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Décision

AC.2017.0240

CDAP - AC.2017.0240 - 2018-02-05 - A._____, B._____/Municipalité d'Yverdon-les-Bains

5 février 2018Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

La commune d'Yverdon-les-Bains est propriétaire des parcelles nos

100 et 114 du registre foncier, sur son territoire. D'une surface de 26'900 m2,

la parcelle no 100 est occupée par le centre funéraire et le

cimetière de la ville. Quant à la parcelle n° 114, d'une surface de 4'399 m2,

elle forme une bande de terrain directement voisine du cimetière, au sud-est.

Il se trouve sur cette parcelle n° 114 le parking du

centre funéraire, directement accessible depuis la rue du Midi. A côté du

parking, un chemin a été aménagé, qui suit la limite est de la parcelle en

direction du nord. Son tracé correspond à l'assiette d'une servitude de passage

à pied et à char (servitude ID 006-1998/002533) grevant la parcelle n° 114, au

bénéfice de fonds voisins où se trouvent des maisons d'habitation - notamment

la parcelle no 4840 ainsi que la parcelle no 6446. Ce

chemin permet l'accès des véhicules à ces bâtiments, depuis la rue du Midi. Il

a notamment été précisé, lors de la constitution de cette servitude, que "la

création du droit de passage à pied et à char n'oblige en aucune façon les

propriétaires des fonds servants à construire un chemin ou une route, les

bénéficiaires de la servitude devant se contenter de passer sur les fonds

servants dans l'état où ils existent actuellement". En dehors du

parking et du chemin, la parcelle n° 114 est couverte d'arbres (cordon boisé).

Les parcelles communales nos 100 et 114

sont classées en zone d'installations (para-)publiques de faible densité selon

le plan général d'affectation de la commune.

B.

La Municipalité d'Yverdon-les-Bains (ci-après: la municipalité) a

élaboré un projet de petit bâtiment pour l'exploitation du cimetière ("couvert

de stockage du matériel et des engins"), à réaliser en partie sur la

parcelle n° 114 et en partie sur la parcelle n°100. Ce couvert, d'environ 15 m

sur 7, est accessible via le chemin existant le long de la limite est de la

parcelle n° 114, puis, pour le dernier tronçon, par un chemin à créer, à

travers le cordon boisé.

Le dossier de la demande de permis de construire a

été mis à l'enquête publique du 11 mars au 9 avril 2017. Il a suscité

l'opposition de B._______, en tant qu'administrateur de la PPE A._______,

constituée sur la parcelle voisine no 4840, et aussi en tant que

propriétaire de la parcelle no 6446, où se trouve une maison

d'habitation. L'opposition critiquait essentiellement l'accès de véhicules

lourds jusqu'au couvert projeté, par le chemin aménagé sur la parcelle n° 114

aux frais des propriétaires voisins, bénéficiaires de la servitude.

Le 24 avril 2017, la Centrale des autorisations du Département des infrastructures et des ressources humaines

(CAMAC) a communiqué sa synthèse comportant les autorisations cantonales

spéciales nécessaires.

Le 17 mai 2017, la municipalité a levé les

oppositions et délivré le permis de construire. Elle a précisé qu'elle avait

modifié légèrement son projet, un nouveau plan, du 15 mai 2017, remplaçant

celui du 18 janvier 2017 mis à l'enquête publique. Le chemin à créer, entre le

chemin existant et la place devant le couvert, est légèrement élargi (12.93 m au

débouché sur le chemin, au lieu de 11.45 m; 6.27 m dans la partie médiane au

lieu de 5.78 m). Le plan indique que quatre arbres devront être coupés, et

remplacés par trois arbres à planter à proximité dans le cimetière; en outre,

la plantation d'arbustes indigènes est prévue de part et d'autre du nouveau

chemin. Le parcours du camion est aussi figuré sur le plan (en marche arrière

pour aller chercher les bennes à côté du couvert, puis en marche avant pour

ressortir); ces manœuvres sont possibles sans sortir de l'emprise du chemin

existant et du chemin à créer.

Dans sa réponse à l'opposition, la municipalité a

relevé que deux allers-retours de poids lourds par semaine sont prévus pour la

récupération des bennes. Elle a ajouté:

"Selon l'exercice de la servitude précitée, il

est spécifié que les bénéficiaires se contenteront de passer sur le fonds

servant dans l'état où il existe actuellement. Aucune obligation d'entretien

n'est donc imposée au fonds servant. Par souci de conciliation et parce que la

Municipalité trouve également son intérêt à conserver le chemin en bon état, la

Ville effectuera les travaux d'entretien indispensables à son utilisation dans

de bonnes conditions."

