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Décision

AC.2017.0052

CDAP - AC.2017.0052 - 2017-06-30 - A._____/Municipalité de Payerne, B._____

30 juin 2017Français15 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants

A.

B.________ (ci-après: B.________) est propriétaire des parcelles nos

3465 et 3470 du cadastre de la Commune de Payerne, d’une surface de

respectivement 1'513 m2 et 6'006 m2. Ces parcelles sont

comprises dans le plan partiel d'affectation "********" (ci-après: le

PPA) approuvé par le Conseil d'Etat le 20 novembre 1987. Aux termes de l'art. 1

du Règlement du PPA, la partie du territoire communal comprise à l'intérieur du

PPA est régie par les dispositions du règlement communal sur le plan

d'extension et la police des constructions, zone industrielle.

B.

Du 24 mai 2016 au 23 juin 2016, B.________ a soumis à l'enquête publique

la construction sur les parcelles nos 3465 et 3470 d'une halle à

pommes de terre, soit un bâtiment de 70 m sur 30 m avec une hauteur au faîte de

13 m. Cette halle est prévue pour stocker 6'000 tonnes de pommes de terre

industrielles.

A.________ a formulé une opposition le 23 juin 2016.

Elle invoquait une violation de l'art. 58 du règlement sur le plan général

d'affectation et la police des constructions de la Commune de Payerne

(ci-après: RC) relatif à la distance entre un bâtiment et la limite de la zone

industrielle. Dans ce cadre, elle contestait notamment la dérogation octroyée

pour les locaux techniques. L'opposante invoquait également un grief relatif

aux voies d'accès, plus particulièrement en relation avec le risque de

stationnement de convois agricoles sur le domaine public et l'entrave que cela

pourrait engendrer pour l'utilisation de son propre fonds.

C.

Dans sa séance du 30 novembre 2016, la Municipalité de Payerne

(ci-après: la municipalité) a décidé de lever l'opposition de A.________ et de

délivrer le permis de construire. A.________ a été informée de cette décision

par courrier du 9 janvier 2017.

D.

Par acte du 14 février 2017, A.________ a recouru contre la décision

municipale du 30 novembre 2016 auprès de la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal. Elle conclut à son annulation et au refus du

permis de construire.

B.________ a déposé des observations le 15 mars

2017. Elle conclut au rejet du recours. La municipalité a déposé sa réponse et

son dossier le 21 avril 2017. Elle conclut au rejet du recours. La municipalité

admet qu'il aurait été préférable que le municipal D.________ se récuse. Elle fait

toutefois valoir que, s'agissant d'une décision collégiale concernant une

société coopérative qui n'est pas celle présidée par le municipal mis en cause,

la décision entreprise ne serait pas entachée d'une irrégularité qui conduirait

à son annulation.

La recourante n'a pas déposé d'observations

complémentaires dans le délai imparti à cet effet.

Par courrier de son conseil du 7 juin 2017, A.________

a confirmé qu'elle avait renoncé au local technique et à l'appareil

frigorifique initialement prévus au pied de la façade Nord-Est du bâtiment

projeté, conformément à ce qu'indiquait la municipalité dans sa réponse au

recours.

E.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

La recourante met en cause la validité formelle de la décision rendue

par la municipalité. Elle soutient à cet égard que, dès lors qu'il est

président du Conseil d'administration de la société C.________, le municipal D.________

aurait dû se récuser.

a) aa) La garantie minimale d'un tribunal

indépendant et impartial, telle qu'elle résulte des art. 30 al. 1 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 de la

Confédération suisse (Cst.; RS 101) et 6 par 1 de la Convention du 4

novembre 1950 de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales

(CEDH; RS 0.101) n'est pas directement applicable aux membres d'un exécutif,

par hypothèse communal. Pour de telles autorités – non judiciaires – c'est le

droit cantonal et l'art. 29 al. 1 Cst. qui s’applique.

