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Décision

AC.2017.0326

CDAP - AC.2017.0326 - 2018-01-17 - Département du territoire et de l’environnement (DTE)/Municipalité de Bussy-Chardonney, A._____, B.__, C.__ et D._____

17 janvier 2018Français13 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

D._______ et C._______ sont copropriétaires de la parcelle n° 204 du

registre foncier, sur le territoire de la commune de Bussy-Chardonney. Ce

bien-fonds a une surface totale de 27'620 m2. Il est classé en

partie dans la zone village du plan général d'affectation de la commune (plan

d'affectation du sol de la localité) entré en vigueur le 5 octobre 2012. Les

deux copropriétaires ont promis de vendre cette parcelle à la société A._______.

B._______ est propriétaire de la parcelle adjacente

n° 202, d'une surface totale de 2'876 m2, classée entièrement en

zone village.

B.

Les propriétaires des parcelles n° 204 et n° 202 ont déposé ensemble,

avec le promettant-acquéreur de la parcelle n° 204, une demande de permis de

construire pour un projet intitulé "transformation d'une habitation et

d'un rural, construction nouvelle d'un bâtiment de logements, création de

places de parc couvertes et non couvertes, reconstruction d'une partie du rural

n° 110 ECA". Les constructions sont prévues sur la parcelle n° 204,

dans la partie classée en zone village. Le bâtiment agricole n° 110 se trouve

sur la parcelle n° 202.

Le dossier a été mis à l'enquête publique du 6 mai

au 4 juin 2017. Le Service du développement territorial a formé opposition le 1er

juin 2017, en indiquant agir par délégation de compétence du Conseil d'Etat. Il

a invoqué, comme fondement légal, les art. 77 et 134 de la loi du 4 décembre

1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11).

C.

Par une décision rendue le 21 août 2017, la Municipalité de

Bussy-Chardonney (ci-après: la municipalité) a levé l'opposition et accordé l'autorisation

requise. Un permis de construire, sur la formule officielle, a été établi le

28 août 2017. Les autorisations cantonales spéciales nécessaires avaient été

délivrées auparavant, comme cela ressort de la synthèse CAMAC n° 169066 du 19

juillet 2017.

D.

Agissant le 22 septembre 2017 par la voie du recours de droit administratif,

le Département du territoire et de l'environnement demande à la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal de réformer la décision de la

municipalité du 21 août 2017 en ce sens que l'opposition formée le 1er

juin 2017 par le Service du développement territorial est admise et que le

permis de construire n'est pas délivré. A titre subsidiaire, il conclut à

l'annulation de la décision municipale et du permis de construire.

Dans sa réponse du 21 décembre 2017, la municipalité

conclut au rejet du recours.

Les propriétaires des deux parcelles concernées

n'ont pas déposé de réponse dans le délai fixé. La société A._______ a obtenu,

à sa demande, une prolongation du délai de réponse mais elle ne s'est en

définitive pas déterminée sur le recours.

E.

Le Service du développement territorial a mis à l'enquête publique, du 1er

au 30 septembre 2017, un projet de plan créant une zone réservée cantonale sur

les parcelles n° 202 et n° 204. La parcelle n° 202 est comprise entièrement

dans le périmètre de cette zone réservée; sur la parcelle n° 204, seule la

partie classée en zone village (3'374 m2) est incluse dans le

périmètre. Cette zone réservée vise à rendre provisoirement inconstructibles

les terrains compris dans son périmètre (art. 1 du règlement de la zone

réservée cantonale). D'après le "Rapport d'aménagement (selon article 47

OAT)" établi par le Service du développement territorial,

"l'instauration d'une zone réservée cantonale a pour objectif d'éviter de

rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles et d'inciter la

municipalité de Bussy-Chardonney à engager la révision de son PGA", parce

que la commune "dispose d'une zone à bâtir surdimensionnée" (p. 4).

Ce rapport ajoute ce qui suit:

"La modification du 15 juin 2012 de la LAT, entrée en

vigueur le 1er mai 2014, vise notamment à lutter contre le mitage du

territoire, l'étalement urbain. La zone à bâtir doit être dimensionnée pour les

besoins à quinze ans et, selon l'article 15, alinéa 2, LAT, les zones à bâtir

excédentaires doivent être réduites. La zone d'habitation et mixte est

notamment visée par cette disposition légale.

