AC.2016.0341

CDAP - AC.2016.0341 - 2017-04-13 - A._ et B. /Municipalité de Commugny, C. et D._, Service du développement territorial, Service de l'agriculture et de la viticulture

13 avril 2017Français20 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

D.________ est propriétaire de la parcelle n° 1231 du cadastre de la

Commune de Commugny, située en zone agricole. Avec C.________,

promettant-acquéreur, elle a soumis à l'enquête publique du 17 juillet au 17

août 2015 un projet de construction d'un hangar et d'un logement agricole sur

cette parcelle. Selon les plans d'enquête, le hangar aurait une longueur

d'environ 57 m, une largeur d'environ 35 m et une hauteur au faîte d'environ 11

m. Le projet comprenait également un garage, une place de lavage et un jardin

d'hiver. Au moment de la demande de permis de construire, la parcelle n° 1231,

d'une surface de 5'995 m2, était en nature de champ-pré-pâturage et

était libre de construction. C.________ est à la tête d'une exploitation

agricole disposant d'une surface agricole utile totale de 71,88 hectares. Il se

consacre à la garde de jeune bétail (4 UGB) ainsi qu'aux grandes cultures.

Le projet n'a pas suscité d'oppositions.

Le 7 octobre 2015, la Centrale des autorisations du Département des

infrastructures et des ressources humaines a établi une synthèse comprenant les

autorisations spéciales cantonales requises ainsi que les préavis des services

cantonaux concernés par le projet (ci-après: la synthèse CAMAC).

La synthèse CAMAC comprend notamment les autorisations

spéciales en matière de protection des eaux délivrées par la Direction générale

de l'environnement (DGE), l'autorisation spéciale de l'Etablissement cantonal

d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA) et l'autorisation

spéciale du Service du développement territorial (SDT) pour les constructions

hors de la zone à bâtir. Cette dernière autorisation se fonde notamment sur un

préavis du Service de l'agriculture du 14 septembre 2015 dont il ressort que,

au plan agronomique, les besoins pour le hangar et le logement (selon l'accord

spécial du SDT en ce qui concerne ce dernier) sont justifiés. Il ressort de ce

préavis que les surfaces objectivement nécessaires pour le rangement des

machines et des véhicules sont supérieures aux surfaces disponibles après le

projet et que la construction du hangar est donc pertinente. Le préavis du

Service de l'agriculture relève également que le projet est lié à une

exploitation agricole reconnue au sens de l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur

la terminologie agricole (OTerm; RS 910.91).

Par décision du 19 octobre 2015, la Municipalité de

Commugny a délivré le permis de construire (n°CAMAC 154860). Cette décision n'a

pas été contestée.

Anne et A.________ sont propriétaires de la parcelle n° 1009 du cadastre

de la Commune de Commugny sise à proximité de la parcelle n° 1231, de l'autre

côté de la route. Ayant constaté depuis plusieurs mois qu'une construction

était en cours sur la parcelle n° 1231, ils se sont adressés à l'administration

communale par l'intermédiaire de leur conseil les 13 juin et 4 juillet 2016

afin d'avoir accès au dossier. Dans un courrier du 11 août 2016 adressé à la

municipalité, le conseil d'Anne et A.________ a relevé qu'il n'avait pas pu

établir de copies des pièces du dossier qu'il avait pu consulter et qu'il

n'avait pas eu accès à l'ensemble du dossier. Il invoquait une violation de la

loi sur l'information et du droit d'être entendu. Il faisait en outre valoir

que, sur différents points, le permis de construire délivré n'était pas

conforme au droit, ceci aussi bien pour des raisons formelles que de fond. Il

invoquait la nullité absolue des décisions communales et cantonales concernant

la construction sur la parcelle n° 1231. Il relevait au surplus que la

construction réalisée ne respectait pas les conditions du permis de construire.

Au nom de ses mandants, il demandait que la municipalité ordonne la suspension

immédiate des travaux en cours et constate, sur la base d'un contrôle immédiat

de la situation, la nullité absolue du permis de construire, respectivement

prononce la révocation du permis avec ordre au constructeur de démolir son

projet illicite et de remettre complètement en état la zone. Il donnait à la

municipalité un délai de 15 jours pour rendre une décision formelle. A défaut,

il indiquait que le refus de statuer serait considéré comme un déni de justice

formel et que l'autorité de recours serait saisie.

