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Décision

AC.2017.0055

CDAP - AC.2017.0055 - 2017-09-29 - A._____/Municipalité de Lutry, B.__, C._____, Service du développement territorial

29 septembre 2017Français41 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

B.________ et C.________ détiennent en propriété commune (communauté

héréditaire) la parcelle n° 1566 du cadastre de la Commune de Lutry située au

lieu-dit ********. D'une superficie totale de 522 m² en nature de vignes, le

terrain est longé au nord-est par la route de Lavaux (route cantonale RC 780)

et au sud par la rive du lac Léman, qui forme une grève naturelle sur une

profondeur de 5 m environ avec des enrochements se prolongeant dans le lac du

côté sud-est du bien-fonds. La parcelle n° 1566 est comprise dans une

bande de terrain située entre la route de Lavaux et la rive du lac, entièrement

construite par des habitations individuelles de styles architecturaux variés,

ainsi que par la station d’épuration communale (parcelle n° 1563).

Le terrain est classé en zone d'habitation II régie

par les dispositions du règlement communal sur les constructions et

l'aménagement du territoire approuvé dans sa dernière version par le

Département compétent en date du 1er juin 2005 et mis en vigueur le

12 juillet 2005 (RCAT). A l'amont de la route de Lavaux, le vignoble de Lavaux

s'étend jusqu'à l'autoroute A9. Le terrain est dominé par la route de la petite

corniche et se situe approximativement au sud du château de Montagny.

B.

a) B.________ et C.________ ont fait étudier sur la parcelle n° 1566 un

projet de construction d'une maison individuelle sur deux niveaux. Le niveau du

1er étage, avec l'entrée principale, se trouve de plein pied sur la

route de Lavaux avec deux places de parc extérieures. L'entrée du 1er

étage donne sur trois chambres à coucher et un escalier permettant d'accéder au

rez-de-chaussée sur un espace de séjour avec un coin à manger et une cuisine.

La construction présente une forme rectangulaire de 17 m de long sur 4 m de

large. Le niveau du 1er étage comporte un balcon d'une profondeur de

1,80 m sur toute la longueur de la façade sud et qui se retourne sur la façade

ouest pour rejoindre la route de Lavaux et les places de stationnement

extérieures. Le niveau du rez-de-chaussée trouve son prolongement sur une

terrasse longeant également toute la façade sud de la construction et qui se

retourne sur la façade ouest avec une profondeur plus réduite. Le bâtiment

comporte une toiture plate munie de panneaux solaires photovoltaïques avec un

avant-toit se prolongeant sur le balcon du 1er étage au sud et

s'alignant sur la limite des constructions au nord. Le projet prévoit enfin un

escalier permettant de rejoindre la grève naturelle en contrebas du mur de

soutènement délimitant le domaine public du lac.

b) Le projet a fait l'objet des préavis de la

Commission consultative d'urbanisme de la Commune de Lutry des 8 avril et 27

mai 2016 ainsi que de celui de la Commission consultative de Lavaux du 21 juin

2016. La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique du 13

août au 11 septembre 2016.

c) Par lettre du 2 septembre 2016, le conseil de A.________

(ci-après: A.________) a demandé au greffe municipal de la Commune de Lutry de

pouvoir consulter le préavis de la Commission consultative de Lavaux, lequel ne

figurait pas au dossier de l'enquête publique. En date du 9 septembre 2016, il

a formé une opposition au nom de A.________ en soulevant les griefs concernant

la forme de la toiture, la hauteur du bâtiment, la distance aux limites, le

bilan des réserves de zones à bâtir ainsi que l'absence du préavis de la

Commission consultative de Lavaux.

d) La Centrale des autorisations (ci-après: CAMAC) a

transmis le 17 octobre 2016 à la Municipalité de Lutry (ci-après: la municipalité)

la synthèse des préavis et autorisations des différents services concernés de

l'administration cantonale, synthèse qu’elle a modifiée en date du 15 décembre

2016.

e) La municipalité a délivré le permis de construire

le 9 janvier 2017 et elle a notifié au conseil de A.________ la décision de

lever son opposition le 12 janvier 2017. En date du 16 janvier 2017, le conseil

de A.________ a encore demandé au greffe municipal la production du périmètre

compact du projet d'agglomération Lausanne-Morges concernant la Commune de

Lutry.

C.

a) A.________ a recouru, le 15 février 2017, contre cette décision

auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(ci-après: le tribunal), en concluant à sa réforme en ce sens que le permis de

construire sollicité est refusé, subsidiairement à son annulation et au renvoi

du dossier à l'autorité communale pour nouvelle décision dans le sens des

considérants. L'association dénonce une violation du droit d'être entendu. Elle

invoque aussi la mise en œuvre des nouvelles dispositions de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du

territoire (LAT; RS 700), entrées en vigueur le 1er mai 2014,

et critique encore la forme de la toiture.

b) Les constructeurs B.________ et C.________ se

sont déterminés sur le recours le 24 avril 2017 en concluant à son rejet et la

municipalité a déposé sa réponse au recours le 24 avril 2017 en concluant

également à son rejet. A.________ a déposé des déterminations complémentaires

en date du 15 mai 2017. Le tribunal a tenu une audience à Lutry et a procédé à

une inspection locale en date du 22 mai 2017. A cette occasion, il s'est déplacé

aux alentours du château de Montagny pour apprécier l'impact du projet de

construction dans le paysage du site de Lavaux.

c) La possibilité a été donnée aux parties de se

déterminer sur le compte-rendu de l'audience et de l'inspection locale.

