CDAP - AC.2016.0452 - 2017-03-07 - A._____ Sàrl, B.__, D.__, C.__, F._____/Municipalité d'Oron

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 7 mars 2017

Composition

M. André Jomini, président; Mme Christina Zoumboulakis

et M. Christian-Jacques Golay, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.

Recourants

1.

A.________,

à Lucens,

2.

B.________ et C.________, à Oron-la-Ville, p.a. A.________, à Lucens,

3.

D.________ et E.________, à Châtillens, p.a. A.________, à Lucens,

Autorité intimée

Municipalité d'Oron, à Oron-la-Ville

Objet

permis de construire

Recours A.________, B.________ et C.________, D.________

et E.________ c/ décision de la Municipalité d'Oron du 23 novembre 2016 sur

une demande de préavis concernant un projet de transformation d'un bâtiment

sur la parcelle N° 3052 à ********

Faits

Vu les faits suivants :

A.

D.________ est propriétaire de la parcelle n° 3052 du registre foncier,

sur le territoire de la commune d'Oron. Un bâtiment d'habitation avec rural est

construit sur ce bien-fonds.

La parcelle n° 3052, dans le village de ********,

est classée dans la zone du village du plan des zones de l'ancienne commune de ********,

entré en vigueur en 1981. Ce plan est toujours en vigueur, après la fusion de

communes ayant abouti à la création de la nouvelle commune d'Oron.

B.

Le 11 novembre 2016, la Municipalité d'Oron (ci-après: la municipalité)

a publié dans la Feuille des Avis Officiels (FAO) un "avis aux

propriétaires" concernant la "création de zones réservées en vue de

la révision du plan général d'affectation". Ce texte mentionne l'intention

de la municipalité de "procéder à la création de zones réservées sur

l'ensemble des zones constructibles du territoire communal, à l'exception des

zones sises à l'intérieur du périmètre des centres régionaux d'Oron-la-Ville et

de Palézieux-Gare, ainsi que dans la zone industrielle de Palézieux […], ceci

en vue de la révision de son Plan général d'affectation (PGA) conformément à la

loi fédérale sur l'aménagement du territoire et aux prescriptions cantonales en

la matière". A propos des bâtiments existants, cet avis précise qu'ils

"peuvent être entretenus selon l'article 80 LATC" mais que

"leurs potentiels d'extension en surface habitable sont bloqués le temps

que la zone réservée ne déploie ses effets et par son règlement, les définisse

précisément". La municipalité invitait encore les intéressés à prendre

contact avec elle avant l'élaboration de tout projet.

Cet "avis aux propriétaires" avait été

publié la veille (jeudi 10 novembre 2016) dans un hebdomadaire d'informations

de la région Lavaux-Oron (Le Courrier).

C.

Le 11 novembre 2016, F.________, du

bureau d'ingénieur civil et d'architecture A.________, a envoyé par courrier

électronique à l'administration communale d'Oron des plans, datés des 15

septembre/12 octobre 2016, d'un avant-projet de transformation en habitation du

rural existant sur la parcelle n° 3052, pour les époux B.________ et C.________.

F.________ expliquait qu'il soumettait ce projet à l'administration communale

pour préavis.

Le 14 novembre 2016, le conseiller municipal chargé

des constructions a répondu par courrier électronique à F.________ que la

municipalité traiterait ce dossier lors de sa prochaine séance. Il a par

ailleurs communiqué la référence de l'avis aux propriétaires précités.

D.

Après l'échange de quelques autres courriers électroniques, la

municipalité a adressé le 23 novembre 2016 à A.________ la lettre suivante:

"******** – parcelle RF n°

3052 – Propriété de D.________

Transformations – Demande de préavis

Monsieur,

L'autorité communale a pris

connaissance de votre demande, pour le projet de construction cité en titre

[…]. Toutefois, elle vous informe ne pas pouvoir entrer en matière, vu que le

projet n'est pas compatible avec la procédure en cours qu'elle est contrainte

de mettre en place pour instaurer une zone réservée sur une grande partie des

zones constructibles du territoire communal.

Etant donné la situation actuelle

et l'avis aux propriétaires publié dans la FAO du 11 novembre 2016 […], toute

construction nouvelle de logements ne peut être envisagée jusqu'à nouvel avis.