C.

Le 21 juin 2017, la PPE A._______ et B._______ ont recouru ensemble

contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal. Ils concluent principalement à ce que la décision attaquée

soit annulée, et subsidiairement à ce qu'elle soit réformée, en ce sens que le

permis de construire n'est accordé qu'à la condition suspensive de la signature

par les parties d'une servitude de passage contenant les engagements

réciproques des parties, tous frais de cet acte à charge de la municipalité.

Les recourants font valoir différents griefs qui ont trait à la procédure

suivie par l'autorité intimée avant de délivrer le permis de construire, à

l'utilisation du chemin existant, aménagé à leurs frais, par des véhicules

lourds, au respect des normes relatives aux routes, à l'insuffisance des

engagements pris par l'autorité intimée relatifs aux manœuvres des véhicules

sur le chemin et à l'entretien de ce dernier par le jardinier de la ville, à la

conformité du projet avec la "zone de nuisance 2", au défaut

de respect du cordon boisé situé sur la parcelle no 114, ainsi qu'à

la violation du principe de proportionnalité.

Dans sa réponse du 9 octobre 2017, la municipalité

conclut au rejet du recours.

Les recourants ont répliqué le 20 novembre 2017.

Considérants

1.

L'octroi d'un permis de construire, avec la levée des oppositions, peut

faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la

loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Le

présent recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales

de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD). La qualité pour recourir est définie

à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute

personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité

précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un

intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let.

a LPA-VD).

En l’occurrence, B._______, en tant que propriétaire

d'un immeuble voisin, a manifestement qualité pour recourir. Celui-ci,

administrateur de la PPE A._______, affirme que la PPE en tant que telle

recourt également; or il n'a pas indiqué l'identité des copropriétaires et ne

s'est pas prévalu d'une décision de l'assemblée générale l'autorisant à

recourir en leur nom. La question de la recevabilité du recours, en ce qui

concerne la PPE, peut toutefois demeurer indécise. Dans cette mesure, il y a

lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Les recourants critiquent la phase qui a précédé la délivrance du

permis de construire en faisant valoir que plusieurs des objections qu'ils ont

soulevées lors d'une séance d'information concernant le projet et dans leur

opposition n'ont pas été examinées par l'autorité intimée. Ils semblent ainsi

invoquer une violation de leur droit d'être entendus, sans toutefois préciser

lesquels de leurs griefs n'auraient pas été traités par l'autorité intimée, ni

prétendre que cela leur aurait porté préjudice.

La garantie du

droit d'être entendu, énoncée à l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale du

18.

avril 1999 (Cst.; RS 101), confère notamment à toute personne le droit d’exiger, en principe, qu’une décision ou un jugement

défavorable à sa cause soit motivé. L’objet et la

précision des indications à fournir dépendent de la nature de l’affaire et des

circonstances particulières du cas; en règle générale, il suffit que l’autorité

mentionne au moins brièvement les motifs qui l’ont guidée. L’autorité peut se

limiter à l’examen des questions décisives pour l’issue du litige; il suffit

que le justiciable puisse apprécier correctement la portée de la décision et

l’attaquer à bon escient, et que l’autorité de recours puisse exercer son

contrôle (ATF 139 IV 179 consid. 2.2; AC.2016.0425 du 26 septembre 2017

consid.1 et les réf.cit.). L'obligation, pour l'autorité administrative, de

motiver sa décision est prescrite, au niveau légal, par l'art. 42 LPA-VD: la

décision doit notamment contenir "les faits, les règles juridiques et

les motifs sur lesquels elle s'appuie" (art. 42 let. c LPA-VD). Une

règle spécifique figure dans la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du

territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), en cas d'octroi du permis

de construire: l'art. 116 al. 1 LATC prescrit à la municipalité d'aviser les

opposants "avec l'indication des dispositions légales et réglementaires

invoquées".

La violation du droit d'être entendu

peut être réparée devant l'autorité de recours, à condition que cette dernière

dispose du même pouvoir d'examen que l'autorité inférieure et pour autant qu'il

n'en résulte aucun préjudice pour la partie lésée. Dans certaines

circonstances, la jurisprudence admet que l'autorité intimée puisse donner

connaissance de ses motifs dans le mémoire de réponse, ce qui permettra ensuite

à l'administré de compléter ses moyens (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1).