La municipalité a répondu par courrier du 24 août 2016. Elle relevait

que le projet de construction litigieux avait fait l'objet de l'examen requis,

notamment par le SDT, qu'il était conforme au droit et que toutes les

autorisations cantonales avaient été délivrées. La municipalité faisait valoir

que, dès lors que le permis de construire était définitif et exécutoire et que

les travaux suivaient leur cours conformément au projet autorisé, elle n'avait

pas de raison d'ordonner l'arrêt des travaux. Elle précisait que son courrier

était "une information et non une décision".

Par courrier du 29 août 2016, le conseil de Anne et A.________

a requis de la municipalité qu'elle constate que son courrier du 24 août 2016

constituait une décision, respectivement qu'elle prenne une décision formelle.

Le 1er septembre 2016, la municipalité a confirmé que son courrier

du 24 août 2016 était une information et non une décision.

Par acte du 23 septembre 2016, B.________ et A.________ (ci-après: les

recourants) ont déposé un recours auprès de la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal dirigé contre "la décision" rendue le 24

août 2016 par la Municipalité de Commugny, respectivement le refus de rendre

une décision (déni de justice formel), y compris constatation de la nullité de

la décision de délivrance du permis de construire (n°CAMAC 154860), et en

particulier de l'autorisation spéciale délivrée le 7 octobre 2015 par le

Service du développement territorial". Ils concluaient principalement à la

réforme de la décision en ce sens que la décision d'octroi du permis de

construire est déclarée de nullité absolue, de même que l'autorisation spéciale

délivrée par le SDT, ordre étant donné à C.________ et D.________ de démolir le

bâtiment actuellement en construction. Subsidiairement, ils concluaient à

l'annulation de la décision communale du 24 août 2016. Plus subsidiairement,

ils concluaient à ce que le dossier soit renvoyé à la municipalité, injonction

lui étant faite de rendre une décision formelle dans un délai de 30 jours

concernant le contrôle de la légalité du permis de construire. Ils demandaient

également que, dans le même délai, la municipalité soit invitée à prendre une

décision sur la requête de réexamen, respectivement de révocation du permis de

construire et d'ordre de démolition qu'ils avaient formulé à l'encontre du

permis de construire.

Le SDT a déposé des déterminations le 24 octobre

2016. Il conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Le

Service de l'agriculture et de la viticulture a déposé des déterminations le 24

octobre 2016. Il conclut à l'irrecevabilité du recours. La municipalité a

déposé sa réponse le 9 novembre 2016. Elle conclut à l'irrecevabilité,

subsidiairement au rejet du recours. Les recourants ont déposé des observations

complémentaires les 7 février, 15 février et 20 mars 2017. La municipalité

s'est déterminée par l'intermédiaire de son conseil les 13 février, 16 février

et 22 mars 2017. Dans son courrier du 13 février 2017, le conseil de la

municipalité indiquait, pièces à l'appui, que l'avis d'enquête avait été publié

dans un journal local et dans la Feuille des avis officiels. Il indiquait au

surplus que tous les avis d'enquête sont systématiquement affichés au pilier

public.

Considérants

1.

Dans le courrier adressé à la municipalité le 11 août 2016, les

recourants ont expressément demandé qu'elle constate la nullité du permis de

construire délivré à D.________ et C.________, respectivement qu'elle prononce

la révocation du permis de construire. Dans son courrier du 24 août 2016, la

municipalité a refusé de donner suite à cette demande. On se trouve par

conséquent en présence d'un refus de révoquer une autorisation de construire

délivrée en application des dispositions de la loi du 4 décembre 1985 sur

l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Selon la

jurisprudence (cf. arrêt AC.2013.0400 du 15 avril 2016), un tel refus est une décision,

prise par l'autorité compétente pour délivrer les permis de construire (art.

104.

