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Décision

AC.2017.0309

CDAP - AC.2017.0309 - 2018-03-15 - A._____, B.__/Municipalité de Chardonne, C.__, D._____

15 mars 2018Français19 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

C.________ et D.________ sont propriétaires en main commune de la

parcelle 2189 du cadastre de la commune de Chardonne. Cette parcelle est située

dans la zone d'habitation de faible densité au sens du plan général

d'affectation et du règlement communal sur le plan général d'affectation et la

police des constructions adoptés par le Conseil communal les 8 juin 2004 et 9

septembre 2005 et approuvés par le département compétent le 5 décembre 2005.

Elle supporte actuellement un bâtiment d'habitation (villa) de 121 m2

ainsi qu'un garage de 32 m2 et une annexe de 16 m2.

B.

Le 12 décembre 2016, la Municipalité de Chardonne a adressé un courrier

à A.________ exposant en substance qu'elle envisageait de mettre à l'enquête

une zone réservée englobant notamment la parcelle 2189 afin de mener à bien le

redimensionnement de ses zones à bâtir. Elle a indiqué qu'elle se réservait de

refuser un éventuel permis de construire en application de l'art. 77 de la loi

du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC;

RSV 700.11) et a joint un avis informant les propriétaires de la commune de ce

qui précède qui avait paru dans la Feuille des avis officiels le 30 août 2016.

C.

Le 13 décembre 2016, B.________ et A.________ (ci-après: les

constructeurs), ont déposé, en tant que promettants-acquéreurs de la parcelle 2189,

une demande d'autorisation préalable d'implantation pour la construction de

trois immeubles de quinze logements en propriété par étages, un parking

souterrain et des aménagements extérieurs ainsi que pour la démolition des

trois bâtiments existants.

D.

Le 30 mars 2017, la municipalité a informé la mandataire de la

constructrice que le projet serait mis à l'enquête publique du 5 avril au 4 mai

2017 mais qu'elle refuserait la délivrance du "permis de construire"

en application de l'art. 77 LATC dès lors que la parcelle 2189 se situait dans

le périmètre de la zone réservée qui serait prochainement mise à l'enquête. Le

projet a suscité neuf oppositions et deux remarques pendant le délai d'enquête.

E.

La Municipalité a mis à l'enquête publique du 22 avril au 22 mai 2017

une zone réservée communale. A son ch. 3.2 "périmètre de la zone

réservée", le rapport explicatif du 17 mars 2017 expose ce qui suit:

"sous réserve des 10

parcelles faisant l'objet de projets de construction mentionnées ci-dessous, la

zone réservée est établie sur l'ensemble de la zone des villages, de la zone

d'habitation de moyenne densité, de la zone d'habitation de faible densité

ainsi que sur la zone d'utilité publique et d'équipements collectifs située

dans le territoire urbanisé. La zone réservée est également établie sur le PPA

"La Garde – Mont-Pélerin", sur le PQ "Le Mirador" et sur le

PQ "Résidences du Parc", situés en zone à bâtir, qui feront l'objet

d'une réflexion dans le cadre de la révision du PGA.

Les 10 parcelles non concernées

par la zone réservée sont celles sur lesquelles un dossier de projet de

construction a été déposé au BTI (bureau technique intercommunal, ndr) avant le

30 août 2016, c'est-à-dire préalablement à la publication de l'avis de la FAO

indiquant l'intention de la Municipalité d'établir une zone réservée. Cette

exception se justifie en raison des frais déjà engagés de bonne foi par les

propriétaires concernés, sur la base des plans en vigueur. Il s'agit des

parcelles n° 2234/2253/2396/3252/3415/3465/3481/3506/3525 et 3555."

F.

Le 12 juillet 2017, la Municipalité a refusé de délivrer le "permis

de construire" dès lors que la parcelle 2189 était située dans le

périmètre de la zone réservée mise à l'enquête publique.

G.