Considérants

1.

a) La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss et

75.

de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD;

RSV 173.36), est ouverte contre la décision d'une municipalité qui octroie un

permis de construire en rejetant les oppositions.

b) L'association recourante se prévaut d'un droit de

recours fondé sur l'art. 52a de la Constitution du Canton de Vaud du 14

avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01). Cette disposition prévoit à son al. 1 que "la

région de Lavaux, de la Lutrive à Corsier, est déclarée site protégé".

Le périmètre du plan de protection est défini précisément par la loi vaudoise du

12.

février 1979 sur le plan de protection de Lavaux (LLavaux; RSV 701.43) et la

parcelle concernée est incluse dans ce périmètre (cf. art. 2 LLavaux). Aux

termes de l'art. 52a al. 2 Cst-VD, toute atteinte à la protection de la région

de Lavaux "peut être attaquée sur le plan administratif ou judiciaire

par ceux qui sont lésés et par les associations de protection de la nature et

celles de la protection du patrimoine". Selon la jurisprudence

cantonale, l'A.________ est une association de protection de la nature ou du

patrimoine qui peut se prévaloir du droit de recours prévu par l’art. 52a

al. 2 Cst.-VD pour saisir le tribunal d’un recours contre une décision

d'une municipalité au sujet d'un permis de construire délivré à l’intérieur du

périmètre protégé (cf. art. 75 let. b LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

Le droit de recours découlant d'une norme du droit cantonal, il n'y a pas à

examiner si l'association recourante peut se prévaloir au surplus d'un intérêt

digne de protection à l'annulation de la décision attaquée (cf. art. 75 let. a

LPA-VD).

c) Dans ce cadre, l'association recourante peut se

plaindre d'une violation des normes définissant la protection de la région de

Lavaux ainsi que des normes des règlements communaux de police des

constructions qui concrétisent la LLavaux (arrêts AC.2014.0007 du 17 avril 2014

consid. 1; AC.2012.0304 du 10 décembre 2013 consid. 1). Les règles sur la volumétrie,

l’implantation et la forme des constructions, ainsi que celles qui fixent le

nombre de niveaux des constructions, ont une influence déterminante sur leur

intégration dans le site et leur impact visuel. Les nouvelles dispositions de

la LAT entrées en vigueur le 1er mai 2014 font aussi partie des

règles qui influencent l’orientation que doit suivre la construction dans le

périmètre protégé de Lavaux et peuvent également être invoquées en relation

avec l’art. 52a al. 2 Cst.-VD. Il en va de même des règles spécifiques de

procédure propres à la LLavaux, comme l’exigence du préavis de la Commission consultative

de Lavaux. Le recours est ainsi formé dans le cadre des règles fixant la

recevabilité matérielle des recours déposés en application de l’art. 52a

Cst.-VD.

En ce qui concerne la recevabilité formelle, le

recours a été déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 LPA-VD et il

respecte les formes requises par l'art. 79 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99

LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

a) L'association recourante reproche à la municipalité d'avoir refusé la

consultation du préavis de la Commission consultative de Lavaux. Elle estime

qu'il s'agit d'un déni de justice qui entraînerait l'annulation de la décision

attaquée.

b) L'art. 5a LLavaux prévoit que le Conseil d'Etat

institue la Commission consultative de Lavaux (ci-après: la commission), composée

d'un représentant de l'Etat, agissant comme président, de trois représentants

des communes et de cinq spécialistes, dont un au moins dans le domaine de la

protection de la nature et du paysage (al. 1). Tout projet de construction, à

l'exception des objets de minime importance qui n'altèrent pas le site, doit être

soumis à l'examen de la commission préalablement à l'enquête publique (al. 3).

L'avis de la commission est destiné à permettre une prise en compte en amont

des principes définis par la LLavaux. Il ne lie ni le particulier, ni les

autorités communales ou cantonales et ne constitue pas une décision susceptible

de recours; il fait partie du dossier pouvant être consulté par les intéressés

dans le cadre des procédures d'enquête publique des projets concernés (exposé

des motifs du Conseil d'Etat concernant le projet de loi modifiant la LLavaux

de septembre 2010, p. 6). La question que pose l’association recourante est de

savoir si le préavis de la commission fait partie ou non des pièces du dossier de

la demande de permis de construire mis à l'enquête publique.

c) L'art. 69 du règlement du 19 septembre 1986 d'application

de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les

constructions (RLATC; RSV 700.11.1) précise quelles sont les pièces et

indications à fournir avec la demande de permis de construire. Or, cette

disposition ne prévoit pas que le dossier de la demande doit comporter le

préavis de la commission. Il n'en demeure pas moins que ce document est un

élément déterminant dont les autorités communales doivent tenir compte pour

apprécier la conformité d’un projet à la réglementation particulière du plan de

protection de Lavaux. L’art. 5a al. 3 LLavaux exige que l’avis de la commission

soit requis avant l’ouverture de l’enquête publique; il ne prévoit toutefois

pas expressément que le préavis doit faire partie du dossier de la demande de

permis de construire. Le préavis doit être sollicité par la municipalité, comme

les autres préavis et autorisations cantonales spéciales qui font l’objet de la

synthèse de la CAMAC. On peut toutefois se demander si l’art. 5a al. 3 LLavaux

n’a pas pour but de permettre la prise en compte du préavis avant l’élaboration

du projet définitif soumis à l’enquête publique. La phase de consultation de la

commission serait en quelque sorte une procédure préalable ou préparatoire à

l’ouverture de l’enquête publique afin que le projet mis à l’enquête soit

élaboré en tenant compte des remarques de la commission (voir la p. 5 du "Guide 2012 Région de Lavaux - Vers une identité

paysagère et architecturale concertée", http://www.lavaux-unesco.ch/data/dataimages/Upload/Guide%20Paysage%20Lavaux.pdf).

d) Les recourants soutiennent que l’absence du

préavis de la commission dans le dossier de la demande de permis de construire

ne serait pas conforme à la garantie constitutionnelle du droit d’être entendu.

