AC.2017.0260

CDAP - AC.2017.0260 - 2018-05-28 - A.________/Département des finances et des relations extérieures, Municipalité d'Avenches, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique

28 mai 2018Français26 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

La société B.________ est propriétaire, au lieu-dit "********",

de la parcelle n° 452 de la Commune d'Avenches. En mai 2013, A.________,

agissant comme auteure des plans et au nom de B.________, a déposé une demande

de permis de construire trois immeubles d'habitation, deux bâtiments de service

(hôtel, logements, services et commerces) et un garage souterrain sur la

parcelle n° 452 présentant une surface de 9'363 m2. Elle n'a pas coché la case

n° 110 (situation de l'ouvrage dans une région archéologique) du formulaire de

la demande de permis de construire, la parcelle en question ne figurant pas (à

l'époque) dans une région archéologique dûment répertoriée. Le projet devant

néanmoins prendre place dans un secteur archéologique sensible de la ville

romaine d'********, il a été d'office soumis au Département des finances et des

relations extérieures (DFIRE), Service Immeubles, Patrimoine et Logistique

(SIPaL), Section archéologie cantonale (ARCHE), aux fins d’autorisation

spéciale, sur la base de l’art. 67 de la loi cantonale du 10 décembre 1969 sur

la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11). Ce

service a délivré une autorisation spéciale consignée dans la synthèse de la

Centrale des autorisations CAMAC n° 140069 du 28 novembre 2013 (ci-après la

"synthèse CAMAC"), aux conditions impératives suivantes:

"Le projet

se situe à proximité immédiate de la région archéologique n° 33/416 de la

commune d'Avenches, au sens de l’article 67 LPNMS. Une voie et des tombes

d'époque romaine pourraient être menacées par les terrassements.

En raison de

l'importance des terrassements qui sont engendrés par le projet, la section

Archéologie Cantonale souhaite que des sondages préalables soient exécutés

avant tous travaux d'excavation (y c. travaux de viabilisation), ceci afin

d'éviter toute découverte fortuite de vestiges au sens de l'art. 46 LPNMS qui

pourraient occasionner une opération de fouille en urgence durant les travaux.

Ces sondages,

à effectuer au moyen d’une pelle rétro, seront à la charge du propriétaire en

ce qui concerne l’excavation (pelle mécanique, main d’œuvre éventuelle,

etc...), l'analyse des sondages incombant à la Fondation C.________.

Dès lors,

nous invitons l'architecte ou le maître d'ouvrage à prendre contact le plus

rapidement possible avec la Fondation, afin qu'ils puissent régler ensemble

l'organisation de ces démarches.

En cas de mise au jour de vestiges lors de cette procédure,

les modalités des fouilles de sauvetage qui s'avéreraient nécessaires (art. 38

du règlement d'application de la LPNMS) seront mises au point entre

l'archéologie Cantonale, la Fondation C.________ et le maître d'ouvrage. En

fonction des découvertes, d'éventuelles mesures visant à protéger ces vestiges

seront définies et confirmées."

Par décision du 28 janvier 2015, la Municipalité

d'Avenches (ci-après: la municipalité) a délivré l’autorisation de construire

requise, en précisant que les autorisations spéciales et les conditions

particulières cantonales figurant dans la synthèse CAMAC faisaient partie

intégrante du permis de construire. N'ayant pas été attaqué, celui-ci est enté

en force. Les 4 septembre 2013 et 28 janvier 2015, la Fondation C.________ et

la municipalité ont également octroyé un permis de fouilles, rappelant que le

maître de l'ouvrage ne pouvait entreprendre, respectivement commencer les

travaux de construction sans l'accord exprès du responsable des fouilles et que

des sondages préliminaires étaient requis préalablement à l'ouverture du

chantier afin de vérifier la présence de vestiges et de définir le cas échéant

les mesures à prendre, le maître de l'ouvrage devant prendre contact avec elle

dans les meilleurs délais afin de planifier le calendrier des interventions

archéologiques. Ce permis de fouilles n'a pas non plus été contesté.

