CDAP - AC.2016.0397 - 2017-06-29 - A._________/Conseil communal de Baulmes, Département du territoire et de l’environnement (DTE)

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 29 juin 2017

Composition

M. François Kart, président;

M. Antoine Thélin et

M. Jean-Claude Pierrehumbert, assesseurs.

Recourante

A.________ à ********

représentée par Me Philippe-Edouard JOURNOT, avocat, à Lausanne,

Autorités intimées

1.

Conseil communal de Baulmes, représenté

par Me Mathias KELLER, avocat, à Lausanne,

2.

Département du territoire et de

l’environnement (DTE), Secrétariat général, représenté par Service du développement territorial,

à Lausanne,

Objet

plan d'affectation

Recours A.________ c/ décision du Conseil communal de

Baulmes du 24 juin 2016 et décision du Département du territoire et de

l’environnement (DTE) du 14 octobre 2016 (modification partielle du Plan

général d'affectation de la Commune de Baulmes relative à la parcelle n° 305)

Faits

Vu les faits suivants

A.

B.________ est propriétaire de la parcelle n°304 du cadastre de la

Commune de Baulmes, sur laquelle est érigé un bâtiment abritant une

laiterie-fromagerie [ECA n° 221]. Cette parcelle est colloquée pour une

partie en zone du village et pour une partie en zone de la Baumine, selon le

plan général d'affectation de la Commune de Baulmes et le règlement sur les

constructions et l'aménagement du territoire, approuvés par le Conseil d'Etat

le 17 août 1994, à l'exception de la zone de la Baumine, approuvée ultérieurement

par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports le

24 octobre 1996.

La parcelle n° 304 jouxte la parcelle

n° 305, propriété de la Commune de Baulmes, affectée en zone de

constructions d'utilité publique, sur laquelle se trouve un hangar communal

[bâtiment ECA n° 436]. La parcelle n°305, d'une surface de 748 m2,

se situe dans la partie Est du village de Baulmes. Elle est entourée par des

parcelles en zone village, notamment au Nord-est, au Sud-Est, à l'Ouest et au

Nord-Ouest.

Lors de sa séance du 25 septembre 2012, le Conseil

communal de Baulmes a autorisé la Municipalité à constituer, en faveur de B.________,

un droit distinct et permanent de superficie sur la parcelle n° 305, d'une

durée de 30 ans, sous réserve de la possibilité d'accorder un permis de

construire à cette société.

B.

Le 6 décembre 2012, B.________ a déposé une demande de permis de

construire pour la transformation de la fromagerie et l'aménagement d'une cave

à fromage. Le projet prévoyait des transformations intérieures du bâtiment sis

sur la parcelle n° 304, l'aménagement d'une cave à fromages dans le

bâtiment sis sur la parcelle n° 305 et l'extension de ce bâtiment au

Sud-Est, ainsi que l'aménagement, sur la parcelle n° 304, d'un passage

reliant les deux bâtiments.

Par décision du 20 janvier 2014, la

Municipalité de Baulmes a rejeté l'opposition formée par A.________,

propriétaire des parcelles voisines n° 298, 301 et 302 contre le projet de

transformation de la fromagerie et d'aménagement d'une cave à fromages et elle

a délivré le permis de construire.

Dans un jugement du 31 décembre 2014, la Cour

de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) a admis

le recours formé par A.________ contre la décision municipale du 20 janvier

2014. La CDAP a constaté que le projet d'aménager une cave pour le stockage de

fromages sur la parcelle n° 305 n'était pas conforme à la zone de

constructions d'utilité publique. Elle relevait à cet égard que B.________

était organisée sous la forme d'une personne morale de droit privé et que la

construction projetée n'était pas destinée à la réalisation d'une tâche

d'intérêt public dès lors que les intérêts que poursuivait la constructrice correspondaient

aux intérêts privés de ses membres. Dans le cadre de la procédure, la

municipalité avait indiqué sur ce point que l'agrandissement des caves à

fromages profiterait aux coopérateurs de la société de laiterie, soit aux

exploitants agricoles de la Commune, spécifiquement à une douzaine de

producteurs de lait.

C.

