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Décision

AC.2017.0166

CDAP - AC.2017.0166 - 2018-07-24 - A.________/Municipalité de Montreux, Service du développement territorial, Direction générale de l'environnement DGE-DIREN

24 juillet 2018Français40 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est propriétaire de la parcelle n° 8455 du cadastre communal

de Montreux. D'une surface de 2'226 m2, ce bien-fonds comprend un

bâtiment d’habitation ECA n° 3042 d'une surface de 91 m2 au sol, le

solde étant constitué d'une place-jardin de 2'135 m2. Située au pied

du Scex de Chernex et derrière l'autoroute A9, la parcelle n° 8455 est

accessible au nord-est par le chemin de Sous-Villaz. La partie non construite

du bien-fonds située en aval du bâtiment d’habitation forme une sorte de talus

en forte pente masqué en direction du sud par une arborisation imposante

couronnant la falaise arborisée surplombant l’autoroute à cet emplacement. La

parcelle n° 8455 est limitée au nord par la parcelle n° 8456, actuellement non

construite, à l’ouest par la parcelle n° 8454, sur laquelle une villa a été

construite, et à l’est par l’embranchement piétonnier du chemin de Sous-Villaz

qui forme un sentier permettant de rejoindre, à l’aval de l’autoroute, le

chemin de la Caudraz.

La parcelle n° 8455 est classée en zone d'habitation

de faible densité selon le plan général d'affectation de la commune de Montreux

entré en vigueur le 15 décembre 1972. Mis à l'enquête publique du 20 avril au

21 mai 2007, un projet de nouveau plan général d'affectation (PGA) et de

Règlement du plan général d'affectation (ci-après: RPGA 2007) a été adopté par

le Conseil communal de Montreux le 2 septembre 2009; ce projet a été amendé

successivement les 4 septembre 2014 et 12 octobre 2015, puis approuvé

préalablement par le département cantonal compétent selon décisions des 10 juin

2015 et 10 janvier 2017, lesquelles ont fait l'objet de recours et qui ne sont

pas encore entrées en force. La nouvelle planification prévoit le classement de

la parcelle n° 8455 dans la zone de verdure paysagère régie par l'art.

17bis du futur RPGA 2007.

B. Le

12 août 2015, A.________ a déposé une demande de permis de construire, avec une

demande de dérogation, pour la pose d'une installation solaire à capteurs

photovoltaïques d'une surface totale de 51 m2 (30 panneaux accolés

de 165 x 100 cm) sur le talus au sud de la parcelle n° 8455.

La mise à l'enquête publique a eu lieu du 29 août au

28 septembre 2015. Elle n'a suscité aucune opposition.

La synthèse de la Centrale des autorisations (CAMAC

n° 157175) a été transmise à la municipalité le 2 octobre 2015. La

Direction générale de la mobilité et des routes et l’Office fédéral des routes

(OFROU) ont émis un préavis favorable.

C. Par

décision du 26 octobre 2015, la Municipalité de Montreux a refusé de délivrer

le permis de construire requis. Elle a indiqué, en substance, qu'elle ne

souhaitait pas créer de précédents en autorisant une construction dans une zone

de verdure, caractérisée par une interdiction de bâtir.

D. Le

27 novembre 2015, A.________, par l'intermédiaire de son conseil, a recouru

contre la décision municipale précitée devant la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal (CDAP), dont elle demandait l'annulation. Le tribunal

a tenu une audience avec inspection locale le 25 février 2016.

E. Le 4

octobre 2016, la Municipalité de Montreux a confirmé que selon le RPGA 2007 la

parcelle n° 8455 serait colloquée en zone de verdure paysagère, considérée

comme une zone de non bâtir.

F. Par

arrêt du 15 décembre 2016 (cause AC.2015.0330), le Tribunal de céans a admis

partiellement le recours au motif que le projet de construction était situé

hors des zones à bâtir et que le permis de construire était ainsi subordonné à

l'octroi préalable d'une décision du Département du territoire et de

l'environnement.

G. Selon

la synthèse des autorisations CAMAC n° 157175 du 3 mars 2017, annulant et

remplaçant celle du 2 octobre 2015 (voir let. B ci-dessus), le Service du

développement territorial (ci-après: SDT) a refusé de délivrer l'autorisation

spéciale requise. Il a estimé, en substance, que les travaux envisagés aux

abords du bâtiment d’habitation ECA n° 3042 dépassent le cadre des

transformations qui respectent l'identité du bâtiment et celle de ses abords.

H. Par

décision du 27 mars 2017, la Municipalité de Montreux (ci-après: la

municipalité) a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. Pour

l'essentiel, elle s'est référée à la synthèse des autorisations CAMAC précitée.

I. Le

9 mai 2017, A.________ (ci-après: la recourante), par l'intermédiaire de son

conseil, a interjeté recours devant la CDAP contre la décision municipale du 27

mars 2017, concluant principalement à ce que la décision soit réformée et que

la pose de 51 m2 de panneaux solaires photovoltaïques au sol de la

parcelle n° 8455 soit autorisée, subsidiairement à ce que la décision soit

réformée et que la pose de nouveaux panneaux solaires photovoltaïques de 39,12

m2 selon devis D08414 de la société ******** soit autorisée, très

subsidiairement à ce que la décision attaquée soit annulée et la cause renvoyée

à l'autorité inférieure pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

Dans leurs réponses du 12 juin 2017, la municipalité

et le SDT ont conclu au rejet du recours.

Le 16 juin 2017, la Direction générale de

l'environnement (ci-après: DGE) s'est déterminée.