L'art. 29 al. 1 Cst. dispose

que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à

ce que sa cause soit traitée équitablement. A teneur de l'art.9 de la loi du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD ; RSV 173.36), toute

personne appelée à rendre ou à préparer une décision ou un jugement doit se

récuser si elle a un intérêt personnel dans la cause (let. a), ou si elle

pourrait apparaître comme prévenue de toute autre manière, notamment en raison

d'une amitié étroite ou d'une inimitié personnelle avec une partie ou son

mandataire (let. e). Cette disposition n’offre pas de garanties plus étendues

que l’art. 29 al. 1 Cst (cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.4). L’article

65a de la loi du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11) stipule pour

sa part qu'un membre de la municipalité ne peut prendre part à une décision

lorsqu’il a un intérêt personnel à l’affaire à traiter. Cette disposition a été

introduite en date du 3 mai 2005 dans la LC concrétisant l’obligation

de récusation des municipaux qui était déjà la règle de par la jurisprudence du

Tribunal fédéral et celle du Tribunal administratif du Canton de Vaud. Pour

qu’il y ait récusation, il faut que, en raison d’une confusion d’intérêts, un

membre de la Municipalité ne soit pas en mesure de statuer équitablement (Bulletin

du Grand Conseil, 2005, p. 9113).

bb) Selon la jurisprudence, le droit conféré par

l'art. 29 Cst. permet notamment d’exiger la récusation des membres d’une

autorité administrative dont la situation ou le comportement sont de nature à

faire naître un doute sur leur indépendance ou leur impartialité ; il tend

à éviter que des circonstances extérieures à l’affaire ne puissent influencer

une décision en faveur ou au détriment de la personne concernée. La récusation

peut s’imposer même si une prévention effective du membre de l’autorité visée

n’est pas établie, car une disposition interne de sa part ne peut guère être

prouvée ; il suffit que les circonstances donnent l’apparence de la

prévention et fassent redouter une activité partiale. Cependant, seules des

circonstances constatées objectivement doivent être prises en considération;

les impressions purement individuelles d’une personne impliquée ne sont pas

décisives (cf. ATF 134 I 20 consid. 4.2 et les arrêts cités ; ATF 127 I

196.

consid. 2b ; ATF 125 I 119 consid. 3b ; TF 2C_975/2014 du 27 mars

2015.

consid. 3.1).

La jurisprudence du Tribunal fédéral considère (v.

arrêt TF 2C_831/2011 du 30 décembre 2011; dans le même sens pour la

jurisprudence cantonale : AC.2014.0400 du 20 mai 2015 consid. 3 ; AC.2006.0213

du 13 mars 2008 consid. 3) que de manière générale, les dispositions sur la

récusation sont moins sévères pour les membres des autorités administratives

que pour les autorités judiciaires. Contrairement à l’art. 30 al. 1 Cst. (qui

ne concerne que les procédures judiciaires), l’art. 29 al. 1 Cst. n'impose en

effet pas l'indépendance et l'impartialité comme maxime d'organisation

d'autorités gouvernementales, administratives ou de gestion et n'offre pas,

dans ce contexte, une garantie équivalente à celle applicable aux tribunaux

(cf. TF 2C_975/2014 du 27 mars 2015 consid. 3.2;2C_127/2010 du 15 juillet 2011

consid. 5.2; ATF 125 I 209 consid. 8a p. 217 s.). S'agissant des membres

des autorités administratives, s'applique cependant le principe d'impartialité,

qui fait partie de la garantie d'un traitement équitable; l'essentiel réside

alors dans le fait que l'autorité n'ait pas de prévention, par exemple en

adoptant un comportement antérieur faisant apparaître qu'elle ne sera pas

capable de traiter la cause en faisant abstraction des opinions qu'elle a

précédemment émises (ATF 138 IV 142 consid. 2.3). De manière générale, il doit

y avoir récusation dès que, pour une raison ou une autre, il est plausible que

le membre de la municipalité puisse avoir, de par une confusion d'intérêts, une

opinion préconçue. La récusation est obligatoire; elle sera en principe

spontanée (BGC 2005, avril 2005, p. 9113; arrêt CCST2009.0008 du 5 février 2010

consid. 5e). Le Tribunal fédéral a ainsi considéré que se trouvaient

en situation de récusation les membres d'un exécutif communal qui ont pris part

comme jurés à un concours d'architecture et qui doivent ensuite statuer sur un

plan d'aménagement fondé sur ce concours: ceux-ci donnaient en effet

l'apparence objective de ne plus pouvoir s'écarter, lors de l'appréciation

des oppositions au plan d'aménagement des choix pris dans le cadre du concours

(ATF 140 I 326 consid. 7.3).

