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Décision

AC.2017.0364

CDAP - AC.2017.0364 - 2019-09-25 - A._____, B.__, C._____ /Département du territoire et de l’environnement (DTE)

25 septembre 2019Français33 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________ et B.________ sont copropriétaires de la parcelle n° 336 du

cadastre de la Commune de Marchissy. Cette parcelle de 2'468 m2,

libre de toute construction, est classée à cheval sur la zone de faible densité

et la zone du village selon le Plan général d’affectation communal (PGA),

approuvé par le Conseil d’Etat le 29 février 1980. La parcelle n° 336 se trouve

au nord/ouest du village de Marchissy dans un secteur où les constructions sont

dispersées. Elle est bordée au sud par la parcelle n° 11, classée en zone agricole,

qui comprend des terrains cultivés et des bâtiments ruraux; pour le reste, la

parcelle n° 336 jouxte, à l'ouest, la parcelle bâtie no 208

colloquée en zone de faible densité, au nord la parcelle bâtie n° 9 située à

cheval sur la zone de faible densité et la zone du village et, à l'est, la

parcelle bâtie n° 214 affectée à la zone du village.

B.

Du 12 octobre au 10 novembre 2016 a été mis à l'enquête publique le

projet de construction de deux villas individuelles et cinq villas contiguës

sur la parcelle n° 336.

Le 8 novembre 2016, le Service du développement

territorial (SDT), déclarant agir par délégation de compétence du Conseil

d'Etat, a formé opposition au projet, en se fondant sur les art. 77 et 134 de

la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions

(LATC; RSV 700.11); il faisait valoir en bref que le territoire constructible

de la Commune de Marchissy (zone habitation et mixte) était surdimensionné et

qu’il s’agissait donc d’éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou

plus difficiles.

Par ailleurs, divers propriétaires voisins, soit C.________

et D.________, E.________ et F.________, G.________ et H.________, ainsi que I.________,

ont formé opposition au projet.

Par deux décisions séparées du 20 janvier 2017,

la Municipalité de Marchissy (ci-après : la municipalité) a levé

l’opposition du SDT, d’une part, et celle des propriétaires voisins, d’autre

part, et délivré le permis de construire requis.

Agissant conjointement, les opposants ont

interjeté recours auprès de la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal (CDAP) à l’encontre de la décision municipale du 20 janvier

2017, dont ils demandaient l’annulation (cause AC.2017.0059).

Parallèlement, le Département du territoire et

de l'environnement (DTE) a recouru auprès de la CDAP contre la décision

municipale du 20 janvier 2017 (cause AC.2017.0061). Il exposait que, selon le

"Bilan des réserves à bâtir" approuvé par la municipalité le 16 mars

2015, les zones à bâtir étaient surdimensionnées et qu’elles devaient être

dézonées, tout en précisant que la parcelle n° 336 était située en périphérie

de la commune, soit à l’extérieur du territoire urbanisé, en continuité des

champs cultivés.

Par arrêt du 7 juin 2018, la CDAP a admis le

recours du DTE et annulé la décision municipale du 20 janvier 2017, après

avoir joint les causes AC.2017.0059 et AC.2017.0061.

C.

Le DTE a mis à l'enquête publique, du 8 février au 9 mars 2017, un projet

de "zone réservée cantonale selon art. 46 LATC" sur la parcelle n°

336. Le rapport établi en application de l'art. 47 de l'Ordonnance du 28 juin

2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) expose que, selon le bilan

des réserve en zone à bâtir (zone d'habitation et zone mixte) de la Commune de

Marchissy, la capacité d'accueil de sa population est trop importante.

L'instauration d'une zone réservée cantonale a pour objectif d'éviter de rendre

de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles et d'inciter les autorités

communales à engager le plus vite possible la révision de leur PGA (p. 7). Le

règlement de cette zone est libellé comme suit :

"1. But

La zone réservée est destinée à rendre

inconstructible, provisoirement, la parcelle n° 336 du cadastre de la commune

comprise dans la zone définie par le plan.

2. Périmètre

La zone est délimitée par le périmètre figurant sur le

plan.

