AC.2017.0366
CDAP - AC.2017.0366 - 2019-04-01 - A.________/Service du développement territorial, Municipalité de Crans-près-Céligny
1 avril 2019Français38 min
Source vd.ch
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 1er avril 2019
Composition
Mme Imogen Billotte, présidente; MM. Antoine Thélin et Philippe Grandgirard, assesseurs; Mme Cécile Favre, greffière.
Recourant
A.________ à ******** représenté
par Me Urs SAAL, avocat, à Genève,
Autorité intimée
Service du développement
territorial, à Lausanne,
Autorité concernée
Municipalité de Crans-près-Céligny,
à Crans-près-Céligny,
Objet
Remise en état
Recours A.________ c/ décision du Service du développement
territorial du 19 septembre 2017 (travaux de transformation et changement
d'affectation, bâtiments ECA nos 432a et 433, installation d'une
tente, parcelle n° 22 de Crans-près-Céligny)
Faits
Vu les faits suivants:
A.
A.________ est propriétaire de la parcelle n° 22 du registre foncier sur
le territoire de Crans-près-Céligny. Il a reçu ce bien-fonds en donation de son
père, B.________, en septembre 2007. La parcelle n° 22 a une surface totale de
157'365 m². Elle supporte un bâtiment d'habitation n° ECA 433 de 163 m², un
bâtiment agricole n° ECA 432a (ancien rural utilisé comme écurie) de 1'044 m²,
trois silos de respectivement 8, 8 et 31 m² (n° ECA 432b, 432c, 432d). Le solde
de la parcelle est en nature de pré-champs (156'108 m²). Sise en zone agricole
selon le plan général d'affectation de la Commune de Crans-près-Céligny d'août
2011, la totalité de la parcelle n° 22 est inventoriée comme surface
d'assolement. Elle est exploitée à des fins agricoles (n° d'exploitation
5713.0010; cf. courriel du SAGR du 22 octobre 2014).
La parcelle n° 22 est située en bordure du village
de Crans-près-Céligny. Elle est distante d'une vingtaine de mètres d'une zone
d'installation para-publique, soit la parcelle n° 34, située au Sud de la
parcelle n° 22, qui abrite un cimetière. Elle est par ailleurs distante de
moins de 100 mètres d'une zone de très faible densité, située au Sud-Est de la
parcelle n° 22, qui comporte plusieurs dizaines d'habitations. Les bâtiments nos
ECA 432a et 433 et l'accès à la parcelle n° 22, depuis la route ********, sont
situés au Sud-Est de la parcelle.
B.
Le 4 septembre 1989, la Municipalité de Crans-près-Céligny (ci-après: la
Municipalité) a délivré un permis de construire (n° 12695) pour la
transformation de la villa (bâtiment n° ECA 433). Les travaux ont porté sur
l'aménagement d'une chambre avec salle de bains en lieu et place d'un atelier
au sous-sol du bâtiment et la création d'un porche d'entrée en façade nord. La
demande de permis de construire n'a pas été soumise au service cantonal
compétent qui n'a donc pas délivré d'autorisation spéciale (art. 120 al. 1 let.
a de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire: LATC;
BLV 700.11).
C.
En 1993, des travaux de transformation du bâtiment n° ECA 432a (ancien
rural utilisé comme écurie) ont été entrepris sans autorisation par B.________,
père de l'actuel propriétaire de la parcelle n° 22. Ces travaux ont consisté notamment
à remplacer les cloisons en bois séparant les anciens boxes par des parois
métalliques et à créer de nouveaux cloisonnements afin de diviser une
proportion importante de l'espace disponible en une quinzaine de boxes, loués à
des tiers comme ateliers ou dépôts sans rapport avec l'agriculture. Des toilettes
ont été installées et l'espace de stabulation a été transformé en atelier
mécanique à l'usage du propriétaire (cf. décision attaquée, p. 2).
Ces travaux ont fait l'objet d'interventions du Service
de l'aménagement du territoire, SAT (actuellement le Service du développement
territorial: SDT). Ils ont donné lieu à une conciliation devant le Tribunal
administratif, le 21 février 1995. Une transaction a été conclue entre l'Etat
de Vaud et B.________ aux termes de laquelle le propriétaire s'engageait
notamment à constituer une charge foncière de 50'000 fr. d'une durée de 25 ans,
aux fins de garantir une utilisation exclusivement agricole de la parcelle n°
22 et des bâtiments érigés sur cette parcelle. En échange, le département
concerné a délivré une autorisation spéciale pour le changement d'affectation du
bâtiment n° ECA 432a (rural) en hangar agricole et pour la création de
toilettes (cf. décision attaquée, p. 2, let. e).
Suite à la conciliation précitée, le 19 mai 1995, B.________
et l'Etat de Vaud ont signé devant le notaire C.________ une convention
constituant une charge foncière grevant la parcelle n° 22, dont le bénéficiaire
est l'Etat de Vaud. Cette charge foncière prévoit un usage des constructions sur
la parcelle n° 22 à des fins strictement agricoles. Cette charge foncière a été
inscrite au registre foncier le 22 mai 1995.
Selon le SDT (p. 3 de la décision attaquée, let. g),
le service cantonal compétent a délivré, le 31 mai 1995, l'autorisation prévue
au ch. 1 de la convention passée à l'audience du 21 février 1995. Cette
autorisation prévoyait que le bâtiment n° ECA 432a pouvait être utilisé comme
hangar agricole et que le local WC et les travaux ayant permis le cloisonnement
pouvaient être autorisés.
