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Décision

AC.2016.0339

CDAP - AC.2016.0339 - 2017-03-17 - A._____, B.__/Municipalité de Donneloye, C.__, D.__, E.__, F.__, G.__, H.__, I.__, J.__, K._____

17 mars 2017Français29 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

Les anciennes communes de Donneloye, Gossens, Mézery-près-Donneloye et

Prahins forment depuis le 1er janvier 2012 la nouvelle commune de

Donneloye.

A la suite de cette fusion, la Municipalité de

Donneloye (ci-après: la municipalité) a décidé de lancer une démarche de

révision de son plan général d'affectation (PGA) pour l'ensemble de son territoire

afin d'uniformiser la réglementation communale et de réduire le

surdimensionnement de sa zone à bâtir, conformément aux exigences du nouvel

art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire

(LAT; RS 700) entré en vigueur le 1er mai 2014. Parallèlement, elle

a choisi d'entreprendre l’étude de la création d'une zone réservée sur toutes

les zones constructibles de la commune pouvant accueillir de l'habitat.

Le préavis municipal présentant les deux démarches a

été accepté par le Conseil général le 24 novembre 2015. La municipalité a

organisé, le 28 janvier 2016, une séance d'information pour renseigner les propriétaires

fonciers sur le lancement du projet. A la suite de cette rencontre, elle leur a

adressé, le 4 février 2016, un courrier dans lequel elle indiquait qu'elle

examinerait toutes les demandes d'autorisation de construire qui seraient déposées

d'ici au 29 février 2016 et qu'elle ne pouvait pas garantir que les dossiers déposés

après cette date seraient traités avant la mise à l'enquête publique du futur

règlement sur la zone réservée.

B.

A.________ et B.________ sont copropriétaires de la parcelle 3006 du

cadastre de la commune de Donneloye, située dans la localité de Gossens. Ce

bien-fonds non bâti, d'une surface de 911 m2, est classé en

zone de village selon le règlement communal sur le plan général d'affectation

et la police des constructions du village de Gossens (RCPGA) approuvé le

26 janvier 1990 par le Conseil d'Etat. Le terrain est en pente descendante

vers le sud-est. Il est bordé sur son côté inférieur (au sud-est) et sur son

côté supérieur (au nord-ouest) par la route cantonale de la Barbeyre (RC 423d),

qui forme à cet endroit un virage en épingle à cheveux. Au sud, la parcelle est

contiguë à la parcelle 1047, qui appartient également à A.________ et B.________

et supporte une villa individuelle (ECA 303). Elle est voisine, au nord-est, de

la parcelle 1231 propriété d'C.________ et D.________, et au nord-ouest, de la parcelle

1050 propriété de E.________, où se trouvent respectivement une villa individuelle

(ECA 383a) et une maison paysanne (ECA 305).

b) Le 25 février 2016, A.________ et B.________ ont déposé

par l'intermédiaire du bureau L.________, à ********, une demande de permis de

construire pour la réalisation d'un bâtiment de sept logements avec garages enterrés

sur la parcelle 3006. Le projet s'intègre dans la pente du terrain. Outre un

sous-sol, il comprend un rez-de-chaussée et un premier étage partiellement

enterrés ainsi que trois niveaux sous la toiture, désignés comme "combles

inférieurs", "combles supérieurs" et "toiture". Orienté

sud-est, l'immeuble prévu comporte un toit à deux pans asymétriques dont le

faîte, parallèle à la pente, s'élève à 15.73 m par rapport au niveau de la

route à l'est. Le pan ouest couvre le niveau dans la toiture et les combles

supérieurs et le pan est, plus long, couvre en outre les combles inférieurs. Le

projet est implanté à une distance oscillant entre 3 m et 3.10 m des parcelles

1050 et 1231 et il se trouve à plus de 6.00 m du bâtiment ECA 303 sis sur la

parcelle 1047.