En l'occurrence, il est vrai que

l'autorité intimée n'a pas traité tous les griefs soulevés dans l'opposition

des recourants, lorsqu'elle a levé cette dernière et délivré le permis de

construire. La violation du droit d'être entendus des recourants a

toutefois été réparée au cours de la procédure devant le tribunal de céans,

l'autorité intimée ayant produit une réponse motivée sur tous les griefs

soulevés par les recourants dans leur mémoire adressé au Tribunal cantonal et

ces derniers ayant pu ensuite répliquer. Le grief de motivation insuffisante est

donc mal fondé.

Par ailleurs, il est reproché en vain à la

municipalité de n'avoir pas organisé une séance de conciliation avec les

opposants. Cela n'est pas une exigence du droit cantonal pour la procédure du

permis de construire (cf. art 108 ss LATC).

3.

Les recourants font valoir que le chemin d'accès, aménagé sur l'assiette

de la servitude aux frais des propriétaires des fonds dominants, n'est pas

conçu pour supporter le poids de véhicules lourds, de sorte que les passages

des camions-bennes vont accélérer sa dégradation. Selon eux, l'engagement pris

par l'autorité intimée dans la décision attaquée d'entretenir le chemin n'est

pas suffisant et le permis de construire ne devrait être délivré que tant et

pour autant qu'un engagement formel soit pris, sous la forme d'une précision

des engagements réciproques de la servitude initiale.

Le permis de construire litigieux autorise une

construction (un couvert de stockage de matériel) et des aménagements (une

place où seront installées trois bennes, ainsi qu'un chemin d'accès en dalles

de béton) qui n'empiètent pas sur le chemin déjà aménagé sur la parcelle n°

114, permettant aux recourants d'accéder à leurs maisons. Dans cette procédure

administrative, il n'appartient pas au juge administratif de se prononcer sur

les conditions d'exercice de la servitude, en particulier d'examiner si la

commune, propriétaire du fonds servant, peut utiliser le chemin existant pour y

faire occasionnellement passer des poids-lourds. De même, la Cour de céans n'a

pas à se prononcer sur l'entretien, par le jardinier de la ville, des abords de

ce chemin, point également soulevé par les recourants. Ces questions relèvent,

en cas de contestation, de la compétence du juge civil (cf. notamment arrêts

AC.2014.0396 du 20 janvier 2015 consid. 2b; AC.2014.0216 du 14 janvier 2015).

Cela étant, il convient de prendre acte de

l'engagement de la commune, par l'intermédiaire de la municipalité (selon la

réponse à l'opposition), de prendre en charge l'entretien indispensable du

chemin. Cet engagement a été rappelé dans la réponse au recours (p. 7).

4.

Les recourants considèrent que le chemin qui sert actuellement d'accès à

leurs propriétés et le chemin à créer feront partie du réseau des routes

communales compte tenu de l'utilisation prévue. Ils font valoir que le projet

soumis à l'enquête publique ne respecte ni les art. 11 et 12 de la loi du 10

décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV 725.01), ni les normes de l'Association

suisse des professionnels de la route et des transports (ci-après: normes VSS)

applicables selon eux en l'espèce, par renvoi de l'art. 3 du règlement

d'application du 19 janvier 1994 de la LRou (RLRou; RSV 725.01.1) et de l'art.

114.

du règlement du PGA (RPGA).

a) Selon l'art. 1er LRou, cette loi régit

tout ce qui a trait à la construction, à l'entretien ou à l'utilisation des

routes ouvertes au public et qui font partie du domaine public, cantonal ou

communal (al. 1). Y sont également soumis les servitudes de passage public et

les sentiers publics (al. 2). Aux termes de l'art. 11 LRou, tout projet de

construction de route comporte le tracé et les ouvrages nécessaires, notamment

les points d'accès et de croisements ainsi que les raccordements aux routes

existantes. Selon l'art. 12 LRou, le Conseil d'Etat détermine par voie

réglementaire le contenu des projets de construction et fixe les prescriptions techniques

applicables. Il s'inspire des normes professionnelles en vigueur. L'art. 3 al.

1.

RLRou dispose que les pièces du dossier relatif à l'exécution des travaux

sont établies sur la base des normes de l'Union des professionnels suisses de

la route.

Quant à l'art. 114 RPGA, il dispose que le nombre de

places de stationnement obligatoires est calculé sur la base des besoins

limites, déterminés au moyen de la norme VSS en vigueur.

b) Il est précisé, dans la réponse de la

municipalité, qu'au départ du chemin existant, depuis la rue du Midi, un

panneau de signalisation a été posé, signifiant une interdiction générale de

circuler, avec la mention "propriété privée". Ce chemin – qui

n'est du reste pas l'objet du permis de construire – n'est pas une route

communale; il ne fait pas partie des voies publiques, du domaine public ou au

bénéfice d'une servitude de passage public. Il a donc pu être aménagé par la

commune, sur une de ses parcelles, sans que l'application de la législation

cantonale sur les routes entre en considération. Le tronçon supplémentaire, de

16.

m, entre le chemin existant et la place devant le couvert, n'est pas davantage

une voie publique. Les recourants invoquent donc à tort les art. 11 et 12 LRou

(cf. AC.2014.0318 du 27 juillet 2015 consid.1; AC.2010.0048 du 8 novembre 2011

consid. 2a). A fortiori, le renvoi, dans la législation sur les routes,

aux normes suisses concernant la construction de voies publiques, n'est pas

pertinent en l'espèce.