Le 3 février 2016, le SIPaL a invité A.________ à prendre immédiatement

contact avec D.________, le responsable des fouilles du Site et musée romains

d'Avenches (SMRA), afin de fixer un calendrier des diverses interventions

archéologiques préalables prévues sur plusieurs secteurs de la commune. Cette

lettre est restée sans réponse. A.________ a finalement pris contact avec

D.________ en juillet 2017 en vue d'organiser le chantier des sondages de

diagnostic archéologique.

Il résulte des conclusions du rapport sur les

sondages de diagnostic archéologique effectués en septembre 2016 par les

archéologues du SMRA que, vu la densité et la répartition des vestiges

archéologiques repérés, des fouilles devront être menées sur pratiquement

l'entier de la parcelle (n° 452), soit environ 9'000 m2. A la suite

de ces sondages positifs sur la parcelle n° 452, celle-ci a été incluse dans la

région archéologique 33/423 créée le 21 octobre 2016, qui porte le n° 33/2

depuis le 13 février 2017.

Selon une estimation des coûts imputables au maître

de l'ouvrage pour les interventions archéologiques préventives établie le 22

septembre 2016 par D.________, les frais de fouilles (durée environ 4 mois)

s'élèveraient à 292'198 fr. (salaires de l'équipe composée de trois

archéologues, de quatre techniciens de fouilles et de deux collaborateurs

techniques), tandis que le coûts des salaires pour les post-fouilles seraient

de 117'219 fr., ce qui représente un coût global de l'opération de 409'418 fr.

(montant auquel il faudrait ajouter les frais de machines, infrastructures et

d'analyse).

Le 13 avril 2017, A.________ demandé au SIPAL de rendre une décision

portant sur la question de savoir qui de l'Etat ou de la propriétaire devait

supporter les frais de fouilles de sauvetage. Elle estimait que, comme la

parcelle n° 452 n'était pas située dans la région archéologique n° 33/416, mais

à proximité de celle-ci, A.________ n'avait pas à prendre à sa charge les frais

de fouilles.

Par décision du 27 juin 2017, le chef du Département

des finances et des relations extérieures (DFIRE) a considéré que des fouilles

de sauvetage devaient impérativement être réalisées avant toute construction ou

travaux de terrassement conformément à l'art. 46 LPNMS et qu'il incombait à

A.________ de prendre à sa charge les frais de fouilles de sauvetage,

conformément aux art. 67 LPNMS et 38 al. 4 du règlement du 22 mars 1989

d'application de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des

monuments et des sites (RLPNMS; RSV 450.11.1). Il ne s'agissait en aucun cas de

trouvailles fortuites, vu les sondages préalables ordonnés dans le cadre de

l'autorisation spéciale qui a été rendue. Dès lors, il lui appartenait, si elle

souhaitait procéder à la construction des immeubles projetés, de procéder à ses

frais aux fouilles prescrites par l'Archéologue cantonale. Il attirait son

attention sur le fait qu'une subvention pourrait le cas échéant être octroyée

sur la base de l'art. 56 LPNMS.

Par acte du 19 juillet 2017, A.________ a recouru contre cette décision

du 27 juin 2017 auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal (CDAP). Elle conclut à l'admission du recours et, principalement, à la

réforme de la décision attaquée en ce sens que les frais des fouilles à

effectuer sur la parcelle n° 452, de même que tous autres frais liés à ces

fouilles, sont à charge de l'Etat (I); à ce qu'ordre soit donné à l'Etat de

Vaud de procéder aux fouilles archéologiques au plus tard trois mois après

l'entrée en force du jugement rendu par le Tribunal cantonal (III); à dire

qu'elle est autorisée à entreprendre tous travaux de constructions sur la

parcelle n° 452, dont elle est propriétaire (sic), si les fouilles

archéologiques ne sont pas entreprises dans le délai de trois mois (IV). La

recourante conclut subsidiairement à l'annulation de la décision entreprise. En

bref, la recourante soutient que l'on serait en présence de trouvailles

fortuites situées hors zone archéologique, cas de figure dans lequel il

n'existerait aucune base légale permettant de mettre les frais des travaux de

fouilles à la charge du propriétaire du fonds concerné.