Le 12 septembre 2017, A.________ et B.________ ont recouru auprès de la

Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette

décision en concluant à ce que la décision soit réformée en ce sens que la

municipalité doit entrer en matière sur la demande de "permis de

construire", la cause lui étant renvoyée pour nouvelle décision.

Dans sa réponse du 31 octobre 2017, la municipalité

a conclu au rejet du recours.

Aucun des opposants n'est intervenu en temps utile.

Les propriétaires ne se sont pas exprimés.

Le 1er mars 2018, les recourants ont déposé

des déterminations. Ils ont confirmé leurs conclusions et ont requis diverses

mesures d'instruction.

H.

La Cour a délibéré par voie de circulation.

Considérants

1.

Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des

recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités

administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en

connaître.

Rendue par la municipalité en application de l'art.

115.

LATC, la décision attaquée n’est pas susceptible de recours devant une

autre autorité. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

est dès lors compétente.

Dès lors qu'elle est directement touchée par la

décision attaquée en tant que constructrice, la recourante B.________ dispose

manifestement de la qualité pour recourir contre celle-ci (art. 75 LPA-VD). Le

recourant A.________ figure également sur la demande d'autorisation préalable

d'implantation mais on ignore si c'est à titre personnel ou en qualité de

représentant de B.________. Cette question peut toutefois rester indécise dès

lors que le recours est de toute manière recevable.

Remis à un bureau de poste suisse à l'adresse de

l'autorité compétente le 26 mai 2017, soit dans le délai légal de 30 jours dès

la notification de la décision attaquée (art. 95 LPA-VD), le recours a été

déposé en temps utile et répond pour le surplus aux autres exigences formelles

posées par la loi (art. 79 LPA-VD par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), si bien

qu’il convient d’entrer en matière.

2.

Les recourants ont requis des mesures d'instruction.

D'abord, ils demandent que la décision du conseil

communal relative à la zone réservée soit versée au dossier. Il ressort des

pièces produites par les recourants que le conseil communal devait débattre du

préavis municipal concernant la zone réservée et son règlement dans sa séance

du 28 février 2018. On ignore le résultat de cette délibération. Cela étant,

comme la cour de céans a déjà eu l'occasion de le relever (arrêt AC.2017.0250

du 15 janvier 2018, consid. 1), la procédure relative à la zone réservée est

indépendante de celle relative à un permis de construire refusé en application

des art. 77 et 79 LATC. Il n'est pas nécessaire d'attendre la décision du

conseil communal – ni l'éventuelle entrée en force de celle-ci en cas de

référendum ou de recours judiciaire – pour statuer sur un recours contre un

refus de permis de construire ou, comme en l'espèce, une autorisation préalable

d'implantation. Si la zone réservée devait être refusée ou annulée, les

constructeurs pourront renouveler leur demande sans que ces dispositions

puissent à nouveau leur être opposées. Il convient dès lors de rejeter la

requête des recourants.

Quant à l'inspection locale requise par les

recourants pour apprécier l'intégration de la parcelle 2189 dans

l'environnement bâti, elle n'est pas non plus nécessaire pour trancher le sort

du recours. Les plans figurant au dossier permettent d'apprécier la situation

de la parcelle.

Il convient dès lors de rejeter les mesures

d'instruction demandées par les recourants.

3.

Même si elle se réfère à un permis de construire, la décision attaquée

refuse en réalité une demande d'autorisation préalable d'implantation au motif

que celle-ci serait contraire à la zone réservée communale mise à l'enquête.

a) L'art. 77 LATC a la teneur suivante:

1.

Le permis de construire peut

être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que

conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement

futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement

d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à

l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à

la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan

cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du

département lie l'autorité communale.

2.

L'autorité élaborant le plan ou

le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai

de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du

refus de permis, dont un double est remis au département.

3.

Le projet doit être adopté par

l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête

publique.

4.

Le département, d'office ou sur

requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3

de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté

lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.

