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Décision

AC.2016.0345

CDAP - AC.2016.0345 - 2017-02-28 - A._____/Municipalité de Montanaire, Service du développement territorial, B.__, C.__, HOIRIE DE FEU D._____

28 février 2017Français16 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

A.________ (ci-après: la recourante) est propriétaire des parcelles n°********,

******** et ******** du cadastre de la commune de Montanaire, issue de la

fusion au 1er janvier 2013 des anciennes communes de Chanéaz,

Chapelle-sur-Moudon, Correvon, Denezy, Martherenges, Neyruz-sur-Moudon,

Peyres-Possens, St-Cierges et Thierrens.

Ces parcelles sont situées sur le territoire de

l'ancienne commune de Peyres-Possens dans la localité du même nom, sur la rue

de ******** (lieu-dit "********"), à environ 100 mètres au sud de la

RC 501 Lausanne – Estavayer-le-Lac. Elles sont colloquées dans la zone de

village A selon le plan des zones de l'ancienne commune de Peyres-Possens du 21

mai 1982, approuvé par le Conseil d'Etat le 4 août 1982, et le règlement

communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions y

afférant. La parcelle n°******** supporte un bâtiment agricole (ECA n°********)

tandis que les autres parcelles sont entièrement en pré-champ.

B.

Le 26 mai 2016, la recourante a déposé une demande de permis de

construire pour la démolition du bâtiment ECA n°******** et la construction de

trois immeubles de quatre logements chacun, avec un parking souterrain de 17

places et 13 places extérieures.

Par courrier du 1er juin 2016, la

municipalité a informé la recourante de son intention de procéder à une

révision de la planification générale de la commune et d'établir une zone

réservée. Elle indiquait que, durant la phase d'élaboration de la zone

réservée, aucun permis de construire ne serait délivré pour les parcelles

susceptibles d'être directement concernées, ce qui était le cas de celles sur

lesquelles le projet était prévu. En réponse, la recourante a indiqué vouloir

poursuivre ses démarches.

C.

Le projet de la recourante a été mis à l'enquête publique du 2 au 31

juillet 2016. Des gabarits ont été posés pendant la durée de la mise à

l'enquête.

Six oppositions ont été déposées pendant l'enquête

publique dont celles des membres de l'hoirie D.________, de B.________ et

C.________, et du Service du développement territorial. L'opposition du Service

du développement territorial se fondait sur le fait que la commune de

Montanaire disposait de réserves de terrains en zone à bâtir excédentaires pour

ses besoins prévisibles des quinze prochaines années.

D.

Par courrier du 28 juillet 2016, la municipalité a soumis au Service du

développement territorial pour examen préalable un plan de zone réservée

accompagné d'un règlement et d'un rapport d'aménagement au sens de l'art. 47

OAT. Selon l'art. 3 al. 1 du projet de règlement, "aucune nouvelle

construction destinée à l'habitation n'est admise dans le périmètre de la zone

réservée". Les parcelles litigieuses font partie du périmètre de la zone

réservée projetée pour la localité de Peyres-Possens.

E.

Par décision du 25 août 2016, la municipalité a refusé de délivrer le

permis de construire sollicité et a maintenu les oppositions. A l'appui de sa

décision, la municipalité a invoqué qu'une zone réservée communale dont le

périmètre comprendrait les parcelles litigieuses était en voie d'élaboration et

serait prochainement mise à l'enquête publique.

F.

Par acte du 26 septembre 2016, A.________ a recouru contre la décision

précitée auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal (CDAP) en concluant à sa réforme en ce sens que le permis de

construire sollicité lui soit délivré.

Par courrier du 19 octobre 2016, les membres de

l'hoirie D.________ ont maintenu leur opposition et ont implicitement conclu au

rejet du recours. Par courrier du 21 octobre 2016, les opposants B.________ et

C.________ ont maintenu leur opposition et ont implicitement conclu au rejet du

recours.

Dans ses déterminations du 25 octobre 2016, le

Service du développement territorial a conclu au rejet du recours.

Dans sa réponse du 2 novembre 2016, la municipalité

a également conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision

attaquée.

La recourante a indiqué dans son courrier du 20

décembre 2016 qu'elle renonçait à déposer des observations complémentaires.

G.

La création de la zone réservée de la commune de Montanaire a été mise à

l'enquête publique du 5 novembre au 4 décembre 2016.

H.

La Cour a délibéré par voie de circulation. Les arguments des parties

seront repris ci-dessous dans la mesure utile.

Considérants

1.

Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des

recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités

administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en

connaître.

Rendue par la municipalité en application de l'art.

115.

de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les

constructions (LATC; RSV 700.11), la décision attaquée n’est pas susceptible de

recours devant une autre autorité. La Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal est dès lors compétente.

Dès lors qu'elle est directement touchée par la

décision attaquée en tant que constructrice et propriétaire, la recourante

dispose manifestement de la qualité pour recourir contre celle-ci (art. 75

LPA-VD).

