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Décision

AC.2016.0420

CDAP - AC.2016.0420 - 2017-06-06 - A.________ /Département du territoire et de l’environnement (DTE), Municipalité de St-Oyens

6 juin 2017Français39 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

Le territoire de la Commune de Saint-Oyens est régi par un plan général

d'affectation (ci-après: PGA) approuvé par le Conseil d'État le 17 août 1988. Le

règlement correspondant (ci-après: RPGA) a été modifié en 1999 et approuvé par

le Département cantonal des infrastructures le 8 janvier 1999.

Le village de Saint-Oyens présente la configuration

suivante: son centre est la Place de l'Église, où se trouvent l'église et

l'Auberge communale qui lui fait face. Sur ce carrefour à quatre branches

convergent: la route de Gimel au Nord, le chemin des Placettes à l'Est, la

route d'Essertines au Sud, et, à l'Ouest, la rue du Village. Cette dernière

conduit à un vaste secteur parcouru par des chemins formant deux boucles

irrégulières, où l'essentiel des terrains bordant ces chemins est colloqué en

zone de village, avec des portions de zone intermédiaire à l'intérieur desdites

boucles. Les parties construites de ce secteur sont bâties de villas ou d'habitations

récentes et de quelques fermes anciennes.

A l'Est de la Place de l'Église, les terrains situés

de part et d'autre du chemin des Placettes sont colloqués en zone de village

sur une longueur d'environ 170 m et une largeur de 40 à 60 m. Au-delà vers

l'Est, le chemin des Placettes est un chemin non goudronné qui dessert la zone

agricole. Les terrains bordant le côté Nord du chemin des Placettes sont bâtis

sur toute la longueur de la zone de village. Les dernières constructions à

l'extrémité Est de ce secteur sont des villas récentes qui jouxtent, à l'Est,

une zone d'utilité publique incluant le cimetière.

Au Sud du chemin des Placettes, à une centaine de

mètres de la place de l'Église, la parcelle 127, propriété de A.________, est bâtie

d'une habitation (ECA 129). La partie Sud (non bâtie) de la parcelle 127 a fait

l'objet, le 18 décembre 2015, d'un fractionnement dont est issue la parcelle

369, d'une surface de 1'000 m², litigieuse dans la présente cause. A l'Ouest, les

parcelles 127 et 369 de A.________ sont bordées par le domaine public du chemin

de Belle-Fontaine. A l'Est, elles jouxtent la parcelle 40, également située en

bordure Sud du chemin des Placettes. La parcelle 40, d'une surface de 2163 m² suite

à sa réunion, le 17 avril 2017, avec l'ancienne parcelle 173, était bâtie d'un petit

pavillon en bois de 23 m² (ECA 200). L'ensemble formé par les parcelles 127,

369 et 40 est colloqué en zone de village et bordé au Sud et à l'Est par la

zone agricole.

Ainsi, mis à part le petit pavillon en bois, l'habitation

située sur la parcelle 127 de A.________ constitue la dernière construction, à

la sortie du village, du côté Sud du chemin des Placettes.

Sur la parcelle 40, le projet de construction d'un

immeuble de six appartements a fait l'objet d'une enquête publique annoncée

dans la Feuille des avis officiels du 1er juillet 2016. Le projet,

occupant une surface d'environ 29 x 11 m, serait implanté parallèlement au

chemin des Placettes dont il est séparé par un parking comportant 18 places

extérieures. Ce projet n'a pas fait l'objet d'une opposition du Service du

développement territorial (ci-après: SDT), et la municipalité de Saint-Oyens

(ci-après: la municipalité) a délivré le permis de construire. L'inspection

locale dont il sera question plus loin a permis de constater que le petit pavillon

en bois (ECA 200) a été démoli et que les travaux ont commencé.

B.

Du 16 février au 18 mars 2016, A.________ a mis à l'enquête la

construction, sur la parcelle 369, d'une villa individuelle avec couvert à

voiture et cabanon de jardin. Le dossier d'enquête indiquait que la parcelle était

promise-vendue à B.________ et C.________.

Par lettre du 14 mars 2016, le SDT, agissant par

délégation de compétence du Département du territoire et de l'environnement

(ci-après: DTE), a fait opposition au projet en concluant au refus du permis de

construire. Se fondant sur les art. 77 et 134 de la loi vaudoise du 4 décembre

1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), il

a fait valoir que le territoire constructible de la Commune de Saint-Oyens était

surdimensionné et qu'il s'agissait donc d'éviter de rendre de futurs dézonages

impossibles ou plus difficiles.

C.

Par lettre du 14 avril 2016, munie de l'indication de la voie et du

délai de recours, la municipalité a informé le SDT qu'elle suspendait

l'instruction du dossier jusqu'au 14 juin 2016 afin de déterminer si l'État

mettrait à l'enquête une zone réservée dans le délai de l'art. 134 LATC. Une

copie de cette lettre a été notifiée à A.________ et aux

promettants-acquéreurs.

D.

Du 11 juin au 10 juillet 2016, le SDT a fait mettre à l'enquête une zone

réservée cantonale selon l'art. 46 LATC. Il a transmis les avis correspondants par

courrier électronique du 26 mai 2016 au Journal de La Côte, qui l'a publié le

10 juin 2016, et à la Feuille des avis officiels, qui ne l'a publié que le 17

juin 2016.