LATC), qui peut être contestée par la voie du recours de droit

administratif selon les art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; RSV.173.36). Il y a lieu également d'entrer

en matière en ce qui concerne le recours contre le refus de la municipalité de

constater la nullité du permis de construire délivré le 19 octobre 2015. En

effet, la nullité peut être invoquée en tout temps et devant toute autorité (ATF

115.

Ia 1).

Cela étant, il convient de relever que si

les recourants, au lieu d'adresser une requête de révocation à la municipalité,

avaient choisi à ce moment-là de recourir au Tribunal cantonal pour demander

directement l'annulation du permis de construire délivré le 19 octobre 2015 aux

époux E.________, leur recours aurait été déclaré irrecevable. En effet, la

qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99

LPA-VD): elle est reconnue à "toute personne physique ou morale ayant pris

part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la

possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui

dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou

modifiée" (let. a), ainsi qu'à "toute autre personne ou autorité

qu'une loi autorise à recourir" (let. b). En l'occurrence, seule

l'hypothèse de l'art. 75 let. a LPA-VD entre en considération. Lorsque la

contestation porte sur un permis de construire au sens des art. 103 ss LATC,

l'exigence de la participation à la procédure devant l'autorité précédente

signifie que le recourant doit avoir formé opposition lors de l'enquête

publique (voir la jurisprudence citée par Benoît Bovay et al. Droit fédéral et

vaudois de la construction, 4e éd. Bâle 2010, n. 2.1 ad art. 109

LATC; cf. aussi arrêt AC.2014.0042 du 29 janvier 2015, consid. 1a). Or, il

n'est pas contesté que les recourants n'ont pas formé opposition lors de

l'enquête publique ouverte du 17 juillet au 17 août 2015.

On peut également se demander si les

recourants ont agi en temps utile lorsqu'ils ont constaté que la construction

litigieuse était en cours de réalisation. Il convient de rappeler à cet égard

que celui qui proteste contre l’ex.ution d’un ouvrage édifié sans autorisation

(ou en violation d’une autorisation) doit intervenir sans délai auprès de

l’autorité et ne pas laisser le constructeur poursuivre les travaux dont il

entend contester le principe; il n’est donc plus fondé à agir des semaines,

voire des mois plus tard (cf. arrêts AC.2016.0079 du 23 décembre 2016; AC.2015.0059

du 31 août 2015; AC.2014.0006 du 24 mars 2015; AC.2012.0090 du 10 juin 2013;

AC.2010.0117 du 12 avril 2011; AC.2008.0111 du 5 août 2009; AC.2008.0144

du 5 mars 2009; AC.2008.0313 du 12 février 2009; AC.2004.0253 du 4 juillet

2005; AC 2002.0009 du 8 avril 2005 et les références citées par ces arrêts,

ou encore RDAF 1978 p. 120; 1973 p. 220; 1964 p. 195).

Vu ce qui précède, les recourants ne

sauraient en tous les cas exiger du tribunal de céans qu'il procède à un examen

de la légalité et de la réglementarité du projet tel que celui qui est effectué

lorsqu'un opposant recourt dans le délai contre la levée de son opposition

déposée en temps utile. Le tribunal de céans n'est notamment pas tenu de procéder

à un examen de tous les griefs de fond invoqués par les recourants à l'encontre

du permis de construire, ceci sur la base de leur seule affirmation selon

laquelle la non réglementarité invoquée serait susceptible d'entraîner la

nullité du permis de construire.

2.

A titre de mesures d'instruction, les recourants demandent une

inspection locale, la mise en œuvre d'une expertise afin de déterminer la

nécessité agricole de la construction et la production complète du dossier du

SDT, y compris tout échange de correspondance par courrier, courriel et autre

entre le constructeur et la Commune de Commugny.

a) Le droit d’être entendu tel que garanti par

l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18

avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer

avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des

preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir

accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et

de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la

décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2; 124 I 49 consid. 3a et les réf.

cit.). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose

notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve

proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le droit d'être entendu

découlant de l'article 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois pas le droit d'être

entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins (ATF 130 II 425

consid. 2.1). L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque

les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant

d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves

proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier

sa décision (ATF 130 II 425 consid. 2.1 et les réf. citées).