c) Le 22 mars 2016, A.________ et B.________ ont été

convoqués à une séance avec des représentants de la municipalité afin de

discuter de la volumétrie du projet ainsi que de sa conformité à l'art. 7 RCPGA,

qui prévoit que la distance entre la façade d'un bâtiment et la limite de

propriété est de 6.00 m au minimum (al. 2), distance qui peut être ramenée à 3.00

m entre une façade-pignon et la limite de propriété (al. 4).

d) A la suite des remarques formulées par la

municipalité, l'architecte mandaté a déposé le 16 avril 2016 une seconde

demande de permis de construire portant pratiquement sur le même projet, mais

dont l’implantation est modifiée par un "ripage" en direction du sud,

de manière à ce que la façade nord-est se trouve désormais à une distance

oscillant entre 6.03 et 6.13 m de la limite avec les parcelles 1231 et 1050. Le

projet prévoit aussi de rectifier la limite de propriété entre les parcelles 3006

et 1047, de sorte que la façade sud-ouest respecte la distance de 3.00 m à la

nouvelle limite de la parcelle 1047.

Le nouveau projet a été mis à l’enquête publique du

29 avril au 30 mai 2016. Il a fait l'objet de 19 oppositions et d'une lettre-pétition

signée par 46 habitants des localités de Donneloye, Gossens et

Mézery-près-Donneloye. L'architecte mandaté s'est déterminé sur les oppositions

en date du 15 juin 2016. La Centrale des autorisations (CAMAC) a établi le 22

août 2016 une synthèse des différentes autorisations spéciales des instances

cantonales concernées requises par le projet.

C.

Par décision du 23 août 2016, la municipalité a refusé l'autorisation de

construire sollicitée. Elle a retenu en particulier que de par sa volumétrie et

sa situation, l'immeuble prévu nuirait à l'esthétique du quartier, composé de

villas et d'un petit bâtiment de deux appartements, et que l'absence de

coefficient d'utilisation ou d'occupation du sol (CUS ou COS) dans le règlement

communal impliquait d'être particulièrement strict dans l'application de la

clause d'esthétique. L'octroi d'une dérogation à la distance à la limite de

propriété de 6.00 m supposait que les faîtes des constructions concernées soient

alignés, condition qui n'était pas réalisée avec le projet. Il n'était en outre

pas admissible que celui-ci soit implanté à seulement 6.50 m de la maison ECA

303 des recourants, compte tenu de sa hauteur au faîte. Considérant enfin que

l'ouvrage envisagé rendrait le redimensionnement de la zone à bâtir plus

difficile, voire impossible, et qu'il contrevenait au projet de zone réservée, la

municipalité a fait application à titre subsidiaire de l'art. 77 LATC.

D.

Agissant par l'intermédiaire de leur conseil, le 23 septembre 2016, A.________

et B.________ ont recouru contre la décision municipale auprès de la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: le tribunal ou la

CDAP), concluant, avec dépens, à son annulation et à la délivrance du permis de

construire.

E.

Dans l'intervalle, le projet de zone réservée avec son règlement au sens

de l'art. 46 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du

territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) approuvé par la municipalité

en date du 14 juin 2016, d'une part, et le rapport explicatif selon l'art. 47

de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT;

RS 700.1), d'autre part, ont été mis à l'enquête publique du 26 août au 24 septembre

2016.

Aux termes du projet de règlement, la zone réservée

selon l'art. 46 LATC est destinée à rendre inconstructibles, provisoirement,

toutes les parcelles du cadastre de la commune comprises dans la zone définie

par le plan (art. 1). Elle est délimitée par les périmètres définis sur les

plans de la zone réservée selon l'art. 46 LATC (art. 2). Toute nouvelle

construction est interdite à l'exception des dépendances de peu d'importance au

sens de l'art. 39 du règlement vaudois du 19 septembre 1986 d'application de la

LATC (RLATC; RSV 700.11.1), situées à moins de 3 m du bâtiment principal (art.