Le droit d'être entendu, tel qu'il est garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution

fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. féd.; RS 101), comprend

notamment pour le justiciable le droit de consulter le dossier pour connaître

préalablement les éléments dont dispose l'autorité et jouir ainsi d'une réelle

possibilité de faire valoir ses arguments avant qu'une décision ne soit prise

touchant sa situation juridique (ATF 142 II 154 consid. 4.2 p. 157; 137 II 266

consid. 3.2 p. 270; 135 II 286 consid. 5.1 p. 293; 132 II 485 consid. 3.2

p. 494 et les références). Le droit de consulter le dossier s'étend à toutes

les pièces décisives (ATF 135 II 286 consid. 5.1 p. 293; 132 II 485

consid. 3.2 p. 494; 121 I 225 consid. 2a p. 227 et les références). Il en

découle que l'autorité qui verse au dossier de nouvelles pièces dont elle

entend se prévaloir dans son jugement est tenue en principe d'en aviser les

parties, même si elle estime que les documents en question ne contiennent aucun

nouvel élément de fait ou de droit (ATF 132 V 387 consid. 3 p. 388 s.; 114 Ia

97.

consid. 2c p. 100). Le droit de consulter le dossier n'est en général

accordé que sur demande (ATF 132 V 387 consid. 6.2 p. 391; Michele Albertini, Der verfassungsmässige

Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates,

thèse Berne 2000, p. 218 et 248).

Les art. 33 à 36 LPA-VD précisent et concrétisent la

portée de la garantie constitutionnelle du droit d’être entendu dans la

procédure administrative. L’art. 33 al. 1 LPA-VD prévoit que les parties ont le

droit d'être entendues avant toute décision les concernant et l'art. 35 al. 1

LPA-VD qu'elles peuvent en tout temps consulter le dossier de la procédure. Or,

le préavis de la commission, même s’il ne lie pas les autorités ni les particuliers,

n’en constitue pas moins un élément d’appréciation nécessaire à la décision à

rendre par la municipalité. On peut donc se poser la question de savoir si

l’art. 5a al. 3 LLavaux ne poserait pas une exigence supplémentaire à celles

déjà définies à l’art. 69 RLATC et si le préavis de la commission ne devrait

pas faire partie du dossier de la demande de permis de construire qui est mis à

l’enquête publique et pouvoir être consulté par les parties à la procédure de

demande de permis de construire. Cette question peut toutefois rester indécise

car même si le préavis avait dû être mis à l’enquête publique, le recours

devrait être rejeté.

d) L'association recourante soutient il est vrai qu'en

l'absence du préavis de la commission, le projet devrait faire l'objet d'une

nouvelle enquête publique avec l'avis de cette commission. Elle se prévaut d’un

"obiter dictum" figurant dans l’arrêt GE.2013.0217 (consid. 2bb), selon

lequel le refus d'autoriser la consultation de l'avis de la commission était à

priori contraire à l'art. 35 al. 1 LPA-VD.

Selon la jurisprudence, la violation du droit d'être

entendu peut être réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de

s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir

d'examen. Toutefois, la réparation de la violation du droit d'être entendu doit

rester l'exception et n'est admissible que dans l'hypothèse d'une atteinte qui

n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée. Si

par contre l'atteinte est importante, il n'est en règle générale pas possible de

remédier à la violation (ATF 137 I 195 consid. 2.3 p. 197 s.; 135 I 279 consid.

2.6.1

p. 285; TF 8C_53/2012 du 6 juin 2012 consid. 6.1). Une réparation de

la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en

présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité

et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 137 I 195 consid.

2.3.2

p. 197 s.; 136 V 117 consid. 4.2.2.2 p. 126 s.; TF 2C_1043/2013 du

11.

juin 2014 consid. 2.2).

En l'espèce, l’art. 33 al.

2.

et 3 let. b LAT prévoit qu’une autorité de recours au moins dispose d’un

libre pouvoir d'examen contre les décisions fondées sur la LAT et ses

dispositions cantonales et fédérales d’exécution. La jurisprudence a précisé que

les dispositions d’exécution au sens de l’art. 33 al. 2 LAT sont les normes qui

concrétisent la mission, les mesures et la procédure d’aménagement du

territoire, et qui en permettent ainsi la réalisation pratique. Les

dispositions qui remplissent une telle fonction sont non seulement les mesures

de planification proprement dites, mais aussi toutes les prescriptions de

construction qui donnent un contenu concret à la réglementation de la zone en

définissant les possibilités de construire dans une zone (ATF 118 Ib 26

consid. 4b p. 31). En l’espèce, l’exigence

spécifique de procédure de l’art. 5a LLavaux est destinée à mettre en œuvre les

dispositifs d’une zone de protection au sens de l’art. 17 al. 1 LAT dans

le cadre des procédures de planification et de demande de permis de construire,

de sorte qu’elle est soumise à l’exigence du libre pouvoir d’examen du tribunal,

tout comme les dispositions particulières concernant la forme des bâtiments et

leur intégration dans le site protégé de Lavaux. Ainsi, à supposer même que

l’absence du préavis dans le dossier de l’enquête publique constituerait une violation

du droit d’être entendu, cette violation pourrait être réparée dans la

procédure du recours, en tous les cas lorsque, comme en l’espèce, le préavis

est positif. Par ailleurs, le tribunal a procédé à une inspection locale en

analysant les impacts du projet contesté depuis la route d’accès au château de

Montagny et le libre pouvoir d’examen dont il dispose en application de l’art.