La recourante, par l'intermédiaire de son conseil, a

spontanément pris position le 26 juin 2017. Elle a notamment indiqué avoir

constaté la présence de panneaux solaires, d'une surface semblable à celle de

l'objet du litige, sur le sol de la parcelle n° 5127 du cadastre de la

commune de Nyon, colloquée en zone agricole. Elle a joint à son envoi une

photographie satellite tirée du site Internet Google Maps, ainsi qu’un tirage

Géoportail de la Ville de Nyon.

Invité à se déterminer, le SDT a pris position le 14

juillet 2017.

Invitée à répliquer, la recourante, par

l'intermédiaire de son conseil, a déposé un mémoire complémentaire le 16 août

2017. Elle a joint à son envoi une photographie aérienne des parcelles n° 85 et

454 de la commune de Dully.

Invité à dupliquer, le SDT a pris position le 11

septembre 2017. Il a conclu au rejet du recours.

La recourante, par l'intermédiaire de son conseil, a

spontanément pris position les 26 septembre et 13 octobre 2017.

Invité à se déterminer concernant la variante

proposée par la recourante qui consiste à limiter la surface des capteurs

solaires à 40 m2, le SDT a pris position le 18 octobre 2017. Il a

expliqué, en substance, que la recourante se référait à une pratique datant des

années 2000 qui n’est plus valable et qui autorisait à certaines conditions

jusqu’à 40 m2 de capteurs solaires au sol. Selon sa pratique datant

d’août 2017, seuls des panneaux solaires au sol de 8 m2 par logement

principal, mais au maximum d’un total de 24 m2, peuvent être admis,

à condition qu’ils soient soigneusement intégrés aux abords du bâtiment

principal (distance maximale d’environ 10 m). Dans ces conditions, le SDT a indiqué

qu’il ne pouvait pas entrer en matière sur la demande de la recourante.

Invitée à se déterminer, la DGE a pris position le

27 novembre 2017.

Invitée à se déterminer, la recourante, par

l'intermédiaire de son conseil, a pris position le 19 décembre 2017. Elle a

joint à son envoi des photographies montrant une autre installation solaire au

sol, en zone agricole, dans le canton de Fribourg.

La recourante, par l'intermédiaire de son conseil, a

spontanément pris position le 24 mai 2018.

J. Le Tribunal a statué par voie de

circulation.

Considérants

1.

La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la

loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36),

est ouverte contre une décision d'une municipalité refusant de délivrer un

permis de construire, dans la procédure régie par les art. 103 ss de la loi du

4.

décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV

700.

). Déposé dans le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le recours

est intervenu en temps utile. Le propriétaire de l'immeuble qui a demandé en

vain l'autorisation a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD). Le recours

respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par

renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le

fond, sous réserve de ce qui suit.

2.

A l'appui de son mémoire de recours, la recourante a conclu

subsidiairement à ce que la décision rendue le 27 mars 2017 par la municipalité

refusant la pose de 51 m2 carrés de panneaux solaires photovoltaïques

au sol de la parcelle n° 8455 soit réformée en ce sens que la pose de nouveaux

panneaux solaires photovoltaïques de 39,12 m2 selon devis D08414 de

la société ******** soit autorisée (conclusions ch. III).

a) Dans la procédure juridictionnelle

administrative, ne peuvent être examinés et jugés, en principe, que les

rapports juridiques à propos desquels l'autorité administrative compétente

s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la lie, sous la forme d'une

décision. Dans cette mesure, la décision détermine l'objet de la contestation

("Anfechtungsgegenstand") qui peut être déféré en justice par voie de

recours. Le juge n'entre donc pas en matière, en règle générale, sur des conclusions

qui vont au-delà de l'objet de la contestation (ATF 125 V 413 consid. 1a).

L'objet du litige ("Streitgegenstand") dans la procédure

administrative subséquente est le rapport juridique qui – dans le cadre de

l'objet de la contestation déterminé par la décision – constitue, d'après les

conclusions du recours, l'objet de la décision effectivement attaqué. D'après

cette définition, l'objet de la contestation et l'objet du litige sont

identiques lorsque la décision administrative est attaquée dans son ensemble. En

revanche, lorsque le recours ne porte que sur une partie des rapports

juridiques déterminés par la décision, les rapports juridiques non contestés

sont certes compris dans l'objet de la contestation, mais non pas dans l'objet

du litige (ATF 130 V 501 consid. 1, 125 V 413 consid. 1b et 2 et les réf. cit.;

arrêt du TAF A-4363/2014 du 4 août 2016 consid. 3.1).

b) En l'espèce, l'objet de la contestation est

délimité par la décision du 27 mars 2017 de la municipalité. Il porte sur le

refus d’octroyer à la recourante un permis de construire pour la pose de 51 m2

de panneaux solaires photovoltaïques au sol de la parcelle n° 8455. Au vu de ce

qui précède, la conclusion de la recourante portant sur une installation

différente de celle qui a fait l'objet de la demande de permis de construire du

12.

août 2015 va au-delà de l'objet de la contestation. La question de savoir si

la conclusion chiffre III doit être déclarée irrecevable peut cependant rester

indécise, dans la mesure où le recours devra être rejeté sur le fond.

3.

A titre de mesures d'instruction, la

recourante requiert la tenue d'une inspection locale. Elle sollicite également

l'audition, en qualité de témoin, de B.________, de la société ********, et de C.________,

de la société ********.

a) Le droit d’être entendu tel que garanti par

l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de

s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de

fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la

décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des

preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de

nature à influer sur la décision à rendre (ATF 129 II 497 consid. 2.2 p. 505;

124.