cc) Il résulte de ce qui précède que la portée de

l'obligation de se récuser n'est pas la même suivant le type d'autorité : pour

les autorités administratives, elle peut être réduite selon la nature de la

fonction, dans la mesure où l'exercice normal de la compétence en cause implique

cette réduction (Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit administratif, vol. II, 3ème

éd., ch. 2.2.5.2, p. 27). En ce qui concerne les autorités administratives, la

récusation ne touche en principe que les personnes physiques composant les

autorités, et non l'autorité en tant que telle (cf. TF 1C_555/2015 du 30 mars

2016.

consid.TF 2C_305/2011 du 22 août 2011 consid. 2.5; ATF 97 I 860 consid. 4

p. 862). Le Tribunal fédéral a relevé à cet égard que la récusation doit rester

l'exception si l'on ne veut pas vider la procédure et la réglementation de

l'administration de son sens. Il a ajouté que tel doit a fortiori être le cas

lorsque la récusation vise à relever une autorité entière des tâches qui lui

sont attribuées par la loi et qu'aucune autre autorité ordinaire ne peut

reprendre ses fonctions (ATF 122 II 471 consid. 3b p. 477).

b) Dans le cas d'espèce, le municipal mis en cause

est président du Conseil d'administration de C.________, société dont la

constructrice B.________ est l'actionnaire majoritaire. Sur son site internet, B.________

indique faire partie du groupe "E.________". Elle précise que près de

80% des agriculteurs actifs sont membres de la coopérative agricole C.________

et, partant, copropriétaires de B.________

Il résulte de ce qui précède que les relations entre

B.________ et C.________ sont étroites, ce qui est susceptible de poser

problème en ce qui concerne l'impartialité du municipal D.________ compte tenu

de ses fonctions au sein de la société C.________. En l'occurrence, ce doute

est clairement renforcé par l'article du journal "La Broye" du

12.

janvier 2017 relatif au projet de construction litigieux produit par A.________

avec son recours. Cet article contient un interview de D.________, qui

s'exprime en tant que municipal et président de C.________. Dans cet interview,

le municipal D.________ explique où en est la procédure relative à la

construction de la halle à pommes de terre. L'article cite ensuite les propos

suivants : "Selon notre calendrier, il était prévu que la halle soit

construite en 2017, nous sommes donc encore dans les temps, même si la marge se

réduit".

Il ressort de ces propos, dont la teneur n'a pas été

contestée par la municipalité, que le municipal D.________ est assez directement

impliqué dans le projet litigieux. En tous les cas, les propos cités dans

l'article indiquent un risque significatif de confusion d'intérêts et sont à

tout le moins de nature à faire naître un doute sur l'indépendance et l'impartialité

de l'intéressé. On se trouve par conséquent dans l'hypothèse où des éléments

objectifs rendent plausible que le municipal concerné ait eu une opinion

préconçue du dossier en raison de ses intérêts dans la société C.________, dont

la proximité avec la constructrice est établie. Au demeurant, l'autorité

intimée a admis dans sa réponse au recours qu'il aurait été préférable que le

municipal D.________ se récusât.

On relèvera que le cas d'espèce se distingue de

celui où un municipal est membre ès-qualités du comité d'une coopérative

d'habitation dont les statuts prévoient que le comité comprend un délégué de la

municipalité (cf. arrêt AC.2016.0130 du 20 février 2017 consid. 2). Il se

distingue également du cas cité par la municipalité de liens pouvant exister

entre les membres d'un conseil d'administration. Le simple fait que le

municipal D.________ ait été membre du même conseil d'administration que des

membres du conseil de la constructrice n'aurait ainsi pas été suffisant pour

entraîner sa récusation. En l'occurrence, on ne se trouve toutefois pas dans ce

cas de figure.