3 al. 1). Les rénovations, transformations des bâtiments existants peuvent être

autorisées, pour autant qu'elles n'augmentent pas les surfaces habitables de

façon disproportionnée (art. 3 al. 2). La zone réservée a une durée de cinq ans

à compter de sa mise en vigueur (art. 4 al. 1); elle peut être prolongée de trois

ans aux conditions de l'art. 46 al. 1 LATC (art. 4 al. 2).

F.

Le 15 novembre 2016, la municipalité a déposé sa réponse au recours en

concluant, avec suite de frais et dépens, à son rejet et à la confirmation de

la décision attaquée. Les opposants C.________ et D.________, E.________ et F.________,

G.________, H.________ et I.________, J.________ et K.________ ont déposé leurs

observations sur le recours le 24 novembre 2016, sous la plume de leur conseil

commun. Ils ont également conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du

recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire

le 21 décembre 2016, sur lequel la municipalité et les opposants se sont

déterminés en date du 17 janvier 2017.

Le 1er février 2017, le tribunal a tenu

une audience à Donneloye, puis il a procédé à une inspection locale à Gossens. Le

compte-rendu résumé de l'audience comporte les précisions suivantes:

"[…]

M.________ explique que la commune

de Donneloye souhaite réviser son plan général d'affectation (PGA) depuis

plusieurs années, suite à la fusion des communes de Donneloye, Gossens et

Mézery-près-Donneloye qui est intervenue le 1er janvier 2008,

et avec la commune de Prahins le 1er janvier 2012. Cela lui

permettra de se conformer aux dernières modifications de la LAT. Dans ce cadre,

son bureau d'urbanisme s'est mis d'accord avec le SDT sur la méthode à

appliquer pour procéder au calcul des capacités de la zone à bâtir. Le SDT a

transmis à la commune une première estimation établie grâce à un logiciel

informatique. Le calcul des capacités a démontré que la zone à bâtir est

surdimensionnée. La commune a donc décidé de procéder à la création d'une zone

réservée, qui doit geler la situation pendant cinq ans et au plus tard jusqu'à

l'adoption du PGA. Lors d'une séance d'information du 28 janvier 2016, la

municipalité a informé les propriétaires fonciers qu'elle allait créer une zone

réservée et qu'elle traiterait toutes les demandes de permis de construire qui

seraient déposées avant le 29 février 2016, suivant un accord passé avec le

SDT. Après son adoption par la municipalité, le projet de zone réservée a été

mis à l'enquête publique. Il a suscité une seule opposition, que la

municipalité n'a pas encore traitée.

M.________ indique que les

recourants ont déposé leur dossier avant le 29 février 2016. Après examen,

il est apparu que le projet violait l'art. 7.2 du règlement communal de

Gossens. La municipalité a proposé aux recourants de modifier le projet mais

sans en changer la philosophie. A.________ et N.________ confirment que le

second projet est identique au premier mais qu'il est toutefois décalé en

direction de la parcelle 1047 à la demande de la municipalité. N.________ estime

que la municipalité devrait accorder une dérogation fondée sur l'art. 7.4 du

règlement communal. A.________ n'est pas opposé sur le principe une

modification des limites ou à une fusion des parcelles pour rendre le projet

réglementaire. Ce n'est toutefois pas le but du projet.

Me Kilani et Me Nicole confirment

que toutes les parcelles nues de la commune sont gelées depuis la mise à

l'enquête publique de la zone réservée. Ils posent la question de savoir si la

municipalité est tenue de faire application de l'art. 79 LATC pour refuser tout

nouveau permis de construire. Selon O.________, la commune devra probablement

déclasser toutes les parcelles libres en zone à bâtir puisque les zones à bâtir

seraient largement surdimensionnées selon les méthodes de calcul du SDT.

Me Treyvaud déclare que son client

ne s'est pas opposé au projet de zone réservée car il considérait que son

opposition serait très probablement rejetée. N.________ souligne en outre que

la demande de permis de construire devait de toute façon être examinée par la

municipalité puisqu'elle a été déposée avant le 29 février 2016. Me Nicole

relève que la municipalité n'a pas indiqué expressément, dans courrier du 4

février 2016 qu'elle renonçait à faire application de l'art. 77 LATC. Me Kilani

précise sur ce point que le refus d'octroi du permis de construire est d'abord

motivé par la non-conformité du projet au règlement communal et,

subsidiairement, par l'application de l'art. 77 LATC.