I 49 consid. 3a p. 51 et les réf. cit.). En particulier, le droit de faire

administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent

et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. Le

droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. ne comprend toutefois

pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins

(ATF 130 II 425 consid. 2.1). L’autorité peut donc mettre un terme à

l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa

conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation

anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas

l’amener à modifier sa décision (ATF 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les réf.

cit.).

b) En l'espèce, le dossier est suffisamment complet

pour permettre au Tribunal de céans de statuer en toute connaissance de cause.

Tout d’abord, il convient de rappeler que le Tribunal de céans a tenu une

audience avec inspection locale le 25 février 2016 dans le cadre de la cause

AC.2015.0330. Il a ainsi eu l'occasion non seulement de se rendre sur place,

mais également d'entendre les deux personnes dont l'audition est à nouveau requise

par la recourante. Par ailleurs, dans le cadre de la présente procédure, la

recourante a déposé deux écritures, chacune accompagnée de pièces, ainsi que

plusieurs prises de position spontanées. Elle a ainsi eu tout loisir de

s'exprimer sur l'ensemble des faits de la cause ainsi que de développer ses

motifs de recours et moyens juridiques.

Au vu de ce qui précède, il y a lieu de rejeter la

requête de la recourante.

4.

A l'appui de son mémoire complémentaire du

16.

août 2017, la recourante fait valoir que l'autorisation de construire portant

sur l'installation de panneaux solaires au sol de la parcelle n° 8455 aurait dû

être octroyée sur la base des art. 22 et 23 de la loi fédérale du 22 juin 1979

sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700).

a) D’après le nouvel art. 17bis RPGA, l’entier de la

parcelle n° 8455 sera classé dans la nouvelle zone de verdure paysagère qui est

définie comme suit:

"Art.

17bis Zone de verdure paysagère

Cette zone est

destinée à sauvegarder les sites de qualité ainsi que le vignoble, à préserver

la lecture des différentes strates territoriales du coteau de Montreux, ainsi

que la silhouette des villages.

Considérée comme

une zone de non bâtir, cette zone relève de la compétence du Département

cantonal et toute intervention doit faire l'objet d’une autorisation spéciale

au sens de l’art. 120 LATC.

Les bâtiments

existants peuvent être entretenus, transformés, agrandis ou reconstruits dans

les limites du droit cantonal.

(…)"

Selon l'art. 77 al. 1 de la loi cantonale du 4

décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC ;

RSV 700.1), le permis de construire peut être refusé par la municipalité

lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et

aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est

contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal envisagé, mais non

encore soumis à l'enquête publique. A teneur de l'art. 79 al. 1 LATC, dès

l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation,

la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du

projet.

b) D'après la jurisprudence, lorsqu'une commune

adopte une nouvelle réglementation, celle-ci est dotée d'un effet anticipé négatif

et, dans cette mesure, s'applique conjointement avec la réglementation

antérieure, toujours en vigueur, jusqu'à son approbation; pendant cette phase,

seules peuvent être autorisées les constructions qui sont conformes à l'actuelle

et à la future réglementation; l'obligation de refuser toute autorisation de

bâtir allant à l'encontre du projet peut désormais s'exercer sans délai,

jusqu’à l'octroi ou au refus de l'approbation (RDAF 1990 p. 247, 1986 p. 192,

1975.

p. 62, 1971 p. 338). Dès son approbation (définitive), la nouvelle

réglementation s'applique seule. L'art. 79 LATC impose dès lors le double

examen du projet de construction, à la lumière du droit actuel et du droit

futur (arrêts AC.2010.0032 du 22 mars 2011 et les réf. cit.; AC.2006.0251 du 21

juin 2007, résumé in RDAF 2008 I 272 n° 79). Il ressort de ce qui précède que

le permis de construire requis doit être conforme au nouvel art. 17bis RPGA.

c) En l'espèce, le texte de l'art. 17bis RPGA est clair:

il fait référence à une « zone de non bâtir ». De plus, l'art. 17bis

par. 2 RPGA renvoie à l'art. 120 LATC, qui précise notamment que les

constructions hors des zones à bâtir requièrent une autorisation spéciale. C'est

donc bien le régime dérogatoire des art. 24 ss LAT qui est applicable dans le

cas qui nous occupe.

Il convient en outre de rappeler que la Cour de

céans est arrivée au même résultat dans l'arrêt AC.2015.0030 du 15 décembre

2016.

qui concernait le même objet du litige. A l'occasion de cet arrêt, le

Tribunal de céans a en effet examiné l'art. 17bis RPGA et jugé que

l'installation des panneaux solaires devait faire l'objet d'une autorisation

spéciale du Département du territoire et de l'environnement, en précisant que

ce dernier devrait notamment vérifier si les exigences des art. 24 ss LAT sont

remplies pour les constructions situées hors des zones à bâtir (consid. 3). La

recourante n'a pas contesté cet arrêt qui est entré en force.

5.

A l'appui de son mémoire complémentaire du

16.

août 2017, la recourante estime que l’autorité intimée aurait dû autoriser

l’installation de panneaux solaires au sol de la parcelle n° 8455 sur la base

de l'art. 18a LAT.

a) Le 1er mai 2014, une révision de la

législation fédérale concernant les installations solaires est entrée en

vigueur (RO 2014 899; FF 2010 959). L'art. 18a LAT, dans sa nouvelle teneur,

dispose:

"1 Dans les zones

à bâtir et les zones agricoles, les installations solaires suffisamment

adaptées aux toits ne nécessitent pas d'autorisation selon l'art. 22 al. 1. De

tels projets doivent être simplement annoncés à l'autorité compétente.

2.

Le droit cantonal

peut:

a. désigner des types déterminés

de zones à bâtir où l'aspect esthétique est mineur, dans lesquels d'autres

installations solaires peuvent aussi être dispensées d'autorisation;

b. prévoir une obligation

d'autorisation dans des types précisément définis de zones à protéger.

