AC.2016.0356

CDAP - AC.2016.0356 - 2017-10-02 - Département du territoire et de l’environnement (DTE)/Municipalité de Vucherens, A._, B., C.___

2 octobre 2017Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

C.________ est propriétaire à Vucherens des parcelles contiguës non

bâties 132 et 410, comprises dans le périmètre d'un plan partiel d'affectation

"Fin d'Amont", approuvé par le département cantonal compétent le 21

février 2000, qui a eu pour effet d'affecter "en zone industrielle B"

les terrains situés à l'est de la route de Carrouge. Ce secteur est régi

notamment, sous la désignation "zone artisanale B", par l'art. 42 du

règlement communal du plan général d'affectation et du plan partiel d'affectation

du village approuvé par le département cantonal compétent le 3 décembre 1997.

Le village de Vucherens, dont les constructions sont assez dispersées,

se trouve à l'ouest de la route de Carrouge, à laquelle il est relié par la

Route du Village. A proximité du débouché de cette dernière, le côté ouest de

la route de Carrouge est bordé sur presque toutes les parcelles de diverses

constructions occupées par des entreprises (notamment le Garage du Jorat). Du

côté est, la commune de Vucherens est propriétaire, le long de la route de

Carrouge, des parcelles contiguës 131 et 127, cette dernière portant une rangée

de bâtiments abritant notamment le café restaurant des Trois Suisses. Au sud de

la parcelle 131 se trouvent, du nord au sud le long de la route de Carrouge,

les parcelles 408 (récemment bâtie), 409, 410, 132 (non bâties) et 406

(récemment bâtie également). A noter que les bâtiments des parcelles 408 et 406

n'apparaissent pas sur les photographies du guichet cartographique cantonal

mais sont visibles sur Google Maps.

Le plan partiel d'affectation du village (ci-après : PPA) et son

règlement sont en révision depuis une dizaine d'années et ont fait l'objet de

plusieurs mises à l'enquête publiques globales ou complémentaires. Le PPA du

village de même que le règlement du plan général d'affectation et du plan

partiel d'affectation du village a fait l'objet d'une nouvelle mise à l'enquête

publique du 8 avril au 7 mai 2017, laquelle a suscité deux oppositions.

Du 25 juin au 24 juillet 2016 a été mis à l'enquête la construction, sur

la parcelle 132 promise vendue à A.________ et à B.________, d'une villa avec

atelier artisanal et création de deux couverts à voiture. Le rez inférieur de

la construction, qui comporte des ouvertures du côté Est où il est dégagé par

la pente, est entièrement affectée à l'habitation, de même que le rez

supérieur, à l'exception, à cet étage-là, d'une surface d'environ 65 m2

(atelier, dépôt, vestiaire) donnant du côté ouest, soit le long de la route de

Carrouge.

Par lettre du 20 juillet 2016, le Service du

développement territorial (SDT), déclarant agir par délégation de compétence du

Conseil d'État, a formé opposition. Il expose que selon le bilan des réserves

en zone à bâtir (zone d'habitation et zone mixte), la Commune de Vucherens a un

facteur de croissance démographique pour les années 2008 à 2023 de 2,62, soit

une croissance de 39 % alors que sa capacité d'accueil pour les 15 prochaines

années ne devrait représenter que 23 % de la population de 2008 : les zones à

bâtir sont manifestement surdimensionnées. Le service opposant invoque les

art. 77 et 134 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du

territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) et conclut au refus du

permis de construire.

Par décision du 5 septembre 2016, la Municipalité de Vucherens (la

municipalité) a informé le SDT qu'elle levait son opposition et accordait le

permis de construire, la parcelle 132 conservant la même affectation dans le

nouveau plan partiel d'affectation en cours de validation. Selon la

municipalité, le potentiel en nouveaux habitants, objet d'intenses négociations

avec le SDT, est un problème réglé au vu des derniers courriers du département.