E.

Le périmètre de la zone réservée correspond à la parcelle 369. Le

rapport établi en application de l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur

l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) expose que l'instauration d'une

zone réservée cantonale a pour objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages

impossibles ou plus difficiles et d'inciter la municipalité à engager la

révision de son PGA conformément à l'art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979

sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et à la mesure A11 du Plan

directeur cantonal (ci-après: PDCn).

F.

Par lettre de son conseil du 8 juillet 2016, A.________ a formé

opposition contre la zone réservée. Elle a exposé qu'elle avait entrepris de

bonne foi depuis l'été 2014 au moins des démarches pour revendre la parcelle 369

afin de financer la rénovation de la maison de sa mère sur la parcelle 127.

Elle a invoqué en outre la tardiveté de la publication dans la FAO,

l'inobservation du délai de l'art. 134 LATC devant conduire à écarter

l'opposition du 14 mars 2016. Enfin, elle a invoqué le principe de la stabilité

des plans et la violation de la garantie de la propriété.

G.

Le 24 octobre 2016, la municipalité a reçu A.________ et son avocat, qui

a demandé la délivrance du permis de construire.

H.

Par décision du 4 novembre 2016, le DTE a approuvé la zone réservée. Il a

exposé que le non-respect du délai de trois mois de l'art. 134 al. 1 LATC ne

remettait pas en cause l'instauration d'une zone réservée, mais tout au plus la

validité de l'opposition formée contre la demande de permis de construire. Il a

relevé également que la parcelle 369 était située à l'extrémité Est du village,

dans le prolongement de terrains toujours utilisés pour des activités agricoles,

et qu'elle était sise en dehors du territoire urbanisé. Il a souligné que la

zone construite de la partie Nord de la localité formait une sorte de rectangle

dont la limite Sud passait au Nord de la parcelle faisant l'objet de la zone

réservée, et que le fonds litigieux apparaîtrait comme "une étrange

avancée de la zone à bâtir dans la zone agricole".

I.

Par acte du 6 décembre 2016, A.________ a recouru à la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal contre cette décision. Elle a conclu

avec suite de frais et dépens à l'annulation de la décision du département

intimé, à l'admission de son opposition du 8 juillet 2016 et au refus de la

zone réservée créée par le département intimé sur sa parcelle. Elle a conclu

également à ce que l'opposition formée le 14 mars 2016 par le SDT contre la

demande de permis de construire soit levée. Enfin, la recourante a fait état de

divers projets de construction sur des parcelles voisines contre lesquelles le

SDT n'était pas intervenu, en particulier pour la construction d'un immeuble de

six appartements sur la parcelle 40 (issue de la réunion des parcelles 40 et

173), qui est la parcelle voisine à l'Est de la parcelle 127 de la recourante, le

long du chemin des Placettes.

La municipalité s'est déterminée le 13 janvier 2017.

Elle a exposé qu'elle avait entrepris la révision de son PGA et souhaitait

limiter les surfaces constructibles de son territoire, mais qu'elle estimait

que les parcelles 369 et 365 (sise au Nord-Est du village et faisant l'objet

d'une intervention similaire du SDT) pouvaient rester dans le périmètre

d'urbanisation futur.

Le SDT a répondu au recours le 15 février 2017. Au

sujet du projet de construction sur la parcelle 40 à l'Est de la parcelle 369

de la recourante, il a exposé que la parcelle 40 était déjà bâtie de sorte que

le projet constituait une construction de remplacement, et qu'il admettait une

construction ayant un accès direct sur la route, mais pas sur les fonds situés

au-delà. Il a indiqué qu'il avait également fait opposition au projet situé sur

la parcelle 365, où une zone réservée serait prochainement mise à l'enquête.

Dans ses déterminations du 28 février 2017, la

recourante a notamment relevé que le bâtiment ECA 200 actuellement érigé sur la

parcelle 40 constituait un abri de jardin et ne bénéficiait d'aucun

raccordement pour les eaux claires et usées. Elle a joint des photos dudit

bâtiment ECA 200, dont il ressort que celui-ci est une petite maisonnette

(d'une surface au sol de 23 m² selon le registre foncier) en bois pourvue d'un

toit en tuiles et posée sur un socle en ciment, et dont deux parois sont

percées de fenêtres ornées de volets.

J.

La municipalité a publié dans la Feuille des avis officiels et dans le

journal La Côte, le 30 décembre 2016, une information annonçant que la révision

du PGA était en cours et qu'elle se réservait le droit de faire application de l'art.

77 LATC pour refuser tout projet qui serait contraire aux planifications

envisagées, cet avis devant délier la municipalité des obligations découlant de

l'art. 78 LATC.

K.

a) Le 30 mars 2017, le tribunal a tenu une audience avec inspection

locale. Etaient présents: la recourante A.________, accompagnée de son époux, D.________,

et assistée de l'avocat Dominique Brandt; pour le SDT, représentant le DTE:

Alain Monnerat, avocat; pour la municipalité: Michel Dubois, syndic, et

Catherine Lehmann, municipale, assistés de l'avocat Jacques Haldy. Les époux B.________

ont été dispensés de comparaître.

b) Il ressort du procès-verbal de l'audience ce qui

suit:

"Me Haldy fait protocoler les conclusions de la commune:

elle conclut à l'admission du recours.