3.

Les installations

solaires sur des biens culturels ou dans des sites naturels d'importance

cantonale ou nationale sont toujours soumises à une autorisation de construire.

Elles ne doivent pas porter d'atteinte majeure à ces biens ou sites.

4.

Pour le reste,

l'intérêt à l'utilisation de l'énergie solaire sur des constructions existantes

ou nouvelles l'emporte en principe sur les aspects esthétiques."

L'art. 32a al. 1 de l'ordonnance sur

l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 [OAT; RS 700.1] précise ce qu'il

faut entendre par "installations solaires suffisamment adaptées aux

toits" et l'art. 32b OAT quels sont les biens culturels d'importance

cantonale ou nationale concernés par l'art. 18a al. 3 LAT.

b) Au niveau cantonal, l'art. 68a al. 2bis du règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC;

RSV 700.11.1) prévoit que les installations solaires suffisamment adaptées aux

toits au sens de l'art. 32a al. 1 OAT et qui ne portent pas d'atteinte majeure

aux biens culturels d'importance nationale ou cantonale mentionnés à l'art. 32b

OAT ne nécessitent pas d'autorisation. L'art. 68a al. 2ter LATC dispose en

outre que des installations solaires peuvent être aménagées sans autorisation

sur des toitures plates dans les zones d'activités, les zones d'utilité

publique et les zones mixtes pour autant que les dispositions du règlement

d'affectation soient respectées et que ces installations ne portent pas

d'atteinte majeure aux biens culturels d'importance nationale ou cantonale mentionnés

à l'art. 32b OAT.

Par ailleurs, en vertu de l'art. 72d al. 1 1er

tiret RLATC, la municipalité peut dispenser de l'enquête publique notamment les

ouvrages liés à l'utilisation des énergies renouvelables.

De manière plus générale, l'art. 29 de la loi vaudoise sur l’énergie du 16 mai 2006 (LVLEne; RSV 730.01)

dans sa nouvelle teneur du 29 octobre 2013 (entrée en vigueur le 1er

juillet 2014) prévoit que les communes encouragent l'utilisation des énergies

renouvelables; elles créent des conditions favorables à leur exploitation et

peuvent accorder des dérogations aux règles communales à cette fin.

c) En l'espèce, il convient de relever en premier

lieu que l'art. 18a LAT n'est applicable que dans les zones à bâtir et les

zones agricoles, ce qui exclut les zones de verdure paysagère situées hors des

zones à bâtir (voir consid. 4 ci-dessus). De plus, du moment que l'installation

des panneaux solaires est prévue sur le talus de la parcelle n° 8455, à

plusieurs mètres du bâtiment de la recourante et non sur son toit, cet

aménagement est exclu du champ d'application de l'art. 18a al. 1 LAT

("installations solaires suffisamment adaptées aux toits").

L'art. 18a LAT n'est en effet pas une base légale qui permet d'installer

des panneaux solaires directement au sol et sans aucune connexion physique avec

un bâtiment principal (voir arrêt TF 1C_391/2010 du 19 janvier 2011 consid. 3

et les réf. cit.). La recourante ne peut ainsi tirer aucun avantage de cette

disposition.

Le grief de la recourante doit être rejeté.

6.

La recourante fait valoir que le SDT

aurait dû autoriser la construction litigieuse sur la base de l'art. 24c LAT.

a) Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou

installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité

compétente. Pour tous les projets de construction situés hors de la zone à

bâtir, il incombe à une autorité cantonale, conformément à l'art. 25 al. 2 LAT,

de décider s'ils sont conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation

peut être accordée. Dans le canton de Vaud, cette compétence appartient

formellement au département en charge de l’aménagement du territoire et de la

police des constructions (voir art. 10 et 120 al. 1 let. a LATC), soit

actuellement le Département du territoire et de l’environnement (DTE); elle est

déléguée au SDT.

En l'occurrence, le bâtiment d'habitation ECA n° 3042

érigé sur la parcelle n° 8455 n'est plus conforme à la nouvelle affectation

de la "zone de verdure paysagère", régie par le nouvel art. 17bis

RPGA.

Tout projet constructif concernant le bâtiment

précité doit donc bénéficier d'une dérogation dont l'octroi est soumis aux

conditions de l'art. 24c LAT, qui dispose ce qui suit:

"Art. 24c Constructions et installations existantes

sises hors de la zone à bâtir et non conformes à l’affectation de la zone

1.

Hors de la zone à

bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées

conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affectation

de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

2.

L’autorité compétente

peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur

transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,

pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.

3.

Il en va de même des

bâtiments d’habitation agricoles et des bâtiments d’exploitation agricole qui

leur sont contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant

l’attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit

fédéral. Le Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les

conséquences négatives pour l’agriculture.

4.

Les modifications

apportées à l’aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage

d’habitation répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique

ou encore viser à une meilleure intégration dans le paysage.

5.

Dans tous les cas,

les exigences majeures de l’aménagement du territoire doivent être

remplies."

Cet article est complété par les art. 41 et 42 OAT,

dont la teneur est la suivante:

" Art. 41 Champ d’application de l’art. 24c LAT

1.

L’art. 24c LAT est

applicable aux constructions et installations qui ont été érigées ou

transformées légalement avant l’attribution du bien-fonds à un territoire non

constructible au sens du droit fédéral (constructions et installations érigées

selon l’ancien droit).

2.

Il n’est pas

applicable aux constructions et installations agricoles isolées et inhabitées.

