AC.2017.0306

CDAP - AC.2017.0306 - 2018-08-10 - A._ /Municipalité de Valeyres-s/Rances, J., B., C., D., E., F., G., H., I._

10 août 2018Français21 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

J.________ est propriétaire de la parcelle n° 154 du registre foncier de

Valeyres-sous-Rances. D'une surface totale de 1'356 m2, ce

bien-fonds supporte, entre autres constructions, un ancien moulin incorporant

un silo, soit le bâtiment industriel (n° ECA 198) d'une surface au sol de 554 m2.

M.________ est propriétaire de la parcelle adjacente (limite Ouest) n° 153

d'une surface totale de 68'049 m2 (dont 1'276 m2 en zone

à bâtir), qui comprend le bâtiment n° ECA 221 de 252 m2.

La parcelle n° 154 est colloquée en zone du village

régie par les art. 25 ss du Règlement communal sur le plan général

d'affectation et la police des constructions (RPGA), adopté le 19 juin 2006 par

le département compétent. Le bien-fonds est bordé au Nord par la rue Marmalaz

(DP 1039).

Frappé d'une limite des constructions, le bâtiment

n° ECA 198 est composé d'un bâtiment (principal) et d'un ancien silo, qui a la

forme d'une tour rectangulaire. Coiffé d'un toit à deux pans, le bâtiment

(principal) est formé de deux parties comportant respectivement quatre ou cinq

étages (y compris les combles); sa hauteur au faîte culmine à 12 m. Le bâtiment

est surmonté d'un corps qui se détache du volume principal en élévation; il

s'agit donc d'un ancien silo de forme rectangle qui est incorporé dans la

partie de la toiture (côté Nord) du bâtiment. Ce silo est couvert d'un toit à

deux pans, dont la hauteur au faîte atteint 20,34 m; ses façades – aveugles à

l'exception de quelques petites ouvertures juste au-dessous du toit – sont

revêtues de plaques Eternit ondulées en fibrociment contenant de l'amiante. Une

partie de la façade Nord du bâtiment principal, de même que le silo, se

trouvent à une distance de moins de 3 m à la limite avec le domaine public et

empiètent sur la limite des constructions résultant de la loi sur les routes.

Le 11 avril 2017, agissant en tant que promettante-acquéreur de la

parcelle n° 154, A.________ a déposé une demande de permis de construire

tendant à la transformation intérieure du bâtiment industriel n° ECA 198

(ancien moulin agricole), exploité à des fins artisanales, soit à la création

de 12 nouveaux logements dans les gabarits existants, ainsi qu'à la réalisation

de 36 places de parc. Le projet vise en particulier à aménager deux lots

d'appartements dans le volume du silo, dont la toiture serait démolie et

remplacée par un toit qui serait abaissé à 19,17 m (au lieu de 20,34 m). Le

silo, dont la hauteur à la corniche serait de 17 m, comporterait en tout 6

niveaux (y compris les combles); la partie inférieure du silo (soit un niveau

au sous-sol et un rez-de-chaussée non habitables) serait conservée, tandis que la

partie supérieure serait démolie et reconstruite pour y créer quatre étages

(habitables); ses façades seraient revêtues de bardage en bois et percées de

grandes fenêtres. Le projet implique également la suppression d'ouvrages situés

sur le bien-fonds n° 154, à savoir un bâtiment annexe de 34 m2 au

sol (n° ECA 196), un autre silo métallique à fond rond implanté à proximité

immédiate du bâtiment principal, un appentis (abritant une ancienne roue à eau)

et des avant-toits du bâtiment principal.

Mis à l'enquête publique du 29 avril 2017 au 28 mai 2017, le projet a

suscité plusieurs oppositions de propriétaires voisins, dont B.________, ainsi

que D.________ et C.________. Le 29 juin 2017, la Centrale des autorisations

CAMAC a adressé à la Municipalité de Valeyres-sous-Rances (ci-après: la

municipalité) sa synthèse (n° 162823) comportant les autorisations spéciales et

les préavis favorables délivrés par les autorités cantonales consultées.

Par décision du 7 août 2017, la municipalité a refusé de délivrer le

permis de construire requis, au seul motif que les interventions prévues sur le

silo étaient trop importantes puisqu'hormis les deux étages inférieurs, le

reste du volume – destiné à accueillir des logements – serait démoli pour être

reconstruit. De plus, la reconstruction du silo "anticipe sur

l'alignement" et ne saurait être autorisée.