S'agissant des normes VSS, l'art. 114 RPGA y renvoie

certes, mais à propos de nombre de places de stationnement et non pas en ce qui

concerne l'aménagement d'un chemin sur une parcelle privée.

Cela étant, on peut constater qu'il s'agit en

l'espèce d'aménager un court tronçon de chemin. D'une largeur minimale de six

mètres (au débouché sur la place de stockage), cet accès est amplement

suffisant pour l'utilisation prévue, à savoir permettre le passage d'un poids

lourd effectuant deux allers-retours par semaine. Contrairement à ce que font

valoir les recourants, il n'existe aucun motif de penser que ces véhicules ne

pourront pas manœuvrer sur les emplacements prévus, en suivant le trajet figuré

sur le plan du 15 mai 2017 et ne circuleront pas dans le sens approprié pour

procéder à l'évacuation des bennes, ce qui suppose un accès en marche avant

jusqu'à l'extrémité du chemin existant, puis une marche arrière sur une

trentaine de mètres jusqu'aux bennes. Le plan indique la "largeur

balayée" par le véhicule, en fonction du rayon de braquage, et il apparaît

que, de part et d'autre, un espace est encore disponible sur les dalles en

béton. Il n'y a aucun motif de considérer que le projet aurait été mal conçu

pour l'utilisation prévue. Du point de vue de l'accès par les véhicules, la

parcelle communale bénéficie à l'évidence d'un équipement suffisant. Les griefs

du recours à ce propos sont mal fondés.

Au demeurant, il n'est pas nécessaire de compléter

le dossier, ni de procéder à des constatations sur place, pour parvenir à cette

conclusion. La requête d'inspection locale présentée par les recourants doit

être rejetée.

5.

Les recourants estiment également que l'utilisation du chemin par des

véhicules lourds plusieurs fois par semaine n'est pas conforme à la "zone

de nuisance 2" ou à la "zone de type 2, sans activité". Ils

relèvent que leurs immeubles se trouvent en zone résidentielle.

La loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection

de l'environnement (LPE; RS 814.01) a notamment pour but la protection de

l'être humain contre les atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1 al. 1

LPE). Par atteinte, on entend notamment le bruit (art. 7 al. 1 LPE). Lorsque

l'autorité compétente se prononce sur la construction d'une nouvelle

installation susceptible de provoquer des atteintes à l'environnement, comme du

bruit, elle doit en principe examiner si des mesures préventives de limitation

des émissions se justifient, dans la mesure que permettent l'état de la

technique et les conditions d'exploitation, et pour autant que cela soit

économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE).

Il n'est pas prétendu que l'exploitation du couvert

de stockage produirait des immissions de bruit dans le voisinage, à l'exception

du bruit des véhicules utilisés très occasionnellement pour emporter les

bennes. Le passage d'un camion empruntant le chemin d'accès pour deux-allers

retours par semaine pendant la journée (soit quatre trajets par semaine, de

jour), nécessairement à petite vitesse, n'est pas propre à créer des nuisances

véritablement perceptibles dans le voisinage. Dans un quartier urbain, à

proximité d'une route passante et d'un parking (celui du centre funéraire), le

passage de ces camions ne peut pas objectivement être considéré comme gênant et

on ne voit pas quelles mesures préventives pourraient être ordonnées dans le

cadre de l'art. 11 al. 2 LPE (il en irait éventuellement différemment si les

transports de bennes avaient lieu la nuit, ou en présence d'un trafic de

livraison plus important – cf. ATF 125 II 129 consid. 6).

Par ailleurs, quand les recourants se réfèrent à la

zone de nuisance ou de type 2, ils veulent vraisemblablement faire valoir que

le degré de sensibilité au bruit II a été attribué à la zone résidentielle où

se trouvent leurs immeubles, parce qu'il s'agit d'une zone d'habitation où

aucune entreprise gênante n'est autorisée (cf. art. 43 al. 1 let. b de

l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit [OPB; RS

814.