Me Treyvaud affirme qu'il n'est

pas exceptionnel qu'un immeuble comporte deux corniches de niveaux différents,

surtout dans les terrains en pente, ce que confirme N.________.

Selon M.________, la municipalité

a d'abord informé les recourants que le projet était trop volumineux par

rapport à la taille de la parcelle. Après l'enquête publique, elle a refusé de

délivrer le permis de construire en application de l'art. 7.2 du règlement

communal et de la clause de l'esthétique. M.________ estime que la municipalité

a été très claire sur la question de l'esthétique. N.________ confirme que la

municipalité a mis le problème de volumétrie en évidence. Il estime toutefois

que son appréciation ne se justifie pas car la commune comporte d'autres

bâtiments aux dimensions similaires, notamment des anciennes fermes. Me

Treyvaud produit un lot de photographies illustrant d'autres immeubles

volumineux de la commune, qui est versé au dossier. Me Nicole souligne que le

règlement communal ne contient aucune règle sur la mesure d'utilisation du sol

et qu'il faut donc être particulièrement strict dans l'application de la clause

d'esthétique.

M.________ déclare que la

municipalité a autorisé la construction de deux villas sur la parcelle 3006 un

an plus tôt. Le projet présentait une volumétrie raisonnable et s'intégrait au

milieu bâti. Il n'avait pas suscité d'opposition. Le permis de construire est

actuellement en vigueur.

A.________ estime que plusieurs

immeubles de la commune ne sont pas esthétiques et présentent du reste des

dimensions importantes. D.________ relève toutefois que les immeubles voisins

sont construits sur deux niveaux au maximum en comptant les combles,

contrairement au projet litigieux.

N.________ explique sa conception

de l'immeuble projeté. Il a cherché à densifier le terrain, dont la

configuration est compliquée, tout en réalisant un bâtiment énergétiquement

autonome grâce à la pose d'une pompe à chaleur et de panneaux photovoltaïques

sur le toit. O.________ est toutefois d'avis que le projet contesté poursuit en

premier lieu un but de rentabilité économique. A.________ conteste ces propos

et précise que le premier projet de villas n'a pas abouti car l'entreprise

générale qu'il avait mandatée n'est pas parvenue à vendre les immeubles sur

plans.

D.________ s'inquiète du fait que

le projet litigieux risque d'engendrer une augmentation du trafic et de poser

un problème de sécurité routière.

L'audience est suspendue à 15h05

afin d'aller procéder à l'inspection locale, qui débute à 15h15 à l'ouest et en

amont de la parcelle 3006, en présence des mêmes parties.

La cour et les parties examinent

simultanément les alentours et le plan de coupe et des façades du projet

contesté. C.________ déclare que le bâtiment projeté sera 2,2 fois plus haut

que sa maison sise sur la parcelle 1231 voisine. N.________ indique que la

corniche supérieure sera presque au niveau de la route. Il désigne sur le plan

le gabarit de construction autorisé par le règlement communal, mis en évidence

en rouge. Me Nicole estime que l'aménagement de deux corniches à des niveaux

différents ne serait pas admissible. Il attire en outre l'attention du tribunal

sur les importants mouvements de terre qui seront occasionnés et relève que la

manœuvre à effectuer pour sortir les véhicules des places de parc devra en

partie se faire sur la route.

N.________ estime que la villa

rose située dans le virage (bâtiment ECA 343) présente un volume presque

similaire à celui de l'immeuble projeté.