3. Inconstructibilité

Toute nouvelle construction, installation ou tout

nouvel équipement, sont interdits.

4. Validité

1 La présente zone réservée a une durée de

cinq ans à compter de sa mise en vigueur.

2 Elle peut être prolongée de trois ans aux

conditions de l'article 46, alinéa 1, LATC."

En mars 2017, A.________ et B.________, d’une part,

et la Commune de Marchissy, d'autre part, ont formé opposition au projet de

création de cette zone réservée cantonale.

D.

Par décision du 21 septembre 2017, le DTE a levé les oppositions et

approuvé, sous réserve des droits des tiers, le Plan d'affectation cantonal

créant une zone réservée sur la parcelle n° 336.

E.

Le 19 octobre 2017, A.________ et B.________ (ci-après: les recourants A.________

et consort) ont interjeté recours auprès CDAP en concluant principalement à la

réforme de la décision du 21 septembre 2017 du DTE en ce sens que la zone

réservée cantonale est refusée et, subsidiarement, à son annulation (cause

AC.2017.0364).

Le 23 octobre 2017, la Commune de Marchissy a

formé recours contre la décision du DTE du 21 septembre 2017, dont elle demande

l'annulation (cause AC.2017.0368).

La jonction de ces deux causes a été prononcée le 8 novembre 2017.

Le 31 janvier 2018, le DTE, agissant par le

SDT, s'est déterminé et a conclu au rejet des recours et à la confirmation de

la décision attaquée.

Le 31 janvier 2018, le Conseil fédéral a

approuvé la 4ème adaptation du Plan directeur cantonal (PDCn), qui

avait été adoptée en juin 2017 par le Grand

Conseil vaudois. Le 12 mars 2018, le Conseil général de Marchissy a décidé

d'autoriser les études liées à la révision du Plan général d'affectation de la

commune, afin d'adapter le dimensionnement de la zone à bâtir.

F.

Par lettre du 17 juin 2019, le conseil des recourants A.________ et

consort a requis des informations plus détaillées et actualisées sur

l'avancement des études d'aménagement du territoire en cours, tout en se

réservant la possibilité de demander la tenue d'une audience de débats publics.

Le 8 juillet 2019, la Municipalité de Marchissy a répondu qu'elle n'avait

entrepris aucune démarche en vue d'élaborer une zone réservée communale et que,

s'agissant de la révision du PGA, une étude préliminaire était en cours, si

bien que la procédure était peu avancée et sans incidence sur le sort des

recours Par courrier du 8 juillet 2019, le SDT a transmis la pré-étude à la

révision du plan général d'affectation et la demande de subvention (établie par

le bureau RWB Vaud SA, le 11 décembre 2018), ainsi que l'avis préliminaire du

SDT concernant la révision du PGA adressé à la Municipalité de Marchissy les 21

et 29 mai 2019, confirmant que la parcelle n° 336 devait être située

entièrement hors du territoire urbanisé. Par lettre du 9 septembre 2019, le

conseil des recourants A.________ et consort a déclaré renoncé à une audience

de débats publics, tout en relevant qu'il n'était pas prévu de déclasser la

parcelle n° 336 pour atteindre les objectifs de redimensionnement, selon la pré-étude

précitée du 11 décembre 2018 établie par le bureau mandaté par la commune.

Considérants

1.

La décision attaquée par laquelle le DTE a approuvé une zone réservée cantonale

peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art.

92.

ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV

173.

]).

Les recourants A.________ et B.________ (ci-après;

recourants 1 et 2), en tant que propriétaires du terrain concerné et auteurs

d'une opposition levée au terme de la procédure devant l'autorité précédente,

ont manifestement qualité pour recourir au sens de l'art. 75 LPA-VD. Quant à la

Commune de Marchissy (ci-après: recourante 3), en tant qu'elle dénonce une

violation de l'autonomie dont elle bénéficie en matière d'aménagement communal

du territoire, elle a également qualité pour agir.

Pour les surplus, les deux recours ont été déposés

en temps utile (art. 95 LPA-VD) et ils respectent les exigences légales de

motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Par

conséquent, il y a lieu d'entrer en matière.

2.