D.
En 2007, suite à l'incendie d'un silo sur la parcelle n° 22, l'Etablissement
cantonal d'assurance (ECA) a effectué une visite des lieux le 22 mai 2007. Dans
une lettre adressée à la Municipalité datée du 25 mai 2007, l'ECA relevait
qu'il s'était déterminé en 1994 sur l'aménagement des dépôts et exigé des
travaux qui n'avaient pas encore été complètement réalisés.
Le 5 juin 2007, la Municipalité a interpellé B.________
afin qu'il l'informe de la suite qu'il entendait donner à l'exploitation du
hangar (bâtiment n° ECA 432a) notamment. Elle a procédé à une visite de la
parcelle n° 22 le 23 septembre 2008. Dans une lettre adressée à l'ECA le 1er
octobre 2008, la Municipalité a relevé qu'un seul local respectait les normes
de protection incendie (AEAI), soit l'atelier mécanique du propriétaire, situé
à l'angle Est du hangar concerné.
E.
En mars 2008, le SDT a été consulté concernant un projet du nouveau
propriétaire A.________ qui souhaitait aménager une véranda sur le bâtiment n° ECA
433.
Ce projet a été soumis au SDT. Dans une lettre du 20
novembre 2008 adressée à la Municipalité, le SDT a constaté d'une part que les
travaux d'aménagement du sous-sol du bâtiment n° ECA 433 effectués en 1989
n'avaient pas été soumis au département concerné pour l'autorisation spéciale requise
selon l'art. 120 al. 1 let. a LATC et d'autre part que l'utilisation du hangar (bâtiment
n° ECA 432a) n'était pas en rapport avec des activités agricoles. Le SDT
demandait au propriétaire de déposer une demande de régularisation des travaux
effectués dans le bâtiment n° ECA 433 et de s'expliquer sur l'utilisation
actuelle du hangar, son affectation et les travaux qui y avaient été entrepris,
ainsi que tout autre travail ou changement d'affectation entrepris sur la
parcelle n° 22.
Le 14 janvier 2009, A.________ a indiqué au SDT
qu'il allait transmettre les documents nécessaires pour les travaux effectués
au sous-sol du bâtiment n° ECA 433. Concernant l'utilisation du hangar, il a
répondu que "rien n'a[vait] changé dans l'affectation et l'utilisation
du hangar depuis 2005. Certains travaux rest[ai]ent à faire selon demande de
l'ECA".
F.
Le 19 juillet 2010, le SDT a procédé à une visite de la parcelle n° 22, en
présence du propriétaire et du Syndic de Crans-près-Céligny.
Suite à la demande de renseignements du SDT concernant
l'utilisation du bâtiment ECA n° 432a, le propriétaire a répondu, le 6 mai
2011, qu'il avait encaissé des loyers en 2007, 2008 et 2009 pour la location
des boxes. Il n'avait pas encore effectué sa comptabilité pour 2010 mais les
revenus locatifs devraient être similaires à 2009.
Dans une lettre du 20 mai 2011 adressée à la
Municipalité, le SDT a relevé ce qui suit: lors de la visite du 19 juillet
2010, il avait été constaté que le bâtiment n° ECA 432a avait été transformé,
de son affectation d'origine à destination du bétail de l'exploitation, en un
garde-meubles comprenant environ 15 boxes individuels. A l'exception d'un
atelier mécanique à l'usage du propriétaire et d'un couvert utilisé comme abri
pour les machines agricoles, l'ensemble des surfaces était loué à des
particuliers. Deux ou trois desdits locaux étaient loués à des entreprises
commerciales (dépôt pour un plâtrier-peintre, dépôt pour une entreprise de machines
à café, etc). Ces transformations avaient fait l'objet d'interventions du SDT,
ainsi que d'une conciliation devant le Tribunal administratif le 21 février
1995. Suite à cette transaction une charge foncière avait été inscrite au
registre foncier le 22 mai 1995 qui avait pour but de garantir l'usage
strictement agricole de la parcelle n° 22 et, plus particulièrement, du
bâtiment n° ECA 432a. Le SDT indiquait qu'il était encore en attente de
documents de la part du propriétaire et qu'il rendrait ensuite une décision.
Le 3 août 2011, A.________ a fait parvenir au SDT un
document de la Municipalité intitulé "Extrait de procès-verbal
municipal du 21.08.1989" dont il ressort que son père, B.________,
avait soumis un dossier se rapportant à la création d'un porche d'entrée et la
transformation du sous-sol de sa villa (bâtiment n° ECA 433). Par ailleurs, s'agissant
du bâtiment n° ECA 432a, A.________ a précisé le montant des loyers encaissés
en 2010.
G.
Dans le courant de l’été 2011, A.________ a installé sur sa parcelle une
tente, sans avoir requis au préalable une autorisation.
Le 15 juin 2011, la Municipalité a informé A.________
que cette tente était soumise à autorisation. Elle souhaitait connaître sa
destination et la durée pour laquelle elle était prévue. Il ne ressort pas des
pièces au dossier que le propriétaire se soit déterminé à ce propos.
H.
En janvier 2013, le propriétaire a déposé devant la Municipalité une
demande de permis de construire pour la pose de panneaux solaires
photovoltaïques sur le toit du bâtiment n° ECA 432a.
Le SDT a délivré l'autorisation (synthèse CAMAC 136525
du 25 mars 2013). Dans sa décision, le SDT relevait ce qui suit:
"Pour le reste, il est
constaté que différents aménagements ont été réalisés, sans avoir obtenu ni
même requis les autorisations cantonales indispensables. ll s’agit notamment
de:
- Aménagement du sous-sol du bâtiment
ECA n° 433 autorisé par la Municipalité vers 1989.