La Commune de Baulmes a soumis à l'enquête publique du 27 janvier au 25

février une modification partielle du plan général d'affectation (PGA)

consistant en la collocation en zone du village de la parcelle n° 305. Ce

projet a fait l'objet d'un rapport selon l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin

2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) (ci-après: le rapport 47

OAT). Il résulte de ce rapport que, dès 2007, la commune n'avait plus l'utilité

d'une zone de construction d'utilité publique à cet endroit, qu'elle souhaitait

vendre la parcelle et que, à la fin de l'année 2012, la municipalité avait été

approchée par B.________ qui souhaitait transformer le bâtiment sis sur la

parcelle afin d'y aménager une cave à fromage, leur locaux existants sur la

parcelle voisine devenant trop petits pour la production actuelle.

D.

A.________ une opposition le 24 février 2016.

Dans sa séance du 24 juin 2016, le Conseil

communal de Baulmes a adopté la proposition de réponse à l'opposition établie

par la Municipalité (préavis municipal n° 39/2016), levé l'opposition et adopté

la modification du PGA relative à la parcelle n° 305. Le 14 octobre 2016,

le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: le DTE) a

approuvé préalablement la modification du PGA. Le même jour, cette décision a

été notifiée au conseil de A.________ avec une copie du préavis municipal n°

39/2016 et la décision du Conseil communal de Baulmes du 24 juin 2016.

E.

Par acte du 15 novembre 2016, A.________ a recouru auprès de la CDAP

contre la décision du Conseil communal de Baulmes du 24 juin 2016 et contre la

décision du DTE du 14 octobre 2016. Elle conclut à leur annulation. Par

l'intermédiaire du Service du développement territorial (ci-après: le SDT), le

DTE a déposé sa réponse le 2 février 2017. Il conclut au rejet du recours. Le Conseil

communal de Baulmes a déposé sa réponse le 28 février 2017. Il conclut au rejet

du recours. Par la suite, la recourante et le DTE ont déposé des observations

complémentaires.

F.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Dans son recours, A.________ a requis la tenue d'une inspection locale.

a) Le droit d’être entendu tel que garanti par

l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18

avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer

avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des

preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui

d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves

essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à

influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505; 124 I 49

consid. 3a p. 51 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire

administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent

et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le

droit d'être entendu découlant de l'article 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois

pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins

(ATF 130 II 425 consid. 2.1). L’autorité peut donc mettre un terme à

l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa

conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation

anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas

l’amener à modifier sa décision (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les réf.

citées).

b) En l'espèce, le dossier de la cause est

suffisamment complet pour permettre au tribunal de statuer en toute

connaissance de cause. En particulier, il contient les documents de la

modification du PGA soumise à l'enquête publique, notamment le rapport

justificatif selon l'art. 47 OAT, ce qui rend superflue la tenue d'une

inspection locale. Pour le reste, la recourante et les autorités intimées ont

pu faire valoir leurs arguments lors du double échange d'écritures intervenu

dans la présente procédure. Il y a dès lors lieu de rejeter la requête tendant

à la tenue d'une audience avec inspection locale.

2.

Selon la recourante, il n'est pas admissible de procéder à une

modification d'un plan général d'affectation portant sur une seule parcelle

avec, comme unique justification, le fait qu'une entreprise privée s'est vue

refuser un permis de construire en raison de l'affectation de dite parcelle. Elle

soutient qu'une modification du PGA devrait se fonder sur des motifs

d'aménagement du territoire, sur la base d'une réflexion générale, et être

justifiée par une modification de l'état existant. Sur ce dernier point, elle

mentionne une modification du réseau routier ou des affectations des parcelles

avoisinantes. La recourante soutient que de tels motifs relevant de

l'aménagement du territoire n'existent pas dans le cas d'espèce. Elle relève

également que la planification litigieuse ne répond à aucune urgence et qu'il

n'y a par conséquent aucune raison de ne pas attendre la révision générale du

PGA qui suivra le plan directeur communal dont la procédure d'adoption est en

cours. Elle soutient qu'on va créer un précédent qui imposera d'accepter toute

demande de modification de l'affectation d'une parcelle dans des cas

comparables, soit pour répondre à des intérêts purement privés. Dans ses

observations complémentaires, elle fait également valoir qu'il aurait été

nécessaire de procéder par le biais d'un plan spécial groupant plusieurs

parcelles.