33.

al. 2 et 3 let. b LAT lui permettait aussi de réparer une éventuelle

violation du droit d’être entendu sur la question de l’examen de l’intégration

du projet contesté au site.

Au surplus, l'absence

du préavis dans le dossier de l'enquête publique de la demande de permis de

construire n’a porté aucun préjudice à l'association recourante. Cette dernière

n'indique pas en quoi l’avis de la commission aurait pu aboutir à une solution

différente et elle ne prétend pas non plus que cet avis n’aurait pas été pris

en compte par les constructeurs ou la municipalité. Sur la question principale

de l’intégration au site, l’avis est d’ailleurs globalement favorable au projet

et ne comporte aucune critique quant à la forme du bâtiment ou sa toiture

recouverte de panneaux solaires.

3.

a) L'association recourante invoque encore la garantie constitutionnelle

du droit d'être entendu en raison d'un défaut

de motivation de la décision concernant la réserve des zones à bâtir.

b) Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al.

2.

Cst. féd. implique notamment pour l'autorité l'obligation de motiver sa

décision. Selon la jurisprudence, il suffit que le juge mentionne, au moins

brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels il a fondé sa décision,

de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de

celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité n'a pas

l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et

griefs invoqués par les parties, mais elle peut au contraire se limiter à ceux

qui lui paraissent pertinents (ATF 139 IV 179 consid. 2.2 p. 183; 138 I 232

consid. 5.1 p. 238 et les références). Le droit d'exiger qu’une décision

défavorable soit motivée tend à éviter que l'autorité ne se laisse guider par

des considérations subjectives ou dépourvues de pertinence. L'objet et la

précision des motifs à fournir dépend de la nature de l'affaire et des

circonstances particulières du cas; néanmoins, en règle générale, il suffit que

l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée (ATF 133

III 439 consid. 3.3 p. 445; 126 I 97 consid. 2b p. 102; 125 II

369.

consid. 2c p. 372; 112 Ia 107 consid. 2b p. 109). L'autorité peut se

limiter à l'examen des questions décisives pour l'issue du litige; il suffit

que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et

l'attaquer à bon escient et que l'autorité de recours puisse exercer son

contrôle (ATF 134 I 83 consid. 4.1 p. 88; 133 I 270 consid. 3.1 p. 277; 130 II

530.

consid. 4.3 p. 540; 125 II 369 consid. 2c p. 372 et les références).

c) En l'espèce, la municipalité s'est déterminée sur

le grief concernant le bilan des réserves des zones à bâtir en se référant aux

publications faites dans la Feuille des avis officiels (ci-après: FAO) du 6

décembre 2016, dans le journal régional du 8 décembre 2016 et par voie

d'affichage public. Cet avis public signale l’intention de la municipalité de

mettre à l’enquête publique une zone réservée sur les zones à bâtir situées

hors du périmètre compact de l’agglomération Lausanne-Morges (ci-après: PALM),

dans le but d’une révision partielle du plan général d’affectation, destinée à

le mettre en conformité avec les nouvelles dispositions de la LAT entrées en

vigueur le 1er mai 2014. L’avis invite les particuliers à contacter

la municipalité avant l’étude d’un projet de construction. La réponse de la

municipalité à l’opposition est certes succincte, mais elle renvoie à une

information officielle qui clarifie la situation en mentionnant l’intention

d’élaborer un projet de zone réservée. Une telle motivation est suffisante. A

supposer même que la réponse ne serait pas suffisante, le tribunal constate que

la municipalité s'est largement déterminée sur ce grief dans sa réponse au

recours du 24 avril 2017. Le représentant du Service du développement

territorial (ci-après: SDT) a de plus donné toutes les explications utiles lors

de l’audience, de sorte que le tribunal, jouissant d'un libre pouvoir d'examen requis

par l’art. 33 al. 3 let. b LAT, a pu réparer un éventuel défaut de motivation.

4.

L'association recourante soutient que l'octroi du permis de construire

ne serait pas conforme aux nouvelles dispositions de la LAT relatives au redimensionnement

des zones à bâtir, entrées en vigueur le 1er mai 2014. La Commune de

Lutry aurait un taux de croissance trop élevé à la fois pour la période de 2008

à 2023 et celle de 2008 à 2030. Il en résulterait que les zones à bâtir seraient

surdimensionnées et devraient être réduites. L'association recourante fait en

outre valoir que la parcelle en cause ne serait pas située dans la zone du

périmètre compact du PALM et pourrait faire l'objet d'un déclassement

prioritaire dès lors que l'affectation en zone à bâtir ne serait plus conforme

aux nouvelles dispositions de la LAT.

L'association recourante se réfère également aux

déclarations faites lors de la votation du 18 mai 2014 sur le contre-projet à

l’initiative concernant la LLavaux déposé par ses soins.

a) Les nouvelles dispositions de la LAT sont entrées

en vigueur le 1er mai 2014 (RO 2014 p. 899 ss). Le nouvel art. 15

LAT prévoit que les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles

répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1) et

que les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). La

modification de la législation fédérale a également introduit un art. 8a LAT

selon lequel, dans le domaine de l'urbanisation, le plan directeur cantonal

définit notamment la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux

conditions de l'art. 15 (al. 1 let. d).

Avec ces modifications, le législateur fédéral a

voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du

territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres

cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer

des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient toutefois déjà

de la jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du 3 septembre

2014.

consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une

révision partielle de la LAT publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le

nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique,

mais la modification de la LAT apporte certaines innovations telles que

l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies de répartition des

zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des

besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le

dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT

- Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT

relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en

évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous

l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014

et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message,

FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2

p. 988).