- Pose d'une tente d'environ 80 m²
Ie Iong du rural ECA n° 432[a] (façade est).
- Stockage de matériel et de différents
véhicules non agricoles en dehors des bâtiments (caravane, remorques de
chantier, bateau, etc.).
Notre service ne pouvant, en
l'état se déterminer sur la situation actuelle et les suites à y donner, il
convient que le propriétaire, M. A.________, nous fasse parvenir (Service du
développement territorial, division hors zone à bâtir [...]), dans un délai au
30 avril 2013, les documents et informations suivants:
1. Dossier complet de la
construction du bâtiment ECA n° 433, y compris plans, coupes, élévations et
permis de construire.
2. Dossier complet des travaux autorisés
par Ia Municipalité en 1989 (sous-sol), y compris plans, coupes, élévations et
permis de construire.
3. Historique de l‘ensemble des
travaux, même considérés comme de minime importance, réalisés sur le bâtiment
ECA n° 433 depuis le 1er juillet 1972 (entretien, modification de
l'affectation ou de l'usage de pièces et locaux, isolation, transformations,
etc.).
4. Cas échéant, un relevé de
l'état actuel du bâtiment ECA n° 433, si celui-ci devait différer des plans de
Ia construction du bâtiment et de la transformation de 1989.
5. Dossier complet de Ia construction
de Ia tente aménagée en façade est du rural ECA n° 432[a], y compris plans,
coupes, élévations et permis de construire.
6. Détermination du propriétaire
quant à l'usage fait de la tente et à son éventuelle évacuation.
7. Détermination du propriétaire
et de la Municipalité sur les nombreux objets et véhicules non agricoles
stockés aux alentours des bâtiments, ainsi qu'aux possibilités de leur évacuation.
8. Dossier photographique complet
comprenant: des vues proches de toutes les façades du bâtiment ECA n° 433, des
vues proches de toutes les façades du rural ECA n° 432[a], des vues proches de
toutes les faces et de l'intérieur de la tente érigée en façade est du rural,
des vues des différents véhicules et dépôts présents autour des bâtiments, qu'ils
soient agricoles ou non, des vues des dégagements et des aménagements
extérieurs des bâtiments ECA n° 433 et 432[a], ainsi que quelques vues
générales des bâtiments et de leurs alentours.
Passe Ie délai susmentionné, notre
service se réserve le droit de donner toute suite utile et nécessaire à ce
dossier, notamment en adressant à M. A.________ une décision, soumise à recours
et à émolument administratif (de 500.- a 10'000.- selon art. 11a RE-Adm) relatif
aux objets cités plus haut et à leur devenir."
I.
Le 4 juin 2014, la Municipalité s'est enquise auprès du SDT de l'état
d'avancement du dossier de A.________. Elle exposait qu'elle tentait de régler
plusieurs problèmes avec ce propriétaire, dont celui de la tente érigée sans
autorisation.
Le 12 juin 2014, le SDT a répondu qu'une décision serait
rendue dans le courant de l'été. Le dossier de A.________ a ensuite été confié
à un mandataire externe, Me Marc-Olivier Besse.
J.
Le SDT a procédé à une visite de la parcelle n° 22, le 18 mai 2015, en
présence du propriétaire et d'un représentant de la Municipalité.
Les 18 mai 2015 et 19 juin 2015, le SDT, par son
mandataire, a requis des informations complémentaires à propos de l'utilisation
du bâtiment n° ECA 432a.
Le 7 août 2005 [recte: 2015], A.________, représenté
par un avocat, a produit une liste détaillant pour chaque box, excepté
l'atelier mécanique, son utilisation et le nom du locataire, ainsi que le
revenu locatif annuel.
K.
Le 9 janvier 2016, le mandataire de A.________ a sollicité du SDT, une
autorisation au sens de l'art. 24a LAT pour l'activité exercée dans le bâtiment
n° ECA 432a, soit la location de boxes à des fins d'entreposage et de dépôt. Il
a joint un croquis du bâtiment ainsi qu'une liste contenant le nom des
locataires, l'utilisation des boxes, ainsi que le passage moyen de chaque
locataire sur le lieu de dépôt ou d'entreposage. cette liste a la teneur
suivante:
"Détails des occupants/Iocataires M. A.________
N° Box/Locataire Utilisation Fréquences
1 xxxx Depôt échafaudage, etc 2xsemaine
2 xxxx Dépôt meubles 1x année (pas venu en 3
ans)
3 xxxx dépôt 1xmois
4 xxxx Entrepôt, (moto) 2xmois
(en saison)
5 xxxx Dépôt de panneaux en aluminium 2xmois
6 xxxx, dépôt 2xsemaine
7 xxxx Dépôt (moto) 2xsemaine
en saison
8 xxxx Entrepôt, (moto) 2xsemaine
en saison
9 xxxx entreposage (moto) 2xmois
10 xxxx Antiquaire, dépôt de meubles 2xsemaine
11 xxxx (capsules café) 2xsemaine
(frère de M. A.________)
12 xxxx Entreposage de pièces mécaniques et
véhicule 1xannée"
L.
Il ressort du dossier du SDT qu'un projet de décision du 1er
septembre 2016 (qui ne figure pas au dossier) a été transmis à A.________.
M.
Une séance s'est tenue dans les bureaux de Me Besse le 29 novembre 2016,
en présence d'un collaborateur du SDT, de A.________, ainsi que de son
mandataire.