Il sied d'examiner si, dans son principe, la zone réservée litigieuse

s'avère bien fondée, partant répond à un intérêt public prépondérant et si elle

respecte le principe de la proportionnalité. Il convient également de vérifier

si cette mesure repose sur une base légale suffisante.

a) aa) Les zones réservées sont régies par les

dispositions suivantes :

L'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1919 sur

l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), intitulé "Zones

réservées", a la teneur suivante:

"

1.

S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que

l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des

zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces

zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan

d'affectation.

2.

Une zone

réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut

prolonger ce délai."

Sous la note marginale "zone réservée",

l'art. 46 aLATC, dans sa teneur au moment où la décision attaquée a été rendue,

prévoit ce qui suit:

"1

La commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire,

pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum

lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du

territoire l'exige.

2.

La procédure est réglée au chapitre IV ci-dessous."

L'art. 46 LATC, dans sa nouvelle teneur en vigueur

dès le 1er septembre 2018, prévoit que "les communes ou le

département peuvent établir des zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones

interdisent ou limitent la constructibilité des terrains pendant une période

maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum (al. 1).

La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation (al. 2)".

Les zones réservées ont pour but de garantir

(provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en

particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire

la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de

constructions viennent entraver cette liberté.

bb) Selon la jurisprudence (rappelée par la Cour

constitutionnelle dans l'arrêt CCST.2014.0001 du 3 juillet 2014; v. ég. AC.2017.0386

du 27 septembre 2018, AC.2017.0078 du 28 février 2018,

AC.2016.0420 du 6 juin 2017, AC.2013.421 du 26 avril 2016), l'instauration

d'une zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une

intention de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires

concernés et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des

zones concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien

d'une situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131

consid. 6.2). Dans le périmètre de la zone réservée, on peut interdire

toute construction nouvelle, voire toute transformation – si le principe de la

proportionnalité est respecté –, ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent

pas le futur plan d'aménagement (cf. Piermarco

Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire,

construction, expropriation, Berne 2001, n° 460 p. 201/202). En

raison de l'importance de la restriction de la propriété que peut représenter

l'instauration d'une zone réservée, le principe de la proportionnalité (cf.

art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999; Cst; RS 101) exige

que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que pour des périmètres

délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan d'affectation se

justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller au-delà du "territoire

exactement délimité" pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander

Ruch, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016,

n° 47 ad art. 27; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar

RPG, Berne 2006, n° 21 ad art. 27).

Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans

de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une

règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55 ad art.

27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a fait

le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité d'une

prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas

admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée,

en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant,

il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de

l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (cf.

Ruch, op. cit., n° 57 ad art. 27; Waldmann/Hänni, op. cit., n° 22

ad art. 27).

b) Au sujet de l'intérêt public à l'instauration d'une

zone réservée cantonale sur la parcelle n° 336, le département intimé invoque

le surdimensionnement de la zone à bâtir communale. La zone réservée a pour

objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou plus difficiles

et d'inciter la municipalité à engager la révision du PGA de la commune.

aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la

Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire.

Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du

sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1er al. 1

LAT précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à

assurer une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du

territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays.

L'art. 1 al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette

disposition, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai

2014, précise que les autorités chargées de l'aménagement du territoire

soutiennent les efforts entrepris aux fins, notamment: d'orienter le

développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant

une qualité de l'habitat appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti

compact (let. b). L'art. 3 LAT prescrit les principes d'aménagement, parmi

lesquels il convient notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et

d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités

économiques selon les besoins de la population tout en limitant leur étendue

(art. 3 al. 3 LAT).

L’art. 15 LAT, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er

mai 2014, dispose ce qui suit:

"Art. 15 Zones à bâtir

11.

Les zones à bâtir

sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour

les quinze années suivantes.

2.

Les zones à bâtir

surdimensionnées doivent être réduites.

3.

L'emplacement et la

dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières

communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du

territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et

préserver la nature et le paysage.

(...)".