b) En l'espèce, le dossier de la cause est

suffisamment complet pour permettre au tribunal de statuer en toute

connaissance de cause. En particulier, il contient le dossier d'enquête

publique, la synthèse CAMAC contenant les prises de position des différents

services de l'Etat concernés par le projet et le préavis du Service de l'agriculture

à l'attention du SDT. Pour le reste, les recourants et les autorités intimées

ont pu faire valoir leurs arguments lors du double échange d'écritures

intervenu dans la présente procédure. Il y a dès lors lieu de rejeter la

requête tendant à la tenue d'une inspection locale. De même, l'examen de la question

de savoir si les conditions permettant de constater la nullité du permis de

construire ou de le révoquer sont réunies peut se faire sur la base du dossier

et ne justifie dès lors pas la mise en œuvre d'une expertise. On relèvera enfin

que les recourants ont pu avoir accès à la totalité du dossier dans le cadre de

la procédure de recours. Une éventuelle violation de leur droit d'être entendus

au motif qu'ils n'auraient pas eu accès à la totalité du dossier dans le cadre

de la procédure devant l'autorité communale a par conséquent été réparée dans

le cadre de la procédure de recours

3.

Il convient d'examiner en premier lieu si c'est à juste titre que la

municipalité a refusé de constater la nullité absolue du permis de construire

délivré le 19 octobre 2015.

a) La nullité absolue ne frappe que les décisions

affectées des vices les plus graves, manifestes ou du moins facilement

décelables, et pour autant que la constatation de la nullité ne mette pas

sérieusement en danger la sécurité du droit. Hormis dans les cas expressément

prévus par la loi, il n'y a lieu d'admettre la nullité qu'à titre exceptionnel,

lorsque les circonstances sont telles que le système d'annulabilité n'offre

manifestement pas la protection nécessaire. Des vices de fond n'entraînent qu'à

de rares exceptions la nullité d'une décision; de graves vices de procédure,

ainsi que l'incompétence qualifiée de l'autorité qui a rendu la décision sont

des motifs de nullité (ATF 138 III 501 consid. 3.1; 138 III 49 consid. 4.4.3;

137.

I 273 consid. 3.1).

b) En l'occurrence, en ce qui concerne la procédure,

un motif de nullité qui pourrait éventuellement entrer en considération serait

le non-respect des exigences en matière de procédure d'enquête publique

résultant de l'art. 109 LATC, plus particulièrement de l'art. 109 al. 2 LATC

qui prévoit que l'avis d'enquête doit être affiché au pilier public, publié

dans un journal local, dans la Feuille des avis officiels du Canton de Vaud

ainsi que sur le site Internet officiel de l'Etat de Vaud. A cet égard, il

résulte des déterminations du conseil de la municipalité du 13 février 2017 et

des pièces produites que les exigences légales ont été respectées, étant

précisé que le tribunal n'a pas de raison de mettre en doute l'affirmation du

conseil de la municipalité selon laquelle les avis d'enquête sont

systématiquement affichés au pilier public. Dans ces conditions, on ne se trouve

pas en présence d'une violation de la procédure d'enquête publique susceptible

d'entraîner la nullité absolue du permis de construire.

c) Sur le fond, il résulte du dossier que le respect

des exigences posées aux art. 16a al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur

l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et 34 de l'ordonnance du 28 juin 2000

sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) pour qu'une construction soit

conforme à l'affectation de la zone agricole a été examiné par les services

cantonaux compétent, soit le SDT et le Service de l'agriculture. Contrairement

à ce que soutiennent les recourants, aucun élément ne laisse à penser que cet examen

n'aurait pas été effectué de manière complète et consciencieuse. Au plan formel,

on constate au surplus que l'autorisation cantonale exigée pour les constructions

hors des zones à bâtir a été valablement délivrée.