Le jour même, Me Besse a adressé une lettre à l’avocat
de A.________, dont la teneur est la suivante:
"Je fais suite à l'entretien
qui s'est tenu entre votre mandant M. A.________ M. [...], vous et moi cet
après-midi à mon étude, à votre demande, suite à la notification du projet de
décision du 1er septembre 2016.
Je résume comme suit la teneur de
la discussion:
- La désignation de
"containers" retenue dans le projet de décision sera corrigée;
d'après les déclarations de M. A.________, il s'agit de bennes à céréales
utilisées pour stocker et déplacer des produits de l'exploitation agricole. Ces
bennes sont donc nécessaires dans le cadre de l'exploitation et ne sont pas
entreposées en permanence au même emplacement.
- Ces bennes ne peuvent être
stationnées dans le hangar, vu les dimensions de celui-ci.
- La surface de 250 m² décrite dans
le projet de décision comme "surface imperméabilisée" est en fait une
surface perméable, recouverte de tout-venant recyclé. D'après les déclarations
de M. A.________, cette surface est nécessaire aux besoins de l'exploitation,
car il est nécessaire de déposer les bennes à un endroit où un camion peut les
charger en se plaçant dans leur prolongement.
- Le SDT étudiera la possibilité
de régulariser la surface précitée, moyennant que celle-ci soit exclusivement
utilisée pour stocker trois bennes ou du matériel lié à l'exploitation
agricole, mais non d'autres objets ou véhicules.
- Nous avons pris note du fait que
M. A.________ a entrepris de libérer les abords du bâtiment des divers
matériaux qui le parsemaient. Il entend poursuivre cet effort afin de «
nettoyer » et désencombrer cet espace. Il est aussi disposé à ôter la tente.
- S'agissant de l'utilisation du hangar,
je vous confirme que le SDT n'exclut pas un changement d'affectation partiel au
sens de l'article 24a LAT pour permettre du dépôt en faveur de tiers, à
condition que votre mandant démontre que les conditions strictes de la
disposition précitée soient respectées. A cette fin, je prie votre mandant de
me fournir, d'ici au 30 décembre 2016, un plan du hangar, indiquant quels
espaces sont utilisés à quelle fin et, en particulier, quels espaces sont loués
à qui, pour stocker quoi, et quel trafic cela génère.
- S'agissant de la charge
foncière, nous avons pris note du fait que M. A.________ souhaiterait éviter de
devoir la racheter (ou la racheter entièrement) et, subsidiairement,
souhaiterait obtenir un aménagement des modalités de paiement.
[...]"
N.
Le 3 février 2017, Me Besse a notamment informé la Municipalité que le
SDT avait terminé l'instruction du dossier et qu'il allait rendre une décision.
O.
Le 19 septembre 2017, le SDT a rendu une décision dont le dispositif est
le suivant:
"1. M. A.________ a violé
l'obligation de n'utiliser les constructions sis sur la parcelle n° 22 de la
Commune de Crans-près-Céligny qu'à des fins strictement agricoles jusqu'au 19
mai 2020 – obligation faisant l'objet d'une charge foncière mentionnée au
Registre foncier sous le numéro ID 01-2004/013370 et garantie à titre réel pour
une somme de Fr. 50'000.- (cinquante mille francs). Il est donc débiteur de
l'Etat de Vaud à hauteur de cette somme.
2. Peuvent être régularisés:
- La transformation de l'atelier
situé en sous-sol du bâtiment ECA n° 433 en pièce habitable.
- Le velux situé en toiture du
bâtiment ECA n° 433.
- La pièce semi-enterrée réalisée
au sous-sol, au sud-est du bâtiment ECA n° 433.
- La construction d'un porche
d'entrée sur la façade nord du bâtiment ECA n° 433.
- La pergola de moins de 12 m².
- L'escalier longeant la façade
est du bâtiment ECA n° 433, au nord de celle-ci.
- La mise à disposition du rural
ECA n° 432A à une seule personne tierce à des fins de dépôt, à condition que
cela ne génère qu'un trafic minime en provenance et à destination dudit rural.
3. Ne peuvent être ni régularisés
ni tolérés:
- La mise à disposition du rural
ECA n° 432A à plus d'une personne tierce à des fins de dépôt.
Le propriétaire devra mettre fin
aux rapports contractuels permettant aux tiers d'utiliser une partie du rural
ECA n° 432A comme dépôt. Seul un contrat pourra être maintenu, à condition
qu'il ne génère qu'un trafic minime en provenance et à destination dudit rural.
- La tente accolée au rural n°
432A. Elle devra être démontée et évacuée vers un lieu approprié. Le matériel
qu'elle abrite doit être rapatrié dans un bâtiment existant.
4. Pourrait être régularisée par
le SDT, dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire:
- La place d'environ 250 m² aménagée
au sud du fonds. Elle doit cependant être exclusivement réservée à du
stationnement de matériel en lien avec l'exploitation agricole.
5. Un délai au 30 novembre 2017
est imparti au propriétaire pour procéder au démontage et à l'évacuation de la
tente accolée au rural ECA 432A et de son contenu.
6. a) Une séance de constat est
d'ores et déjà fixée, sur place, le 4 décembre 2017 à 9h en présence du
propriétaire pour contrôler la bonne exécution des mesures ordonnées au ch. 5
ci-dessus.
b) Cette
séance sera conduite par l'autorité communale, laquelle rendra compte au SDT de
ce qu'elle aura constaté en joignant des photographies à son rapport. Le SDT ne
sera pas représenté lors de cette séance de constat.