La municipalité s'est déterminée le 23 août 2017 en

indiquant qu'elle n'avait pas de remarques à formuler. Dans sa réponse du 28

août 2017, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours. Le même jour, le

SIPaL a également conclu au rejet du recours. Le 27 octobre 2017, la recourante

a répliqué. Le 23 novembre 2017, le DFIRE a dupliqué et le SIPaL a confirmé

ses conclusions.

Interpellée sur sa qualité pour agir, la recourante

a répondu le 22 mars 2018 que la société financière B.________, qui a les mêmes

administrateurs qu'elle, lui avait cédé tous ses droits en vue de mener à bien

la promotion immobilière en cause.

Considérants

1.

Selon l'art. 92 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours

contre des décisions et décisions sur recours rendues par les autorités

administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en

connaître. Rendue par le Département des finances et des relations extérieures

(DFIRE) en application de la LPNMS et du RLPNMS, la décision attaquée n'est pas

susceptible de recours auprès d'une autre autorité. Le Tribunal cantonal est

dès lors compétent.

Quant à la société recourante, destinataire de la

décision et habilitée à agir à la place de la propriétaire de la parcelle n°

452, elle est touchée par la décision attaquée et dispose d'une intérêt digne

de protection à ce que la décision soit annulée ou réformée, si bien qu'elle a

qualité pour recourir contre celle-ci (art. 75 et 99 LPA-VD).

Formé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et répondant

au surplus à toutes les exigences de forme (art. 79 et 99 LPA-VD), le présent

recours est donc recevable.

2.

a) Au chapitre IV de la loi, intitulé "Protection générale des

monuments historiques et des antiquités", l'art. 46 LPNMS dispose que

sont protégés conformément à la présente loi tous les monuments de la

préhistoire, de l'histoire, de l'art et de l'architecture et les antiquités

immobilières situés dans le canton, qui présentent un intérêt archéologique,

historique, artistique, scientifique ou éducatif (al. 1); sont également

protégés les terrains contenant ces objets et leurs abords (al. 2); aucune

atteinte ne peut leur être portée qui en altère le caractère (al. 3). D'après

l'art. 47 LPNMS, lorsqu'un danger imminent menace un tel objet, le département

en charge des monuments, sites et archéologie prend les mesures nécessaires à

sa sauvegarde (al. 1). Selon l'art. 56 LPNMS, l'Etat peut participer

financièrement aux fouilles ainsi qu'à l'entretien et à la restauration des

monuments historiques et antiquités classés. Le sort des trouvailles et

fouilles est régi par le chapitre VI de la loi, aux art. 67 à 73 LPNMS. L'art.

67.

LPNMS prévoit que "le département en charge des monuments, sites et

archéologie (soit actuellement le Département des finances et des relations

extérieures) détermine les régions archéologiques dans lesquelles tous travaux

dans le sol ou sous les eaux doivent faire l'objet d'une autorisation. L'art.

72.

LPNMS précise qu'aucune fouille archéologique ne peut être entreprise sans

l'autorisation du département compétent, cette autorisation n'entraînant pas de

droit sur les objets découverts. Quant à l'art. 73 al. 1 LPNMS, il prévoit que

le propriétaire d'un fonds dans lequel se trouvent des antiquités offrant un

intérêt scientifique est tenu de permettre les fouilles nécessaires.

b) Ces dispositions sont complétées par le règlement

du 22 mars 1989 d'application de la LPNMS (RLPNMS).