Art. 42 Modifications apportées aux constructions et

installations érigées selon l’ancien droit

1.

Une transformation

est considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré

lorsque l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est

respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature

esthétique.

2.

Le moment déterminant

pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou

de l’installation au moment de l’attribution du bien-fonds à un territoire non

constructible.

3.

La question de savoir

si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour

l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Les

règles suivantes doivent en tout cas être respectées:

a. à l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher

imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %, la pose d’une isolation

extérieure étant considérée comme un agrandissement à l’intérieur du volume

bâti existant;

b. un agrandissement peut être réalisé à l’extérieur du volume bâti

existant si les conditions de l’art. 24c, al. 4, LAT sont remplies;

l’agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % ni 100 m2,

qu’il s’agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la surface

totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des surfaces brutes

annexes); les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant

ne comptent que pour moitié;

c. les travaux de transformation ne doivent pas permettre une

modification importante de l’utilisation de bâtiments habités initialement de

manière temporaire.

[...]"

b) D’après le Tribunal fédéral, le régime prévu par

les art. 24c LAT et 42 OAT, en prévoyant des exigences élevées pour l'agrandissement

du volume visible du bâtiment, tend principalement à décourager, dans la zone

inconstructible, les projets s'inscrivant à l'extérieur du volume bâti existant

(voir arrêt TF 1C_247/2015 du 14 janvier 2016 consid. 4.2; voir aussi Office

fédéral du développement territorial [ARE], Révision partielle de l’ordonnance

sur l’aménagement du territoire, Rapport explicatif, octobre 2012, p. 9). La

doctrine souligne que le principe constitutionnel de séparation entre les

parties constructibles et non constructibles du territoire impose de n'admettre

que les transformations nécessaires à la conservation des constructions à long

terme et à leur adaptation à l'évolution des besoins. Aussi convient-il de

faire la distinction entre ce que les propriétaires considèrent comme

souhaitable et ce que tolère le droit constitutionnel: les constructions

bénéficiant de la garantie de la situation acquise doivent, pour l'essentiel,

rester identiques, les modifications apportées à leur aspect extérieur étant

soumises à des limites strictes (Rudolf Muggli

in: Heinz Aemisegger, Pierre Moor, Alexandre Ruch, Pierre Tschannen

(éds.), Commentaire pratique LAT: Construire hors zone à bâtir,

Genève/Zurich/Bâle 2017, art. 24c LAT n° 10). En résumé, le terme

"nécessaire" de l'art. 24c al. 4 LAT doit être interprété de manière

restrictive: il ne s'agit pas d'autoriser des solutions généreuses et

confortables, mais seulement ce qui se révèle objectivement indispensable dans

chacun des trois cas visés par cette disposition (arrêt TF 1C_247/2015 du 14

janvier 2016 consid. 4.2; arrêt TF 1C_415/2014 du 1er octobre 2015

consid. 3.6).

La question de savoir si l'identité de la

construction est pour l'essentiel respectée au sens de l'art. 42 al. 1 et 3 OAT

est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. D'après la

jurisprudence, l'identité du bâtiment est maintenue lorsque les modifications

projetées sauvegardent pour l'essentiel le volume et l'apparence de la

construction et n'ont pas d'effets sensiblement nouveaux du point de vue de

l'occupation du sol, de l'équipement et de l'environnement; les transformations

doivent être d'importance réduite par rapport à l'état existant de la

construction (arrêt TF 1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1 et les réf.

cit.; arrêt AC.2015.0045 du 29 août 2016 consid. 3c).

Des modifications peuvent être qualifiées de

nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles lorsqu'elles

sont requises pour rendre les locaux d'habitation conformes aux standards

modernes et au niveau de confort actuel, comme par exemple la construction

d'une annexe abritant cuisine ou locaux sanitaires (Rudolf Muggli/Michael

Pflüger, Bâtiments d'habitation

existants sis hors de la zone à bâtir, Territoire et Environnement, janvier

n° 1/13, VLP-ASPAN, p. 18 et 19). La nécessité à un usage d'habitation

répondant aux normes usuelles doit être interprétée de manière restrictive (Muggli/Pflüger, op. cit., p. 18 et la

référence).

Dans son rapport intitulé "Nouveau droit de

l’aménagement du territoire – Explications relatives à l'ordonnance sur l'aménagement

du territoire et recommandations pour la mise en œuvre", au chapitre V

intitulé "Autorisations au sens de l'article 24c LAT: modifications

apportées aux constructions et installations devenues contraires à l'affectation

de la zone", l'Office fédéral du développement territorial (OFDT-ARE)

indique qu'en principe un agrandissement extérieur au sens des art. 24c LAT et

42.

al. 3 let. b OAT suppose un lien matériel entre le bâtiment principal et l'annexe

projetée, mais qu'il est possible de déroger à ce principe lorsqu'il est

impossible d'envisager un lien matériel entre un bâtiment existant et l'agrandissement

projeté, et que l'installation annexe a un lien étroit avec la construction principale

et ne peut servir qu'à celle-ci (p. 10, pt. 3.3.2). Il cite l'exemple d'un

garage isolé, qui peut être considéré comme une extension du bâtiment d'habitation

lorsque la configuration du terrain et la forte pente empêchent que le garage

soit accolé au bâtiment (annexe 2, exemple 4).

Enfin, on notera que le SDT a établi un document

intitulé "Constructions et installations hors zone à bâtir – Modifications

des abords de bâtiments érigés selon l'ancien droit", état août 2017

(disponible sur le site Internet de l'Etat de Vaud [www.vd.ch]), dont le

chiffre 3, intitulé "constructions et installations", prévoit

notamment ce qui suit:

"Les nouvelles constructions

et installations indépendantes ne sont pas admises en lien avec une

construction ou installation érigée selon l'ancien droit.