5.

Lorsque les délais fixés

ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de

permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après

avoir consulté le département.

L'art. 79 LATC dispose:

1.

Dès l'ouverture d'une enquête

publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité

refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.

2.

L'article 77, alinéas 3 à 5, est

applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la

communication de la décision du refus.

Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet anticipé

négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la construction d'un

ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est nécessaire que cette

mesure soit limitée dans le temps. Cette limitation découle de la nature

juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la procédure ou

à un blocage temporaire, en d'autres termes à des mesures provisionnelles

(arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2;1P.421/2006 du 15 mai

2007.

et les références citées). Une telle mesure constitue une restriction à la

garantie de la propriété; à ce titre, elle doit remplir les conditions exigées

ordinairement à cet égard, à savoir respecter les principes de la légalité, de

l'intérêt public et de la proportionnalité. En particulier, elle ne doit pas,

en application du principe de la proportionnalité, s'étendre dans le temps

au-delà d'un certain délai. Cette exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC

par la fixation de délais, d'une part pour mettre à l'enquête publique la

planification annoncée et d'autre part pour adopter cette planification. Les

délais des art. 77 et 79 LATC ne sont pas des délais d'ordre mais des délais impératifs

destinés à limiter strictement l'effet paralysant des dispositions futures sur

les droits des requérants (AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3a; AC.2007.0204

du 31 janvier 2008, AC.2005.0283 du 2 juin 2016 consid. 2a/cc; RDAF 1990 p.

251).

Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit empêcher que

la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne

compromette la révision de cette dernière. L'application de l'art. 77 LATC

suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait

l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études

préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de

planification (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2;1C_22/2012

du 30 août 2012 consid. 7). Compte tenu des concepts juridiques largement

indéterminés utilisés par l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette

disposition, jouit d'une grande latitude de jugement (cf. arrêts CDAP

AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0326 du 7 juin 2016

consid. 3b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0111 du 27

février 2012 consid. 3b/aa). La municipalité dispose donc d'un pouvoir

d'appréciation qui lui permet notamment de délivrer le permis de construire

alors même que le projet serait contraire à la réglementation future envisagée

(cf. arrêts CDAP AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2014.0166 du

17.

mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0256 du 21 mai 2013 consid. 3c).

Quant à l'art. 79 LATC, qui règle le refus

d’autorisations de bâtir, il s'applique à partir du moment où les plans et

règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique; dès cet instant, la

municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.

Cette disposition est impérative et s'applique d'office (cf. arrêt CDAP

AC.2016.0345 du 28 février 2017 consid. 2a; AC.2015.0049 du 22 novembre 2016

consid. 2b; AC.2015.0192 du 9 février 2016 consid. 2c; AC.2000.0212 du 12

juillet 2006 consid. 3a; voir aussi RDAF 1990 p. 247).

b) A titre préalable, il y a lieu de déterminer si

l'art. 79 LATC s'applique aussi à la demande d'autorisation préalable

d'implantation alors que le texte de la disposition se réfère au "permis

de construire". La CDAP a encore récemment confirmé qu'une municipalité

pouvait examiner déjà au stade de la demande d'autorisation préalable

d'implantation la conformité d'un projet avec une future planification et cas

échéant la refuser sur la base de l'art. 77 LATC dès lors que celle-ci, déploie

pour les éléments qu'elle couvre, les mêmes effets juridiques qu'un permis de

construire (AC.2016.0178 du 30 août 2017, consid. 2b; confirmant les arrêts

AC.2010.0158 du 6 mars 2012 consid. 2 b et AC.2016.0423 du 22 août 1017 consid.

6). Pour les mêmes motifs, il convient de considérer que l'art. 79 LATC est

également applicable en cas de demande d'autorisation préalable d'implantation.

