales, le Tribunal fédéral a jugé que c'est précisément ce qu'a souhaité

le législateur cantonal en proscrivant l'action populaire, à laquelle sont

assimilés les recours dont le seul but est de garantir l'application correcte

du droit (consid. 4). Quant à la qualité de pêcheur amateur alléguée par

certains recourants, il n’est pas certain qu’elle en ferait des usagers

légitimes de la servitude de marchepied et de toute manière, le tribunal de

céans a déjà jugé qu’ils ne seraient pas plus touchés que l’ensemble des

pêcheurs amateurs (AC.2016.0079 déjà cité, consid. 5).

On note pour terminer que le recours insiste sur

l'absence, dans le texte de l'art. 75 LPA-VD, de l'adverbe

"particulièrement" que l'on trouve dans la disposition correspondante

de l'art. 89 de la loi sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) qui ouvre la

voie du recours en matière de droit public à quiconque "est

particulièrement atteint par la décision ou l'acte normatif attaqué".

Selon les recourants, le législateur cantonal aurait souhaité rendre la qualité

pour recourir plus large. En réalité, le critère de l'intérêt digne de

protection se définit en suivant la jurisprudence fédérale relative à l'art. 89

LTF (v. p. ex. AC.2018.0206 du 12 avril 2019, consid. 1b; pour plus de détails

sur le "tri des griefs" sans pertinence ici v. p. ex. AC.2014.0140 du

16.

janvier 2015, consid. 1 et AC.2010.0022 du 15 avril 2011).

4.

Selon la jurisprudence constante du Tribunal fédéral, une association

jouissant de la personnalité juridique est autorisée à former un recours en son

nom propre lorsqu'elle est touchée dans ses intérêts dignes de protection. De

même, sans être elle-même touchée par la décision entreprise, une association

peut être admise à agir par la voie du recours (nommé alors recours corporatif)

pour autant qu'elle ait pour but statutaire la défense des intérêts dignes de

protection de ses membres, que ces intérêts soient communs à la majorité ou au

moins à un grand nombre d'entre eux et, enfin, que chacun de ceux-là ait

qualité pour s'en prévaloir à titre individuel. En revanche, elle ne peut

prendre fait et cause pour l'un de ses membres ou pour une minorité d'entre eux

(v. en dernier lieu l'ATF 5C_2/2017 du 11 mars 2019, consid. 1.2.1, et les

références citées).

a) L'association Rives Publiques ne prétend pas être

touchée par la décision attaquée à l'instar d'un particulier.

b) Quant au recours corporatif, il résulte du

considérant précédent que les personnes physiques qui réclament l'ouverture

d'un passage le long des rives du lac n'ont pas qualité pour recourir. Ainsi,

quelles que soient les personnes physiques membres de l'association Rives

Publiques, aucune d'entre elles ne peut avoir personnellement qualité pour

recourir si bien que cette association ne peut pas se voir reconnaître cette

qualité en la tirant de celle de ses membres.

C'est en vain enfin que les recourants invoquent

l'arrêt du Tribunal fédéral qui a reconnu à la section Bern-Mittelland du

Touring Club Suisse (constituée en association au sens de l'art. 60 CC) la

qualité pour contester l'instauration d'une zone 30 sur une route de grand

transit (ATF 136 II 539, consid. 1.1). Les recourants voudraient en tirer que

le Tribunal fédéral a retenu comme critère déterminant l'existence d'un lien

étroit et direct entre le but statutaire de l'association et le domaine dans

lequel la décision a été prise. Ce lien direct est effectivement exigé mais les

recourants perdent de vue que la condition première du recours corporatif

présuppose que les membres de l'association aient eux-mêmes qualité pour

recourir, ce que le Tribunal fédéral a jugé plausible dans le cas de la section

concernée du Touring Club Suisse s'agissant d'un axe routier fréquenté, mais

est au contraire exclu pour ce qui concerne l'association Rives Publiques pour

les motifs déjà exposés. On notera au passage que la qualité pour recourir a

été déniée au TCS dans des cas où le critère de la majorité des membres n'était

pas rempli (1C_117/2017 du 20 mars 2018,1C_170/2015 du 18 août 2015).

5.

Vu ce qui précède, le recours sera déclaré irrecevable. Un émolument,

réduit pour tenir compte de l’absence d’audience, sera mis à la charge des

recourants. Des dépens seront alloués à la municipalité et à A.________,

assistées d’un mandataire rémunéré.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est irrecevable.

II.

Un émolument de 2000 (deux mille) francs est mis à la charge des

recourants, solidairement entre eux.

III.

Les recourants, solidairement entre eux, doivent à la commune de Tannay

la somme de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.

IV.

Les recourants, solidairement entre eux, doivent à A.________ la somme

de 500 (cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 4 juillet 2019

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l’avis

d’envoi ci-joint.

Il peut faire l’objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d’un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s’exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.