Vu ce qui précède, les conditions qui permettraient

de constater la nullité de la décision d'octroi du permis de construire ne sont

manifestement pas remplies et le refus de l'autorité intimée de procéder à ce

constat ne prête par conséquent pas le flanc à la critique. Un éventuel

dépassement de la surface de 180 m2 autorisée pour le logement tel qu'allégué

par les recourants ne saurait également entraîner la nullité du permis de

construire, étant précisé qu'il appartiendra à la municipalité dans le cadre de

la procédure relative au permis d'habiter (art. 128s LATC) de vérifier que les

conditions fixées par le permis de construire ont été respectées. Dans ce

cadre, il lui appartiendra notamment de vérifier que le jardin d'hiver, qui n'a

pas été admis par le SDT, n'a pas été réalisé et, cas échéant, que la surface

en sous-sol mentionnée par les recourants ne soit pas habitable.

4.

Il convient encore d'examiner si la municipalité aurait dû donner suite

à la requête tendant à la révocation du permis de construire délivré le 19

octobre 2015.

a) En tant qu'acte unilatéral, la décision est par

définition modifiable unilatéralement. Cette caractéristique permet notamment à

l'administration de corriger un vice affectant la régularité de l'acte qu'elle

a prononcé, dans un but de rétablir une situation conforme au droit; une base

légale n'est pas requise dans un tel cas (MOOR/POLTIER, Droit administratif,

volume II, 3e éd.2011, p. 382s; cf. ATF 103 Ib 204 consid. 2 p.

206). Lorsqu'il existe aucune règle de droit positif sur la possibilité de

modifier une décision – il n'est pas établi ni allégué que le droit vaudois

connaisse une telle disposition -, il y a lieu de se prononcer sur la base

d'une pesée des intérêts, dans laquelle l'intérêt à une application correcte du

droit objectif est mis en balance avec l'intérêt à la sécurité juridique,

respectivement à la protection de la confiance (cf. ATF 137 I 69 consid. 3.3;

ATF 135 V 215 consid. 5.2). Sont notamment pertinents dans cette pesée

d'intérêts le fait que la décision a créé un droit subjectif au profit de

l'administré, que celui-ci a déjà fait usage d'une autorisation ou que la

décision est le fruit d'une procédure au cours de laquelle les divers intérêts

en présence ont fait l'objet d'un examen approfondi (cf. ATF 137 I 69 consid.

2.

, 127 II 306 consid. 7a). Il en va de même de la bonne foi de l'administré.

Celui qui a agi dolosivement ou violé ses obligations en induisant

l'administration en erreur au moment de demander l'autorisation ne saurait en

principe s'opposer à la révocation, à moins que cette mesure ne soit contraire

au principe de la proportionnalité (cf. ATF 98 Ib 241 consid. 4b; TF

1C_111/2016 du 8 décembre 2016 consid. 6.1).

b) En l'espèce, s'agissant des intérêts publics qui

pourraient justifier une révocation du permis de construire, on relève qu'aucun

bien de police (sécurité des personnes et des biens) n'est menacé. Il ressort au

surplus du dossier que, lorsque les recourants se sont adressés à la

municipalité une partie importante de la construction était déjà réalisée. Dans

leur recours, ils précisent ainsi que les travaux de gros œuvre et la pose de

la charpente étaient réalisés. On peut dès lors considérer que les

constructeurs ont fait usage du permis de construire qui leur a été délivré.

Compte tenu des éléments qui précèdent, comme une

procédure d'autorisation de construire complète a été menée, l'exigence de la

sécurité du droit (ou des relations juridiques) s'oppose à une révocation du

permis de construire. C'est par conséquent à juste titre que l'autorité intimée

n'a pas ordonné l'arrêt des travaux et la révocation du permis de construire.

On peut encore relever à cet égard qu'il n'existe aucun élément qui permettrait

de conclure que les constructeurs ont agi dolosivement ou en violant leurs

obligations en induisant l'administration en erreur au moment de demander

l'autorisation de construire.

5.

Il résulte des considérants précédents que le recours doit être rejeté

et la décision attaquée confirmée. Les recourants, qui succombent, supporteront

les frais de justice (art. 49 LPA-VD), ainsi que les dépens (art. 55 LPA-VD), à

payer à la commune de Commugny, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

II.

La décision prise le 24 aout 2016 par la Municipalité de Commugny est

confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis

à la charge des recourants.

IV.

Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à la Commune de

Commugny à titre de dépens, est mise à la charge des recourants, solidairement

entre eux.

Lausanne, le 13 avril 2017

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.