Pour le surplus, il n'y a pas lieu d'examiner ici la question de savoir dans

quelle mesure une municipalité est liée par une autorisation préalable

d'implantation au moment où elle statue sur une demande de permis de construire

(AC.2016.0165 du 29 juin 2017, consid. 10c).

c) En l'espèce, il n'est pas contesté que la

parcelle 2189, sur laquelle est prévue le projet litigieux, est située dans le

périmètre de la zone réservée mise à l'enquête du 22 avril au 22 mai 2017.

L'implantation de trois nouveaux bâtiments d'habitation sur cette parcelle

serait contraire à la zone réservée telle que mise à l'enquête. Il en résulte

que, à première vue, la municipalité n'avait d'autre choix que de refuser la

demande d'autorisation préalable d'implantation en application de l'art. 79

LATC.

d) Les recourants font valoir la nullité de la zone

réservée. S'ils ne remettent pas en cause le surdimensionnement des zones à

bâtir et donc la nécessité de réviser la planification communale, ils

soutiennent qu'il serait contraire à l'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin

1979.

sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et au principe de la

proportionnalité de prévoir une zone réservée sur l'ensemble des parcelles

situées en zone à bâtir à l'exception du périmètre du centre. Ils font valoir

que le périmètre envisagé serait manifestement excessif, respectivement que les

autorités communales auraient dû au moins prendre en considération l'existence

du funiculaire reliant Vevey à la station de Mont-Pélerin. Ils relèvent

également que le périmètre du centre, tel que défini dans le projet de zone

réservée, englobe les parcelles situées à proximité des lignes de transports

publics. Seules les parcelles pouvant être réaffectées en zone agricole

devraient être incluses dans la zone réservée.

Comme le Tribunal cantonal a eu l'occasion de le

relever (arrêts AC.2016.0326 du 2 octobre 2017 consid. 1b; AC.2017.0250 du 15

janvier 2018, consid. 2), ce n'est que dans la procédure relative à la

zone réservée que se posera la question du bien-fondé de cette zone. Or, la

présente procédure ne porte que sur une demande d'autorisation préalable

d'implantation. Contrairement à ce que soutiennent les recourants, il n'y a dès

lors pas lieu d'examiner à ce stade déjà si le périmètre de la zone réservée

est conforme à l'art. 27 LAT et au principe de la proportionnalité. Pour le

surplus, l'intention de la municipalité d'établir une zone réservée pour mener

à bien le redimensionnement de ses zones à bâtir – lequel n'est d'ailleurs pas

contesté par les recourants – est suffisamment établie pour fonder

l'application des art. 77 et 79 LATC.

e) Les recourants soulèvent le grief d'une inégalité

de traitement avec les propriétaires qui échappent à l'application de la zone

réservée. Ils soutiennent avoir comme ceux-ci engagé de bonne foi des

démarches pour valoriser leur parcelle avant le 30 août 2016. Ils soutiennent

également que le refus de tout permis de construire postérieurement au 30 août

2016.

constituerait une violation de l'art. 77 LATC, la municipalité n'ayant, à

ce moment-là, pas encore concrétisé son intention de réviser la planification.

La décision attaquée a été prise le 12 juillet 2017.

Or, à cette date, la municipalité avait mis à l'enquête publique la zone réservée,

ce qui justifie l'application de l'art. 79 LATC. Les arguments des recourants

tombent donc à faux dans la mesure où est déterminante pour l'application de

cette disposition le moment où la municipalité statue sur la demande et non

celle où le projet est élaboré.