Le 7 septembre 2017, A.________ a interjeté recours devant le Tribunal

cantonal, Cour de droit administratif et public (CDAP), à l'encontre de la

décision municipale; il a conclu principalement à ce que celle-ci soit réformée

en ce sens que le permis de construire requis soit accordé et, subsidiairement,

à ce que la décision soit annulée.

Le 15 octobre 2017, les opposants D.________ et C.________ ont déclaré

maintenir leur opposition. L'ancienne propriétaire de la parcelle a fait part

de ses remarques. Dans sa réponse du 7 novembre 2017, la municipalité a conclu

au rejet du recours. Le 30 janvier 2018, les opposants B.________ et consorts

ont conclu au rejet du recours. Le 9 avril 2018, la recourante a répliqué. Le

14 mai 2018, la municipalité a dupliqué. Le 13 juin 2018, les opposants B.________

et consorts ont également dupliqué.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Les parties requièrent une inspection locale. Or cette mesure

d’instruction n'apparaît ni nécessaire ni utile à l'établissement des faits pertinents

pour l'issue du litige, compte tenu de l'ensemble des pièces du dossier. Dès

lors que cette mesure ne pourrait amener la cour de céans à modifier son

opinion, il n’y sera pas donné suite.

2.

La recourante invoque une violation du principe de la bonne foi au sens

de l'art. 9 Cst. Selon elle, l'autorité intimée lui aurait donné des assurances

quant à l'octroi d'un permis de construire.

a) Le principe de la bonne foi protège le citoyen

dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités,

lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un

comportement déterminé de l'administration. Ce principe découle des art. 5 al.

3.

et 9 Cst. et vaut pour l'ensemble de l'activité étatique (ATF 138 I 49

consid. 8.3.1; 129 I 161 consid. 4.1; 128 II 112 consid. 10b/aa; 126 II 377

consid. 3a, et les arrêts cités). Selon la jurisprudence, un renseignement ou

une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à

un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition

que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de

personnes déterminées, qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les

limites de ses compétences, et que l'administré n'ait pas pu se rendre compte

immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore qu'il

se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour

prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de

préjudice, que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où

l'assurance a été donnée et que l'intérêt à une application correcte du droit

objectif ne soit pas prépondérant par rapport à la protection de la confiance

(ATF 137 II 182 consid. 3.6.2; 131 II 627 consid. 6.1; 129 I 161 consid. 4.1;

122.

II 113 consid. 3b/cc, et les références citées).

Ce principe est l'émanation d'un principe plus

général, celui de la confiance, lequel suppose que les rapports juridiques se

fondent et s'organisent sur une base de loyauté et sur le respect de la parole

donnée (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, vol. II, Les

droits fondamentaux, Berne 2006, n° 1159, p. 543). Le principe de la

loyauté impose aux organes de l'Etat ainsi qu'aux particuliers d'agir conformément

aux règles de la bonne foi. Cela implique notamment qu'ils s'abstiennent

d'adopter un comportement contradictoire ou abusif (ATF 143 IV 117

consid. 3.2; 136 I 254 consid. 5.2).

b) C'est en vain que la recourante se prévaut en

particulier du second rapport de contrôle du bureau technique du 27 mars 2017

contenant plusieurs remarques sur le projet litigieux et de la lettre du 29

mars 2017, par laquelle la municipalité a transmis à la recourante ce dernier

rapport. Il ne résulte pas de ce dernier document que la recourante aurait reçu

de la part municipalité des assurances quant à la conformité du projet de

construction avec toutes les règles applicables et quant à l'octroi d'un permis

de construire. En se bornant à transmettre les remarques du bureau technique,

la municipalité n'a nullement adopté un comportement contradictoire en refusant

par la suite le permis de construire, ni créé une apparence de droit à la

délivrance d'un tel permis. Avant de délivrer le permis, la municipalité devait

en effet s'assurer que le projet était conforme aux dispositions légales et

réglementaires (art. 104 al. 1 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur

l'aménagement du territoire et les constructions ([LATC; RSV 700.11]). La

recourante ne peut pas non plus se prévaloir du contenu du second rapport de

contrôle du bureau technique du 27 mars 2017 (recommandant à la municipalité de

valider le dossier de mise à l'enquête après traitement des points soulevés)

pour exiger un permis de construire. Car les décisions d'octroi ou de refus des

autorisations de construire ressortissent à la seule compétence de la

municipalité, à l'exclusion de celle d'un conseiller municipal ou d'un

fonctionnaire communal (cf. art. 114 LATC; RDAF 1991 I 99 et les références

citées). Le droit à la protection de la bonne foi ne permet ainsi pas à

l'administré de se prévaloir d'assurances qu'il aurait reçues d'un service

communal pour ensuite prétendre à un droit inconditionnel à l'obtention d'un

permis de construire de la part de la municipalité (cf. RDAF 2007 I 157 n° 87).