Avec ces modifications, le législateur fédéral a

voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du

territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres

cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer

des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la

jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; arrêt TF 1C_113/2014 du

3.

septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier

2010.

relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire

publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a

essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification

de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans

directeurs contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le

calcul supposé plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393

consid. 2; Alexandre Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à

bâtir: enjeux et méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du

vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au

redimensionnement des zones à bâtir ont permis de mettre en évidence

d'importants décalages entre les exigences légales prévalant déjà sous l'ancien

droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (arrêts TF 1C_568/2014

et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p.

963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).

L'art. 8a LAT dispose que dans le domaine de

l'urbanisation, le plan directeur cantonal doit définir notamment la dimension

totale des surfaces affectées à l'urbanisation (let. a), la manière de

concentrer le développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du

milieu bâti (let. c) et la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir

aux conditions de l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan

directeur a force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7).

bb) Dans le canton de Vaud, la question de

l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: arrêt

TF 1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années

suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur

cantonal (PDCn).

Entré en vigueur le 1er août 2008, le PDCn

a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été adoptée

par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le Conseil

fédéral le 31 janvier 2018. A cet égard, on relèvera que cette 4ème adaptation

du PDCn pose des principes directement applicables à la délimitation des zones

à bâtir, notamment à la réduction de zones à bâtir surdimensionnées, qui

doivent être appliqués aux procédures pendantes devant le Tribunal cantonal dès

son entrée en vigueur. Il en va de même des nouvelles dispositions de la loi

fédérale sur l’aménagement du territoire concernant la délimitation des zones à

bâtir (ATF 141 II 393 consid. 2.4 et 3; arrêts AC.2017.0104 du 15 janvier 2019

consid. 3b et AC.2016.0354 20 décembre 2018 consid. 1c).

Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en

substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir

actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire

pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par

l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir

la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur

capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)

et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à

la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).

Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois,

qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir

la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie

et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à

l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et

la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir

aussi mesure A11). Pour assurer la mise en oeuvre de la mesure A11, les communes

surdimensionnées ne peuvent délivrer de permis de construire tant qu'elles

n'ont pas redimensionné leurs zones à bâtir si de tels permis sont susceptibles

d'entraver la mise en conformité des planifications ou que les terrains

répondent aux qualités des surfaces d'assolement.

Pour sa part, la 4ème adaptation du PDCn a

modifié l'année de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étendu l'horizon

de planification à 2036 et fixé le taux de croissance à 0,75% pour les villages

et quartiers hors centre (mesure A11 du PDCn). Le développement maximal d'une

commune hors centre se calcule désormais en multipliant la croissance annuelle

admise (0,75%) par le nombre d'années qui séparent la date de référence de

l'horizon de planification (21 ans). Il correspond ainsi à une croissance

totale de 15,75% (0,75% x 21 ans). Les communes qui doivent redimensionner

leurs zones à bâtir doivent réviser leurs plans d'affectation et soumettre leur

projet à l'approbation du canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn

par le Grand Conseil (à savoir en juin 2022).

3.

a) En l'espèce, les recourants ne pouvaient ignorer

que depuis le "Bilan des réserves à bâtir" approuvé par

la municipalité le 16 mars 2015, les zones à bâtir de la commune de Marchissy étaient

surdimensionnées et qu’elles devaient en conséquence être réduites dans le

cadre d'une révision du plan général d'affectation (PGA). Pour le surplus, il

ressort du PDCn que la commune de Marchissy est considérée comme un

village hors centre. D'après la décision attaquée, "selon la mesure A11,

les possibilités de développement accordées entre 2014 et 2036 s'élèvent à 73

habitants (444 habitants en 2014 x 0.75% x 22 années). Cela étant, le potentiel

d'accueil en habitants de la Commune de Marchissy est de 130 au 31 décembre

2013, selon le mode de calcul appliqué par le Département cantonal. En sachant

qu'entre 2013 et 2014, la croissance est de 6 habitants, le potentiel d'accueil

peut être estimé à 124 habitants au 31 décembre 2014. Il en résulte un

surdimensionnement de 51 habitants" (124 – 73).