Les dispositions transitoires du nouveau droit sont

prévues par l'art. 38a LAT, qui impose aux cantons d'adapter leurs plans

directeurs à l'art. 8a al. 1 LAT dans les cinq ans - à savoir jusqu'au 1er

mai 2019 - (al. 1) et prévoit que la surface totale des zones à bâtir

légalisées ne doit pas augmenter dans le canton concerné jusqu’à l’approbation

du plan directeur cantonal adapté en conformité avec l’art. 8a LAT (al. 2; voir

aussi les art. 5a al. 4 et 52a de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur

l'aménagement du territoire [OAT; RS 700.1], entrés en vigueur le 1er

mai 2014).

b) Au niveau cantonal, le Plan directeur cantonal

(PDCn), entré en vigueur le 1er août 2008, a incité les communes,

dont les réserves en zone à bâtir dépassaient au moins deux fois les besoins

pour les quinze années suivant l'entrée en vigueur du plan, à modifier leur plan

général d'affectation dans un délai échéant le 31 juillet 2018, dans le sens

d'une réduction des zones à bâtir (PDCn 2008, mesures A11 et A12). Le PDCn 2008

a fait l'objet d'une première adaptation entrée en vigueur le 1er décembre

2011, puis d'une deuxième adaptation entrée en vigueur le 15 juin 2012 (une

adaptation ponctuelle 2bis est encore entrée en vigueur le 15 juin

2013) portant la même recommandation. Les adaptations ont ainsi confirmé, avant

même l’entrée en vigueur des modifications de la LAT le 1er mai

2014, la volonté des autorités cantonale portant sur la réduction des zones à

bâtir manifestement surdimensionnées.

Le 14 mai 2014, le canton de Vaud a édicté une

"Directive d'application de l'art. 52a de l'ordonnance fédérale sur

l'aménagement du territoire" concernant la création de nouvelles zones à

bâtir durant la période transitoire précédant l'approbation du nouveau PDCn par

le Conseil fédéral. Ont également été rédigées une directive intitulée

"Mise en œuvre de la Loi sur l'aménagement du territoire (LAT) révisée.

Réponses aux principales questions concernant la période transitoire",

ainsi qu'une "Marche à suivre" par les communes pour établir le bilan

de leurs réserves en zone à bâtir (d'habitation et mixte), avant le 31 octobre

2014.

Selon ces documents, la création de nouvelles zones à bâtir était

autorisée dans la mesure où, prises ensemble, elles n'excédaient pas la taille

des surfaces devant être déclassées en vertu de la mesure A12 du PDCn. A cet

effet, le département compétent devait établir la liste des communes concernées

par la mesure A12 du PDCn et les surfaces à dézoner par commune. Les mesures

compensatoires seraient ainsi identifiées, les communes concernées étant

invitées à initier sans retard les démarches nécessaires en vue du dézonage ou

à tout le moins de la création de zones réservées. La planification en ce sens

devait aboutir, au stade de l'approbation préalable au moins, avant l'adoption

du nouveau PDCn, de manière à respecter l’art. 38a al. 2 LAT.

Les communes ont dès lors procédé, en exécution du

PDCn et de la nouvelle législation fédérale, au bilan de leurs réserves en zone

à bâtir (habitation et mixte), qu’elles ont soumises au département en automne

2014.

Selon l'état de ces réserves au 29 juin 2015, environ deux tiers des communes

vaudoises, dont Lutry, sont surdimensionnées.

En octobre 2015, le canton a édicté de nouvelles

directives, intitulées "Redimensionnement de la zone à bâtir, Lignes

directrices à l'intention des communes vaudoises". Celles-ci recommandent

aux communes concernées d'éviter une péjoration de la situation existante

durant la procédure de redimensionnement des zones à bâtir; elles préconisent à

cet effet l'établissement de zones réservées (art. 46 de la loi du

4.

décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions -

LATC; RSV 700.11) et le refus des permis de construire compromettant une

planification envisagée (art. 77 LATC). Une troisième adaptation du PDCn est

entrée en vigueur le 1er janvier 2016, confirmant la recommandation

de réduction précitée, adressée aux communes dont les réserves en zones à bâtir

dépassent au moins deux fois les besoins pour les quinze années suivant

l'entrée en vigueur du plan (mesures A11 et A12).

Dans sa séance du 20 juin 2017, le Grand Conseil a

adopté le décret portant adoption de la quatrième adaptation du PDCn. La mesure

A11 ("Zones d'habitation et mixtes") prévoit désormais à son al. 1

que les communes évaluent, avant de soumettre au canton tout plan

d'affectation, la nécessité de redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant

l'adéquation entre la capacité d'accueil en habitants et la croissance

démographique projetée, limitée par type d'espace du projet de territoire

cantonal. Un tableau définit la croissance annuelle maximale par type d'espace.

Dans les périmètres des centres locaux, la croissance annuelle maximale est de

1,5% de la population en 2016. S'agissant des villages et quartiers hors

centre, la croissance annuelle maximale est de 0,75% de la population en 2015.

Selon l'al. 2 de la mesure A11, telle qu'adaptée le 20 juin 2017, les communes

qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans

d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du canton au plus tard

cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil.