La parcelle 132, affectée en zone artisanale, est issue du fractionnement de

l'ancienne parcelle 132 en cinq parcelles. Les parcelles des deux extrémités

(406 et 408) sont construites et en cours de construction sans avoir fait

l'objet d'opposition de la part du SDT. Les constructions sur les parcelles au

centre (132, 140 et 409) formeront un ensemble de constructions cohérent. La

parcelle 132 n'est pas en surface d'assolement.

Par acte du 4 octobre 2016, le Département du territoire et de

l'environnement (DTE) recourt en temps utile contre cette décision auprès de la

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal en concluant en

substance au refus du permis de construire. Il reprend les motifs de son

opposition et fait valoir qu'en prévoyant à l'art. 77 al. 1 LATC que la

décision du département lie l'autorité communale, le législateur cantonal

entendait donner un caractère contraignant à l'opposition du département à

l'égard de la municipalité, cette dernière ne pouvant pas faire usage de son

pouvoir d'appréciation pour lever l'opposition et délivrer le permis de

construire. Il ajoute que la mise à l'enquête publique d'une zone réservée est

prévue dans le délai de trois mois suivant son opposition. Il fait également

valoir que le projet n'est pas conforme à la "zone artisanale B",

avec degré IV de sensibilité au bruit, où les activités artisanales doivent

prévaloir, l'habitation n'étant admise qu'à certaines conditions.

Par lettre du 27 octobre 2016, la municipalité

reprend les motifs de la décision attaquée, dont elle demande implicitement le

maintien. Elle souligne que l'art. 42 du règlement communal prévoit expressément

que le logement des exploitants et de leur famille est autorisé en zone

artisanale B.

Le 31 octobre 2016, la propriétaire rappelle que

l'ancienne parcelle n° 132 se trouve de longue date en "zone artisanale

B" constructible et qu'après son morcellement, les extrémités sud et nord

sont désormais construites.

Par lettre du 1er novembre 2016, les

constructeurs exposent que la construction qu'ils projettent abritera

essentiellement un atelier de couture (création et réparation de vêtements de

travail).

Le SDT, représentant le département recourant, a

répliqué, le 21 novembre 2016.

Une procédure similaire concerne la parcelle 410 dans la cause

AC.2016.0326.

Du 15 octobre au 13 novembre 2016 s'est déroulée l'enquête publique sur

la "Zone réservée cantonale selon l'article 46 LATC - Parcelles Nos 132 et

410". L'art. 3 du règlement correspondant interdit toute nouvelle

construction, installation ou tout nouvel équipement sur les parcelles 410 et

132.

Le SDT a indiqué, le 22 mars 2017, que l'enquête publique sur la zone

réservée des parcelles 410 et 132, a donné lieu à une opposition de la

municipalité et à une observation de C.________, au sujet de laquelle une

décision serait rendue prochainement.

Le 21 avril 2017, le SDT précise que la décision

levant les oppositions et approuvant la zone réservée cantonale n'a pas été

rendue mais que la commune a soumis à l'enquête publique, du 8 avril au 7 mai

2017, le plan partiel d'affectation du village ainsi que le règlement du plan

général d'affectation et du plan partiel d'affectation du village et que

l'adoption et l'approbation envisagées des modifications proposées par la

municipalité seraient susceptibles de résoudre favorablement la problématique

du surdimensionnement et pourraient par ailleurs permettre la réalisation du

projet litigieux. Le service demande de suspendre la procédure de recours.

Le 18 mai 2017, la municipalité demande au SDT d'annuler le recours, au

motif que la mise à l'enquête des nouveaux plans et règlement n'a suscité que

deux oppositions qui n'ont rien à voir avec les parcelles 410 et 132 et qui

seront traitées au plus vite.

Le 21 juin 2017, le SDT informe le tribunal que le

département recourant n'a pas l'intention de retirer son recours, constatant

qu'il ne pourrait perdre son objet qu'une fois la procédure de planification

communale achevée et les actes mis en vigueur. Il réitère sa demande de

suspendre la procédure de recours.

Le 28 juin 2017, les constructeurs disent ne pas

comprendre la position du SDT puisque la parcelle concernée demeure en zone

constructible et soulignent l'intérêt public que représente leur entreprise en

terme de création de places de travail.