a) Il découle de l'art. 2 al. 3 de la loi

fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) que les

autorités en charge de l'aménagement du territoire bénéficient d'une importante

liberté d'appréciation dans l'accomplissement de leurs tâches et notamment dans

leurs tâches de planification. Cette liberté d'appréciation n'est toutefois pas

totale. L'autorité de planification doit en effet se conformer aux buts et

principes d'aménagement du territoire tels qu'ils résultent de la Constitution

(art. 75 Cst.) et de la loi (art. 1 et 3 LAT); elle doit également prendre en

considération les exigences découlant de la législation fédérale sur la

protection de l'environnement. Une appréciation correcte de ces principes

implique une pesée globale de tous les intérêts en présence (art. 3 OAT).

Selon l'art. 33 al. 3 let. b LAT, une autorité

de recours au moins (en l'occurrence la CDAP) doit avoir un libre pouvoir

d'examen. Selon la jurisprudence, le libre examen dont doit disposer l'autorité

de recours cantonale appelée à statuer sur la validité d'une mesure de

planification ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des faits et de

l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de l'opportunité.

L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle est juste

et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se confond toutefois

pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan; elle doit préserver

la liberté d'appréciation dont celui-ci aura besoin dans l'accomplissement de

sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation implique qu'une

mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité de recours

n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également

convenable. Elle suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce

avec retenue sur des points qui concernent principalement des intérêts locaux,

tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre

supérieur, dont la sauvegarde incombe aux cantons, doit être imposée par un

contrôle strict (TF 1C_630/2015 du 15 septembre 2016 consid. 5.1 et 5.1.1 et

l'arrêt cité).

b) En l'occurrence, la recourante conteste

essentiellement le choix d'une modification du PGA portant sur une seule

parcelle, modification qui serait exclusivement justifiée par des intérêts

privés.

aa) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral,

il se justifie d'éviter que le plan général d'affectation d'une commune soit vidé

de son sens et perde toute cohérence à force de planifications ponctuelles (cf.

TF 1C_424/2014,1C_424/2014 du 26 mai 2015 consid.4.3). Il convient notamment

d'éviter que les options fondamentales définies par le plan d'affectation

soient contournées par des adoptions successives de plans spéciaux ponctuels poursuivant

souvent des intérêts particuliers.

Cela étant, on peut se trouver en présence de

circonstances particulières qui justifient une modification partielle d'un plan

général d'affectation, cas échéant limitée à une seule parcelle. Dans un arrêt

AC.2009.0125 du 31 mai 2010 (cité par la municipalité dans sa décision de levée

d'opposition), le Tribunal cantonal avait ainsi confirmé une modification du

PGA de la commune de Cheseaux-sur-Lausanne concernant une seule parcelle de

1'876 m2. Avait alors été admise une affectation mixte (permettant

notamment, outre l'artisanat, l'habitation collective ou l'habitation

individuelle accolée et le commerce) en lieu et place d'une affectation

artisanale prédominante. Cette modification de l'affectation était justifiée

par le fait que, en raison du déplacement d'une route et de l'aménagement d'une

rivière, on était passé d'un environnement exposé à de fortes nuisances

induites par le trafic à un environnement favorable à l'habitation. Le Tribunal

cantonal avait constaté que la nouvelle planification avait été initiée par le

propriétaire de la parcelle et qu'elle favorisait assurément ses intérêts

économiques. Il avait cependant relevé que le seul fait que les intérêts privés

du propriétaire de la parcelle étaient satisfaits par la nouvelle planification

ne signifiait pas que celle-ci nuisait à l'intérêt général (cf. l'arrêt

AC.2009.0125 précité consid. 4c).