Jusqu'à cette date, les communes peuvent utiliser l’échéance

du 31 décembre 2036 comme horizon de planification. Pour répondre aux besoins à

quinze ans à venir, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains

excédant les besoins ou peu adéquats au développement (ch. 1), densifient le

territoire urbanisé (ch. 2), mettent en valeur les réserves et les friches,

notamment par la densification (ch. 3). La mesure A12 ("Zones à bâtir

manifestement surdimensionnées") a été supprimée. Le Conseil fédéral n'a

pas encore approuvé cette quatrième adaptation, si bien qu'elle n'a pas force

obligatoire et ne lie donc pas le tribunal de céans (art. 11 al. 2 LAT).

c) En l'espèce, la Commune de Lutry a élaboré un

projet de zones réservées en vue de la mise en œuvre des nouvelles dispositions

de la LAT entrées en vigueur le 1er mai 2014. Le rapport

d'aménagement selon l'art. 47 OAT relatif au projet de zones réservées prévoit,

pour la période 2014-2036, un besoin en capacité d'accueil de 333 habitants

pour la partie de la zone à bâtir située hors périmètre du centre, alors que le

potentiel hors centre, tenant compte des permis délivrés depuis 2014, des

demandes en cours et des autres parcelles constructives, s'élève à 665

habitants environ, ce qui représente une croissance d'environ 33 % supérieure

au taux de 16.5 % résultant de la mesure A11 adoptée lors de la quatrième adaptation

du PDCn en cours d'approbation par le Conseil fédéral. Le potentiel de

croissance pour la période 2008-2030 était sensiblement plus élevé (46.5 %) et

nécessitait aussi un redimensionnement de la zone à bâtir. Le projet de zones

réservées, adopté par la municipalité, a prévu de suspendre la constructibilité

des secteurs sur lesquels les zones à bâtir doivent être redimensionnées. Le

rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT précise les critères retenus pour la

définition de la zone réservée (pp. 5-6):

"[…]

Les permis

délivrés et les demandes de permis dont les procédures sont en cours touchent

des parcelles situées sur la partie haute du coteau de Lavaux (plus précisément,

des parcelles en Zone d'habitation II et en Zone

de faible densité). Cette localisation montre que la pression est spécialement

forte dans ce secteur spécifique de la zone à bâtir, dont la réglementation est

relativement permissive et où le potentiel constructible est particulièrement

important. A l'inverse, les secteurs des hameaux (en Zone de ville et de

villages) n'offrent qu'une constructibilité limitée et sont soumis à une

réglementation particulièrement stricte en lien avec la protection de Lavaux;

les projets de construction d'importance y sont donc nettement moins fréquents.

Enfin, la Zone d'habitation II située dans le bas du coteau (rive du lac et

secteur entre Savuit et gare de Lutry) est presque entièrement bâtie et ne

présente qu'un potentiel constructible résiduel.

Pour ces raisons, il n'est pas

nécessaire d'instaurer une Zone réservée sur la totalité de la zone à bâtir de

Lutry située hors du périmètre de centre. Il est superflu de bloquer toute

construction dans les secteurs de hameaux et de rives du lac; le cas échéant,

une demande de permis de construire pourra y être bloquée par l'art. 77 LATC. A

l'inverse, le caractère diffus et largement répandu de parcelles constructibles

dans les zones résidentielles de la partie supérieure du coteau de Lavaux et le

nombre significatif de permis et de projets de construction qui y sont

développés justifie l'établissement d'une Zone réservée dans cette partie du

territoire communal."

La municipalité n'a pas prévu de zones de réserve

sur le secteur déjà largement bâti, situé entre la rive du lac et la route de

Lavaux. A cet égard, le tribunal constate que la parcelle n° 1566 est le seul

bien-fonds encore non construit sur toute la frange de terrain située entre la rive

du lac et la route de Lavaux à l’est du bourg de Lutry. Au surplus, les

contraintes applicables à ce terrain ne permettent la construction que d'une

seule habitation individuelle de dimensions modestes, ce qui limite la

croissance démographique liée à ce projet de construction dans le périmètre

hors centre. La surface brute de plancher indiquée dans la demande de permis de

construire, de 146 m², correspond à une augmentation de la population de deux à

trois personnes, ce qui ne compromet pas les objectifs recherchés par la

commune en ce qui concerne le redimensionnement des zones à bâtir.

Au demeurant, le tribunal constate que le SDT ne

s'est pas opposé au projet car il ne concerne pas un secteur compris dans le

projet de zone réservée. Le projet n’est donc pas de nature à entraver la

création de la zone réservée, ni l'éventuelle réduction des zones à bâtir requise

par les nouvelles dispositions de la LAT entrées en vigueur le 1er

mai 2014.

5.

a) L'association recourante estime aussi que la municipalité aurait dû

refuser le permis de construire en application de l'art. 77 LATC. Elle se

réfère à l'avis que la municipalité a fait publier dans la FAO du 6 décembre

2016, annonçant son intention d'établir une zone réservée et se réservant de

faire application de l'art. 77 LATC.

b) Selon l'art. 77

LATC, le permis de construire "peut" être refusé par la municipalité

lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et

aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est

contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal

envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Un refus fondé sur cette

disposition doit empêcher que la réalisation d'un projet conforme à une

réglementation devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière.

L'application de l'art. 77 LATC suppose que l'intention de réviser la

réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au

moins sous la forme d'études préliminaires. La révision doit de surcroît

répondre à un réel besoin de planification (TF 1C_528/2011 du 27 avril 2012

consid. 2.2;1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 7.1).

c) Dans le cas présent, la parcelle n° 1566 ne fait

pas partie des secteurs de la Commune de Lutry impliquant un redimensionnement

de la zone à bâtir. Lors de l'audience du 22 mai 2017, le représentant du SDT a

confirmé que ce bien-fonds était situé dans le territoire communal déjà

urbanisé et qu'il était donc cohérent de le maintenir en zone constructible. Il

a précisé que le SDT ne s'était pas opposé au projet contesté au vu de sa

situation particulière dans le territoire urbanisé, confirmant en quelque sorte

que la municipalité avait délivré à juste titre le permis de construire. Au

surplus, le tribunal constate que la parcelle n° 1566 ne répond pas aux

critères de délimitation des zones agricoles telles qu'elles sont prévues par

la LAT, en particulier à l'art. 16 al. 2 LAT. Cette disposition prévoit en

effet qu'il importe, dans la mesure du possible, de délimiter les surfaces continues d'une certaine étendue. La municipalité pouvait

donc, sans excès de son pouvoir d'appréciation, renoncer à faire application de

l'art. 77 LATC pour le projet contesté par l'association recourante.