Il ne suffit pas que le service technique communal ait participé à la

finalisation du projet pour conclure à une approbation sans réserve par la

municipalité pour le projet litigieux (cf. RDAF 2008 I 270 n° 75).

Le grief tiré de la violation du droit à la

protection de la bonne foi est en conséquence mal fondé.

3.

a) Le projet litigieux doit prendre place dans la zone du village. Selon

l'art. 26 RPGA, la zone du village est réservée à l'habitat et à l'exercice de

l'agriculture, de la viticulture et du commerce ou de l'artisanat moyennement gênant

pour le voisinage, ainsi qu'aux services et aux équipements d'utilité publique.

D'après l'art. 28 RPGA, les bâtiments construits en ordre non contigu doivent

respecter une distance de 3 m au moins de la limite de propriété voisine ou du

domaine public, à défaut de plan fixant la limite des constructions (28.1). L'art.

29.

RPGA précise que la surface des constructions ne peut excéder le 1/5 (0,20) de

la surface de la parcelle. Intitulé "hauteur des constructions et nombre

d'étages", l'art. 31 RPGA prévoit que la hauteur à la corniche est limitée

à 7,5 m (31.1); le nombre d'étages est limité à 3, rez-de-chaussée compris, les

combles comptant pour un étage (31.2); la reconstruction de bâtiments

comportant un nombre supérieur d'étages peut être, pour des raisons

architecturales reconnues valables, autorisée dans les limites du volume ancien

(31.3).

b) Il n'est pas contesté que le bâtiment existant n°

ECA 198 – construit avant l'entrée en vigueur du RPGA – n'est pas réglementaire

sur plusieurs points. En particulier, il ne respecte pas la distance minimale

de 3 m aux limites de propriété voisines ou au domaine public. Comportant un

nombre d'étages supérieur à trois, le bâtiment n'est pas non plus conforme à

l'art. 31 RPGA. Quant à la règle sur le coefficient d'occupation du sol (0,20),

elle n'est pas non plus respectée. En outre, une partie de la façade Nord du

bâtiment (y compris le silo) empiète sur la limite des constructions résultant

de l'art. 36 al. 1 let. c de la loi cantonale du 10 décembre 1991 sur les

routes (LRou; RSV 725.01), qui, à défaut de plan fixant la limite des

constructions, impose une distance minimale de 7 m depuis l'axe de la route en

fonction de la catégorie de la route ici concernée.

4.

a) Le projet litigieux doit donc être examiné au regard de l'art. 80 LATC,

qui fixe le cadre des travaux autorisés concernant des bâtiments existants non

conformes aux règles de la zone à bâtir. Il a la teneur suivante :

"1 Les bâtiments existants non conformes aux

règles de la zone à bâtir entrées en force postérieurement, relatives aux

dimensions des bâtiments, à la distance aux limites, au coefficient

d'occupation ou d'utilisation du sol, ou à l'affectation de la zone, mais

n'empiétant pas sur une limite des constructions, peuvent être entretenus ou

réparés.

2.

Leur transformation dans les limites des volumes

existants ou leur agrandissement peuvent être autorisés, pour autant qu'il n'en

résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination

de la zone. Les travaux ne doivent pas aggraver l'atteinte à la réglementation

en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage.

3.

Les bâtiments en ruine ou inutilisables qui ne

correspondent pas aux règles de la zone mentionnées au premier alinéa ne

peuvent être reconstruits. Cependant, en cas de destruction accidentelle totale

datant de moins de cinq ans, la reconstruction d'un bâtiment peut être

autorisée dans son gabarit initial, dans la mesure où un volume comparable ne

peut être édifié sur la parcelle selon les règles de la zone. L'alinéa 2 est

applicable par analogie."

b) La jurisprudence a déduit de l’art. 80 al. 2 et 3

LATC que la transformation dans les limites des volumes existants et

l’agrandissement d’un bâtiment non réglementaire est possible à certaines

conditions, alors que la reconstruction est interdite, sous réserve de

l’hypothèse, non réalisée en l’espèce, d’une destruction accidentelle totale

datant de moins de cinq ans (AC.2011.0290 du 5 septembre 2012 consid. 3a)bb);

AC.2011.0320 du 31 juillet 2012 consid. 2b; AC.2010.0026 du 21 décembre 2010

consid. 2b ; AC.2005.0203 du 18 mai 2006 consid. 3b/aa).