Les recourants ne contestent pas sérieusement que la

commune est tenue de modifier son plan général d'affectation (PGA) afin de

répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le 1er mai 2014,

démarche qui devrait notamment se concrétiser par une réduction des zones à

bâtir. D'ailleurs, le 12 mars 2018, le Conseil général de Marchissy a décidé

d'autoriser les études liées à la révision du PGA afin d'adapter le

dimensionnement de la zone à bâtir.

Compte tenu du surdimensionnement de la zone à bâtir,

il faut ainsi constater que la création d'une zone réservée est justifiée de

manière à ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs déclassements

ou réaffectations et à garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans le

cadre de la révision du PGA. Certes, au moment où le DTE a approuvé la zone

réservée cantonale (septembre 2017), les autorités communales de Marchissy

n'avaient pas l'intention de modifier le PGA, alors même qu'elles y étaient

tenues. On doit toutefois admettre que désormais l'intention de modifier le PGA

paraît suffisamment concrète pour justifier l'instauration d'une zone réservée,

puisque la commune s'est entre-temps décidée à entamer des démarches en vue de

la révision du PGA. Peu importe que la commune n'ait pas eu la volonté de

dézoner la parcelle n° 336 ni d'y instaurer une zone réservée communale en 2017.

C'est précisément pour ces motifs que le DTE a décidé d'y créer une zone

réservée cantonale afin d'éviter que de nouvelles constructions y soient érigées,

qui auraient été susceptibles de rendre plus difficile voire impossible le

dézonage. Limitée à une parcelle, la zone réservée remplit l'exigence en relation

à la délimitation exacte du territoire concerné.

b) Pour ce qui est du principe de la

proportionnalité, il convient d'examiner si le choix de l'emplacement de la

zone réservée litigieuse est adéquat. Les recourants A.________ et consort

relèvent que la parcelle n° 336 serait "située au coeur même d'une zone

d'habitation, dans la zone de village" et à moins de 300 mètres de l'arrêt

de bus avec une fréquence toutes les demi-heures. "La collocation de cette

parcelle en zone agricole irait à l'encontre de la LAT révisée qui vise à

densifier le milieu d'un centre bâti. Cette mesure tend au contraire à morceler

le territoire". Or, tel n'est pas le cas. La parcelle n° 336 de 2'468 m2,

libre de toute construction, n'est pas située au coeur d'une zone d'habitation,

seule une partie de sa surface étant d'ailleurs située en zone du village. En

effet, elle est classée à cheval sur la zone de faible densité (dans sa partie

ouest) et la zone du village (dans sa partie est). Comme cela ressort du

guichet cartographique cantonal (www.geo.vd.ch), elle est en bordure de la zone

agricole (parcelle n° 11); pour le reste, elle jouxte à l'ouest la parcelle

bâtie n° 208 colloquée en zone de faible densité, au nord la parcelle bâtie n°

9.

située à cheval sur la zone de faible densité et la zone du village et à

l'est la parcelle bâtie n° 214 affectée à la zone du village. Du moins dans sa

partie ouest, la parcelle n° 336 ne se trouve pas au centre du village de

Marchissy, mais dans un secteur où les constructions sont dispersées, soit dans

une zone d'habitation de très faible densité. Comme le relève à juste titre

l'autorité intimée, la parcelle n° 336 est située en périphérie de la commune,

soit à l'extérieur du territoire urbanisé, en continuité de champs cultivés.

Par territoire urbanisé, il faut entendre un tissu urbain largement bâti. Même

si l'on admettait que la partie Est de la parcelle n° 336 devrait être

rattachée au périmètre centre du village de Marchissy, tel n'est pas le cas de

sa partie Ouest. Dans ces conditions, le fait que la parcelle en question soit

équipée, qu'elle soit proche d'un arrêt de bus et qu'elle ne se prêterait pas à

l'agriculture n'est pas déterminant, puisqu'il s'agit ici de donner aux

autorités de planification la marge de manoeuvre nécessaire afin de procéder à

une révision en profondeur du PGA. On ne saurait considérer d'emblée que la

parcelle des recourants restera entièrement ou partiellement en zone à bâtir.

En effet, même les parcelles équipées, voire comportant déjà des constructions,

peuvent – ou au besoin doivent – être attribuées à un zone de non bâtir (cf. ATF

113.