Est considérée comme une

construction indépendante tout ouvrage qui n'est pas lié physiquement à une construction

existante, qui offre un volume utile et qui dépasse les objets qui ne sont pas

soumis à un permis de construire (cf. art. 68a RLATC).

Les installations techniques

enterrées (p. ex. citernes) sans locaux accessibles et les objets non

assujettis à autorisation ne sont pas considérés comme des constructions dont

la surface serait imputable au potentiel d'agrandissement du bâtiment

principal.

Des panneaux solaires au sol de 8

m2 par logement principal, mais au maximum d’un total de 24 m2,

peuvent être admis. Ils doivent être soigneusement intégrés aux abords du

bâtiment principal (distance maximale d'environ 10 m).

[...]".

c) En l'espèce, on peut douter que le fait de relier

une nouvelle installation photovoltaïque indépendante d'une surface de 51 m2

ou de 39,12 m2, aménagée sur un talus, à un bâtiment existant

distant de plusieurs mètres, constitue une rénovation, une transformation

partielle, un agrandissement mesuré ou une reconstruction de ce bâtiment au

sens de l'art. 24c al. 2 LAT. Le projet litigieux devrait être considéré comme

une construction nouvelle, et non comme un agrandissement ou une transformation

partielle du bâtiment d'habitation existant. En ce sens, la construction

litigieuse devrait être exclue du champ d'application de l'art. 24c LAT. Le

Tribunal fédéral a en effet mis en doute la possibilité de considérer comme un

agrandissement au sens de l'art. 24c LAT la construction d'une annexe

indépendante du bâtiment existant (ATF 113 Ib 219, consid. 5, JdT 1989 I 461).

Par ailleurs, l'Office fédéral du développement territorial précise qu'en

principe l'article 24c LAT suppose un lien matériel entre le bâtiment principal

et l'annexe projetée, mais que l'on peut déroger à ce principe lorsqu'il est

impossible d'envisager un lien matériel entre le bâtiment existant et

l'agrandissement projeté et que l'installation annexe a un lien étroit avec la

construction principale et ne peut servir qu'à celle-ci. Il convient d'examiner

si les deux conditions précitées sont réalisées.

Dans le cas qui nous occupe, la première condition

n'est pas remplie. Le SDT estime en effet que le toit du bâtiment de la

recourante peut accueillir des panneaux solaires. Comme il l'a rappelé dans son

courrier du 12 juin 2017, il existe aujourd’hui une grande variété de capteurs

solaires, même intégrés dans des tuiles. Lors de l'inspection locale du 25

février 2016, à la question de D.________, adjointe au chef du Service de l'urbanisme

de la municipalité, qui demandait si la recourante avait songé à poser des

tuiles solaires, B.________, de la société ********, a répondu que "ce

genre de tuiles n'offre que très peu de puissance, elles ne constituent pas un

apport d'énergie suffisant et sont très chères, non seulement à la fourniture

mais également en ce qui concerne la pose avec une multitude de raccordements

électriques". Au vu de ce qui précède, le Tribunal de céans n'a pas de

raison de s'écarter de l'avis du SDT. Par ailleurs, toujours dans le cadre de

l'inspection locale précitée, il est utile de relever les propos de C.________,

de la société ********, qui a précisé que "70% de l'énergie produite sera

consommée par la recourante et le 30% restant sera réinjecté dans le

réseau". Or le fait que 30% de l'énergie produite soit réinjecté dans le

réseau permet d'ores et déjà d'affirmer que l'installation litigieuse ne

servira pas qu'au bâtiment existant. La seconde condition n'est dès lors de

toute évidence pas non plus remplie.

Pour ces motifs déjà, l'art. 24c LAT n'est pas

applicable au projet litigieux et le grief de la recourante doit être rejeté.

A supposer même que l'art. 24c LAT soit applicable,

il est indéniable que la construction litigieuse modifierait l'aspect extérieur

du bâtiment au sens de l'art. 24c al. 4 LAT. Par conséquent, le

procédé ne serait admissible que s'il était nécessaire à un usage d'habitation

répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore à

viser une meilleure intégration dans le paysage. Comme on le verra ci-dessous,

aucune de ces trois conditions alternatives n'est réalisée.

En l'occurrence, il va de soi que l'installation des

panneaux solaires ne vise pas à assurer une meilleure intégration dans le site.

La recourante fait valoir à l'appui de son mémoire de recours que son

installation est un "assainissement énergétique" au sens de l'art.

24c al. 4 LAT. Elle estime que le SDT se trompe lorsqu'il considère qu'un

assainissement énergétique au sens de cette disposition ne se limiterait qu'aux

mesures d'isolation thermique. La recourante n'indique cependant pas en quoi

son bâtiment nécessiterait un tel assainissement ni en quoi une installation

solaire pourrait remédier à un problème de ce type. De plus, il ressort du

compte-rendu de l'inspection locale du 25 février 2016 que la recourante avait

déjà "diminué de 40% ses besoins en énergie grâce aux travaux d'isolation

qu'elle a effectués dans sa maison". Il n'est dès lors pas crédible que

son bâtiment d'habitation ait subi une telle dégradation au niveau de son

efficacité énergétique, dans une période de temps si courte, qu'il nécessiterait

ce qu'elle appelle un assainissement.