]). Il n'y a toutefois pas lieu d'examiner plus avant l'éventualité

d'imposer des mesures supplémentaires de limitation du bruit, dans le cadre de

l'art. 11 al. 3 LPE parce qu'à l'évidence, un dépassement des valeurs limites

d'immission (cf. art. 13 LPE) ou des valeurs de planification (art. 23 LPE en

relation avec l'art. 25 LPE), à cause des quatre trajets de camion

hebdomadaires, n'entre pas en considération. L'argumentation des recourants à

ce propos, très sommaire, n'est pas concluante; sans doute savaient-ils qu'ils

ne pouvaient pas sérieusement prétendre que le bruit provoqué par

l'installation litigieuse allait entraîner un dépassement des valeurs limites

sur leurs parcelles, que l'on se réfère aux critères applicables à l'évaluation

du bruit routier (annexe 3 de l'OPB) ou à celles du bruit des entreprises

artisanales sur l'aire d'exploitation (annexe 6 de l'OPB).

6.

Les recourants font valoir que le nouveau chemin d'accès au couvert de

stockage, avec l'aménagement de la zone de manœuvre pour les camions, portent

atteinte au cordon boisé et que le projet apparaît donc comme "non abouti

et peu soucieux de la proportionnalité".

Dans sa réponse, la municipalité expose que le

cordon boisé ne fait, en tant que tel, l'objet d'aucune mesure de protection

particulière. Quatre arbres doivent être abattus mais des plantations

compensatoires seront réalisées à proximité, en application de l'art. 6 al. 2

de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et

des sites (LPNMS; RS 450.11), disposition concernant l'abattage d'arbres

protégés. Les recourants ne prétendent pas que d'autres arbres ou arbustes de

ce cordon boisé, outre les quatre arbres en question, seraient atteints, en

dépit d'une mesure de protection prise par l'autorité communale dans le cadre

des art. 5 et 6 LPNMS. Quoi qu'il en soit, lorsqu'une commune veut construire

un bâtiment d'utilité publique, dans une zone prévue à cet effet – en

l'occurrence un bâtiment nécessaire au cimetière –, et que la réalisation du

projet requiert l'abattage d'arbres protégés, elle doit procéder à une pesée

des deux intérêts publics en présence, celui à la protection des arbres et

celui à l'accomplissement de ses tâches publiques (voir notamment, dans la

jurisprudence cantonale, arrêts AC.2012.0249

du 26 juillet 2013, consid. 10; AC.2012.0100 du 18 octobre 2012 consid. 2;

AC.2012.0300 du 12 juin 2013 consid. 6c ;

AC.2012.0111 du 20 septembre 2012 consid. 2c). Le résultat de cette pesée des

intérêts n'est, en l'espèce, pas critiquable. Le cordon boisé reste, pour

l'essentiel, intact et, contrairement à ce qu'allèguent les recourants, on ne

voit pas pourquoi le passage des camions aurait un "effet

dévastateur" sur la flore et la faune de ce secteur puisque, comme cela

vient d'être exposé, un chemin dallé suffisamment large est prévu. En d'autres

termes, ce projet ne compromet pas les qualités du cordon boisé et les

recourants ne sauraient invoquer la protection de la biodiversité au

centre-ville pour s'opposer à toute atteinte à cette végétation, étant précisé

que le cimetière et ses abords constituent un vaste parc, et que ce quartier

est bien doté en espaces naturels.

7.

Les recourants invoquent le principe de proportionnalité pour reprocher

à la municipalité de n'avoir pas étudié la possibilité d'installer à un autre

endroit les bennes à déchets du cimetière. Or, dès lors que le projet est

conforme à la destination de la zone d'utilité publique et qu'il respecte les

autres règles du droit public des constructions, la question de la

proportionnalité ne se pose pas. En d'autres termes, les voisins ne peuvent

pas, en se référant à ce principe, mettre en cause l'emplacement du couvert de

stockage et exiger l'élaboration de variantes.

8.

Il résulte des considérants que le recours, entièrement mal fondé, doit

être rejeté dans la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation

de la décision attaquée.

Les recourants, qui succombent, doivent payer les

frais de justice, ainsi que des dépens à la Commune d'Yverdon-les-Bains,

représentée par un avocat (art. 49 et 55 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté, dans la mesure de sa recevabilité.

II.

La décision de la Municipalité d'Yverdon-les-Bains du 17 mai 2017 est

confirmée.

III.

Un émolument de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge des

recourants, solidairement entre eux.

IV.

Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à payer à la

Commune d'Yverdon-les-Bains, à titre de dépens, est mise à la charge des

recourants, solidairement entre eux.

Lausanne, le 5 février 2018

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.