Certes, il résulte du rapport explicatif

accompagnant le projet de zone réservée que la municipalité n'a pas inclus dans

celle-ci les parcelles situées dans le périmètre pour lesquelles un dossier de

projet de construction a été déposé au bureau technique intercommunal avant le

30.

août 2016. Cela étant, les recourants n'apportent pas d'éléments probants

qui tendraient à démontrer qu'ils disposaient déjà à cette date d'un projet de

construction élaboré. Le fait qu'ils aient déposé le 13 décembre 2016 une

demande d'autorisation préalable d'implantation et non une demande de permis de

construire tend plutôt à démontrer le contraire. Les recourants ne sauraient

donc se prévaloir d'une inégalité de traitement avec des constructeurs qui

avaient un projet élaboré avant le 30 août 2016 et qui se trouvaient donc dans

une situation différente. Pour le surplus, il n'est pas nécessaire d'examiner

ici à partir de quelle date la municipalité pouvait se prévaloir de l'art. 77

LATC pour refuser un permis de construire ou une autorisation préalable

d'implantation.

f) Les recourants se plaignent d'une violation de

l'art. 114 LATC et du principe de la bonne foi. Ils soutiennent en substance

que la municipalité aurait volontairement tardé à statuer sur leur demande

d'autorisation préalable d'implantation pour rendre sa décision après la mise à

l'enquête publique du projet de zone réservée.

L'art. 114 LATC dispose ce qui suit:

"1 Dans les quarante jours dès

le dépôt de la demande de permis conforme aux exigences légales et

réglementaires et des pièces qui doivent l'accompagner, ou dès le profilement

exécuté si celui-ci a été exigé après la demande de permis, délai réduit à

vingt jours s'il n'y a pas eu d'enquête publique, la municipalité est tenue de

se déterminer en accordant ou en refusant le permis.

[...]

3.

Lorsque l'autorisation ou

l'approbation cantonale doit être requise, les délais prévus au premier alinéa

ne courent que dès la réception de la décision cantonale.

4.

Lorsque le délai est échu sans

que la municipalité se soit prononcée et sur requête écrite de l'instant à

l'autorisation, le département fixe à la municipalité un ultime délai de dix

jours pour se déterminer; si la municipalité ne se prononce pas dans ce délai,

le département statue sur la demande de permis dans les vingt jours qui

suivent."

Le délai institué par l'art. 114 al. 1 LATC est un

délai d'ordre. Il permet au constructeur cas échéant de saisir le département

en cas de retard à statuer de la municipalité (art. 114 al. 4 LATC). En

l'espèce, les recourants ne soutiennent pas avoir entrepris cette procédure ni

s'être plaints d'une manière ou d'une autre du délai mis par la municipalité

pour statuer sur leur demande. Quoiqu'il en soit, le temps qui s'est écoulé

entre le 14 juin 2017, date de la réception de la synthèse CAMAC qui contient

les autorisations cantonales (art. 114 al. 3 LATC), et le 12 juillet 2017, date

de la décision attaquée, n'excède pas 40 jours si bien que cette disposition a

été respectée. Quant au temps qui s'est écoulé entre la date du dépôt de la

demande et celle de la mise à l'enquête de celle-ci, il s'explique par les

précisions et modifications demandés aux recourants par le bureau technique

intercommunal. Ce grief doit donc également être rejeté.

g) Il n'y a donc pas de motif de s'écarter en

l'espèce du raisonnement suivi par l'autorité intimée. C'est à juste titre que

celle-ci a refusé en se fondant sur l'art. 79 LATC la demande

d'autorisation préalable d'implantation des recourants au motif qu'elle n'était

pas conforme à la zone réservée mise à l'enquête.

4.

Mal fondé, le recours doit être rejeté et la décision attaquée

confirmée. Les recourants, qui succombent, supporteront les frais de la cause

(art. 49 al. 1 LPA-VD). La municipalité, qui a procédé par l'intermédiaire d'un

mandataire professionnel, a droit à une indemnité à titre des dépens, laquelle

sera mise à la charge des recourants (art. 55 al. 1 et 56 al. 3 a contrario

LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la municipalité de Chardonne du 12 juillet 2017 est

confirmée.

III.

Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la

charge de A.________ et B.________, solidairement entre eux.

IV.

A.________ et B.________, solidairement entre eux, verseront à la

Municipalité de Chardonne un montant de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre

de dépens.

Lausanne, le 15 mars 2018

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.