Il en va de même pour les bâtiments existants qui ne peuvent être qu'entretenus

selon l'article 80 LATC. Leurs potentiels d'extension en surface habitable sont

bloqués le temps que la zone réservée, dont la Municipalité élabore

actuellement le règlement, ne déploie ses effets et les définisse précisément.

Au regret de ne pas pouvoir répondre

favorablement à votre demande et vous invitant à la renouveler ou à l'adapter

lorsque la zone réservée et son règlement seront applicables, dans le cas où

votre projet s'y conformerait.

Droit de recours: la présente

décision peut faire l'objet d'un recours à la Cour de droit administratif et

public […]."

E.

Le 22 décembre 2016, F.________, pour A.________, B.________ et

C.________ (intéressés à acheter la parcelle n° 3052 pour créer trois

appartements dans le bâtiment existant) ainsi que D.________ et E.________ ont

ensemble adressé à la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal un recours contre "la décision de refus" de la municipalité.

Dans cette écriture, les recourants font valoir que leur projet a été refusé

"au motif que la propriété se situe juste hors du périmètre du plan

directeur organisé par la Municipalité"; ils demandent en conséquence que

le "plan directeur soit réétudié avant sa validation en tenant compte du

fait de [leur] proximité de la gare CFF, du respect de la zone actuellement

bâtie".

Dans sa réponse du 3 février 2017, la municipalité

conclut au rejet du recours, "constatant que la parcelle RF 3052 se situe

à l'intérieur du périmètre concerné par la zone réservée".

Considérants

1.

La Cour de droit administratif et public examine d'office la

recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) Aux termes de l'art. 92 al. 1 de la loi du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal

cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours

rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune

autre autorité pour en connaître. La notion de décision est définie à l'art. 3

LPA-VD. On entend par là toute mesure prise par une autorité dans un cas

d'espèce, en application du droit public, et ayant pour objet de créer, de

modifier ou d'annuler des droits et obligations (al. 1 let. a); de constater

l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits et obligations (al. 1 let.

b); de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer,

modifier, annuler ou constater des droits et obligations (al. 1 let. c).

Cette disposition définit la notion de décision de

la même manière que l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale sur la procédure

administrative (PA; RS 172.021). Cela vise donc tout acte individuel et concret

d'une autorité, qui règle de manière unilatérale et contraignante des droits ou

des obligations (ATF 135 II 38 consid.

4.

). En d'autres termes, constitue une décision un acte étatique qui touche la

situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à

tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses

rapports avec l'Etat (ATF 135 II 22 consid.

1.

). En revanche, de simples déclarations, comme des opinions, des

communications, des prises de position, des recommandations et des

renseignements n'entrent pas dans la catégorie des décisions, faute de

caractère juridique contraignant (arrêt TF 8C_220/2011 consid. 4.1.2 in SJ 2013

I 18).

b) Il ressort du dossier que l'architecte a contacté

à plusieurs reprises l'administration communale, par téléphone, par courrier

électronique ou en se rendant sur place, pour obtenir un avis sur son

avant-projet. A ce stade de l'élaboration du projet de transformations, cet

architecte n'a pas soumis à la municipalité une demande formelle de permis de

construire.

La procédure de délivrance du permis de construire

est régie par la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4

décembre 1985 (LATC; RSV 700.11) ainsi que par le règlement d'application de

cette loi (RLATC; RSV 700.11.1). Pour ouvrir cette procédure, celui qui entend

réaliser les travaux doit adresser une demande de permis à la municipalité

(art. 108 al. 1 LATC). Cette demande n'est tenue pour régulièrement déposée que

lorsque certains plans et pièces sont fournis, qui sont énumérés à l'art. 69

RLATC (cf. art. 108 al. 2 LATC). Il faut en particulier, pour les

agrandissements ou transformations d'immeubles, utiliser une formule officielle

de demande de permis (questionnaire général – art. 69 al. 1 ch. 6 RLATC) et

constituer un dossier comprenant un plan de situation extrait du plan cadastral

portant diverses indications (art. 69 al. 1 ch. 1 RLATC), des plans, des coupes

et des dessins des façades (art. 69 al. 1 ch. 2, 3 et 4 RLATC). Ce n'est que

sur la base d'un dossier constitué conformément à ces prescriptions que la

municipalité peut valablement examiner si elle doit mettre la demande de permis

à l'enquête publique (art. 109 al. 1 LATC), puis se prononcer sur le fond

(octroi ou refus du permis – art. 114 al. 1 LATC). La LATC ne prévoit pas,

auparavant, la possibilité pour la municipalité de prendre une décision sous la

forme d'un préavis liant ou contraignant (cf. notamment arrêt AC.2016.0143 du

21.