La cour et les parties traversent

le cœur du village et constatent la présence de bâtiments aux volumes

comparables à ceux du projet, notamment une ferme rénovée de six appartements

sur la parcelle 1046 (bâtiment ECA 306) et un nouvel immeuble de cinq

appartements construit sur les parcelles 1041 et 1042. M.________ précise que

tous les bâtiments présentent au maximum deux niveaux sous la corniche. N.________

mentionne que son projet est un mélange de massif et de bois, dont les

caractéristiques se rapprochent plus des autres constructions villageoises que

la ferme rénovée et l'immeuble précités. M.________ relève que la question de

l'esthétique se rapporte à la volumétrie du bâtiment et pas à son aspect

architectural.

La cour et les parties regagnent

la parcelle 3006. Me Nicole produit une photographie illustrant la parcelle

quand elle comportait des gabarits, qui est versée au dossier. Me Nicole

donne lecture de l'art. 2.3 du règlement communal, qui prévoit qu'une

commission consultative en matière d’urbanisme désignée par la municipalité est

chargée d’étudier tous les projets importants de construction et d’aménagement

et de lui faire rapport. Il demande à la municipalité si cette commission s'est

prononcée sur le projet litigieux. M.________ répond par la négative dès lors

qu'elle n’a pas été reconstituée à la suite de la fusion de la commune.

[…]"

Les recourants se sont déterminés sur le

compte-rendu résumé de l’audience en date du 15 février 2017, et les opposants

en date du 23 février 2017. La municipalité a transmis ses déterminations le

24 février 2017 et elle a produit, à la demande du tribunal, le dossier de

calcul des réserves à bâtir de la commune de Donneloye ainsi que les permis de

construire qu'elle a délivrés pour deux autres immeubles situés dans le secteur

litigieux.

Les recourants ont encore déposé des déterminations

complémentaires en date du 8 mars 2017.

Considérants

1.

Dans la décision attaquée, la municipalité a refusé de délivrer un

permis de construire en zone à bâtir en invoquant notamment un projet de

création d'une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC. Le bien-fondé de ce

refus doit être examiné à la lumière des art. 77 et 79 LATC.

L'art. 77 LATC a la teneur suivante:

1.

Le permis de

construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de

construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements,

compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un

plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais

non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le

département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la

municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont

envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.

2.

L'autorité élaborant

le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet

dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de

la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.

3.

Le projet doit être

adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de

l'enquête publique.

4.

Le département,

d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux

alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même

faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.

5.

Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut

renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer

dans les trente jours, après avoir consulté le département.

L'art. 79 LATC dispose ce qui suit:

1.

Dès l'ouverture d'une

enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la

municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.

2.

L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des

alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus.

2.

a) Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet anticipé négatif d'une

norme non encore approuvée, et empêche ainsi la construction d'un ouvrage

supposé conforme au droit en vigueur, il est nécessaire que cette mesure soit

limitée dans le temps. Cette limitation découle de la nature juridique de

l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la procédure ou à un blocage

temporaire, en d'autres termes à des mesures provisionnelles (TF 1C_696/2013 du

31.

janvier 2014 consid. 2.2;1P.421/2006 du 15 mai 2007 et les réf. cit.). Une

telle mesure constitue une restriction à la garantie de la propriété; à ce

titre, elle doit remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à

savoir respecter les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la

proportionnalité. En particulier, elle ne doit pas, en application du principe

de la proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain délai.

Cette exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la fixation de délais,

d'une part, pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée, et

d'autre part, pour adopter cette planification. Les délais des art. 77 et 79

LATC ne sont pas des délais d'ordre mais des délais impératifs destinés à

limiter strictement l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits

des requérants (AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3a; AC.2007.0204 du 31

janvier 2008 consid. 2b/bb; AC.2005.0283 du 2 juin 2016 consid. 2a/cc;

RDAF 1990 p. 251).

Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit empêcher que

la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne

compromette la révision de cette dernière. L'application de cette disposition

suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait

l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études

préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de

planification (TF 1C_696/2013 précité consid. 2.2;1C_22/2012 du 30 août 2012

consid. 7). Compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés

utilisés par l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette disposition

jouit d'une grande latitude de jugement (AC.2015.0049 du 22 novembre 2016

consid. 2b; AC.2015.0326 précité consid. 3b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015

consid. 2e/aa; AC.2011.0111 du 27 février 2012 consid. 3b/aa). La municipalité

dispose donc d'un pouvoir d'appréciation qui lui permet notamment de délivrer

le permis de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation

future envisagée (AC.2015.0049 précité consid. 2b; AC.2014.0166 précité consid.

2e/aa; AC.2011.0256 du 21 mai 2013 consid. 3c). Quant à l'art. 79 LATC, qui

règle le refus d’autorisations de bâtir, il s'applique à partir du moment où

les plans et règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique; dès cet

instant, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre

du projet. Cette disposition est impérative et s'applique d'office (AC.2015.0049

précité consid. 2b; AC.2015.0192 du 9 février 2016 consid. 2c; AC.2000.0212 du

12.

juillet 2006 consid. 3a; voir aussi RDAF 1990 p. 247).

b) Selon une jurisprudence récente (AC.2015.0326 précité

consid. 3), le refus de permis de construire fondé sur l'art. 77 ou 79 LATC se

distingue de la décision de créer une zone réservée, mais les deux instruments

constituent des mesures provisionnelles prises dans le cadre d'une procédure de

planification et ont les mêmes effets (AC.1995.0202 du 23 février 1996, publié

in RDAF 1996 p. 476). Dans le système du droit vaudois, l'adoption d'une zone

réservée est soumise à la même procédure que l'adoption ou la modification

d'une zone "ordinaire" du plan d'affectation. Dès lors, l'art. 79 al.

1.

LATC s'applique aussi dès l'ouverture d'une enquête publique concernant une

zone réservée. La mesure provisionnelle "de type individuel" que

représente un refus de permis de construire sur la base de l'art. 79 LATC est

en quelque sorte combinée avec la mesure provisionnelle "de type

général" qu'est la zone réservée et on évite ainsi le risque de

compromettre la future planification (cf. Manuel Bianchi, La révision du plan

d'affectation communal, Lausanne 1990, p. 178 s.).

3.

a) En l'espèce, la décision de refus du permis de construire, fondée

notamment sur l'art. 77 LATC, a été prise le 23 août 2016 et le recours formé à

son encontre a été déposé le 23 septembre 2016. Entre-temps, le projet de plan

de zone réservée et de son règlement a été soumis à l'enquête publique, du 26

août au 24 septembre 2016, soit il y a moins de six mois à ce jour.

b) Il convient dès lors d'examiner si l'application

des art. 77 ou 79 LATC conduit à confirmer la décision attaquée, à savoir si la

construction prévue s'avère contraire au projet de zone réservée.

L'art. 3 al. 1 du futur règlement prévoit que toute

nouvelle construction est interdite à l'exception des dépendances de peu

d'importance au sens de l'art. 39 RLATC, situées à moins de 3 m du bâtiment

principal. Or, le projet litigieux vise précisément à réaliser un bâtiment de

sept logements avec garages enterrés. Il n'est manifestement pas conforme au

projet de zone réservée. La municipalité n'a dès lors pas abusé de son pouvoir

d'appréciation en considérant, trois jours avant la mise à l'enquête publique

du projet de zone réservée, que l'art. 77 LATC ne lui permettait pas de délivrer

le permis de construire.