Ia 362 consid. 2b).

Tout bien considéré, le choix de l'emplacement

de la zone réservée apparaît judicieux sous l'angle du principe de la

proportionnalité. La mesure instaurée rendant la parcelle n° 366 provisoirement

inconstructible paraît ainsi apte et nécessaire à préserver la marge de

manœuvre des autorités communales dans le cadre de la révision du PGA. Comme le

relève du reste le SDT, la parcelle n° 336 fait l'objet d'une zone réservée et

non d'un changement d'affectation. Cette mesure conservatoire a pour but

d'étudier de manière détaillée si un dézonage est nécessaire en tout ou partie

en vue de la révision de la planification communale; cela ne préjuge pas de

l'affectation définitive de cette parcelle.

c) Il convient de souligner qu'il résulte de la

nature de mesure provisionnelle de la zone réservée que celle-ci peut concerner

des parcelles qui, à la fin du processus de planification, ne seront pas

dézonées. Il n'est pas question de trancher au stade de la procédure relative à

la zone réservée la question du redimensionnement définitif de la zone à bâtir,

et des questions qui y sont liées. C'est ainsi prématurément que les recourants

se prévalent – dans l'abstrait – du principe de l'égalité de traitement par

rapport aux propriétaires d'autres communes – largement surdimensionnées – qui auraient

obtenu des permis de construire sans qu'il n'y ait eu d'intervention de

l'autorité cantonale. Tout au plus peut-on constater qu'il n'y aurait pas d'inégalité

de traitement s'agissant des parcelles qui ont été construites avant le mandat

de surveillance confié par le Conseil d'Etat au département (18 janvier 2016).

C'est en effet un élément objectif qui peut expliquer pourquoi des mesures

conservatoires ont été considérées comme nécessaires dans certains cas, et pas

dans d'autres, survenus antérieurement. Quoi qu'il en soit, les recourants

n'expliquent pas en quoi la situation des autres parcelles (non désignées)

serait comparable avec celle de la parcelle n° 336, notamment en ce qui

concerne leur situation par rapport au territoire urbanisé, leur équipement et

leur environnement naturel. S'il était effectivement envisagé de dézoner la

parcelle no 336 dans le cadre de la révision du PGA, les recourantes

pourraient préciser leur grief tiré d'une inégalité de traitement au cours de

la procédure menée à cette occasion. Au stade de la zone réservée, la question

qui pourrait tout au plus se poser est celle de savoir si la zone réservée ne

devrait pas couvrir aussi d'autres parcelles voisines afin d'être réellement

efficace, mais cette question ne fait pas l'objet de dans la présente procédure.

Les recourants laissent encore entendre que,

contrairement aux dires du département, depuis le 18 janvier 2016, le SDT ne

s’opposerait pas systématiquement à l’octroi de permis de construire dans les

autres communes surdimensionnées. Ils requièrent la production en mains de la

Cour de céans de la liste des oppositions formées par le SDT depuis le 18 janvier

2016.

et la liste des zones réservées instaurées depuis cette date. Cette

requête doit être rejetée, car les informations demandées ne sont pas

pertinentes pour le sort du présent recours. Les mesures prises par l'autorité

cantonale de planification dans d'autres situations, qui ne sont pas

directement comparables (en ce qui concerne notamment la localisation des

terrains par rapport au centre de la commune, l'importance des réserves de

zones à bâtir, etc.), ne seraient pas propres à justifier le non établissement

de la zone réservée cantonale sur la parcelle n° 336.

4.

La commune recourante voit une violation de son autonomie communale dans

le fait que le DTE a instauré une zone réservée cantonale sur la parcelle

litigieuse, alors même que la commune de Marchissy n'a pas l'obligation

d'engager une procédure de révision de son PGA aussi longtemps que la 4ème

adaptation du Plan directeur cantonal n'a pas été approuvée par le Conseil

fédéral. Or, cette 4ème adaptation du PDCn a été entre-temps (31

janvier 2018) approuvée par le Conseil fédéral, si bien qu'il n'y a pas lieu

d'examiner plus avant ce moyen. Les recourants A.________ et consort

soutiennent, quant à eux, que l'établissement d'une zone réservée au sens des

art. 46 LATC et 27 LAT relève exclusivement de la compétence de la commune qui

est seule à même de prendre les mesures provisionnelles adéquates en fonction

de la révision de son plan d'affectation. Le DTE ne saurait donc se substituer

aux communes en prenant, à leur place, de telles mesures provisionnelles dans

le cadre de la révision de leur plan d'affectation, sauf à violer l'autonomie

communale.