7. Un délai au 30 novembre 2017 est
imparti au propriétaire pour déposer auprès de la Municipalité une demande
d'autorisation de construire portant sur la place d'environ 250 m² aménagée au
sud du fonds.
8. La Municipalité est priée
d'informer le SDT du respect de ce délai.
9. Si le propriétaire ne procède
pas dans le délai imparti, de même que si la Municipalité ne délivre aucun permis,
cet espace devra être remis en état (évacuation des matériaux, reconstitution
du terrain naturel et réensemencement). Le cas échéant, une séance de constat
sera fixée ultérieurement.
10. Un délai au 30 juin 2018 est
imparti au propriétaire pour se conformer à la mesure ordonnée au ch. 3,
premier tiret, ci-dessus.
11. A cette date, le propriétaire
adressera au SDT une liste mise à jour indiquant comment et par qui sont
utilisés les divers espaces du rural ECA n° 432A, et quel trafic est généré par
la mise à disposition de certains espaces à des tiers. Il démontrera également,
par pièces, avoir résilié les contrats ne répondant pas aux exigences figurant
dans la présente décision."
P.
Le 20 octobre 2017, A.________, sous la plume de son conseil, a recouru
contre cette décision, devant la Cour de droit administratif et public du
Tribunal cantonal (CDAP). Il prend les conclusions suivantes, sous suite de
frais et dépens:
"1. Principalement
A. Annuler le chiffre 2, dernier tiret, le chiffre 3 premier
tiret et par conséquent le chiffre 10 de la décision dont est recours;
B. Dire et constater que l'activité de location actuelle du
rural ECA n° 432A peut être autorisée au sens de l'art. 24a LAT et que ce rural
peut être mis à disposition de plusieurs personnes tant et aussi longtemps que
le trafic qu'il génère demeure dans des proportions analogues à celles
actuelles;
C. Dire et constater qu'en tout état, M. A.________ est en
droit de mettre à disposition le rural ECA n° 432A à tout tiers et sans
limitation de nombre dans le cadre d'une activité conforme à l'affectation
agricole dudit rural, et ce sans restrictions quant au trafic généré;
2. Subsidiairement
A. Annuler le chiffre 2, dernier tiret, le chiffre 3 premier
tiret et par conséquent le chiffre 10 de la décision dont est recours;
C. Dire et constater qu'en tout état, M. A.________ est en
droit de mettre à disposition le rural ECA n° 432A à tout tiers et sans
limitation de nombre dans le cadre d'une activité conforme à l'affectation
agricole dudit rural, et ce sans restrictions quant au trafic généré;
C. Renvoyer la cause à l'autorité intimée pour nouvelle
décision dans le sens des considérants."
La Municipalité a répondu le 13 novembre 2017
qu'elle s'en remettait à justice.
Le SDT a répondu le 18 décembre 2017 en concluant au
rejet du recours.
Q.
Le 9 octobre 2018, la Municipalité a transmis le permis "d'habiter
ou d'utiliser" n°109/18 relatif à la régularisation de la place
aménagée au Sud du fonds qui doit être exclusivement réservée au stationnement
de matériel en lien avec l'exploitation agricole.
Considérants
1.
L'objet du litige est circonscrit à l'interdiction de mettre le bâtiment
n° ECA 432a à disposition de tiers à des fins de dépôt, à l'exception d'une
seule personne tierce à la condition que cela ne génère qu’un trafic minime en
provenance et à destination dudit rural (soit le chiffre 2, dernier tiret, le
chiffre 3, premier tiret, et le chiffre 10 du dispositif de la décision
précitée du 19 septembre 2017). Les autres objets de la décision du 19
septembre 2017 ne sont pas contestés par le recourant.
2.
Le recourant critique le refus du SDT d'autoriser le changement
d'affectation du bâtiment n° ECA 432a sis sur la parcelle n° 22 pour la mise à
disposition de 12 boxes loués comme dépôt à des tiers.
a) La parcelle n° 22 est sise dans la zone agricole
et elle exploitée à des fins agricoles.
L'art. 16 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur
l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) a la teneur suivante:
"1 Les zones agricoles
servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à
sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre
écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute
construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole et
comprennent:
a. les terrains qui se prêtent à
l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à
l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture;
b. les terrains qui, dans
l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture.
2.
Il importe, dans la mesure du
possible, de délimiter des surfaces continues d'une certaine étendue.
3.
Dans leurs plans d'aménagement,
les cantons tiennent compte de façon adéquate des différentes fonctions des
zones agricoles."
Selon l'art. 22 LAT, aucune construction ou
installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité
compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si la construction ou
l'installation est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 let. a)
et si le terrain est équipé (art. 22 al. 2 let. b).