c) Les recourants font valoir qu'ils ont déposé le

dossier de demande de permis de construire avant le 29 février 2016 et que, vu

les informations fournies à cet égard par la municipalité en date des 28

janvier et 4 février 2016, leur projet doit être examiné sur la base du droit

actuellement en vigueur, soit du règlement communal de Gossens. Du point de vue

de l'application des art. 77 et 79 LATC, ils soutiennent également que le

projet de construire a été mis à l'enquête publique avant l'approbation de la

zone réservé. Ils invoquent ainsi implicitement le principe de la bonne foi

Cette argumentation n'est toutefois d'aucun secours

aux recourants. A lire son courrier du 4 février 2016, la municipalité s'est en

effet limitée à garantir qu'elle examinerait, avant la mise à l'enquête

publique du futur règlement sur les zones réservées, toutes les demandes

d'autorisation de construire déposées au plus tard le 29 février 2016. En

l'occurrence, les recourants ont déposé une première demande de permis le 25

février 2016, que la municipalité a traitée en mars déjà, en constatant à

l'occasion d'une séance avec les recourants qu'elle n'était pas conforme à la

réglementation en vigueur, notamment à l'art. 7 RCPGA. C'est la seconde demande

déposée par les recourants, le 16 avril 2016, que la municipalité a

formellement refusée le 23 août 2016, non seulement en vertu de l'art. 77 LATC,

mais encore pour de nombreux motifs de fond. Dans ces conditions, étant encore

précisé que le projet de zone réservée a été mis à l'enquête publique à peine

trois jours plus tard, soit dès le 26 août 2016, le courrier du 4 février 2016

de la municipalité ne saurait empêcher l'application des art. 77 ou 79 LATC.

4.

On relève encore que le refus de délivrer le permis de construire est

motivé notamment par le défaut d’intégration du bâtiment projeté dans l’environnement

existant.

a) Aux termes de l'art. 8 RCPGA, les transformations

ou constructions nouvelles doivent s'intégrer harmonieusement parmi les

bâtiments voisins, notamment en ce qui concerne les dimensions, les teintes, le

nombre de niveaux, la pente et la forme des toits. Quant à l'art. 19 RCPGA, il

prévoit que la Municipalité prend toutes mesures propres à éviter

l'enlaidissement du territoire communal et à améliorer son aspect et que sont

notamment interdites les constructions de nature à nuire au bon aspect des

lieux. Ces dispositions mettent en œuvre l'art. 86 LATC, qui impose de veiller

à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les

aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural

satisfaisant et s’intègrent à l’environnement (al. 1), ainsi que de refuser le

permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre

l’aspect et le caractère d’un site, d’une localité, d’un quartier ou d’une rue,

ou de nuire à l’aspect d’un édifice de valeur historique, artistique ou

culturelle (al. 2).

Selon la jurisprudence, un projet de construction

peut être interdit sur la base de ces dispositions même s'il est conforme aux

autres règles cantonales et communales qui lui sont applicables en matière de

police des constructions. Mais il faut que les possibilités de construire

réglementaires apparaissent déraisonnables et irrationnelles; tel est par

exemple le cas lorsque le projet de construction est de nature à porter

atteinte à un site digne de protection ou que sa réalisation peut mettre en

péril les qualités esthétiques remarquables d'un bâtiment ou d'un ensemble de

bâtiments (TF 1C.520/2012 du 30 juillet 2013; ATF 114 I a 346 consid. b; 101 Ia

223.

consid. 6c). L'autorité communale dispose à cet effet d'un pouvoir

d'appréciation relativement important (ATF 115 Ia 114 consid. 3d) et le

pouvoir d'examen du tribunal est limité à un contrôle en légalité de la

décision communale si la clause générale d'esthétique a pour seul but d'assurer

l'intégration de nouvelles constructions. En revanche, lorsque la clause

d'esthétique est appelée à compléter la réglementation de la zone, par exemple

lorsque le règlement communal ne comporte pas de dispositions sur la longueur

ou la hauteur des bâtiments, et qu'elle donne ainsi un contenu concret à la

réglementation de la zone, le pouvoir d'examen du tribunal s'étend à

l'opportunité (art. 33 al. 3 let. b LAT et ATF 118 Ia 235

consid. 1b; 112 Ia 415 consid. 1b ainsi que l'ATF 118 Ib 31 consid. 4b). Le

libre pouvoir d'examen ne permet toutefois pas au tribunal de substituer sa

propre appréciation à celle de l'autorité communale: il implique seulement de

vérifier si l'autorité de première instance est restée dans les limites d'une

pesée consciencieuse de tous les intérêts à prendre en considération (voir ATF

114.