6.

a) L'association recourante soutient que la municipalité ne pouvait pas

délivrer un permis de construire pour un immeuble avec une toiture plate et reproche

à cette autorité de ne pas avoir examiné la question de la légalité de cette

forme de toiture. Elle fait aussi valoir que les conditions générales

applicables à l'octroi d'une dérogation pour autoriser une telle forme de

toiture ne seraient pas remplies. Elle estime en outre que la toiture plate,

recouverte de panneaux solaires, pourrait avoir un impact "catastrophique"

en raison de la forte visibilité des panneaux photovoltaïques et thermiques. L'association

recourante relève encore que par sa forme, la couverture de toiture par des panneaux

solaires et le traitement de ses façades, le bâtiment projeté présenterait un "langage

architectural" complètement étranger à Lavaux et que le projet serait

également contraire aux dispositions sur l'esthétique des constructions.

b) La zone d'habitation II est régie par les art.

157.

à 165 RCAT. L'art. 161 RCAT concernant la forme des toitures renvoie aux dispositions

de l'art. 139 RCAT, qui est formulé comme suit :

"Art. 139 forme des toitures

Les toitures

plates sont interdites, à l’exception des toitures terrasses appuyées à une

façade au moins, des garages et petites dépendances.

La Municipalité peut accorder des

dérogations lorsque les conditions cumulatives suivantes sont réunies :

·

le toit plat favorise l’intégration du bâtiment au site et à la

topographie des lieux

·

le projet présente des qualités architecturales évidentes

·

une autre forme de toiture serait incompatible avec le style du

bâtiment et nuirait à l’esthétique du projet

·

les bâtiments existant à proximité ne présentent pas une unité de

style justifiant une harmonisation absolue des formes de toiture."

Dans sa jurisprudence, le tribunal a déjà admis les

conditions d'octroi d'une dérogation pour toiture plate sans l'art. 139 RCAT

pour un ensemble résidentiel en terrasse relativement important au chemin de ********

à ******** (arrêt AC.2009.0043 du 30 décembre 2010 consid. 5d). Par ailleurs,

la jurisprudence fédérale accorde une importance toujours plus grande à

l'autonomie communale. Selon la jurisprudence, lorsqu'une

autorité communale apprécie les circonstances locales dans le cadre de l'octroi

d'une autorisation de construire, elle bénéficie d'une liberté d'appréciation

particulière, que l'autorité de recours contrôle avec retenue (cf. art. 3 al. 2

LAT). Dans la mesure où la décision communale repose sur une appréciation

soutenable des circonstances pertinentes, la juridiction de recours doit la

respecter. En dépit de son pouvoir d'examen complet, elle ne peut intervenir

et, cas échéant, substituer sa propre appréciation à celle des autorités

communales que si celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou contrevient au

droit supérieur (TF 1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 3.1.3;1C_150/2014

du 6 janvier 2015 consid. 2.2;1C_629/2013 du 5 mai 2014 consid. 7.1; Oliver Schuler, Kognition zwischen

Rechtsweggarantie und Gemeindeautonomie in bau- und planungsrechtlichen

Verfahren, thèse Zürich 2015, p. 75-77). Aussi, une municipalité dispose

d’un pouvoir d'appréciation particulièrement large pour statuer sur les

conditions d'octroi de dérogations concernant la forme des toitures dans la

zone à bâtir (TF 1C_92/2015 du 18 novembre 2015, consid. 4).

c) Il convient donc de déterminer si la municipalité

a statué dans les limites de son pouvoir d'appréciation sur les conditions

d'octroi de la dérogation permettant d'autoriser une toiture plate sur le

projet contesté.

Les dispositions exceptionnelles ou dérogatoires,

telles que l'art. 85 LATC, ne doivent pas nécessairement être interprétées de

manière restrictive, mais selon les méthodes d'interprétation ordinaires. Une

dérogation importante peut ainsi se révéler indispensable pour éviter les

effets rigoureux de la réglementation ordinaire (ATF 120 II 112 consid. 3b/aa

p. 114; 118 Ia 175 consid. 2d p. 178 s.; 108 Ia 74 consid. 4a p. 79 et les

références). En tous les cas, la dérogation doit servir la loi ou, à tout le

moins, les objectifs recherchés par celle-ci: l'autorisation exceptionnelle

doit permettre d'adopter une solution reflétant l'intention présumée du

législateur s'il avait été confronté au cas particulier. L'octroi d'une

dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle,

à défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer des permis de construire

se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de sa

pratique dérogatoire (ATF 112 Ib 51 consid. 5 p. 53; cf. également Thierry Tanquerel, Manuel de droit

administratif, 2011, n. 862; Moor/Flückiger/Martenet,

Droit administratif, vol. I, 2012, p. 640; Tschannen/Zimmerli/Müller,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 2014, p. 429 s.).