Selon l'art. 16a LAT, sont conformes à l'affectation
de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à
l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Cette notion de
conformité peut être restreinte en vertu de l'art. 16, al. 3 (al.1). Les
constructions et installations nécessaires à la production d'énergie à partir
de biomasse ou aux installations de compost qui leur sont liées peuvent être
déclarées conformes à l'affectation de la zone et autorisées dans une
exploitation agricole si la biomasse utilisée est en rapport étroit avec
l'agriculture et avec l'exploitation. Les autorisations doivent être liées à la
condition que ces constructions et installations ne serviront qu'à l'usage
autorisé. Le Conseil fédéral règle les modalités (al. 1bis). Les constructions
et installations qui servent au développement interne d'une exploitation agricole
ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture productrice sont conformes à
l'affectation de la zone. Le Conseil fédéral règle les modalités (al. 2). Les
constructions et installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au
titre du développement interne peuvent être déclarées conformes à l'affectation
de la zone et autorisées lorsqu'elles seront implantées dans une partie de la
zone agricole que le canton a désignée à cet effet moyennant une procédure de
planification (al. 3).
b) En l'occurrence, le recourant a affecté
l'essentiel du bâtiment n° ECA 432a à des surfaces de dépôt qu'il loue
actuellement à des tiers privés et des entreprises. Il n'est pas contesté que ces
dépôts qui contiennent divers matériaux et des véhicules à moteur n'ont aucun
lien avec l'agriculture et qu'ils ne peuvent pas être autorisés en application
de l'art. 22 al. 2 let. a LAT comme conformes à l'affectation de la zone au
sens des art. 16a LAT et 34 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l’aménagement
du territoire (OAT; RS 700.1).
Il convient dès lors d'examiner s'ils peuvent être
autorisés à titre dérogatoire, au sens des art. 24 ss LAT.
3.
L'art. 24 LAT prévoit que des autorisations peuvent être délivrées pour
tout changement d'affectation si l'implantation de ces constructions ou
installations hors de la zone à bâtir est imposée par leur destination (let. a)
et aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose (let. b). Selon la jurisprudence,
cette disposition ne règle pas seulement les conditions auxquelles une
autorisation dérogatoire peut être octroyée, mais définit également la portée
de l'obligation d'autorisation pour les opérations hors zone à bâtir (ATF 119
Ib 222 consid. 1a; 118 Ib 51 consid. 1a).
En l'espèce, il est manifeste que les dépôts de
divers matériaux sans lien avec l'agriculture, de même que le dépôt de
véhicules non agricoles (motos), ne sont pas imposés par leur destination dans
la zone agricole. Le recourant ne le soutient au demeurant pas.
4.
a) L'art. 24a LAT règle les conditions auxquelles des changements
d'affectation hors de la zone à bâtir ne nécessitant pas de travaux de
transformation peuvent être autorisés. Cette disposition a la teneur suivante:
"1 Lorsque le changement d'affectation de constructions
et d'installations sises hors de la zone à bâtir ne nécessite pas de travaux de
transformation au sens de l'art. 22, al. 1, l'autorisation doit être accordée
aux conditions suivantes:
a. ce changement d'affectation n'a pas d'incidence sur le
territoire, l'équipement et l'environnement;
b. il ne contrevient à aucune autre loi fédérale.
2.
L'autorisation est accordée sous réserve d'une nouvelle
décision prise d'office en cas de modification des circonstances."
Il découle de ce qui précède que l'art. 24a LAT
n'est applicable que dans les cas de changements d'affectation sans travaux de
transformation au sens de l'art. 22 al. 1 LAT. La question de savoir si un
projet est soumis à autorisation de construire doit être tranchée d'après le
droit fédéral. Sont considérés comme "travaux de transformation"
au sens de l'art. 24a LAT les modifications physiques de la substance bâtie qui
sont assujetties à autorisation de construire au sens de l'art. 22 LAT. Ensuite,
deux conditions doivent être réalisées: en premier lieu, le changement
d'affectation ne doit pas entraîner une augmentation de l'impact sur le
territoire, l'équipement et l'environnement; en second lieu, il ne doit
contrevenir à aucune autre loi fédérale (CDAP AC.2013.0403 du 10 février 2015
consid. 3a et la référence citée; Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire
hors zone à bâtir, 2017, ad art. 24a, n° 9, p. 213).
b) L'art. 24a LAT doit être interprété de manière
conforme à la norme constitutionnelle sur l'aménagement du territoire. Les
notions d'utilisation mesurée et judicieuse du sol et d'occupation rationnelle
du territoire prévues à l'art. 75 al. 1 Cst., dont le contenu matériel
correspond à celui de l'ancien art. 22 quater al. 1 aCst. accepté en votation
populaire le 14 septembre 1969, ont pour but primordial et essentiel d'assurer
une séparation entre les zones à bâtir et les zones non constructibles (voir
Eric Brandt, Le principe constitutionnel de la séparation des zones
constructibles et non constructibles, in RDAF 1995 197ss, p. 201 à 207). C'est
pourquoi les changements d'affectation, sans travaux, de bâtiments existants
hors de la zone à bâtir ne doivent pas avoir d’incidence sur le territoire,
l’équipement et l’environnement (art. 24a al. 1 let. a LAT); cela signifie que
les effets sur le territoire doivent être comparables ou en tous les cas ne pas
excéder ceux d'une utilisation conforme au droit de la construction ou de
l'installation existante. Pour les constructions agricoles en particulier, le
changement d'affectation ne doit ainsi pas entraîner une utilisation plus
intensive de la construction par des travailleurs ni générer un trafic plus
important en fréquence ou utilisant un type de véhicule plus lourd que celui
qu'impliquait la destination antérieure conforme au droit. Une telle analyse
doit en outre s'effectuer en appréciant les effets à long terme du changement
d'affectation sur le territoire et l'environnement. Cela implique notamment que
le bâtiment qui a bénéficié d'un changement d'affectation au sens de l'art. 24a
LAT ne peut plus faire ensuite l'objet de transformations partielles au sens de
l'art. 24c LAT et que seuls les travaux d'entretien nécessaires au maintien du
bâtiment sont admissibles. (AC.2017.0024 du 6 juin 2018 consid.3 ; AC.2013.0321
du 5 janvier 2015 consid. 4; cf. aussi AC.2013.0403 du 10 février 2015 consid. 3).