Le 29 juin 2017, la municipalité s'est dite surprise

de lire la position du SDT, qui contredirait ce que l'un de ses collaborateurs

aurait laissé entendre.

Le 11 juillet 2017, il a été indiqué aux parties

qu'il serait passé au jugement.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Il n'est en l'espèce pas contesté que les zones à bâtir de la commune de

Vucherens sont manifestement surdimensionnées et qu'elles doivent être

réduites. Malgré l'opposition du département fondée sur les art. 77 et 134 LATC

qu'elle lève, la décision attaquée délivre le permis de construire demandé. Il

faut donc examiner si cette décision est justifiée.

a) L'art. 77 al. 1 LATC prévoit que le permis de

construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de

construction, bien que conforme à la loi, aux plans et aux règlements,

compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un

plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais

non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le

département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la

municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont

envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.

Le refus du permis de construire sur la base de cet

article s'apparente à une mesure provisionnelle qui doit empêcher que la

réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne

compromette la révision de cette dernière (TF 1C_197/2009 du 28 août 2009

consid. 5.1). L’application de l’art. 77 LATC suppose que l’intention de

réviser la réglementation en vigueur ait fait l’objet d’un début de

concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires

(TF 1C_694/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2;1C_197/2009 du 28

août 2009 consid. 5.1; arrêts AC.2008.0230 du 18 septembre 2009 consid. 3a et

b; AC.2009.0030 du 6 août 2009 consid. 1a; AC.2008.0074 du 27 mars 2009 consid.

5, et les arrêts cités). L’autorité doit avoir exprimé une volonté claire de

modifier la planification en vigueur, ce qui peut résulter d'une décision

municipale, d'un vote du conseil de la commune ou du mandat d'étude confié à un

bureau d'urbanistes (AC.2006.0036 du 20 décembre 2006 consid. 3b).

Selon l'art. 134 al. 1 let. a LATC –

qui fait partie des dispositions transitoires et finales de la LATC adoptée en

1985.

-, dans les communes ayant un plan d'affectation et un règlement

non conformes aux dispositions de la loi, le département peut s'opposer à la

délivrance d'un permis de construire dans les zones à bâtir s'il s'agit d'une

zone manifestement trop étendue, ne répondant pas aux critères des articles 48

et 51; dans ce cas, l'Etat doit, dans les trois mois qui suivent son

opposition, soumettre à l'enquête publique une zone réservée.

b) En l'espèce, le SDT, agissant sur délégation du

département compétent et se fondant sur les art. 134 al. 1 let. a et 77 LATC, a

formé opposition au projet litigieux pendant l'enquête publique qui s'est

terminée le 24 juillet 2016. Se pose la question de savoir si l'opposition du

SDT au projet litigieux pouvait se fonder notamment sur l'art. 77 LATC, ce

service ayant invoqué le fait qu'il envisageait d'instaurer une zone réservée

cantonale sur la parcelle litigieuse afin de garantir que la commune de

Vucherens puisse mener à bien le redimensionnement de ses zones à bâtir.

En se fondant sur une interprétation historique de

l'art. 46 LATC, qui prévoit que la commune ou l'Etat peuvent établir une zone

réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée

de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant

l'aménagement du territoire l'exige, la CDAP a jugé dans un arrêt récent (AC.2016.0420

du 6 juin 2017, consid. 3b) que cette disposition permettait à l'autorité

cantonale d'instaurer une zone réservée pour amener une commune dont les zones

à bâtir sont surdimensionnées à réviser son plan général d'affectation. En

outre, il résulte de la jurisprudence que les art. 77 et 79 LATC, qui

constituent des mesures provisionnelles prises dans le cadre d'une procédure de

planification, peuvent être appliqués en lien avec l'instauration d'une zone

réservée au sens de l'art. 27 LAT, laquelle est assujettie en droit vaudois à

la même procédure d'établissement que les autres plans d'affectation (art. 46

al. 2 LATC; cf. arrêt AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3; AC.1995.0202 du 23

février 1996, publié in RDAF 1996 p. 476; voir aussi arrêt CCST.2014.0001 du 3

juillet 2014 consid. 2d).