On relèvera encore que ne sont pas déterminants le

fait que la décision litigieuse ait été prise à l'unanimité des membres de la

municipalité ou le fait que le municipal mis en cause ne soit pas directement

en charge des dossiers de construction. S'avère en effet problématique sa

présence lors de la séance de la municipalité au cours de laquelle l'objet a

été discuté, qui lui permettait d'exercer une influence sur ses collègues.

c) Compte tenu de ce qui précède, la décision de la

municipalité a été prise dans une composition irrégulière et doit être annulée,

le dossier lui étant renvoyé pour nouvelle décision dans une composition

régulière.

2.

Sur le fond, la recourante invoque une

violation de l'art. 58 RC relatif à la zone industrielle, qui prévoit que la

distance entre un bâtiment et la limite de la zone industrielle est de 10 m au

minimum. La recourante met notamment en cause les locaux techniques prévus au

pied de la façade Nord-Est du bâtiment en soutenant notamment que la dérogation

octroyée ne répondrait pas aux exigences de l'art. 86 RC relatif aux

dérogations de minime importance.

a)

Contrairement à ce que soutient la recourante, il résulte de l'art. 58 RC que

ce n'est pas la distance entre le bâtiment et la limite de la parcelle qui est

déterminante mais la distance entre le bâtiment et "la limite de la zone

industrielle". En l'espèce, l'art. 1er du Règlement du PPA

stipule que la partie du territoire communal comprise à l'intérieur du plan

partiel d'affectation de "Champ Aubert" est régie par les

dispositions du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions,

zone industrielle. La limite de la zone industrielle au sens de l'art. 58 RC

correspond par conséquent aux limites PPA. Il en résulte que doit être mesurée

la distance entre le bâtiment litigieux et les limites du PPA.

Avec sa

réponse, la municipalité a produit un plan de situation établi par un géomètre

qui figure précisément les limites du PPA. Sur la base de ce plan, on constate

que, pour ce qui est du bâtiment principal, la distance minimum de 10 m est

partout respectée. Partant, le grief relatif à l'art. 58 RC n'est pas fondé.

b) Il

ressort de la réponse de la municipalité et du courrier du conseil de la

constructrice du 7 juin 2017 que cette dernière a renoncé au local technique et

à l'appareil frigorifique initialement prévus au pied de la façade Nord-Est du

bâtiment projeté. Partant, il n'est pas nécessaire d'examiner si, sur ce point,

le permis de construire peut être confirmé.

3.

Il résulte de ce qui précède que, vu la

nature formelle des règles sur la composition régulière de l'autorité, le

recours doit être admis et la décision attaquée annulée. La cause est renvoyée

à la municipalité pour qu'elle rende une nouvelle décision dans une composition

régulière, sans la présence du municipal D.________. Les griefs de fond ayant

été traités dans le présent arrêt (consid. 2), la municipalité se limitera à se

référer sur ce point au présent arrêt, en prenant acte que la constructrice a

renoncé au local technique et à l'appareil frigorifique initialement prévus au

pied de la façade Nord-Est du bâtiment projeté.

Vu le sort du recours, un émolument est mis à la

charge de la Commune de Payerne. Cette dernière versera en outre des dépens à

la recourante, qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel

(art. 55 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de Payerne du 9 janvier 2017 est annulée

et la cause lui est renvoyée pour qu'elle rende une nouvelle décision dans une

composition régulière, au sens des considérants.

III.

Un émolument de 1000 (mille) francs est mis à la charge de la Commune de

Payerne.

IV.

La Commune de Payerne versera à A.________ une indemnité de 1000 (mille)

francs à titre de dépens.

Lausanne, le 30 juin 2017

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit

public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur

le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire

à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans

une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de

preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte

attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent

être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il

en va de même de la décision attaquée.