bb) Dans le cas d'espèce, on se trouve également

en présence d'une modification essentielle des circonstances, à savoir que la parcelle

n° 305 ne présente plus d'intérêt en ce qui concerne l'accueil d'installations

publiques. Comme l'explique la Municipalité, le hangar existant sur cette

parcelle n'est en effet plus exploité par la commune, qui a réalisé un nouveau

hangar à un autre endroit. Dans ces circonstances particulières, la solution

consistant à prévoir une affectation en zone village et à renoncer à

l'affectation en zone de constructions d'utilité publique s'avère cohérente. La

collocation en zone du village se justifie notamment dès lors que la parcelle

n° 305 se situe dans le village de Baulmes et est entourée de parcelles en

zone du village. La planification contestée répond ainsi des motifs relevant de

l'aménagement du territoire, étant précisé que le fait qu'elle soit également

susceptible de répondre à des intérêts privés (soit ceux de la société de

laiterie) ne signifie pas qu'elle ne corresponde pas à l'intérêt général ou

nuise à ce dernier.

Dès lors que la planification litigieuse répond

au problème spécifique posé par la parcelle n° 305, on ne voit pas pour

quel motif la planification aurait dû être effectuée à une échelle plus

importante. La modification de l'affectation de cette parcelle n'est pas

susceptible d'avoir un impact sur d'autres parties du territoire communal, ce

qui pourrait justifier qu'elle soit traitée dans le cadre de la modification

générale du PGA, voire dans le cadre d'un plan spécial groupant plusieurs

parcelles. Dans ces conditions, le choix de procéder à une révision partielle

portant sur une seule parcelle sans attendre la révision totale du PGA ne prête

pas le flanc à la critique.

c) Comme le relève le SDT dans sa réponse au

recours, la modification de l'affectation de la parcelle n° 305 est au

surplus conforme aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire puisqu'elle

tend notamment à renforcer l'intérieur du milieu bâti (art. 1 al. 2 let. a bis

LAT) et permet d'assurer une meilleure utilisation dans une zone à bâtir de

surfaces sous-utilisées (art. 3 al. 3 let. abis LAT). De manière générale, la

collocation en zone du village de la parcelle n° 305 correspond ainsi à

une utilisation judicieuse et mesurée du sol.

Contrairement à ce que soutient la recourante,

on ne saurait considérer que la planification litigieuse soit susceptible de

poser problème au regard du but de protection des bases naturelles de la vie,

telles que le sol l'air, l'eau, la forêt et le paysage (art. 1 al. 2 let. a

LAT) ou au regard du principe selon lequel il convient de préserver autant que

possible les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes telles

que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations (art. 3 al. 3 let. b

LAT). Qu'elle soit colloquée en zone de constructions d'utilité publique ou en

zone du village, la parcelle n° 305 est en effet susceptible d'accueillir

des constructions pouvant engendrer des nuisances pour le voisinage. Il appartiendra

par conséquent à la Municipalité de vérifier le respect des normes légales en

la matière (soit plus particulièrement les dispositions de la loi fédérale du 7

octobre 1983 sur la protection de l'environnement [LPE; RS 814.01] et de l'ordonnance

du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit [OPB; RS 814.41]) lorsqu'elle

sera saisie d'un projet concret. Le projet envisagé (soit la construction d'une

cave servant au stockage de fromages) ne devrait au demeurant pas avoir

d'impact significatif sur le voisinage en termes de nuisance. Il devrait plutôt

avoir un impact positif puisque, étant contigu à la fromagerie existante, il

permettra d'éviter l'augmentation du trafic qu'induirait un stockage

décentralisé (cf. déterminations du SDT du 21 avril 2017).

3.

La recourante soutient que, dès lors que le Canton de Vaud n'a pas

encore adapté son plan directeur aux art. 8 et 8a al. 1 LAT, le projet n'est

pas conforme à l'art. 38a LAT. Elle soutient en outre que le dossier est lacunaire

s'agissant de la question de savoir si les zones à bâtir de la Commune de

Baulmes sont surdimensionnées et ne permet dès lors pas de vérifier si la

légalisation d'une zone permettant d'accueillir de nouveaux habitants est

admissible.

a) aa) L'art. 38 a LAT a la teneur

suivante :

1.

Les cantons adaptent leurs plans

directeurs aux art. 8 et 8a, al. 1, dans les cinq ans à compter de l'entrée en

vigueur de la modification du 15 juin 2012.