Remis à un bureau de poste suisse à l'adresse de

l'autorité compétente le 26 septembre 2016, soit dans le délai légal de 30

jours dès la notification de la décision attaquée (art. 95 LPA-VD), le recours

a été déposé en temps utile et répond pour le surplus aux autres exigences formelles

posées par la loi (art. 79 LPA-VD par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), si bien

qu’il convient d’entrer en matière.

2.

La décision litigieuse se fonde principalement sur l'art. 77 LATC dont

la recourante estime que l'autorité intimée a fait une application arbitraire.

a) L'art. 77 LATC a la teneur suivante:

1.

Le permis de

construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de

construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements,

compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un

plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais

non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le

département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité

lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La

décision du département lie l'autorité communale.

2.

L'autorité élaborant

le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet

dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de

la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.

3.

Le projet doit être

adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de

l'enquête publique.

4.

Le département,

d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux

alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même

faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.

5.

Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut

renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer

dans les trente jours, après avoir consulté le département.

L'art. 79 LATC dispose:

1.

Dès l'ouverture d'une

enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la

municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.

2.

L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des

alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus.

Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet anticipé

négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la construction d'un

ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est nécessaire que cette

mesure soit limitée dans le temps. Cette limitation découle de la nature

juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la procédure ou

à un blocage temporaire, en d'autres termes à des mesures provisionnelles

(arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2;1P.421/2006 du 15 mai

2007.

et les références citées). Une telle mesure constitue une restriction à la

garantie de la propriété; à ce titre, elle doit remplir les conditions exigées

ordinairement à cet égard, à savoir respecter les principes de la légalité, de

l'intérêt public et de la proportionnalité. En particulier, elle ne doit pas,

en application du principe de la proportionnalité, s'étendre dans le temps

au-delà d'un certain délai. Cette exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC

par la fixation de délais, d'une part pour mettre à l'enquête publique la

planification annoncée et d'autre part pour adopter cette planification. Les

délais des art. 77 et 79 LATC ne sont pas des délais d'ordre mais des délais

impératifs destinés à limiter strictement l'effet paralysant des dispositions

futures sur les droits des requérants (AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3a;

AC.2007.0204 du 31 janvier 2008, AC.2005.0283 du 2 juin 2016 consid.

2a/cc; RDAF 1990 p. 251).

Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit empêcher que

la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne

compromette la révision de cette dernière. L'application de l'art. 77 LATC

suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait

l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études

préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de

planification (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2;1C_22/2012

du 30 août 2012 consid. 7). Compte tenu des concepts juridiques largement

indéterminés utilisés par l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette

disposition, jouit d'une grande latitude de jugement (cf. arrêts CDAP

AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0326 du 7 juin 2016

consid. 3b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0111 du 27

février 2012 consid. 3b/aa). La municipalité dispose donc d'un pouvoir

d'appréciation qui lui permet notamment de délivrer le permis de construire

alors même que le projet serait contraire à la réglementation future envisagée

(cf. arrêts CDAP AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2014.0166 du

17.

mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0256 du 21 mai 2013 consid. 3c).

Quant à l'art. 79 LATC, qui règle le refus

d’autorisations de bâtir, il s'applique à partir du moment où les plans et

règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique; dès cet instant, la

municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.

Cette disposition est impérative et s'applique d'office (cf. arrêt CDAP

AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0192 du 9 février 2016

consid. 2c; AC.2000.0212 du 12 juillet 2006 consid. 3a; voir aussi RDAF 1990 p.

247).

Selon la jurisprudence (AC.2015.0326 du 7 juin 2016

consid. 3), le refus de permis de construire fondé sur l'art. 77 ou 79 LATC se

distingue de la décision de créer une zone réservée, mais les deux instruments

constituent des mesures provisionnelles prises dans le cadre d'une procédure de

planification et ont les mêmes effets (cf. arrêt 1995.0202 du 23 février 1996,

publié in RDAF 1996 p. 476). Dans le système du droit vaudois, l'adoption d'une

zone réservée est soumise à la même procédure que l'adoption ou la modification

d'une zone "ordinaire" du plan d'affectation. Dès lors, l'art. 79 al.

1.

LATC s'applique aussi dès l'ouverture d'une enquête publique concernant une

zone réservée. La mesure provisionnelle "de type individuel" que

représente un refus de permis de construire sur la base de l'art. 79 LATC est

en quelque sorte combinée avec la mesure provisionnelle "de type

général" qu'est la zone réservée et on évite ainsi le risque de

compromettre la future planification (cf. Manuel Bianchi, La révision du plan

d'affectation communal, Lausanne 1990, p. 178 s.).

b) En l'espèce, la recourante fait grief à

l'autorité communale d'avoir fait preuve d'arbitraire en prenant en compte

uniquement l'opposition du Service du développement territorial, sans procéder

à une balance des intérêts en présence, et en n'examinant pas les autres

oppositions formées à l'encontre du projet.