L'art. 38 RLPNMS dispose ce qui suit :

"Art. 38 Régions

archéologiques

1.

Le Département TPAT tient à jour

la liste des régions archéologiques. Il communique aux communes concernées les

coordonnées, l'extension et la nature des régions définies sur le territoire

communal.

2.

Les communes et les services

cantonaux ou fédéraux communiquent au Département TPAT tous projets ou travaux

susceptibles de porter atteinte au sous-sol des régions archéologiques.

3.

Le Département TPAT délivre

l'autorisation spéciale pour les travaux. Il arrête les conditions nécessaires

pour assurer la protection du site archéologique. Pour apprécier l'atteinte que

le projet est susceptible de porter au site archéologique et pour définir les

mesures à prendre, il peut entreprendre ou requérir l'exécution de sondages

préalables. L'analyse archéologique des sondages incombe au département.

4.

L'autorisation spéciale précise

les délais nécessaires, les modalités de l'intervention de sauvetage ou les

mesures à prendre pour ménager les vestiges archéologiques lors de l'exécution

du projet".

Dans sa décision, l'autorité intimée s'est basée sur

l'art. 38 al. 4 RLPNMS et sur la jurisprudence y relative pour mettre à la

charge de la recourante les frais de fouilles.

Dans un arrêt AC.1998.0214 du 30 juin 1999 (consid.

2c), l'ancien Tribunal administratif, auquel a succédé la CDAP, avait en effet

considéré que cette disposition réglementaire constituait une base légale

suffisante pour fonder une obligation de prise en charge des frais par le

propriétaire, en suivant le raisonnement suivant:

"L'art. 38 al. 4 RPNMS,

interprété selon les règles usuelles, peut cependant être compris en ce sens

que l'intervention de sauvetage incombe bien au maître de l'ouvrage, qui doit

en assumer les frais (on comprendrait mal que l'autorisation spéciale précise

les modalités de ces fouilles, si elles incombaient à la SMH [actuellement: le SIPaL]). Cette solution n'est au surplus nullement

exorbitante. Il appartient par exemple au constructeur d'assumer les frais

d'une expertise exigée sur la base de l'art. 89 LATC; il en va de même

s'agissant des frais liés à l'élaboration d'un rapport d'impact (art. 9 al. 3

LPE [loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la

protection de l'environnement]; on observe au demeurant que, lorsqu'un

projet est soumis à une étude d'impact, celle-ci doit porter également sur les

aspects de protection de la nature, des monuments et des sites : art. 3 al. 1

OEIE [ordonnance du 19 octobre 1988 relative à

l’étude de l’impact sur l’environnement]). L'art. 14 al. 5 OPN [note: ordonnance

du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage], déjà cité

pose lui aussi le principe que l'auteur ou le responsable d'une atteinte

d'ordre technique à un biotope, liée à un projet de construction par exemple,

doit prendre les mesures nécessaires à la sauvegarde de cet objet ou, à défaut,

en assurer la compensation écologique, cela à ses frais. Le tribunal considère

que la même solution doit prévaloir également en matière de protection des

vestiges archéologiques, cela sans faire appel à proprement parler au principe

"pollueur-payeur", invoqué par le département.

Il en découle dès lors que c'est à

bon droit que la décision attaquée retient, en application de l'art. 38 al. 4

RPNMS, que les frais de l'intervention de sauvetage incombent au maître de

l'ouvrage, soit en l'occurrence à la Commune de Lausanne".