Il est par ailleurs douteux que l'installation de

panneaux solaires soit nécessaire à un usage d'habitation répondant aux normes

usuelles. La recourante aurait très bien pu changer son installation de

chauffage ou installer des panneaux solaires en toiture, comme indiqué

ci-dessus. En réalité, sa démarche relève de motifs de nature économique, voire

d'optimisation écologique, qui ne sont pas déterminants pour justifier la mise

en œuvre de l'art. 24c LAT, qui ne prévoit pas une autorisation de modifier

pour ces raisons l'aspect des bâtiments existants situés hors de la zone à

bâtir. En résumé, l'installation de panneaux solaires va au-delà des normes

usuelles requises pour rendre les locaux d'habitation conformes aux standards

modernes et au niveau de confort actuel.

Au vu de ce qui précède, aucune des trois conditions

alternatives prévues à l'art. 24c al. 4 LAT n'est remplie, de sorte que la

construction litigieuse ne peut bénéficier d'aucune dérogation au sens de la

disposition précitée.

Le grief de la recourante devrait par conséquent

être rejeté pour ce motif encore.

Même si les conditions de l'art. 24c al. 4 LAT

étaient remplies, le projet litigieux – quelle que soit sa surface (de 51 m2

ou de 39,12 m2) – ne pourrait de toute manière pas être autorisé,

dans la mesure où ni les seuils prévus à l'art. 43 al. 3 OAT ni ceux

prévus expressément pour l'installation de panneaux solaires au sol dans le

document du SDT intitulé "Constructions et installations hors zone à bâtir

– Modifications des abords de bâtiments érigés selon l’ancien droit" ne

sont respectés. A cet égard, la pratique du SDT, d'après laquelle des panneaux

solaires au sol de plus de 8 m2 par logement principal, ou d'un

total de plus de 24 m2, dépasseraient ce qui peut être admis à titre

de modification mineure des abords du bâtiment selon les art. 24c LAT et 52 OAT,

n'est pas critiquable au regard de la jurisprudence du Tribunal fédéral (voir

consid. 6 b) ci-dessus).

Le grief de la recourante doit être rejeté pour ce

motif encore.

Au demeurant, les arrêts cités par la recourante

pour tenter de démontrer qu'une dérogation devrait être accordée à son projet

litigieux ne lui sont d'aucun secours. En effet, l'arrêt du Tribunal fédéral

1C_311/2012 du 28 août 2013 (publié in RDAF I 337) concerne l'installation de

panneaux solaires sur un hangar situé en zone à protéger, alors que

l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_345/2014 du 17 juin 2015 a trait à l'aménagement

d'une installation solaire sur un hangar à bateaux situé dans un espace

réservé aux eaux.

La jurisprudence cantonale à laquelle la recourante

se réfère n'est pas non plus pertinente dans le cas d'espèce (arrêts

AC.2009.0044 et AC.2012.0179). On notera en premier lieu que ces deux affaires

concernent la pose de panneaux solaires photovoltaïques sur la toiture

d'un bâtiment. D'autre part, si ces affaires mentionnent bien une dérogation,

il s'agit en réalité d'une dérogation au droit communal au sens de l’art.

29.

al. 1 LVLEne, alors que la recourante tente d'obtenir une dérogation au sens

des art. 24 ss LAT.

C'est donc à tort que la recourante se plaint d'une

violation de l'art. 24c LAT.

7.

Il reste à examiner si l'autorisation de

construire aurait pu être octroyée sur la base de l'art. 24 LAT. La recourante

fait valoir, pour l’essentiel, que l'implantation des capteurs solaires serait

imposée par leur destination.

a) Selon l'art. 24 LAT, des autorisations peuvent être

délivrées en dérogation à l'art. 22 al. 2 let. a LAT pour de nouvelles

constructions et installations ou pour tout changement d'affectation si l'implantation

de ces constructions ou installations hors de la zone à bâtir est imposée par

leur destination (let. a) et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let.

b).

b) Selon la

jurisprudence, une construction est imposée par sa destination au sens de

l'art. 24 let. a LAT lorsqu'elle est adaptée aux besoins qu'elle est censée

satisfaire et qu'elle ne peut remplir son rôle que si elle est réalisée à

l'endroit prévu: une nécessité particulière, tenant à la technique, aux

conditions d'exploitation d'une entreprise, ou encore à la configuration ou à

la nature du sol, doit imposer le choix de l'endroit. De même, l'implantation

hors de la zone à bâtir peut se justifier si l'ouvrage en question ne peut pas

être édifié à l'intérieur de la zone à bâtir en raison des nuisances qu'il

occasionne. Seuls des critères particulièrement importants et objectifs sont

déterminants, à l'exclusion de points de vue subjectifs du constructeur ou de

motifs de convenance personnelle (voir ATF 136 II 214 consid. 2.1; 129 II 63

consid. 3.1; arrêt AC.2017.0216 du 9 novembre 2017 consid. 2b). Par exemple,

une aire de stationnement goudronnée pour véhicules, implantée hors de la zone

à bâtir, paraissant correspondre à un besoin en relation avec les activités

exercées en zone à bâtir, ne répond pas à une nécessité particulière et ne peut

bénéficier d'une dérogation au sens de l'art. 24 LAT (voir arrêt AC.2013.0459

du 18 novembre 2014 consid. 2b et les réf. cit.). A l'inverse, un espace de

stationnement hors de la zone à bâtir peut avoir un motif technique objectif à

s'y trouver, notamment lorsque son absence ôterait une grande partie de son

sens à la zone considérée, dans ce cas précis dédiée aux loisirs (voir arrêt TF

1C_36/2009 du 14 juillet 2009, consid. 3.2; Rudolf Muggli, op. cit., n. 10 ad art. 24 LAT).