a) Selon l'art. 50 al. 1 Cst., l'autonomie

communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Une

commune bénéficie de la protection de son autonomie dans les domaines que le

droit cantonal ne règle pas de façon exhaustive, mais qu'il laisse en tout ou

partie dans la sphère communale, conférant par là aux autorités municipales une

liberté de décision relativement importante. L'existence et l'étendue de

l'autonomie communale dans une matière concrète sont déterminées

essentiellement par la constitution et la législation cantonales (ATF 136 I 316

consid. 2.1.1 p. 317 et les arrêts cités). Il n'est pas nécessaire que la

commune soit autonome pour l'ensemble de la tâche communale en cause; il suffit

qu'elle soit autonome dans le domaine litigieux (ATF 133 I 128 consid. 3.1 p.

131; arrêts 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2, non publié in ATF 137 II

23, mais in Pra 2011 n° 60 p. 428;1C_537/2009 du 8 juillet 2010 consid. 1). Lorsqu'elle

est reconnue autonome dans un domaine spécifique, une commune peut dénoncer

tant les excès de compétence d'une autorité cantonale de recours que la

violation par celle-ci des règles du droit fédéral, cantonal ou communal qui

régissent la matière (ATF 128 I 3 consid. 2b p. 9 et l'arrêt cité).

En droit cantonal vaudois, les communes

jouissent d'une autonomie maintes fois reconnue lorsqu'elles définissent, par

des plans, l'affectation de leur territoire, et lorsqu'elles appliquent le

droit des constructions (art. 139 al. 1 let. d Cst./VD; cf. notamment ATF 115

Ia 114 consid. 3d p. 118 s.; arrêt 1C_365/2010 du 18 janvier 2011 consid. 2 in

Pra 2011 n° 60 p. 428). Autrement dit, le principe et l'étendue de l'autonomie

communale en matière d'aménagement local s'apprécient à l'aune du droit public

cantonal. Le législateur cantonal peut tout à fait restreindre même après coup

l'autonomie qu'il a un jour reconnue aux communes (Ruch, op. cit, n. 79 ad

art. 2 LAT). L'introduction dans le cadre de la révision de 2012 de la LAT de l'art.

8a LAT a entraîné, pour les communes, la perte d'une grande partie de

l'autonomie dont elles jouissaient jusque-là en matière d'aménagement. La

maîtrise de l'urbanisme est devenue une tâche centrale de la planification

directrice. La limitation des surfaces affectées à l'urbanisation, la

répartition intra-cantonale des potentiels de croissance ou la réduction des

zones à bâtir surdimensionnées sont des dossiers qui doivent être abordés dans

une perspective globale par les autorités cantonales (Pierre Tschannen,

Commentaire pratique LAT: Planification directrice et sectorielle, pesée des

intérêts, 2019, n. 2 et n. 10 ad art. 8a LAT). L'art. 27 LAT ne précise

pas quelle autorité est compétente pour instaurer une zone réservée. C'est au

droit cantonal et communal qu'il appartient de désigner les autorités

compétentes pour délimiter des zones réservées. Il s'agira en premier lieu de

la collectivité chargée d'édicter les plans d'affectation pour lesquels la zone

réservée a été délimitée. A l'échelon communal, cette tâche incombera le plus

souvent à l'exécutif, à l'échelon cantonal au Conseil d'Etat ou à un

département. Mais il n'est pas exclu que le droit cantonal désigne une autorité

cantonale chargée de délimiter les zones réservées pour garantir la planification

communale. Pour le cas où le droit cantonal ne désigne pas l'autorité compétente,

l'art. 36 al. 2 LAT déclare le gouvernement cantonal comme compétent pour

délimiter des zones réservées même dans les cantons ayant conféré aux communes

une compétence exclusive de déterminer des zones réservées (cf. Ruch, op.cit, n.