La recourante estime, quant à elle, que cette

jurisprudence, qui concernait une parcelle comprise à l'intérieur d'une région

archéologique au sens de l'art. 67 LPNMS, n'est cependant pas applicable

aux biens-fonds situés, comme en l'espèce, hors zone archéologique. Elle fait

valoir que la parcelle n° 452, bien que située à proximité immédiate de la

région archéologique n° 33/416 de la commune d'Avenches, n'était pas incluse

dans le périmètre de cette région. Selon un arrêt rendu postérieurement par la

Cour de céans (AC.2014.0394 du 29 juin 2015 concernant la commune de

Corcelles-près-Concise) et invoqué par la recourante, "il ressort en effet

clairement de l'intitulé de l'art. 38 RLPNMS concerne uniquement les

régions archéologiques. On ne voit pas sur quelle base l'autorité intimée se

fonde pour affirmer que l'alinéa 4 de la disposition susmentionnée pourrait

s'appliquer également hors de ces zones. D'ailleurs, dans les faits, le SIPAL

n'a rendu aucune autorisation spéciale alors que l'art. 38 al. 4

RLPMNS prévoit expressément la délivrance d'une telle autorisation. Or c'est

sur l'existence d'une telle autorisation que l'ancien Tribunal administratif

avait fondé son raisonnement dans l'arrêt précité pour mettre les frais des

fouilles de sauvetage à charge du destinataire de l'autorisation" (consid.

3b/bb)

Se référant toujours à cet arrêt, la recourante

ajoute que, hors zones archéologiques, c'est l'art. 39 RLPNMS, consacré aux

trouvailles fortuites, qui serait applicable. Cette disposition a la teneur

"La découverte fortuite de

vestiges, d'objets archéologiques ou de curiosités naturelles, effectuée en

dehors d'une recherche dûment autorisée, doit être immédiatement annoncée au

Département TPAT, qui déléguera le personnel compétent sur les lieux. Les

travaux ou activités qui ont produit la trouvaille doivent être suspendus à

l'endroit de la découverte, s'ils sont de nature à porter atteinte aux

vestiges. Aucun objet ne doit être déplacé, et les vestiges découverts seront

protégés de manière à n'être ni endommagés, ni dérobés. Toute personne témoin

de la découverte et susceptible de comprendre sa portée et son intérêt est

tenue de l'annoncer au Département TPAT et de prendre les mesures nécessaires".

Les trouvailles effectuées à proximité de zones archéologiques

sont donc des trouvailles fortuites. En effet, la loi distingue les zones

archéologiques, auxquelles s'appliquent certaines règles, des autres zones,

auxquelles s'appliquent des règles différentes, et ne prévoit aucune autre

zone, que l'on pourrait qualifier d'"intermédiaire" ou

"tampon". Les parcelles situées à proximité des zones archéologiques,

comme la parcelle en cause, demeurent des parcelles non classées en zone

archéologique, même si dans les faits l'autorité intimée leur accorde une

certaine importance. L'art. 39 RLPNMS s'applique dès lors au cas d'espèce et

force est de constater qu'il ne prévoit pas de prise en charge des frais de

fouilles par les propriétaires des biens-fonds concernés. Ainsi, il a été

constaté qu'il n'existait pas de base légale permettant de mettre à la charge

des propriétaires des frais de fouilles liés à des trouvailles fortuites hors

zone archéologique (arrêt AC.2014.0394 précité, ibidem).

3.