Or, l'art. 77 LATC ne permet pas seulement à la

municipalité de refuser un permis de construire lorsqu'un projet de

construction est contraire à un plan d'affectation communal envisagé; il

prévoit également expressément pour le département la possibilité de s'opposer

à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan

cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. On note au passage

que la réalité de l'intention du département d'intervenir pour faire modifier

la planification communale n'est pas douteuse puisque quelques semaines

seulement après son opposition fondée sur un calcul du surdimensionnement de la

zone à bâtir communale, une zone réservée a été mise à l'enquête. Dès lors

qu'il envisageait la mise à l'enquête d'une zone réservée, le SDT, agissant sur

délégation de compétence du département, était fondé à s'opposer à la

délivrance du permis de construire par la municipalité en invoquant l'art. 77

LATC (AC.2017.0071 du 15 août 2017).

Dans une telle situation, l'art.

77.

al. 1 dernière phrase LATC prévoit que la "décision du département lie

l'autorité communale". Récemment, la jurisprudence du Tribunal cantonal

(AC.2017.0071 du 15 août 2017 précité) a eu l'occasion de préciser la portée de

cette phrase, en ce sens que la municipalité ne peut pas délivrer un permis de

construire lorsque le SDT s'est opposé au projet de construction au motif qu'il

envisageait la mise à l'enquête d'une zone réservée. Dans cette hypothèse, la

municipalité doit rendre une décision de refus du permis de construire, en

principe dans le délai légal de quarante jours dès le dépôt de la demande de

permis de construire ou dès la délivrance des autorisations cantonales (art.

114.

al. 1 LATC), le requérant pouvant renouveler sa demande de permis si les

délais fixés par l'art. 77 LATC pour mettre à l'enquête la nouvelle

planification ne sont pas respectés par l'autorité cantonale. C'est en effet la

décision de refus du permis de construire – et non l'opposition du SDT – qui

constitue le dies a quo du délai dont dispose l'autorité pour mettre à

l'enquête publique la nouvelle planification, en l'espèce une zone réservée

cantonale. Conformément à l'art. 77 al. 2 et 3 LATC, le département dispose

dans un tel cas d'un délai de huit mois dès le refus du permis de construire

pour mettre à l'enquête publique une zone réservée, ce délai pouvant être

prolongé de six mois, par une décision du Conseil d'Etat, délai respecté en

l'espèce puisque la mise à l'enquête publique de la zone réservée, dont l'art.

3.

du règlement interdit toute nouvelle construction, installation ou tout

nouvel équipement sur la parcelle litigieuse s'est déroulée du 15 octobre au 13

novembre 2016 soit moins de huit mois après la décision attaquée, du 5

septembre 2016, levant l'opposition du département.

En conclusion, la municipalité intimée ne pouvait

pas délivrer de permis de construire puisque le SDT s'était opposé au projet de

construction au motif qu'il envisageait la mise à l'enquête d'une zone

réservée. Dès lors que l'opposition du département, par l'intermédiaire du SDT,

ainsi que l'instauration d'une zone réservée cantonale peuvent se fonder sur

les art. 46 et 77 LATC, en application de la jurisprudence précitée

(AC.2016.0420 du 6 juin 2017), point n'est besoin d'examiner si le département

pouvait également invoquer l'art. 134 LATC pour s'opposer au projet de

construction litigieux et mettre à l'enquête une zone réservée (AC.2017.0071 du

15.

août 2017 précité).

2.

a) Est dénoncé un comportement contradictoire des services cantonaux.