2.

Jusqu'à l'approbation de cette

adaptation du plan directeur par le Conseil fédéral, la surface totale des

zones à bâtir légalisées ne doit pas augmenter dans le canton concerné.

3.

A l'échéance du délai prévu à l'al. 1,

aucune nouvelle zone à bâtir ne peut être créée dans un canton tant que

l'adaptation de son plan directeur n'a pas été approuvée par le Conseil

fédéral.

4.

Dans les cinq ans à compter de l'entrée

en vigueur de la modification du 15 juin 2012, les cantons établissent une

compensation équitable des avantages et inconvénients majeurs résultant des

exigences de l'art. 5.

5.

A l'échéance du délai prévu à l'al. 4,

aucune nouvelle zone à bâtir ne peut être créée dans les cantons qui ne

disposent pas d'un régime de compensation équitable répondant aux exigences de

l'art. 5. Le Conseil fédéral désigne ces cantons après les avoir entendus.

bb) En l'occurrence, il n'est pas contesté que

la parcelle n° 305 est actuellement en zone constructible et que la nouvelle

affectation en zone du village ne changera rien à cet égard. Partant, on ne se

trouve pas en présence de la création d'une nouvelle zone à bâtir qui serait

susceptible de poser problème au regard de l'art. 38a LAT (cf, pour un cas

comparable, TF 1C_55/2015 du 9 septembre 2015 consid. 3).

b) aa) La question du dimensionnement des zones

à bâtir est régie par la mesure A11 du Plan Directeur cantonal (PDCn). Dans sa

version actuellement en vigueur, la mesure A11 stipule que "le Canton

vérifie qu'en dehors des centres, le taux de croissance estimé par la commune

pour les 15 années suivant l’entrée en vigueur du Plan directeur cantonal ne

dépasse pas le taux cantonal des 15 années précédant son entrée en vigueur".

La croissance cantonale observée entre 1993 et 2008 étant de 15%, les villages

et quartiers hors centre doivent dimensionner leurs zones d’habitation et

mixtes sur la base d’une croissance démographique ne pouvant pas dépasser, pour

la période 2008-2023, ce taux de 15% , calculé sur la base de la population

résidente permanente recensée au 31 décembre 2008, année de référence. Les

communes doivent ainsi, jusqu'au 31 juillet 2018: (1) définir leur besoins, à

savoir la croissance démographique programmée à 15 ans, de 15%; (2) évaluer

leur capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil,

réserves); (3) faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement

est à la mesure de leurs besoins, sinon adapter leur zone à bâtir. Une marge

d’appréciation est laissée à la commune au regard de critères définis par la

mesure A11, notamment de l'existence de circonstances exceptionnelles, qui

peuvent justifier un taux de croissance supérieur au taux de 15% précité.

bb) La Commune Baulmes a le statut de

"centre local" (cf Exposé des motifs et projet de décret n° 318 relatif

à la quatrième adaptation du Plan directeur cantonal p. 29). Elle n'est dès

lors a priori pas concernée par le taux de croissance maximal de 15%. A cela

s'ajoute que, selon le document "Bilan des réserves selon le taux de

15%-période 2008-2023" pour le Canton de Vaud produit par la Municipalité,

Baulmes a un taux de dimensionnement de la zone d'habitation et mixte inférieur

ou égal à 15%. Compte tenu de ces deux éléments, on ne saurait considérer que les

zones à bâtir de la commune de Baulmes sont surdimensionnées et que, pour ce

motif, l'affectation de la parcelle n°305 à la zone du village pourrait être

mise en cause.

4.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et les

décisions attaquées confirmées. La recourante, qui succombe, supportera les

frais de justice (art. 49 LPA-VD), ainsi que les dépens (art. 55 LPA-VD), à

payer à la commune de Baulmes, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat.

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

Les décisions du Conseil communal de Baulmes du 24 juin 2016 et du

Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 14 octobre 2016 sont

confirmées.

III.

Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la

charge de la recourante A.________.

IV.

Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à la Commune de

Baulmes à titre de dépens, est mise à la charge de la recourante A.________

Lausanne, le 29 juin 2017

Le

président :

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.