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral
antérieure à l'art. 24a LAT, une nouvelle affectation sans mesures
constructives était possible si celle-ci était conforme à celle de la zone ou
si le changement était insignifiant du point de vue de l'environnement ou de la
planification (ATF 127 II 215 consid. 4a; 113 Ib 219, consid. 4d). La
jurisprudence plus récente relative à l'art. 24a LAT considère toutefois, au vu
du texte clair de cette disposition, que l'intensité de l'impact sur le
territoire, l'équipement et l'environnement n'est pas déterminante. Dès lors
que le changement d'affectation entraîne une augmentation de l'impact sur
l'équipement ou l'environnement, une autorisation fondée sur l'art. 24a LAT est
exclue, peu importe si cet impact est notable ou seulement insignifiant (TF 1C_619/2017
du 29 août 2018 consid. 4.1;1A.274/2006 du 6 août 2007 consid. 3.2.3; TF
1A.214/2002 du 12 septembre 2003 consid. 5.2.2.; cf. aussi TF 1C_127/2008 du 4
décembre 2008 consid. 2.5 et la référence citée; TF 1A.176/2002 du 28 juillet
2003). Selon la doctrine, les nouvelles incidences sur le territoire,
l'équipement et l'environnement qui excluent l'application de l'art. 24a LAT
sont la plupart du temps liées à une utilisation accrue des infrastructures
existantes. Ainsi, si une desserte routière reste suffisante mais que le trafic
routier y est plus intense, cela interdit déjà d'appliquer cette disposition
(voir à cet égard l'arrêt TF 1C_6/2009 du 24 août 2009 dans lequel le Tribunal
fédéral retient que l'exploitation d'un atelier de serrurerie dans un bâtiment
entraîne un accroissement du trafic - sans rapport avec l'agriculture dans la
zone agricole dans laquelle il est implanté). Si d'autres sources de bruit
produisent toutefois déjà des nuisances importantes, on peut partir du principe
qu'aucune nouvelle incidence n'est générée sur ce plan (TF 1C_252/2013 du 26
septembre 2013 consid. 4.1, Muggli op. cit., ad art. 24a, n° 11, p. 215).
L'entreposage de matériaux susceptibles de polluer les cours d'eau a
manifestement des incidences sur l'environnement (Muggli, op. cit., ad art.
24a, n° 11, p. 215, voir égal. TF 1C_252/2013 du 26 septembre 2013 consid. 4.1;
arrêt du Tribunal administratif de Saint-Gall du 2 décembre 2003 consid. 2, in
Recueil de jurisprudence VLP-ASPAN n° 2785). La formulation "pas
d'incidence" exclut aussi les incidences nouvelles peu importantes
(Muggli, op. cit., ad art. 24a, n° 13, p. 216 et les références). D'après le
libellé de cette disposition, l'examen des incidences générées n'est suivi
d'aucune pesée des intérêts: même si des intérêts importants devaient plaider
en faveur du changement d'affectation envisagé, celui-ci ne saurait être
autorisé au titre de l'art. 24a LAT s'il est susceptible d'exercer des
incidences nouvelles. A une dérogation au titre de l'art. 24a LAT s'opposent
donc, de par la loi, toutes les incidences nouvelles sur le territoire,
l'équipement et l'environnement et, partant, tous les intérêts leur étant liés
(Muggli, op. cit., ad art. 24a, n° 14).
c) Dans un arrêt du 5 janvier 2015 (AC.2013.0321
consid. 4) relatif à l'application de l'art 24a LAT, le Tribunal cantonal a
confirmé, pour l'essentiel, l'ordre de remise en état d'une parcelle sise dans
la zone agricole. Il a considéré que l'activité de ferblantier exercée par le recourant
dans un ancien bâtiment agricole ne pouvait pas être autorisée au sens de
l'art. 24a LAT. L'atelier comportait de nombreuses machines professionnelles et
n'était plus utilisé comme simple dépôt (qui avait été autorisé en 2001) mais
il servait à exercer une activité artisanale, soit une entreprise de
ferblanterie. En revanche, le Tribunal a admis le recours d'un propriétaire
contre la décision de l'autorité communale refusant le changement d'affectation
d'un hangar en dépôt alors qu'il avait été autorisé par l'autorité cantonale
(l'autorisation était limitée aux dépôts occasionnels non gênants pour le
voisinage: par exemple meubles ou stockage d'anciennes machines agricoles pour
collectionneur). Dans cet arrêt, le Tribunal a considéré que la modification de
l’affectation ne nécessitait pas de travaux et qu'elle n'avait pas d'incidences
nouvelles sur le territoire: le hangar en cause se trouvait à proximité d’une
scierie et d’une ancienne porcherie et n’était pas très éloigné de la zone de
village. Des nuisances liées à des mouvements de véhicules existaient déjà dans
le secteur; aussi, le changement d'affectation n'impliquait pas une activité
supplémentaire mais avait pour seul but de permettre l'utilisation de la
structure existante comme dépôt. Il s'agissait toutefois d'un seul local qui ne
pouvait dès lors être loué qu'à une seule personne (AC.2007.0028 du 31 mars
2008). Le Tribunal a également confirmé l'autorisation spéciale délivrée par
l'autorité cantonale pour le changement d'affectation, sans travaux, d'un
hangar en dépôt secondaire en lien avec une activité de travaux agricoles pour
tiers, à la condition notamment qu'aucun travail de mécanique ou de réparation
ne soit exercé dans le hangar ou aux alentours. L'autorisation comprenait la