novembre 2016, consid. 4).

c) La municipalité a néanmoins estimé, dans le cas

particulier, qu'il lui incombait de répondre à la demande de préavis par une

décision proprement dite. Sa lettre du 23 novembre 2016 indique en effet qu'il

s'agit d'une décision pouvant faire l'objet d'un recours de droit

administratif. Ce refus d'entrer en matière ne peut en aucun cas être assimilé

à une décision de refus de permis de construire, prise par la municipalité à

l'issue de la procédure administrative réglée par la LATC.

La question se pose de savoir si le refus d'entrer

en matière a un effet contraignant pour le propriétaire foncier ou pour le

constructeur. La prise de position de la municipalité n'empêche pas le dépôt

d'une demande formelle de permis de construire, soit immédiatement soit après

l'entrée en vigueur de la zone réservée. Cela n'empêche pas non plus les

intéressés de contester la zone réservée et son règlement, dans le cadre de la

procédure d'établissement de cette planification (cf. art. 46 LATC et art. 56

ss LATC). Quoi qu'il en soit, la lettre de la municipalité du 23 novembre 2016

n'impose rien au propriétaire actuel ou à un promettant-acquéreur. En invitant

les intéressés à renouveler ou adapter ultérieurement leur demande, la

municipalité ne fait que rappeler qu'elle est disposée à répondre une nouvelle

fois, lorsque le régime de la zone réservée sera applicable, à une demande de

renseignements ou de préavis. Implicitement, elle indique aussi qu'elle

traitera une demande formelle de permis de construire.

Dans ces conditions, on peut douter que la lettre de

la municipalité du 23 novembre 2016 soit une décision au sens de l'art. 3

LPA-VD. Cette question peut toutefois demeurer indécise, et il n'y a pas lieu

d'examiner plus avant la recevabilité du recours.

2.

En effet, sur le fond, on ne voit pas en quoi la réponse de la municipalité

serait critiquable. Les recourants critiquent pour l'essentiel une prétendue

révision du plan directeur communal, alors que la municipalité ne s'est pas référée

à cet instrument de planification (cf. art. 35 ss LATC) pour justifier son

refus d'entrer en matière. En réalité, la municipalité s'est limitée à attirer

l'attention des intéressés sur son projet d'adoption d'une zone réservée, qui

est une mesure provisoire pouvant être imposée en vue de la révision d'un plan

d'affectation (cf. art. 46 LATC et art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979

sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]). La lettre du 23 novembre 2016 a

un contenu analogue à celui de l'avis aux propriétaires publié quelques jours

plus tôt, notamment dans la FAO. Cette information permet aux intéressés de

connaître suffisamment tôt les intentions de l'autorité communale, et elle rend

plus prévisibles les éventuelles décisions de refus de permis de construire qui

pourraient être rendues. Comme cela a été mentionné plus haut, cela n'empêche

pas les propriétaires fonciers de demander néanmoins une autorisation de

construire, ou de contester le périmètre voire la réglementation de la zone

réservée, en respectant les règles de procédure administrative applicables.

Saisie en l'espèce d'une simple demande de préavis ou de renseignements – avec

un avant-projet transmis par courrier électronique –, la municipalité n'était

pas tenue de donner une réponse différente et elle n'avait pas à se prononcer

plus en détail sur le caractère réglementaire du projet.

Le recours apparaît donc manifestement mal fondé. Il

doit en conséquence être rejeté, dans la mesure où il est recevable.

3.

Les frais de la cause sont supportés par les recourants, qui succombent

(art. 49 al. 1 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens, la municipalité

n'ayant pas mandaté un avocat (cf. art. 55 ss LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable

II.

Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des

recourants, solidairement entre eux.

III.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 7 mars 2017

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.