La mesure A11 contenue dans la 4e adaptation du

PDCn établit les conditions dans lesquelles les communes doivent dimensionner

leurs zones à bâtir pour se conformer à la révision de la LAT.

Selon le bilan des réserves en zone à bâtir (zone

d'habitation et zone mixte) de la Commune de Bussy-Chardonney, la capacité

d'accueil de la population de la Commune de Bussy-Chardonney, découlant de ses

réserves de terrains à bâtir, est trop importante.

La Commune de Bussy-Chardonney est surdimensionnée au regard

de ses réserves en zone à bâtir."

Il ressort en substance d'un document intitulé

"Bilan des réserves à bâtir", établi par la municipalité en janvier

2015, et d'un document du Service du développement territorial du 25 août 2017,

intitulé "Simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir

(d'habitation et mixte)", que les données chiffrées suivantes sont prises

en considération par l'administration cantonale: la capacité d'accueil de la

commune est actuellement de 191 habitants, soit 146 habitants en fonction des

réserves de terrain disponibles et 45 habitants en fonction du potentiel de

densification des terrains déjà bâtis. En vertu de la mesure A11 du Plan directeur

cantonal (PDCn), avec une population actuelle de 377 habitants (fin 2015), le

potentiel d'accueil de la commune est de 59 habitants à l'horizon 2036. La

surcapacité d'accueil est donc de 132 habitants.

Considérants

1.

La décision d'une municipalité accordant un permis de construire (cf.

art. 103 et 104 LATC) peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au

Tribunal cantonal, selon la procédure des art. 92 ss de la loi du 28 octobre

2008.

sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Le Département du

territoire et de l'environnement, qui est en charge de l'aménagement du

territoire (art. 10 LATC), a qualité pour recourir (art. 104a LATC en relation

avec l'art. 75 let. b LPA-VD). Le recours a été formé en temps utile (art. 95

LPA-VD) et il satisfait aux exigences formelles de l'art. 79 LPA-VD (par renvoi

de l'art. 99 LPA-VD). Il y a lieu d'entrer en matière.

2.

Le Département cantonal dénonce en particulier une violation par la

municipalité de l'art. 77 al. 1 LATC.

Cette disposition, sous le titre "Plans et

règlements en voie d'élaboration", est ainsi libellée:

"Le permis de construire peut être refusé par la

municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et

aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou

lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou

intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les

mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de

construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une

zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité

communale."

Cette règle constitue la base de l'effet anticipé

négatif d'un projet de plan d'affectation, avant la mise à l'enquête publique

de ce projet. En l'espèce, le plan envisagé, pour les terrains litigieux, est

un plan cantonal instituant une zone réservée. L'intention du Département

cantonal, par son Service du développement territorial, de prévoir une telle

mesure de planification n'est pas douteuse en l'état, puisque la zone réservée

a été mise à l'enquête publique deux mois après l'opposition, et une dizaine de

jours après la décision attaquée. La jurisprudence admet au demeurant qu'un

refus de permis de construire puisse être prononcé sur la base de l'art. 77 al.

1.

LATC – ce qui s'apparente à une mesure provisionnelle devant empêcher que la

réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne

compromette la révision de cette dernière – quand la procédure de planification

envisagée tend à l'instauration d'une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC

(cf. arrêt AC.2017.0071 du 15 août 2017 consid. 3b/aa et les références). Dans

le cas particulier, il ressort du dossier que le Service du développement

territorial se fonde sur des analyses chiffrées des réserves de terrains à

bâtir et des options de développement de la commune, qui ne sont pas, en tant

que telles, contestées dans la réponse de la municipalité. Il n'appartient pas à

la Cour de céans d'examiner, à ce stade, si l'adoption de cette zone réservée

cantonale est justifiée; la procédure d'établissement de cette mesure de

planification n'est en effet, d'après le dossier, pas encore achevée et les

intéressés, y compris la municipalité, conservent la possibilité de la

contester, le cas échéant par un recours contre l'adoption de ce plan

d'affectation cantonal.

Dans le présent litige, il convient uniquement de

déterminer si la municipalité pouvait passer outre l'opposition du Service du

développement territorial (au nom du Conseil d'Etat). Dans la décision

attaquée, la municipalité invoque deux motifs: les propriétaires concernés ont

déposé, depuis de nombreuses années, des projets de constructions et de

transformations qui n'ont jamais pu se réaliser, à la suite d'interventions de

divers services cantonaux; le projet permet de maintenir un bâtiment faisant

partie intégrante du village et de "fermer la ceinture villageoise côté

ouest".