La transformation est l’opération qui modifie la

répartition interne des volumes construits ou l’affectation de tout ou partie

de ses volumes, sans que le gabarit de l’ouvrage ne soit augmenté et sans que,

en elle-même, l’affectation de nouveaux locaux ne soit contraire à la

réglementation communale. Constitue un agrandissement toute augmentation du

volume extérieur de la construction ou toute adjonction d'éléments extérieurs

nouveaux tels un balcon. Doit être qualifiée de construction nouvelle –

incompatible avec l'art. 80 LATC – un accroissement du volume sans rapport

aucun avec le bâtiment existant. Enfin, la reconstruction se caractérise par le

remplacement d’éléments d’un ouvrage par d’autres éléments semblables, ne

laissant subsister que quelques parties secondaires de l’ouvrage primitif. Pour

distinguer les travaux de transformation/agrandissement d'une reconstruction,

l’importance des parties existantes subsistant après les travaux est

déterminante : s’il ne subsiste plus du bâtiment existant qu’un pan de mur et

rez-de-chaussée, il s’agit d’une reconstruction, peu importe les raisons qui

ont conduit à la destruction de la plupart des murs et des paliers

intermédiaires (AC.2017.0043 du 28 mai 2018; AC.2016.0211 du 21 février 2017;

ACAC.2011.0320, AC.2011.0290, AC.2010.0026 précités; AC.2009.0184 du 12

mai 2010; AC.2008.0009 du 4 novembre 2008 confirmé par le TF 1C_556/2008,

1C_570/2008 du 14 mai 2009; AC.2006.0151 du 18 mars 2008; AC. 2005. 0144 du 11

septembre 2006; AC.1993.0018 du 28 janvier 1994 et les références citées). Il a

été notamment considéré que la reconstruction de trois murs en façade sur

quatre – les anciens murs s’étant effondrés au cours de travaux – ainsi que la

réfection et la modification de la plupart des autres parties essentielles d’un

bâtiment, ne saurait être autorisée au titre de transformation dans le cadre de

l’art. 80 al. 2 LATC, même si le gabarit de l’immeuble demeure inchangé, ces

travaux équivalant à une véritable reconstruction (RDAF 1970 p. 347). En

revanche, le tribunal a qualifié de transformation, précisant qu’il s’agit d’un

cas limite, les travaux qui n’ont pas touché la structure porteuse du bâtiment,

n’ont pas porté atteinte aux parties essentielles de l’édifice même si les murs

porteurs des façades nord et sud ont été partiellement détruits (cf.

AC.2008.0009 précité).

5.

a) A titre préalable, il y a lieu de constater que, dans la décision

attaquée, la municipalité a refusé le permis de construire pour le seul motif

que les interventions prévues sur le silo étaient trop importantes, sans

toutefois avoir examiné le projet mis à l'enquête publique dans son ensemble.

Le volume compris dans le silo – qui

empiète sur la limite des constructions – ne sert actuellement ni à l'habitation

ni au travail sédentaire. L'autorité intimée est d'avis que la réhabilitation

du silo en habitation ne constitue pas une transformation mais une reconstruction

de la quasi-totalité de la tour que forme le silo. Selon la recourante, le silo

est doté d'une structure en bois habillée de plaques Eternit en fibrociment

contenant de l'amiante; l'ossature en bois serait maintenue après travaux : le

silo serait "simplement déshabillé (enlèvement des plaques Eternit

contenant de l'amiante), puis rhabillé. (...) Dans l'ossature de bois actuelle,

qui sera conservée, viendront placés des planchers en bois (et non des dalles

en béton)". Le projet prendrait appui sur la structure existante. Or,

contrairement aux affirmations de la recourante, les plans d'enquête du 10

avril 2017 (coupe Façade Nord-Est et Coupe BB transversale) montrent plutôt

qu'à l'exception des deux niveaux inférieurs du silo (non destinés à l'habitation)

qui sont maintenus, la partie supérieure du silo (correspondant à quatre

niveaux) serait démolie et reconstruite pour y créer deux appartements. En

effet, la teinte rouge figurant sur les plans de coupes du silo indiquerait que

la structure actuelle serait démolie et remplacée par une nouvelle ossature en

bois comportant des planchers (cf. art. 69 RLAT al. 1 ch. 9 RLATC prévoyant que

pour les transformations, agrandissements, surélévation d'immeubles, les plans

fourniront les indications suivantes: - état ancien: teinte grise, - démolition

: teinte jaune et ouvrage projeté: teinte rouge). Les plans sont peu clairs et

précis sur ce point. Quoi qu'il en soit, il semble peu probable que les

nouvelles surfaces destinées à l'habitation qui impliquent la construction de

planchers et de nombreuses fenêtres puissent être supportées par la structure

en bois existante après enlèvement des plaques Eternit, vu notamment sa vétusté;