Il produit le projet de PGA (sous la forme de trois plans A3)

présenté par la Commune de St-Oyens (ci-après: la commune) au SDT en décembre

2016.

Il signale que le propriétaire de la parcelle 365, présent

dans la salle, a fait opposition à la décision du SDT d'établir une zone

réservée.

Les parties sont entendues.

Le syndic confirme qu'en 1999, seul le RPGA a été modifié, et

non le PGA (approuvé par le Conseil d'Etat le 17 août 1988). Il explique que le

centre du village se situe à l'endroit où se trouvent l'église et l'auberge

communale. A l'ouest, seules quelques fermes anciennes sont encore présentes;

le reste est construit de villas.

Me Monnerat explique ce qui suit:

- La 3ème et la 4ème adaptation du Plan

directeur cantonal (PDCn) prennent respectivement 2008 et 2014 comme années de

référence. La 4ème adaptation n'est pas encore en vigueur, mais les

urbanistes en tiennent compte dans le cadre de la révision des plans

d'affectation;

- un bilan des réserves des zones à bâtir a été établi par la

Division aménagement cantonal et régional du SDT en automne 2014. A St-Oyens,

le facteur de croissance démographique est de 5,51% compte tenu du potentiel

constructible des zones à bâtir;

- ce facteur de 5,51% représente une croissance de population

de 83% entre 2008 et 2023 (une valeur de 2 correspond à une croissance de

population de 30% entre 2008 et 2023);

- ce facteur de 5,51% est largement supérieur aux réserves

qui sont acceptables du point de vue de l'art. 15 LAT;

- ce bilan n'a pas été signé par la Commune de St-Oyens du

fait de divergences sur les surfaces de terrains à bâtir disponibles.

Me Haldy explique que pour la commune, le bilan des réserves

établi par le SDT est surévalué. Selon la jurisprudence, l'occupation du sol se

répartit non pas sur 15 ans mais sur 45 ans (pour des raisons

multiples, qui tiennent tant à la thésaurisation qu'aux difficultés dans la

construction); par conséquent, il faudrait, si l'on veut prendre en compte les

15 prochaines années, diviser par trois la totalité des réserves

légalisées.

Me Monnerat explique que les "réserves représentées en

vert sur la carte" selon la lettre B ("Capacités d'accueil au moment

du bilan") du Bilan du dimensionnement de la zone à bâtir correspondent

aux parcelles, non bâties, dont le droit à bâtir est intact. Le "potentiel

de densification des autres parcelles" correspond aux parcelles bâties où

pourrait encore s'ériger un bâtiment supplémentaire comportant au moins 150 m²

de surface de plancher déterminante (calculée selon la norme SIA 421). Le SDT

ne prend ensuite en compte que le tiers pour déterminer le potentiel de

densification.

Me Haldy considère que la manière dont le SDT prendre en

compte le potentiel constructible est trop théorique. Par exemple, si une

maison de maître dispose d'un parc où pourraient être construits de multiples

logements avec 150 m² de surface de plancher, ce potentiel ne sera pas utilisé

parce que le propriétaire n'admettra jamais que son parc soit construit. Il

soutient que, selon la mesure A11, ce sont les communes – et non le canton -

qui doivent calculer leur potentiel à bâtir dans les zones déjà légalisées. Le

canton met uniquement à disposition ses instruments informatifs et sa méthode.

Me Haldy fait valoir que, dans le cadre de la révision du

PGA, la Commune de St-Oyens prévoit de dézoner environ 24'000 m² de terrains,

soit en zone verte, soit en zone agricole. Dans la mesure où cela devrait

permettre de respecter le potentiel prévu par la mesure A11, il serait logique

de laisser construire sur les deux parcelles (369 et 365) qui font actuellement

l'objet d'une zone réservée. Ce d'autant plus, dans le cas de A.________, que

la parcelle immédiatement voisine n'a pas fait l'objet d'une opposition du SDT

et est en cours de construction.

Me Monnerat explique que la différence essentielle entre la

parcelle de la recourante et la parcelle 40 voisine réside en ceci que le

bâtiment de la parcelle 40 donnera directement sur le chemin des Placettes, qui

est une route carrossable assez importante, alors que le projet de la

recourante en est séparé par une maison existante. Le SDT a pour pratique (mise

en place depuis janvier 2016, soit depuis qu'il effectue la surveillance des

permis de construire) d'autoriser la présence d'un bâtiment d'habitation le

long des routes, mais pas sur deux rangées. Il s'agit d'une pratique que le SDT

applique de manière générale.

Me Haldy explique à l'aide d'un montage figurant au dossier

que selon lui, le bâtiment projeté par la recourante se situe dans le

prolongement de celui qui est en construction sur la parcelle 40: ce dernier

est prévu au sud de la parcelle car des places de parc le séparent du chemin.

Me Haldy conteste la pratique des zones réservées limitées à

une seule parcelle; selon lui, il convient au contraire de raisonner sur

l'ensemble de la commune ou du site urbanisé.