Ces motifs, qui se fondent sur la qualité architecturale

du projet, ne sont cependant pas pertinents car l'opposition du département,

selon les 2e et 3e phrases de l'art. 77 al. 1 LATC (en

l'occurrence: l'opposition du Conseil d'Etat, qui pouvait agir à la place du

DTE) ne laisse aucune marge d'appréciation à la municipalité quand on se trouve

dans un cas d'application de cet "effet anticipé négatif" d'un projet

de plan. La dernière phrase de l'art. 77 al. 1 LATC précise que la décision de

l'autorité cantonale (c'est-à-dire sa décision de former opposition) "lie

l'autorité communale". La jurisprudence retient donc que la municipalité

ne peut pas délivrer un permis de construire lorsque le SDT s'est opposé au

projet de construction au motif qu'il envisageait la mise à l'enquête publique

puis l'adoption d'une zone réservée. Dans cette hypothèse, la municipalité doit

rendre une décision de refus de permis de construire (art. 114 al. 1 LATC), le

requérant pouvant renouveler sa demande de permis si les délais fixés par

l'art. 77 LATC pour l'avancement de la procédure d'établissement de la zone

réservée ne sont pas respectés par l'autorité cantonale (cf. arrêt AC.2017.0071

du 15 août 2017, consid. 3b/aa; cf. aussi arrêt AC.2016.0326 du 2 octobre 2017

consid. 1b).

Le Département cantonal est donc fondé à se plaindre

d'une violation de l'art. 77 al. 1 LATC.

3.

La municipalité invoque en vain, dans sa réponse, l'égalité de

traitement en s'interrogeant à propos des critères appliqués par le Département

cantonal pour former opposition à des projets de construction et en laissant

entendre qu'il n'y aurait pas d'oppositions dans certaines communes où les

réserves de zones à bâtir "sont vraisemblablement surdimensionnées".

La municipalité ne précise pas ses allégations mais elle demande à la Cour de

céans d'effectuer en quelque sorte une enquête sur ce point – pour déterminer

le nombre de demandes de permis de construire et d'autorisations préalables

d'implantation dans toutes les communes concernées du canton, le nombre

d'oppositions du SDT et le nombre de projets de zone réservée cantonale. Ces

renseignements ne sont pas pertinents pour le sort du présent recours. Les

mesures prises par l'autorité cantonale de planification dans d'autres

situations, qui ne sont pas directement comparables (en ce qui concerne la position

des terrains par rapport au centre de la localité, l'importance des réserves de

zones à bâtir, etc.), ne seraient pas propres à justifier une exception à la

règle de l'art. 77 al. 1 LATC, s'agissant de la portée de l'opposition du

département à un projet concret de construction.

4.

Il s'ensuit que le recours du département cantonal doit être admis et que

la décision municipale doit être réformée dans le sens d'une admission de

l'opposition et du refus du permis de construire.

Il ne se justifie dès lors pas d'examiner si l'autre

disposition légale invoquée par le Département cantonal – à savoir l'art. 134

al. 1 LATC, qui fait partie des dispositions transitoires de la loi adoptée le

4.

décembre 1985 – entre également en considération.

5.

Un émolument judiciaire réduit, vu les circonstances de la cause, doit

être mis à la charge de la société constructrice. Elle n'a certes pas pris de

conclusions formelles mais elle a tout de même participé à la procédure, en

demandant un délai "pour une réflexion sur la suite à donner à cette

affaire". Cela étant, elle n'a pas renoncé à son projet de construction,

voulant implicitement que la décision attaquée soit confirmée. A cause de

l'annulation du permis de construire, elle n'obtient pas ce qu'elle avait

demandé dans la procédure administrative (cf. art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas

lieu d'allouer des dépens à l'administration cantonale (cf. art. 55 al. 3

LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de Bussy-Chardonney du 21 août 2017 est

réformée en ce sens que l'opposition du Service du développement territorial

est admise et que le permis de construire est refusé.

III.

Un émolument judiciaire de 1'000 (mille) francs est mis à la charge de

la constructrice A._______.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 17 janvier 2018

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),

le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.