a) Selon l'art. 104 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur

l’aménagement du territoire et des constructions (LATC; RSV 700.11), avant de

statuer sur la demande de permis de construire, il incombe à la municipalité

non seulement de s'assurer que le projet est conforme aux dispositions légales

et réglementaires et aux plans d'affectation (al. 1), mais encore de vérifier

"si les autorisations cantonales et fédérales préalables nécessaires ont

été délivrées" (al. 2). L'art. 120 LATC énumère exhaustivement les cas

dans lesquels la construction ou l’installation est soumise non seulement à un

permis de construire délivré par la municipalité (art. 103 et 104 LATC), mais

encore à une autorisation spéciale, en principe cantonale (qui présente un

caractère accessoire par rapport à la décision municipale). Il s’agit des

constructions hors des zones à bâtir (let. a), des constructions et des

ouvrages nécessitant des mesures particulières de protection contre le danger

d’incendie et d’explosion, ainsi que contre les dommages causés par les forces

de la nature (let. b), des constructions, ouvrages, entreprises et

installations faisant l’objet d’une liste annexée au règlement d’application de

la LATC (let. c), enfin des constructions, ouvrages, installations et

équipements soumis à autorisation ou qui doivent être approuvés selon les

dispositions légales ou réglementaires fédérales ou cantonales (let. d). Tel

est le cas de la LPNMS qui figure sur la liste des textes législatifs à prendre

en considération selon la lettre d de l'art. 120 al. 1 LATC (cf. Annexe I au

règlement du 19 septembre 1986 d’application de la LATC [RSV 700.11.1; RLATC]) et

en particulier de l'art. 67 prévoyant que "le département en charge des

monuments, sites et archéologie détermine les régions archéologiques dans

lesquelles tous travaux dans le sol ou sous les eaux doivent faire l'objet

d'une autorisation". A noter que la définition de la région archéologique

constitue une mesure administrative préventive permettant d'assurer une

protection des vestiges efficace. Dans un périmètre déterminé de la région

archéologique (qu'il est possible par la suite d'élargir ou de modifier), tous

les travaux dans le sol sont soumis à autorisation cantonale. L'élaboration de

ces zones ne constitue pas encore une mesure de protection. Les régions sont déterminées

d'avance, à partir des données de la carte archéologique cantonale; divers

sites sont délimités avec précision et soumis au régime de la région

archéologique de l'art. 67 LPNMS. Lorsque l'on se trouve face à un site

non-recensé, le constructeur doit alors suspendre les travaux et avertir le

service concerné (art. 68 et 69 LPNMS). Généralement une indemnité sera versée

au propriétaire pour les retards apportés au chantier; le propriétaire est

alors invité à faciliter l'exécution des fouilles de sauvetage, dans la mesure

où cette aide financière permet souvent de raccourcir les délais requis

(Nathalie Tissot, Protection juridique des vestiges archéologiques, thèse

Neuchâtel 1991, IX.1.1, p. 167 et ss).

b) En l'occurrence, il n'est pas contesté

qu'au moment du dépôt du permis de construire en mai 2013, la parcelle n° 452

n'était pas comprise dans une des régions archéologiques dûment recensées par

le département au sens de l'art. 67 LPNMS, de telle sorte que le SIPaL/ARCHE

n'avait pas à donner une autorisation spéciale assortie de conditions

impératives, mais pouvait tout au plus formuler des remarques dans le cadre

d'un préavis. C'était donc à juste titre que la recourante n'avait pas coché la

case n° 110 (situation de l'ouvrage dans une région archéologique) du

questionnaire de la demande de permis de construire. Du reste, la synthèse

CAMAC n° 140069 du 28 novembre 2013 n'indiquait pas que le dossier impliquait

une demande d'autorisation spéciale à délivrer par le SIPaL/ARCHE. Cette

dernière autorité cantonale a toutefois été consultée au motif que le projet se

situait à proximité immédiate de la région archéologique n° 33/416 et qu'il

existait une forte probabilité que le terrain litigieux renferme des vestiges

archéologiques dignes d'intérêt.

Ainsi, sur la base de la jurisprudence citée plus

haut (consid. 2), il incombe en principe à l'Etat de prendre en charge la

totalité des frais de fouilles de sauvetage. Il n'existe en effet pas de base

légale permettant de mettre à charge de la recourante des frais de fouilles

dans un terrain situé hors zone archéologique. Peu importe que la parcelle n°

452.

ait été incluse entre-temps dans la région archéologique 33/423 créée le 21

octobre 2016, qui porte le n° 33/2 depuis le 13 février 2017.