Ia 245 consid. 2b, 107 Ia 38 consid. 3c ; voir aussi AC.2014.0187 du

31.

mars 2015 consid. 4a; AC.2013.0308 du 4 septembre 2014 consid. 3a/bb;

AC.2013.0041 du 12 juin 2014 consid. 2a; AC.2013.0053 du 5 novembre 2013

consid. 5b; AC.2009.0043 du 30 décembre 2010 consid. 1a, ainsi que les arrêts

du TA AC.2004.0045 du 30 novembre 2004 consid. 3, AC.2003.0256 consid. 7b et

AC.1998.0005 consid. 2b).

b) En l'espèce, le projet contesté prévoit la

construction d'un immeuble aux dimensions imposantes, puisque long de 18.82 m à

22.43

m, large de 12.95 m et haut de 15.73 m. A cet égard, on relève que le règlement

communal ne prévoit pas de coefficient d'utilisation ou d'occupation du sol

(CUS ou COS) et ne règle pas non plus la hauteur au faîte. La clause

d’intégration spécifique des art. 8 et 19 RCPGA donne ainsi un contenu concret

à la réglementation de la zone. Il convient alors de déterminer si les CUS et

COS, les dimensions et la volumétrie du projet sont admissibles en regard des

critères fixés par cette clause, qui se réfère aux bâtiments voisins pour fixer

les dimensions notamment. Dès lors que la réglementation communale est

lacunaire sur ces points, l’application de la clause spécifique d’intégration étend

le pouvoir d'examen du tribunal à l'opportunité en application de l’art. 33 al.

3.

let. b LAT. Or, l'inspection locale a permis de constater qu'il y avait une

disproportion entre la volumétrie du bâtiment prévu et l'environnement bâti

existant, qui est constitué de villas individuelles et de quelques immeubles aux

dimensions néanmoins plus réduites. Ainsi, bien que le projet présente des

qualités architecturales indéniables, sa volumétrie, son emprise au sol et sa

hauteur le rendent sans rapport avec les constructions voisines. De fait, il ne

s'intègre pas harmonieusement avec les bâtiments voisins, en ce qui concerne

ses dimensions et le nombre de niveaux, et il ne respecte donc pas les critères

déterminants qui sont fixés par l’art. 8 RCPGA. Il est vrai que des bâtiments

avec une volumétrie relativement imposante ont récemment été autorisés par la

municipalité plus haut dans le village, ce que l’inspection locale a permis de

constater, mais la règle communale déterminante pose le critère de l’intégration

harmonieuse "parmi les bâtiments voisins" et il est indéniable qu’il

existe une forte disproportion entre le projet contesté et ses bâtiments

voisins. La municipalité n'a donc pas excédé son pouvoir d'appréciation en refusant

l'autorisation de construire sollicitée sur la base de la clause d’esthétique,

dès lors que cette disposition a précisément pour fonction de combler les

lacunes réglementaires concernant les CUS et COS et la hauteur au faîte.

c) Vu le sort du recours, il n'est nul besoin d'examiner

si le projet litigieux est conforme au reste de la réglementation en vigueur,

notamment aux art. 7 RCPGA, 39 RLATC ou encore 37 de la loi vaudoise du 10

décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV 725.01).

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être

rejeté et la décision attaquée confirmée. Succombant, les recourants supporteront

un émolument judiciaire et verseront une indemnité à titre de dépens à la

commune de Donneloye et aux opposants, qui obtiennent gain de cause en ayant

procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel (art. 49 al. 1, 55,

91.

et 99 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité de Donneloye du 23 août 2016 est maintenue.

III.

Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la

charge des recourants, solidairement entre eux.

IV.

Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à titre de dépens à

la commune de Donneloye, est mise à la charge des recourants, solidairement

entre eux.

V.

Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à titre de dépens aux

opposants, est mise à la charge des recourants, solidairement entre eux,

Lausanne, le 17 mars 2017

Le président : La

greffière :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.