Il conteste que les conditions pour établir une zone réservée

soient remplies en l'espèce puisque, selon l'art. 27 LAT, la condition première

pour justifier une zone réservée est que l'autorité compétente pour planifier

soit en train de réviser sa planification. Or, l'autorité compétente pour

planifier est la commune, et non le canton.

Me Monnerat relève que le canton limite son intervention à ce

qui est absolument indispensable et qu'il a le souci de respecter l'autonomie

communale, raison pour laquelle il n'intervient que lorsqu'il y a une demande

de permis de construire, et, lorsqu'il crée une zone réservée, n'en crée pas

au-delà d'une parcelle. En outre, afin de garantir une certaine égalité de

traitement, la commune a la possibilité de créer une zone réservée communale.

Le SDT, lui, ne crée pas de zone réservée qui s'étend à l'entier du territoire

communal. Il estime n'avoir pas la compétence d'aller au-delà d'une mesure qui

est destinée à préserver le territoire pour un projet concret.

Interpellé sur le sort des demandes de permis de construire

présentées depuis que la commune a entamé la révision de son PGA, le syndic

explique que la commune a donné suite aux demandes de permis de construire

mises à l'enquête jusqu'au 31 décembre 2016. Elle a présenté le projet de

révision du PGA au SDT en décembre 2016 et publié un avis dans la FAO. Depuis

le 1er janvier 2017, la municipalité n'ayant pas reçu de demande de

permis de construire, elle n'a pas dû en refuser.

Catherine Lehmann explique qu'un projet de construction lui a

été présenté sur la parcelle 2 (sise au milieu du village, d'une surface de

8'000 m²) alors que la commune envisage de la mettre en zone d'utilisation

différée. Interpellée, elle explique que si le propriétaire de cette parcelle 2

était allé au bout de sa démarche, la commune aurait refusé en invoquant l'art.

77 LATC. Me Haldy relève que l'avis dans la FAO avait pour but d'éviter de

devoir rembourser les frais d'architecte et d'ingénieurs.

Interpellé sur la manière de coordonner sa décision de créer

deux zones réservées avec les travaux de révision du PGA, Me Monnerat relève

que le dossier de révision du PGA prendra un certain temps et qu'en l'état, le

SDT n'est pas en mesure de confirmer que les 24'000 m² à dézoner proposés par

la commune seront suffisants ni qu'ils sont situés à un endroit adéquat pour un

dézonage. Ainsi, pour le moment, le SDT n'est pas en mesure de renoncer aux

zones réservées, du fait qu'une sécurité est nécessaire de manière à préserver

des parcelles qui sont susceptibles de dézonage.

Le tribunal et les parties quittent la salle et se rendent

sur place.

Le tribunal constate qu'à l'angle nord-ouest de la parcelle

127 débouche le chemin Belle-Fontaine, qui appartient au domaine public. Le

syndic explique qu'il n'est pas encore revêtu car il a fallu y installer

différents services (Swisscom, électricité, etc); d'entente avec la recourante,

le revêtement sera refait après la réalisation de la construction sur la

parcelle de la recourante. Il indique que les collecteurs d'eaux claires et

d'eaux usées ainsi que tous les services passent le long du chemin de Belle-Fontaine

(au bout duquel se trouve la station de pompage). Me Haldy souligne que les

canalisations de la construction en cours sur la parcelle 40 passeront par la

parcelle 369 de la recourante.

Me Monnerat relève que le critère de l'équipement n'est pas

suffisant, dès lors qu'une zone réservée porte forcément sur des parcelles qui

sont déjà colloquées en zone à bâtir, qu'il y a obligation d'équiper. Le

critère principal est celui de l'emplacement de la parcelle par rapport aux

zones agricoles et aux zones à bâtir existantes.

Le tribunal et les parties se rendent ensuite devant la

parcelle 40. Le tribunal constate que le bâtiment ECA 200 a été détruit et que

des travaux de creuse sont en cours.

Le tribunal constate que les terrains bordant le côté nord du

chemin des Placettes sont bâtis sur toute la longueur de la zone de village.

Les dernières constructions à l'extrémité Est de ce secteur sont des villas (construites

il y a 6 ans selon les explications recueillies) qui jouxtent, à l'Est, une

zone d'utilité publique incluant le cimetière. Plus à l'est, le chemin de

Placettes n'est pas goudronné et dessert la zone agricole.

Interpellé sur la prise en compte de la distance entre les

parcelles mises en zone réservée et le centre du village, Me Monnerat explique

que le SDT procède à une analyse multi-critères, dans le cadre de laquelle il

procède à un examen de la zone densément bâtie, dans le cadre duquel le centre

du village est pris en considération; le SDT examine s'il y a une limite

naturelle dans les constructions, et crée une zone réservée si la construction

prévue sort de cette limite naturelle. Ici, la parcelle de la recourante est

certes proche du village, mais elle est dans la continuité de la zone agricole

et des surfaces d'assolement. Il est moins problématique de dézoner cette

parcelle que d'autres parcelles situées entre les constructions déjà

existantes.