c) Il n'en demeure pas moins que, contrairement à

ce qu'affirme la recourante, l'on ne se trouve pas en présence de trouvailles

fortuites au sens de l'art. 39 RLPNMS. C'est bien parce que le projet litigieux

était susceptible de porter à atteinte à un site archéologique que le SIPaL a

été consulté; celui-ci a requis que des sondages préalables soient exécutés

avant tous travaux de terrassement afin "d'éviter toute découverte

fortuite de vestiges". La recourante a été avertie qu'"en cas de mise

au jour de vestiges lors de cette procédure, les modalités des fouilles de

sauvetage qui s'avéreraient nécessaires (art. 38 du règlement d'application de

la LPNMS) seront mises au point entre l'archéologie Cantonale, la Fondation

C.________ et le maître de d'ouvrage. En fonction des découvertes,

d'éventuelles mesures visant à protéger ces vestiges seront définies et

confirmées" (cf. CAMAC n° 140069 du 28 novembre 2013). La recourante n'a

pas recouru contre cette autorisation spéciale, dont les conditions faisaient

partie intégrante du permis de construire. A cela s'ajoute qu'un permis de

fouilles a été délivré en même temps que le permis de construire, si bien que

la constructrice, qui devait procéder à des sondages préliminaires avant l'ouverture

du chantier afin de vérifier la présence de vestiges, ne pouvait ignorer que sa

parcelle, vu sa localisation aux abords du site d'Aventicum, était susceptible

de receler des vestiges archéologiques, ce qui a été avéré à la suite de

sondages effectués sur la parcelle n° 452. La recourante a en quelque sorte

accepté de se soumettre aux conditions fixées par le SIPaL quant à une

éventuelle participation financière à des frais de fouilles de sauvetage. On

peut donc admettre qu'une interprétation des permis de construire et de

fouilles conforme au principe de la bonne foi doit conduire à ce que la

recourante prenne à sa charge une partie des frais de fouilles.

A noter que l'arrêt AC.2014.0394 précité, dont se

prévaut la recourante, concernait un projet de construction d'un immeuble pour

lequel qu'aucune autorisation spéciale au sens de l'art. 67 LPNMS en lien avec

l'art. 38 RPLMNS n'avait été délivrée par le SIPaL; ce n'est que lors des

travaux de terrassement que des vestiges protohistoriques ont été découverts et

que le SIPaL est intervenu pour exiger des travaux de fouilles de sauvetage

qui, en principe, devaient être effectués par les services de l'Etat, à leurs

frais. Or la présente affaire a ceci de particulier que le projet litigieux –

bien que situé à l'extérieur d'une région archéologique – a donné lieu à une

autorisation spéciale, qui n'a pas été remise en cause par la recourante.

d) Compte tenu de ces circonstances particulières,

il paraît équitable que la recourante prenne à sa charge une partie des frais

de fouille proprement dite (excavation) figurant sous la rubrique "A Coût

des fouilles" (devisé à 292'198 fr. selon l'estimation du 22 septembre

2016), y compris une part des frais de machines de chantier et

d'infrastructures en lien avec l'excavation (frais qui n'ont pas été chiffrés),

à l'exclusion toutefois des "coûts post-fouilles (salaires SMRA et

auxiliaires)" (devisés à 117'219 fr. selon l'estimation du 22 septembre

2016) et des frais d'analyses (estimés à 7'000 fr.) qui seront entièrement pris

en charge par l'Etat. Ainsi, une répartition des frais de fouille proprement

dite (y compris les frais de machines de chantier et d'infrastructures en

relation avec l'excavation) par moiti.(50 %) entre l'Etat et la recourante

semblerait adéquate.