L'application de la condition de l'art. 24 let. a

LAT doit être stricte, dès lors que cette dernière contribue à l'objectif de

séparation du bâti et du non-bâti (voir ATF 124 II 252 consid. 4a p. 256; 117

Ib 270 consid. 4a p. 281, 379 consid. 3a p. 383; arrêt TF 1C_877/2013 du 31

juillet 2014 consid. 3.1.1; voir également Rudolf Muggli, Commentaire LAT, 2010, n. 3 ad art. 24 LAT).

c) Dans le cas particulier, il apparaît d'emblée que

l'implantation litigieuse n'est pas imposée par la destination de l'ouvrage. Le

bâtiment de la recourante est déjà raccordé au réseau électrique, de sorte

qu'il n'y a aucune nécessité à produire de l'énergie électrique sur place,

comme cela pourrait être le cas pour une habitation isolée. Le type

d'installation énergétique choisi par la recourante relève de sa convenance

personnelle et sa volonté d'implanter des panneaux solaires ne crée pas un

besoin justifiant une construction en zone de verdure paysagère, considérée

comme une zone de non bâtir, indépendamment des possibilités déjà offertes par

l'art. 18a LAT. Admettre une telle construction reviendrait à vider de son sens

le principe de base de l'aménagement du territoire qui postule une séparation

nette entre les secteurs constructibles et non constructibles.

Il convient en outre de rappeler que selon l'art.

18a LAT la recourante dispose de la possibilité d'aménager une installation

solaire sur le toit de son bâtiment. Certes, la recourante prétend que la forme

de la toiture de sa maison ne permettrait pas la pose de panneaux solaires, car

son toit contiendrait trop de "cassures". Il ressort cependant de

l'inspection locale du 25 février 2016 que la possibilité d'installer des

tuiles solaires a été écartée au motif qu'elles n'offriraient pas suffisamment

de puissance et qu'elles seraient très chères, et non en raison d'une

impossibilité technique. Ces arguments relèvent de la convenance personnelle de

la recourante. De plus, comme cela a été évoqué, il existe une alternative

légale à l'utilisation du talus en zone de non bâtir.

La recourante ne peut pas bénéficier de l'art. 24

LAT pour procéder à l'aménagement litigieux. Partant, c'est à bon droit que le

SDT lui a refusé l'autorisation nécessaire pour construire hors de la zone à

bâtir.

Le grief de la recourante doit être écarté sur ce

point également.

8.

La recourante se plaint enfin d'une

inégalité de traitement. Elle relève, photographies satellite tirées du site

Internet Google Maps à l'appui, que des panneaux solaires, d'une surface

semblable à celle de son projet litigieux, sont installés sur le sol de la

parcelle n° 5127 du cadastre de la commune de Nyon, colloquée en zone agricole.

A l'appui de son mémoire complémentaire du 16 août 2017, la recourante a transmis

une photographie aérienne des parcelles n° 85 et 454 de la commune de Dully sur

laquelle on constate la présence de panneaux solaires installés au sol. Elle a encore

relevé la présence d'une autre installation semblable, en zone agricole, dans

la commune de Gibloux, au lieu-dit Corpataux, dans le canton de Fribourg.

a) Le principe de la légalité de l'activité administrative

(voir art. 5 Cst.) prévaut sur celui de l'égalité de traitement (ATF 126 V 390

consid. 6a p. 392). En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se

prétendre victime d'une inégalité de traitement lorsque la loi est correctement

appliquée à son cas, alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée

du tout, dans d'autres cas. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité

dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir

les dispositions légales en question; le citoyen ne peut prétendre à l'égalité

dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que l'administration persévérera

dans l'inobservation de la loi (ATF 127 II 113 consid. 9 p. 121 et les réf.

cit.). Encore faut-il qu'il n'existe pas d'intérêt public prépondérant au

respect de la légalité qui conduise à donner la préférence à celle-ci au

détriment de l'égalité de traitement, ni d'ailleurs qu'aucun intérêt privé de

tiers prépondérant ne s'y oppose (ATF 123 II 248 consid. 3c p. 254). La jurisprudence

a encore précisé qu'il était nécessaire que l'autorité n'ait pas respecté la

loi non pas dans un ou quelques cas isolés, mais selon une pratique constante

(ATF 132 II 485 consid. 8.6 p. 510).

b) En l'espèce, le SDT a pris position concernant

l'installation solaire qui se trouve sur le sol de la parcelle n° 5127 du

cadastre de la commune de Nyon. Il considère que cette installation a été

réalisée sans être au bénéfice d'une autorisation cantonale. Le SDT explique également

que ces panneaux solaires ont été installés entre 1985 et 1992, à une période

où les bases légales n'étaient pas les mêmes qu'aujourd’hui, rendant toute

comparaison avec le projet litigieux problématique. Le Tribunal de céans estime

que les explications du SDT sont crédibles; elles ne permettent en aucun cas de

fonder un droit à l'égalité dans l'illégalité. La question de savoir dans

quelles circonstances des panneaux solaires ont été installés sur les parcelles

des communes de Dully et de Gibloux peut rester indécise. On relèvera, au

surplus, qu'il s'agit de trois cas isolés concernant des communes différentes, dont

une installation se situe même dans un autre canton. Il est manifeste que dans

ces circonstances la recourante ne saurait invoquer le principe de l'égalité

dans l'illégalité pour que son installation soit autorisée.

Le recours doit être considéré comme mal fondé sur

ce point encore.

9.

Il résulte des considérants précédents que

le recours doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision

attaquée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 49

al. 1 LPA-VD). La municipalité et le SDT, qui ne sont pas assistés, n'ont pas droit

à des dépens.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours de A.________ est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité de Montreux du 27 mars 2017 est

confirmée.

III.

Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la

charge de A.________.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 24 juillet 2018

Le

président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE et à l'OFEV.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.