Interpellé sur le sort différent réservé aux parcelles 369 et

40, Me Monnerat explique que le SDT prend en compte les voies d'accès les plus

importantes (ce qu'est ici le chemin des Placettes, en comparaison avec le

chemin de Belle-Fontaine). A la question de savoir si le SDT aurait aussi fait

opposition au projet de la recourante s'il avait été prévu un accès non par le

chemin de Belle-Fontaine, mais par le chemin des Placettes, Me Monnerat répond

par l'affirmative, dans la mesure où il aurait fallu ajouter un chemin d'accès

(menant du chemin des Placettes à la construction sur la parcelle 369);

constitue un critère important le fait que le bâtiment projeté jouxte la voie

d'accès importante; constitue également un critère le fait qu'il y ait une

seule ligne de maisons; or, dans ce cas, la maison projetée serait toujours à

l'arrière, en deuxième ligne. A la question de savoir si le SDT accepterait

que, sur la parcelle 40, un nouveau bâtiment prenne place entre le nouveau bâtiment

et le chemin des Placettes (à la place des places de parc), Me Monnerat répond

par l'affirmative, dès lors que, dans la mesure où le SDT a accepté le bâtiment

en construction actuellement, l'espace entre celui-ci et le chemin des

Placettes n'est plus susceptible d'être dézoné. A la question de savoir si,

dans l'hypothèse où le bâtiment ECA 129 aurait initialement été placé plus au

Sud de la parcelle initiale 127 (soit à l'endroit où le projet actuel de la

recourante est prévu), le SDT aurait accepté la construction d'un nouveau

bâtiment entre ce bâtiment ECA 129 sis plus au Sud et le chemin des Placettes

(soit à la place où le bâtiment ECA 129 est actuellement situé), Me Monnerat

répond par l'affirmative."

Selon l'un des

trois plans du projet de PGA produit par la municipalité au début de

l'audience, intitulé "proposition de modifications d'affectation",

les parcelles 369 et 365 sont situées à l'extérieur du secteur délimité en

rouge intitulé "périmètre d'urbanisation futur".

Le 19 avril 2017, la recourante a déposé ses

déterminations sur le procès-verbal de l'audience.

Le 25 avril 2017, le SDT s'est déterminé.

Le 26 avril 2017, la municipalité s'est déterminée.

Le 18 mai 2017, le SDT s'est déterminé.

Le 19 mai 2017, la

recourante et la municipalité se sont encore déterminées.

Dans un courrier du

22 mai 2017, la municipalité a indiqué que sa réflexion s'était précisée et

affinée pour aboutir à la conclusion - logique et cohérente sur le plan

urbanistique - que la parcelle 369 devait être intégrée à la zone de village, et

que tel était ce que prévoyait désormais le nouveau projet du PGA. Etait joint

un plan de la commune intitulé "Révision du plan général

d'affectation", dont il ressort que les parcelles 369 et 365 sont situées

dans le périmètre du territoire urbanisé.

L.

Le tribunal a statué à huis clos et approuvé le présent arrêt par voie

de circulation.

Considérants

1.

Le SDT a formé une opposition du 14 mars 2016 contre le projet de

construction de la recourante sur la parcelle 369. La recourante conteste que

le délai de trois mois de l'art. 134 let. a LATC pour mettre à l’enquête

publique une zone réservée ait été respecté. L'une des conclusions de son

recours tend à ce que l'opposition du 14 mars 2016 du SDT soit levée.

Cette conclusion sort de l'objet du litige car la

présente procédure concerne non pas la délivrance du permis de construire

sollicité (la municipalité a suspendu la procédure y relative), mais l'adoption

d'une zone réservée sur la parcelle 369.

La conclusion tendant à la levée de l'opposition du

14.

mars 2016 est donc irrecevable. Il y a lieu d'examiner le bien-fondé de la

décision du DTE qui approuve préalablement l'instauration d'une zone réservée

sur la parcelle 369.

2.

a) L'art. 27 LAT, intitulé "Zones réservées", prévoit ce qui

suit:

" 1 S'il n'existe pas de

plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité

compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement

délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse

entraver l'établissement du plan d'affectation.

2.

Une zone réservée ne peut être prévue que

pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai."

L'art. 46 LATC, intitulé "Zone réservée", a

la teneur suivante:

" 1 La commune ou l'Etat peuvent établir une

zone réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être

prolongée de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des

principes régissant l'aménagement du territoire l'exige.

2.

La procédure est réglée au chapitre IV ci-dessous."

b) Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour

constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014: v. ég.

AC.2013.421 du 26 avril 2016), l'instauration d'une zone réservée suppose

réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier la

planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect

du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne

doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en

vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2). Dans le

périmètre de la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle,

voire toute transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté

–, ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan

d'aménagement (cf. Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 460

p. 201/202). En raison de l'importance de la restriction de la propriété

que peut représenter l'instauration d'une zone réserv., le principe de la

proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril

1999; Cst; RS 101) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que

pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan

d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller

au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle est

nécessaire (cf. Alexander Ruch, Commentaire LAT, Zurich 1999, art. 27 N. 31;

Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, art.

27.

N. 21). Même si chaque révision du plan a des conséquences sur l'affectation

des autres parties du territoire communal, il n'est en principe pas admissible

d'étendre les effets de la mesure provisionnelle à toute la commune (cf. Manuel

Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, thèse Lausanne 1990,

p. 189).

Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans

de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une

règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., art. 27 N. 55).

Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée de cinq ans, ce qu'a

fait le droit vaudois (art. 46 al. 1 LATC, possibilité d'accorder une

prolongation de trois ans au maximum). Il faut que la nécessité d'une

prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas

admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée,

en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant,

il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de

l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf.

Ruch, op. cit., art. 27 N. 57; Waldmann/Hänni, op. cit., art. 27 N. 22).

3.

a) En audience, l'autorité communale a fait valoir que les conditions

pour établir une zone réservée ne seraient pas remplies en l'espèce puisque,

selon l'art. 27 LAT, la condition première pour justifier une zone réservée est

que l'autorité compétente pour planifier soit en train de réviser sa

planification. Or, l'autorité compétente pour planifier est en l'espèce la

commune, et non le canton. Le DTE n'aurait pas la compétence d'établir une zone

réservée.

b) L'art. 27 al. 1 LAT prévoit que s'il n'existe pas

de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité

compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement

délimités. Selon la disposition cantonale de l'art. 46 al. 1 LATC, la commune

ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire, lorsque la

sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire

l'exige. Le texte légal cantonal envisage donc expressément une compétence concurrente

du canton ou de la commune. L'exposé des motifs du Conseil d'État relatif à

l'art. 46 LATC (art. 45 du projet) indique que l'État peut établir, en lieu et

place d'une commune et aux frais de celle-ci, les plans d'affectation qu'elle

n'établirait pas ou ne modifierait pas alors que la loi lui en impose

l'obligation, ou encore adopter à titre provisoire une zone réservée lorsque

les objectifs de l'aménagement du territoire l'exigent (Bulletin du Grand

Conseil, séance du 13 novembre 1985, pages 366). Le rapport de la commission

parlementaire souligne que si l'État peut imposer un plan d'affectation

cantonal à une commune, il s'agit de l'ultima ratio, l'État ayant la

possibilité d'adopter à titre provisoire une zone réservée qui gèle le

territoire considéré; l'adoption d'une zone réservée est ainsi un moyen

coercitif beaucoup moins violent à caractère provisoire, l'autorité cantonale

et l'autorité communale pouvant mettre à profit ce délai pour résoudre les

problèmes existants et mettre sur pied un plan d'affectation communal

satisfaisant (BGC précité, p. 473 s.).

Il en résulte que le législateur cantonal a

expressément envisagé l'instauration d'une zone réservée par l'autorité

cantonale comme moyen d'amener une commune à modifier son plan d'affectation.

C'est donc en vain que l'autorité communale conteste la compétence de

l'autorité cantonale d'imposer en l'espèce une zone réservée.

4.

Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale ou communale, l'art.

46.

al. 2 LATC prévoit que la procédure est réglée au chapitre IV de la LATC, ce

qui signifie que la procédure est la même que pour l'établissement des plans

d'affectation.

La LAT impose au droit cantonal certaines exigences

en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins

doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est

pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT soit une

autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de l’administration ou du

gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p.

96; 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que cette autorité soit

indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa, bb p.

242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT ne se

réduit pas à la constatation des faits et de l’application du droit; il

comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à l’autorité

d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable, et cela

quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme au droit (ATF 131

II 81 consid. 6.6 p. 96/97; 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242;1C_417/2009 du 21

janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant que l’autorité

cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme autorité

supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p.

97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé

de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant

des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf. art. 2 al.

3.

LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une mesure de planification doit être

maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité

de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution, même tout

aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242).

Comme le rappelle l'arrêt AC.2013.0047 du 7 février

2014.

(consid. 1d), en matière de plans d’affectation cantonaux, le pouvoir

d’examen du Tribunal cantonal est limité à la légalité, y compris l’excès ou

l’abus du pouvoir d’appréciation (v. ég. art. 98 LPA-VD, par opposition à

l'art. 76 LPA-VD); dans ce cadre, le Tribunal doit examiner si l’autorité de

planification a pesé correctement les intérêts en présence et respecté les

principes généraux de la planification (cf. art. 2 et 3 OAT). Le rôle du

Tribunal ne se confond pas avec celui du DTE, qui doit disposer dans

l’accomplissement de sa tâche d’une liberté d’appréciation (cf. art. 2 al. 3

LAT). Cela signifie qu’une mesure d’aménagement appropriée doit être confirmée

(cf. consid. 1d ci-dessus). Contrairement à ce qui prévaut en matière de plans

d’affectation communaux (arrêts AC.2010.0154 du 31 octobre 2011, consid. 2;

AC.2008.0271 du 3 décembre 2009, consid. 2), le pouvoir d’examen du Tribunal

cantonal n’inclut pas le contrôle de l’opportunité des plans d’affectation

cantonaux, pouvoir réservé au DTE (arrêts AC.2009.0144 du 5 octobre 2010,

consid. 2; AC.2007.0132 du 10 décembre 2008, consid. 3a; AC.2007.0203 du 14

septembre 2007, consid. 1).

Ainsi, lorsqu'est en cause l'instauration d'une zone

réservée cantonale, le pouvoir d'examen du Tribunal cantonal est limité à la

légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation.

5.