46.

ad art. 27 LAT).

b) Selon la formulation claire de l'art. 46 al.

1.

aLATC, "la commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre

provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au

maximum lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement

du territoire l'exige". L'actuel art. 46 LATC prévoit également que

"les communes ou le département peuvent établir des zones réservées selon

l'art. 27 LAT". Le droit cantonal institue en quelque sorte une compétence

concurrente entre le canton et la commune concernée pour instaurer une zone

réservée afin de ne pas compromettre la planification communale. Ce domaine ne ressortit

par conséquent pas au seul droit communal qui, dans cette mesure, ne peut être

qualifié d'autonome (cf. arrêt 1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 3.1.2).

Ainsi, le département cantonal (DTE) n'a pas violé l'autonomie communale de Marchissy

en instituant une zone réservée cantonale afin de ne pas compromettre la

planification communale en cours de révision.

En résumé, l'art. 46 LATC constitue, à lui seul,

une base légale suffisante pour autoriser le département à établir une zone

réservée cantonale sur une parcelle, lorsqu'une commune, comme c'est le cas en

l'espèce, refuse de le faire, alors qu'elle y est tenue pour ne pas

compromettre la révision du PGA. Il s'agissait ici d'inciter les autorités

communales à engager le plus vite possible la révision du PGA afin de se

conformer à l'art. 15 LAT et à procéder au redimensionnement d'une zone à bâtir

trop importante d'ici au 30 juin 2022. Pour le surplus, il n'est pas contesté

que les dispositions transitoires des art. 133 et 134 LATC ne donnent plus

aujourd'hui la compétence au DTE pour établir une zone réservée cantonale, car

la procédure instaurée par ces dispositions transitoires ne s'appliquait plus

au-delà du 31 décembre 1987 (arrêt AC.2018.0208 du 18 janvier 2019 consid. 8). A

noter enfin que l'art. 45 aLATC – qui désigne les autorités compétentes selon

qu'il s'agit d'établir les plans généraux d'affectation (commune) ou les plans

d'affectation cantonaux (Etat) – n'entre ici pas en ligne de compte, car le

litige porte uniquement sur la création d'une zone réservée fondée sur l'art.

46.

LATC. Il incombe à la commune de Marchissy de réviser son PGA et non au DTE.

5.

Les recourants A.________ et consort citent l'art. 15 al. 3 LAT qui

exige que l'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être

coordonnés au-delà des frontières communales, soit à l'échelle du canton. Ils

font valoir que la 4ème adaptation du PDCn adoptée en juin 2017 n'a

encore pas été approuvée par le Conseil fédéral, si bien qu'elle n'a pas force

obligatoire; ce n'est qu'une fois que le PDCn aura été approuvé que les

communes – dont Marchissy – pourront redimensionner les zones à bâtir en

coordonnant ces zones entre elles. Or, à partir du moment où la 4ème

adaptation du PDCn a entre-temps (31 janvier 2018) été approuvée par le Conseil

fédéral, le grief tombe, étant précisé que, comme le relève le SDT dans sa

réponse au recours, les exigences de l'art. 15 al. 3 LAT – pour autant que

celles-ci n'aient pas déjà été intégrées dans le PDCn dans sa dernière version

– s'appliqueraient dans le cadre de la révision du PGA et non à l'occasion

d'une délimitation de la zone réservée.

6.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet des recours et à la

confirmation de la décision attaquée. Les frais sont mis à la charge des

recourants, qui succombent (art. 49 al. 1 LPA-VD). Le département intimé, qui

n'a pas agi par l'intermédiaire d'un avocat professionnel, n'a pas droit à des

dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD).

Par ces

motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Les recours sont rejetés.

II.

La décision rendue le 21 septembre 2017, par le Département du

territoire et de l'environnement est confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents francs) est mis à la

charge des recourants A.________ et B.________, solidairement entre eux.

IV.

Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents francs) est mis à la

charge de la recourante Commune de Marchissy.

V.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 25 septembre 2019

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement

territorial (ARE).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.