Cette argumentation ne peut être suivie. En effet,

la décision attaquée ne se fonde pas sur le contenu de l'opposition du Service

du développement territorial mais sur la conformité du projet avec la

planification envisagée par la municipalité, soit la création d'une zone

réservée. La révision de la planification relève donc bien de l'intention de

l'autorité communale, peu importe à cet égard que cette intention se soit

concrétisées après différentes interventions du Service du développement

territorial. Enfin, dans la mesure où la municipalité a refusé le projet au

motif qu'il était contraire à la planification envisagée, elle pouvait sans

tomber dans l'arbitraire ne pas examiner si les griefs formulés par les autres

opposants étaient bien fondés.

Il convient dès lors d'examiner si l'autorité a

correctement appliqué l'art. 77 LATC, puisque, conformément à la jurisprudence

précitée (AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3), cette disposition trouve

également à s'appliquer en cas de création d'une zone réservée. La décision de

refus du permis de construire a été prise le 25 août 2016 et le recours formé à

son encontre a été déposé le 26 septembre 2016. Le projet de plan de zone

réservée et de son règlement a été soumis depuis lors à l'enquête publique.

D'abord, il résulte des plans figurant au dossier

que les parcelles qui supporteraient le projet litigieux sont situées dans le

périmètre de la zone réservée de la localité de Peyres-Possens telle qu'elle a

été envisagée, puis mise à l'enquête, par l'autorité intimée. A cet égard, le

grief de la recourante faisant valoir une imprécision du périmètre de la zone

réservée apparaît mal fondé.

Le projet litigieux entraînerait la création de

douze nouveaux logements et la destruction du seul bâtiment existant, à

destination agricole. Il ne fait donc aucun doute que l'opération envisagée,

qui ne peut être qualifiée de transformation, tombe dans le champ d'application

de l'art. 3 du projet de règlement de dite zone réservée qui interdit toute

nouvelle construction dans le périmètre concerné. Au stade de la mesure

provisionnelle que constitue l'art. 77 LATC, cet argument est suffisant pour

permettre à l'autorité municipale de refuser le permis de construire.

Il est en outre établi que l'intention de l'autorité

intimée de réviser la planification générale avait déjà fait l'objet d'une

concrétisation au moment où la décision attaquée a été rendue. Ainsi, la

municipalité a informé la recourante de cette intention au moment où elle a

déposé sa demande de permis de construire. En outre, elle a transmis les

documents au Service du développement territorial pour examen préalable le 28

juillet 2016, soit avant que la décision attaquée ait été rendue.

On relèvera en outre que la révision de la

planification générale communale était de toute manière rendue indispensable

suite à la fusion des anciennes communes ainsi qu'à l'ancienneté de la

planification de l'ancienne commune de Peyres-Possens. En effet, selon l'art.

12.

al. 1 et 2 de la loi du 7 décembre 2004 sur les fusions de communes

(LFusCom; RSV 175.61), la nouvelle règlementation sur l'aménagement du

territoire et les constructions doit être adoptée dans les meilleurs délais

après la fusion.

Enfin, il apparaît à tout le moins vraisemblable que

la réalisation du projet, qui est d'une importance considérable pour la

localité de Peyres-Possens comme pour la commune de Montanaire elle-même,

compromettrait la réalisation des objectifs de la planification envisagée par

la commune. Dans la mesure où celle-ci doit réduire l'étendue de ses zones à

bâtir, il n'est à tout le moins pas exclu que, compte tenu de leur situation

attenante à la zone agricole, toutes ou certaines des parcelles dont la

recourante est propriétaire ne soient à l'avenir plus classées dans la zone à

bâtir.

Compte tenu de l'importante marge d'appréciation qui

doit être reconnue à l'autorité communale dans l'application de l'art. 77 LATC,

il résulte de ce qui précède que celle-ci n'a pas excédé son pouvoir

d'appréciation en refusant le permis de construire sollicité au motif que

celui-ci était contraire à la zone réservée envisagée.

Pour le surplus, comme le relève à juste titre

l'autorité intimée, il appartiendra à la recourante de formuler ses griefs

contre le principe même de la création de la zone réservée ou de son étendue en

lien avec les dispositions de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement

du territoire (LAT; RS 700) dans le cadre de la procédure visant l'adoption de

cette planification. Ainsi, ce n'est que dans l'hypothèse d'un recours dirigé

contre l'adoption, respectivement la décision d'approbation, de la zone

réservée que la Cour de céans examinera les griefs soulevés par la recourante

en lien avec la prise en compte de données statistiques erronées ou la

nécessité de prévoir un développement non uniquement à l'échelon communal mais

pour chacune des localités formant la commune de Montanaire.

3.

Mal fondé, le recours doit donc être rejeté et la décision entreprise

confirmée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de la cause (art.

49.

LPA-VD). Représentée par un avocat, l'autorité intimée a droit à une

indemnité à titre de dépens (art. 55 LPA-VD). Il n'y a en revanche pas lieu

d'allouer des dépens aux opposants qui n'ont pas agi par l'intermédiaire d'un

mandataire professionnel.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité de Montanaire du 25 août 2016 est

confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge

de A.________.

IV.

A.________ versera à la Commune de Montanaire une indemnité de 2'000

(deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 28 février 2017

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.