À l'appui de sa décision d'instaurer une zone réservée sur la parcelle

369, le DTE invoque le surdimensionnement de la zone à bâtir communale.

a) L'art. 75 al. 1 Cst prévoit que la Confédération

fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe

aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une

occupation rationnelle du territoire. L'art. 1er al. 1 LAT précise

que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une

utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire propre à

garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1 al. 2 LAT

définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa

nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, précise que les

autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts

entrepris aux fins, notamment: d'orienter le développement de l'urbanisation

vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de l'habitat

appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT

prescrit les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de

préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires réservés à

l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins de la

population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).

L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er

mai 2014, dispose ce qui suit:

"Art. 15 Zones à bâtir

11.

Les zones à bâtir sont définies de telle

manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années

suivantes.

2.

Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être

réduites.

3.

L'emplacement et la dimension des zones à bâtir

doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les

buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut

maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.

(...)"

b) Le PDCn, entré en vigueur le 1er août

2008, a fait l'objet de diverses mises à jour (une troisième adaptation est

entrée en vigueur le 1er janvier 2016). L’un des objectifs

principaux du PDCn est – avant même la modification dont la LAT a fait l'objet

dès le 1er mai 2014 - de remédier au problème de l’étalement urbain,

contraire au développement durable, par le biais du développement judicieux des

centres, qui passe notamment par la densification des zones à bâtir (PDCn 2012;

Stratégie A, Ligne d'action A1, p. 47 à 49).

La mesure A12 "Zones à bâtir manifestement

surdimensionnées" (PDCn 2016, p. 54) prévoit ce qui suit:

"Le Canton incite les communes dont les

réserves dépassent au moins deux fois les besoins pour les 15 années suivant

l’entrée en vigueur du Plan directeur cantonal à réviser leur Plan général

d'affectation (PGA). La définition des besoins se fait au sens des alinéas 2 et

3.

de la mesure A11.

Les autorités initient les éventuelles

démarches foncières appropriées, notamment la péréquation, en adaptant le

dimensionnement de leurs zones à bâtir aux besoins prévisibles et à leur

capacité de financement des équipements correspondants.

Le redimensionnement des zones à bâtir

s'effectue:

1.

par le déclassement des terrains menacés par

des dangers ou exposés à des nuisances graves pour la population,

l'environnement ou les biens de valeur;

2.

par le déclassement des terrains réservés à

d'autres usages (ex. zones de détente ou de verdure);

3.

par le déclassement des terrains:

‐ non équipés;

‐ non construits depuis plus de 15 ans;

‐ qui ne font pas l'objet d'un projet à court terme;

‐ situés loin des dessertes en transports publics;

‐ situés loin des centres bâtis.

Il est renoncé à un redimensionnement lorsque

celui-ci est de faible importance et entraînerait des frais disproportionnés

pour la commune.

L'optimisation des réserves s'effectue par la

procédure habituelle de révision du plan général d'affectation par les

communes. Les communes disposent de dix ans pour mener cette procédure, sauf

celles qui ont révisé leur plan général d’affectation sur la base des Lignes

directrices 2002, qui disposent d'un délai de 15 ans."

La mesure A11 du Plan directeur cantonal (Adaptation

3, en vigueur au 1er janvier 2016) prévoit notamment ce qui suit:

"Les communes justifient le dimensionnement de la zone à

bâtir par des critères quantitatifs et qualitatifs dans le cadre du rapport

rédigé en vertu de l'art. 47 de l'ordonnance fédérale sur l'aménagement du

territoire (OAT).

Les communes effectuent l'analyse des besoins et des demandes

réelles en zones à bâtir pour les 15 prochaines années. Cette analyse est

fondée sur une évaluation multicritères. Le Canton recommande un ensemble non

exhaustif de critères à l'attention des communes. Sur la base de cette analyse,

les communes définissent les objectifs d'accueil de nouveaux habitants.

Le Canton vérifie qu'en dehors des centres, le taux de

croissance estimé par la commune pour les 15 années suivant l'entrée en vigueur

du Plan directeur cantonal ne dépasse pas le taux cantonal des 15 années

précédant son entrée en vigueur. [...]"

c) En l'espèce, le SDT a établi en automne 2014 un formulaire

de synthèse intitulé "Bilan du dimensionnement de la zone à bâtir"

dont il ressort que dans la commune de Saint-Oyens, la surfaces des zones à

bâtir serait 5.51 fois supérieure à ce qu'elle devrait être conformément à la

mesure A11 PDCn.

La municipalité conteste le bilan des réserves

établi par le SDT au motif qu'il est surévalué. Elle fait valoir que, selon la

jurisprudence, l'occupation du sol se répartit non pas sur quinze ans mais sur

45.

ans et que, par conséquent, il faudrait, si l'on veut prendre en compte

les quinze prochaines années, diviser par trois la totalité des réserves

légalisées. Elle estime que la manière dont le SDT prend en compte le potentiel

constructible est trop théorique, s'agissant de la façon de calculer le

potentiel de densification des parcelles déjà partiellement bâties (cf. le

procès-verbal de l'audience du 30 mars 2017). Enfin, elle soutient que, selon

la mesure A11, ce sont les communes – et non le canton, qui met uniquement

à disposition ses instruments informatifs et sa méthode - qui doivent calculer

leur potentiel à bâtir dans les zones déjà légalisées.