Tandis que le répondant du SDT sur le terrain aurait laissé entendre que le

présent recours serait retiré une fois que le plan partiel d'affectation du

village - que les intervenants décrivent comme conforme aux exigences du SDT - serait

mis à l'enquête publique, en procédure, le SDT a maintenu son opposition au

permis de construire litigieux et a mis à l'enquête une zone réservée empêchant

toute nouvelle construction sur la parcelle litigieuse. La municipalité fait

observer que le plan partiel d'affectation du village, qu'elle décrit comme

conforme aux exigences du SDT, a non seulement été mise à l'enquête publique du

8.

avril au 7 mai 2017 mais n'a suscité que deux oppositions sans rapport avec

la parcelle litigieuse, en cours de traitement. La municipalité souligne

qu'elle a respecté les nombreuses exigences imposées par l'entrée en vigueur de

la révision de la LAT pour parvenir à la dernière version de sa planification,

laquelle a bénéficié du préavis favorable du SDT. La municipalité rappelle que

le projet litigieux est conforme à la future réglementation. La démarche

imposée par le SDT empêcherait indûment une famille de réaliser le projet de sa

vie et lui occasionnerait de coûteux frais. Le département recourant estime

pour sa part que le recours interjeté devant la CDAP ne pourrait perdre son

objet qu'une fois la planification communale entrée en vigueur et que sa

démarche se justifie dans l'intervalle puisqu'elle fait prévaloir l'intérêt

public à garantir le dimensionnement correct de la zone à bâtir sur l'intérêt

privé du propriétaire concerné.

3.

On peut certes comprendre le désarroi des constructeurs dont le projet

de construction est bloqué par les mesures que le législateur a placées entre

les mains de l'autorité cantonale pour amener les communes dont la zone à bâtir

est surdimensionnée à réviser leur plan général d'affectation. En bref, après

l'enquête publique de juin-juillet 2016 sur leur projet de construction, frappé

d'une opposition du département cantonal, les constructeurs ont obtenu un

permis de construire communal que ledit département cantonal a contesté par un

recours suivi, en octobre-novembre 2016, d'une enquête publique tendant à

l'instauration d'une zone réservée sur deux parcelles du territoire communal,

dont la parcelle 410 des constructeurs. Quant à la modification du plan

d'affectation communal, elle a fait l'objet d'une enquête publique en avril-mai

2017; le département cantonal admet lui-même, dans ses déterminations du 21

avril 2017, que l'adoption de ce nouveau plan d'affectation permettrait la

réalisation du projet litigieux, raison pour laquelle le département a requis

la suspension de la présente procédure.

Le tribunal a renoncé à suspendre la procédure en

raison de la position des constructeurs qui déclarent ne pas voir ce que le

blocage de leur parcelle pourrait apporter de plus à la nouvelle planification.

Il ne peut cependant que constater, comme exposé au considérant précédent, que

l'opposition du département, suivie, dans le délai utile, de l'enquête publique

sur l'instauration d'une zone réservée, a pour effet d'empêcher de manière

absolue la délivrance du permis de construire sans qu'il soit possible

d'examiner le bien-fondé de la zone réservée ni sa concordance avec une

éventuelle modification en cours du plan d'affectation. Ce n'est que dans la

procédure relative à la zone réservée, qui peut faire l'objet, durant l'enquête

publique correspondante, d'une opposition suivie d'une décision sujette à

recours, que se posera la question du bien-fondé de la zone réservée. Celle-ci

n'est cependant pas en cause dans la présente procédure et le tribunal de

saurait statuer en l'espèce en dehors de l'objet du litige, qui est limité au

sort du permis de construire.

4.

Bien fondé, le recours du département doit être admis et la décision

attaquée est réformée en ce sens que l'opposition du département est admise et

le permis de construire demandé est refusé. Les propriétaire et constructeurs,

qui succombent, supporteront les frais de la cause (art. 49 LPA-VD). L'Etat,

pour qui agit le département recourant, n'a pas droit à des dépens (art. 56

LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de Vucherens du 5 septembre 2016 est

réformée en ce sens que l'opposition du département est admise et le permis de

construire demandé est refusé.

III.

Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille francs) est mis à la charge

de C.________ et de A.________ ainsi que B.________, solidairement entre eux.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 2 octobre 2017

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.