L’octroi de la dérogation implique ainsi une pesée

entre les intérêts publics et privés de tiers au respect des dispositions dont

il s'agirait de s'écarter et les intérêts du propriétaire privé requérant

l'octroi d'une dérogation, étant précisé que des raisons purement économiques,

l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale ou une utilisation

optimale du terrain ne suffisent pas à elles seules à conduire à l'octroi d'une

dérogation (TF 1C_458/2011 du 29 février 2012 consid. 4.4 et les références).

aa) La première condition de l'art. 139 RCAT permettant

l’octroi d’une dérogation pour toitures plates est formulée comme suit : "le

toit plat favorise l’intégration du bâtiment au site et à la topographie des

lieux." Dans le cas d'espèce, l'inspection locale a permis de

constater que le toit plat favorise l'intégration du bâtiment dans le site et l’insertion

du volume dans la topographie des lieux. Il permet de réduire la hauteur de la

construction depuis la route de Lavaux et de limiter ainsi son impact visuel.

La topographie des lieux permet d'ailleurs une implantation de la construction

à un niveau relativement plus bas que celui de la route de Lavaux, de sorte

que, globalement, la construction avec une toiture plate s'intègre de manière

judicieuse dans le site par les dégagements qu'elle offre depuis la voie publique.

bb) La deuxième condition pour autoriser une toiture

plate est celle concernant les qualités architecturales évidentes du projet présenté.

En l’occurrence, la section du tribunal est formée de

deux assesseurs ayant une formation et une expérience professionnelle

d'architecte et d'urbaniste. Ils ont chacun œuvré dans des collectivités

publiques. La section du tribunal constate ainsi que le projet est le résultat

d'une étude d'intégration poussée; il présente des qualités architecturales

évidentes par le choix de son implantation, sa volumétrie, la forme de la

toiture et le traitement des façades, qui assurent une intégration harmonieuse

au site.

cc) La troisième condition selon laquelle une autre

forme de toiture serait incompatible avec le style du bâtiment et nuirait à l’esthétique

du projet paraît aussi remplie. Cette conclusion s'impose en raison des

dimensions toutes particulières de la construction. D’une longueur totale de

l'ordre de 20 m avec les terrasses et les avant-toits, sur une largeur légèrement

supérieure à 4 m, la volumétrie du projet est très particulière, mais elle

résulte des deux alignements qui grèvent la parcelle et elle est en quelque

sorte imposée par les contraintes des lieux. Cette forme rectangulaire allongée

n’est clairement pas compatible avec une toiture en pente, qui nuirait non

seulement à l'esthétique du projet, mais également à celle du site.

dd) La dernière condition suppose que "les

bâtiments existant à proximité ne présentent pas une unité de style justifiant

une harmonisation absolue des formes de toiture". Or, l'inspection

locale a permis de constater que tel était le cas. Les bâtiments à proximité sont

en effet des constructions disparates, formées pour l’essentiel de villas

individuelles ayant chacune un style différent, sans aucune unité, avec des

formes de toiture très diverses: des toitures à deux pans, à quatre pans, avec

une forme circulaire en pente donnant sur le lac (parcelle n° 3688) ou encore

des toitures plates (STEP sur la parcelle n° 1563), qui ne présentent aucune

unité justifiant d'imposer un même style ou un même type de toiture.

d) Ainsi, la municipalité pouvait considérer que les

conditions d'octroi d'une dérogation pour autoriser une toiture plate étaient

remplies. Enfin, la couverture de la toiture plate par des capteurs photovoltaïques

est conforme aux impératifs du droit fédéral et cantonal en matière d'énergie,

qui tendent à favoriser le recours aux énergies indigènes et renouvelables. Le

permis de construire exige au ch. 11 que les capteurs solaires soient munis de

verres antireflets avec des cadres et supports de couleur foncée. L'inspection

locale a permis de constater que, depuis la route d'accès au château de Montagny,

le projet s'intégrait de manière harmonieuse à l'environnement construit et ne

portait pas atteinte au site de Lavaux, ni aux autres constructions situées

dans le même secteur urbanisé.

Il a en outre été constaté que d’autres villas comportaient

aussi des capteurs solaires qui ne portaient pas atteinte à la vue générale qui

se dégage depuis la route d’accès au Château de Montagny. Pour cette raison, le

grief de l'association recourante concernant la conformité du projet à l'art.

24.

RCAT est également mal fondé. Cette disposition communale est formulée de

manière comparable à la clause générale d'esthétique de l'art. 86 LATC, qui

réserve aussi un pouvoir d'appréciation important à la municipalité (TF

1C_80/2015 du 22 décembre 2015 consid. 2.5). Mais dans le périmètre du plan de

protection de Lavaux, cette règle doit être interprétée en relation avec les

impératifs de protection du site résultant de la LLavaux, qui pose des

exigences d’intégration spécifiques pour le territoire d’agglomération II (arrêt

AC.1999.0075 du 3 mai 2004 consid. 1c). L'implantation des constructions nouvelles

doit être adaptée à la configuration du sol et leurs volumes ne doivent pas

présenter de lignes saillantes dans le paysage (art. 21 al. 1 let. b LLavaux). La

parcelle n° 1566 fait partie du territoire d’agglomération II et le tribunal a

constaté que cette exigence spécifique d’intégration était respectée par le

projet contesté pour les motifs exposés ci-dessus (consid. 6c).

7.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être

rejeté et la décision attaquée maintenue. Au vu de ce résultat, les frais de

justice, arrêtés à 3'000 fr., sont mis à la charge de l'association recourante (art.

49.

al. 1 LPA-VD). La Commune de Lutry, qui obtient gain de cause en ayant consulté

un homme de loi, a droit aux dépens qu'elle a requis, arrêtés à 2'500 fr. (art.

55.

LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité de Lutry du 12 janvier 2017 levant

l'opposition de l'association recourante et délivrant un permis de construire à

B.________ el et C.________ pour la construction d'une villa sur la parcelle n°

1566.

est maintenue.

III.

Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la

charge de l'association recourante.

IV.

L'association recourante est débitrice de la Commune de Lutry d'une

indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 29 septembre 2017

Le président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.