Il n'est pas nécessaire de déterminer la mesure

exacte du surdimensionnement de la zone à bâtir de Saint-Oyens. En effet, pour

examiner la légalité de la zone réservée, il suffit de constater que ce

surdimensionnement n'est pas contesté dans son principe. La municipalité a

présenté un projet de révision de son PGA au SDT en décembre 2016, dans le

cadre duquel elle prévoit de dézoner 24'000 m² (selon les déclarations de

ses représentants lors de l'audience du 30 mars 2017) de terrains

constructibles.

d) Dans ses déterminations du 18 mai 2107, le SDT

relève que dans le projet de plan d'affectation que l'autorité communale à

versé au dossier durant l'audience (document intitulé "propositions de

modifications d'affectation"), la parcelle 369 est en dehors du périmètre

d'urbanisation futur. C'est exact mais c'est probablement parce que l'auteur de

ce document a répertorié la parcelle 369 (et la parcelle 365 évoquée en

audience) dans une zone désignée comme "procédure de zone réservée à la

CDAP". Il n'en reste pas moins que la commune a présenté elle-même à

l'autorité cantonale un projet excluant la parcelle 369 de la zone à bâtir,

comme cela résulte aussi de la "demande d'accord préliminaire"

présentée au SDT en décembre 2016. Ce n'est que dans le dernier projet fourni

après l'audience, intitulé "révision du plan général d'affectation",

que la parcelle 369 se trouve à nouveau clairement à l'intérieur du périmètre

du territoire urbanisé. Cela suffit pour montrer que le sort de cette parcelle dans

la zone à bâtir n'est pas d'emblée acquis, ne serait-ce qu'en raison de sa situation

en bordure immédiate de la zone agricole.

6.

Pour justifier l'instauration de la zone réservée, la décision attaquée

retient que la parcelle 369 est située à l'extrémité Est du village où la zone

construite de la partie nord forme une sorte de rectangle dont les limites Sud

passent au Nord de la parcelle 369, celle-ci apparaissant comme une étrange

avancée de la zone à bâtir dans la zone agricole.

La recourante fait valoir que sa parcelle ne remplit

aucun des critères de déclassement évoqués dans une lettre circulaire de la

municipalité adressée au propriétaire de terrains en zone à construire. Elle

invoque plusieurs projets de construction qui n'ont suscité aucune intervention

du SDT.

Ce dernier s'est déterminé en relevant que plusieurs

des projets invoqués se trouvent en zone agricole, que deux autres concernent

des parcelles déjà entourées de constructions existantes sur trois côtés et que

pour ce qui concerne la parcelle 365, il a précisément formé opposition au

projet de construction, avec mise à l'enquête d'une zone réservée également. Quant

à la parcelle 40 contiguë, il expose qu'elle comprenait déjà un bâtiment ECA

200, de sorte que le projet en cours de réalisation constitue une construction

de remplacement et que, conformément à sa pratique constante, il ne conteste

pas la présence d'une nouvelle construction ayant un accès direct sur la route,

mais pas sur les fonds situés au-delà: la parcelle 369 n'a pas d'accès direct

sur le chemin des Placettes et elle est séparée de celui-ci par un bâtiment

préexistant. En audience, l'autorité intimée a précisé qu'elle tient compte de

nombreux critères, notamment de la zone densément bâtie, de la proximité du

centre du village et d'une éventuelle limite naturelle des constructions.

Il est vrai, comme l'autorité communale a tenté de

le démontrer en juxtaposant les plans de situation respectifs du projet de la

recourante et du projet autorisé sur la parcelle 40 contiguë, que ce dernier

projet, en raison de la place qu'occupe le vaste parking qui le sépare du

chemin des Placettes, est implanté dans la moitié sud de la parcelle 40, si

bien qu’il est presque aussi éloigné du domaine public que celui de la

recourante. On peut hésiter aussi à considérer sans réserve qu'un bâtiment de

six logements et de plus de 300 m² au sol soit admis comme une construction de

remplacement d'un pavillon en bois de 23 m². Il est vrai en revanche que la

parcelle 369, certes plus proche du centre du village, n'a pas d'accès direct

sur le chemin des Placettes, même si elle jouxte le domaine public de l'étroit

chemin de Belle-Fontaine. La proximité des équipements (dont toutes les

parcelles constructibles sont censées être dotées selon l'art. 19 LAT) n'est

pas déterminante. Tout bien considéré, et indépendamment du sort favorable qui

a été réservé au projet de la parcelle 40, on ne peut pas voir un abus du

pouvoir d'appréciation dans la décision de l'autorité cantonale d'imposer une

zone réservée sur la parcelle 369, dont on ne peut exclure en l'état qu'elle

doive être exclue de la zone à bâtir au terme de la procédure tendant au redimensionnement

de celle-ci.

7.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et au

maintien de la décision attaquée. Vu le sort de la cause, les frais sont mis à

la charge de la recourante. Il n’est pas alloué de dépens au SDT, qui n'y a pas

droit (art. 56 al. 3 LPA-VD), ni à la commune, qui a conclu à l'admission du

recours.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 4 novembre 2016 par le Département du territoire

et de l'environnement est confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la

charge de la recourante A.________.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 6 juin 2017

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.