tout porte à croire au contraire qu'elle serait remplacée par une nouvelle

ossature en bois munie d'une isolation. S'agissant du silo, le projet vise donc

à remplacer des éléments anciens de l'ouvrage (y compris la toiture) par une

structure nouvelle, ne laissant subsister que certains éléments (partie

inférieure) de l'ouvrage originel. Au vu de l'ampleur de ces travaux projetés,

on ne saurait considérer que l'on se trouve en présence d'une simple

transformation du silo dans les limites des volumes existants ou d'un

agrandissement susceptible d'être autorisé par l'art. 80 al. 2 LATC. Vu uniquement

sous l'angle du silo, on a plutôt affaire à une reconstruction du "silo"

après démolition presque totale de l'ancien.

Cependant, le silo fait partie

intégrante du bâtiment n° ECA 198 et il n'y pas de raison de dissocier cette

tour du reste du bâtiment. Dès lors, il convient de considérer le projet

litigieux qui porte sur l'ensemble de la bâtisse pour déterminer si l'on est en

présence d'une transformation/agrandissement ou d'une démolition/reconstruction.

Or, il résulte des plans d'enquête que le corps du bâtiment principal n'est que

peu touché par les travaux envisagés, le projet litigieux prévoyant pour

l'essentiel une répartition interne du volume existant, sans augmentation du

gabarit du corps principal (sous réserve de la création de balcons), étant

précisé que deux ouvrages implantés sur la parcelle (bâtiment annexe et silo métallique

à fond rond), ainsi que des éléments du bâtiment principal (appentis et

avant-toit) seront supprimés sans être reconstruits, ce qui diminue d'autant les

volumes d'origine.

Si l'on considère la bâtisse comme

une seule entité formée du bâtiment principal et du silo, figurant à l'ECA sous

le seul n° 198, on peut se demander si l'on n'est pas plutôt en présence d'une

transformation. En effet, la tour ne représente que le quart environ du volume

total du bâtiment ECA n° 198. Le silo étant démoli/reconstruit sur environ deux

tiers de son volume, les travaux y relatifs concernent finalement moins d'un

sixième de l'ensemble du volume du bâtiment, d'autant moins que le volume de la

tour sera encore réduit par l'abaissement de la toiture. Ainsi, si l'on examine

les travaux envisagés sur l'ensemble du bâtiment en question (et non sous

l'angle du seul silo), il apparaît que l'on est en présence d'une transformation

du bâtiment principal dans les limites des volumes existants et non d'une

démolition/reconstruction, contrairement à l'opinion de la municipalité qui ne

s'est prononcée que sur un seul aspect du projet mis à l'enquête publique.

b) Tout bien considéré, il convient d'annuler

la décision attaquée et de retourner le dossier à l'autorité intimée pour

qu'elle examine le projet litigieux dans sa globalité et pour qu'elle rende

sans tarder une nouvelle décision. En particulier, il appartiendra à la

municipalité de vérifier encore si les travaux de transformation prévus sur le

bâtiment n° ECA 198 – en principe autorisés – sont ou non de nature à aggraver

l'atteinte à la réglementation et si l'aménagement de 36 places de parc est

susceptible d'engendrer une aggravation des inconvénients pour le voisinage au

sens de l'art. 80 al. 2 LATC. Par ailleurs, le bâtiment n° ECA 198 étant frappé

d'une limite de constructions, l'éventuel permis pour les travaux de transformation

ne pourra être délivré que moyennant une convention préalable de précarité

devant faire l'objet d'une mention au registre foncier, en application de

l'art. 82 al. 1 et 2 LATC.

6.

Vu ce qui précède, le recours doit être admis, ce qui conduit à

l'annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause à l'autorité intimée

pour nouvelle décision. Vu le sort du litige, un émolument judiciaire est mis à

la charge des opposants, solidairement entre eux (art. 49 et 51 LPA-VD), qui

devront en outre verser des dépens à la recourante, qui a agi par

l'intermédiaire d'un avocat (art. 55 et 57 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de Valeyres-sous-Rances du 7 août 2017

est annulée et la cause renvoyée à cette autorité pour nouvelle décision dans

le sens des considérants.

III.

Un émolument judicaire de 3'000 (trois mille) francs est mis à la charge

des opposants B.________ et consorts, solidairement entre eux.

IV.

Les opposants B.________ et consorts, débiteurs solidaires, verseront à A.________

une indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 10 août 2018

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.