On peut relever que la recourante a un intérêt évident

à ce que la durée des interventions archéologiques soit réduite au minimum

afin de pouvoir commencer les travaux de construction dans un délai

raisonnable. En effet, ni la LPNMS ni le RLPNMS n'imposent un délai aux

services de l'Etat pour procéder à des fouilles de sauvetage. Sans une

participation financière de la recourante aux frais de fouilles, le chantier ne

pourrait pas débuter avant longtemps. Dans sa réponse, l'autorité intimée

constate d'ailleurs qu'en raison de l'ampleur du chantier, de la richesse des

vestiges que la parcelle n° 452 contient et de l'urgence dictée par la

recourante, les travaux de fouilles dépassent très largement les ressources en

personnel du SMRA et de l'Archéologie cantonale, si bien qu'il a été proposé à

la recourante de financer en partie une équipe d'archéologues auxiliaires. Elle

rappelle que les ressources dédiées à l'Archéologie cantonale ne permettent pas

toujours d'agir dans les délais souhaités par les constructeurs. C'est pourquoi

dans la grande majorité des projets de construction impliquant des fouilles

archéologiques, celle-ci sont confiées à une entreprise privée, sur mandat de la

Section Archéologie cantonale, mais aux frais du maître de l'ouvrage.

Cela dit, la participation financière de la

recourante aux frais de fouilles devra encore être chiffrée par l'Etat sur la

base d'un devis de frais de fouilles détaillé et actualisé et en tenant compte

du montant de la subvention au sens de l'art. 56 LPNMS que l'Etat est prêt à

verser. Quant aux modalités des fouilles de sauvetage et de la répartition des

frais, elles devront être négociées sans tarder entre l'Etat et le maître de

l'ouvrage.

Dans ces conditions, il convient d'annuler la

décision attaquée et de renvoyer la cause à l'autorité intimée pour nouvelle

décision dans ce sens.

4.

C'est enfin à tort que la recourante se plaint d'une inégalité de

traitement vis-à-vis d'un autre constructeur à Avenches, soit E.________, qui

n'aurait pas supporté les frais de fouilles sur son terrain. Les deux

situations ne sont pas identiques. Comme le relève le SIPaL dans ses

déterminations du 28 août 2017, le projet de E.________ situé dans le secteur

"********" doit être édifié sur des remblais et sans sous-sol de

manière à minimiser les atteintes aux riches vestiges archéologiques qui ont

été identifiés par des campagnes de sondages; grâce à ces mesures

conservatoires, les fouilles préventives sont de beaucoup plus faibles et

peuvent être réalisées avec les ressources humaines et financières du SMRA,

tandis que le projet de la recourante, qui comprend plusieurs niveaux de

parkings souterrains, est sans commune mesure avec celui de E.________, tout en

précisant que celui-ci avait été amené en 2000 à financer lui-même l'engagement

de personnel auxiliaire pour mener les fouilles préventives nécessitées par un

autre projet situé dans le même secteur. Le SIPaL cite d'autres cas où des

sites archéologiques ont été découverts par sondages et dont les fouilles ont

été prises en charge financièrement par les maîtres d'ouvrage, quand bien même

les vestiges n'étaient pas inclus préalablement dans une région archéologique

donnée.

5.

Vu ce qui précède, le recours doit être admis, la décision

annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans

le sens des considérants (consid. 3d). Agissant dans le cadre de l'exécution de

tâches d'intérêt public, l'autorité intimée n'a pas à supporter un émolument

judiciaire (art. 52 et 99 LPA-VD); en revanche, elle versera des dépens réduits

à la recourante, qui n'obtient pas totalement gain de cause (art. 49, al. 1, 55

et 99 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision du 27 juin 2017 du Département des finances et des relations

extérieures (DFIRE) est annulée et la cause lui est renvoyée pour nouvelle

décision dans le sens du considérant 3d.

III.

Il n'est pas prélevé d'émolument judiciaire.

IV.

Une indemnité réduite de 1'500 (mille cinq cents) francs est versée à la

recourante A.________ à titre de dépens à la charge de l'Etat de Vaud, par le Département

des finances et des relations extérieures (DFIRE).

Lausanne, le 28 mai 2018

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.