possibilité de stationner cinq machines agricoles au maximum à l'extérieur du
hangar, occasionnellement pendant la période de travaux des champs. Selon le
Tribunal, cette possibilité n'entraînait pas une utilisation extensive de
l'installation par rapport à l'usage d'origine, dans la mesure où le nombre de
machines autorisées à stationner à l'extérieur restait identique au nombre de
machines abritées précédemment dans le hangar. Le stationnement étant conçu
pour être occasionnel, limité à la période des travaux des champs, il
n'entraînait pas d'impact supplémentaire sur le territoire, l'équipement ou
encore l'environnement (AC.2011.0078 du 31 janvier 2013 consid. 5a confirmé par
l'arrêt du TF 1C_252/2013 précité). Dans un arrêt du 11 juillet 2016 qui
concernait une affaire dans laquelle le SDT avait délivré une autorisation spéciale
pour le changement d'affectation d'une partie d'un bâtiment d'habitation sis en
zone agricole pour l'exploitation d'une étude d'avocats tout en interdisant que
les clients ne se rendent à l'étude, au motif que le trafic lié à la clientèle
aurait une incidence supplémentaire inadmissible sur le territoire,
l'équipement et l'environnement au sens de l'art. 24a LAT, le Tribunal cantonal
a annulé ladite condition. Il a en effet considéré que le trafic lié à la
visite des clients à l'étude ne serait pas plus important que si les associés
de l'étude se rendaient chez leurs clients, de sorte qu'il n'y avait pas
d'impact supplémentaire par rapport à l'affectation autorisée du bâtiment
(AC.2015.0277).
d) En l'occurrence, l'affectation autorisée du
bâtiment n° ECA 432a, depuis 1995, est celle de hangar agricole, selon le SDT. La
majeure partie de ce bâtiment est actuellement affectée à la location de dépôts
à des personnes tierces, sans rapport avec l'agriculture. L'autorité intimée a
refusé de régulariser la mise à disposition de 12 dépôts à des personnes
tierces – elle a admis un seul dépôt à la condition que le trafic en direction
et en provenance du rural soit minime. Elle retient que le trafic généré par
les 12 dépôts est de l'ordre de 660 à 1320 mouvements de véhicules par an qui
s'additionne au trafic de l'exploitation agricole, ce qui génère, selon elle, un
trafic significatif qui interdit l'octroi d'une autorisation spéciale, vu les
conditions restrictives de l'art. 24a LAT.
Le recourant soutient en revanche que l'affectation
actuelle du bâtiment n° ECA 432a n'a pas d'incidence sur le territoire et
l'environnement. Il conteste qu'elle génère un trafic significatif et nouveau
par rapport à une affectation conforme (hangar agricole). Il fait valoir que
l'accès au rural se trouve sur la route cantonale ******** qui constitue l'axe
principal d'accès à la commune de Crans-près-Céligny s'agissant de la route
menant à l'accès autoroutier de Coppet. Il estime que le trafic lié aux dépôts
est nul, voire minime en comparaison au trafic quotidien sur la commune et
qu'il est compensé par la baisse du trafic lié à la réduction de l'activité de
l'exploitation agricole découlant directement de ladite affectation.
e) L'argument du recourant selon lequel
l'utilisation du bâtiment comme hangar agricole entraînerait plus d'effets sur
l'environnement que l'usage non agricole qui en serait fait n'est pas fondé. Comme
le relève le SDT, la location de dépôts ne remplace pas l'activité agricole sur
le bien-fonds n° 22, mais s'ajoute à celui-ci. D'autre part, le Tribunal
fédéral a jugé qu'une telle compensation entre une activité agricole autorisée
et une autre activité n'est pas prévue par l'art. 24a LAT et qu'elle n'est par
conséquent pas possible (TF 1C_619/2017 précité consid. 3.1;1C_127/2008 du 4
décembre 2008 consid. 2.5).
Cela étant constaté, il ressort du plan extrait du
guichet cartographique du Canton de Vaud que la parcelle n° 22 est située en
bordure de la zone à bâtir. Elle est distante d'une vingtaine de mètres d'une
zone d'installation para-publique qui abrite un cimetière. Elle est par
ailleurs distante de moins de 100 mètres d'une zone de très faible densité,
située au Sud-Est de la parcelle n° 22, qui comporte plusieurs dizaines d'habitations.
La route de ********, qui rejoint la parcelle n° 22 depuis le centre de
Crans-près-Céligny, dessert une partie de ces habitations ainsi que le cimetière.
Le trafic généré sur cette route, depuis le centre de Crans-près-Céligny en
direction de la parcelle n° 22 est donc essentiellement imputable aux habitations
et à la visite du cimetière. Sans disposer de chiffres précis à cet égard, on
peut tout de même constater que le seul quartier d'habitation sis à proximité,
constitué de plusieurs dizaines de logements, est susceptible d'occasionner un
trafic de l'ordre d'au moins 30 à 100 mouvements quotidiens, si l'on se réfère
à la jurisprudence qui retient qu'une place de parc génère en moyenne 2.5 à 3
mouvements par jour (cf. notamment AC.2009.0182 du 5 novembre 2010 consid. 4).
Au-delà du bâtiment n° ECA 432a, la route ******** continue en direction de la
zone agricole et rejoint plus loin le village de Crassier. Il apparaît ainsi
vraisemblable que les locataires des dépôts transitent plutôt par le village de
Crans-près-Céligny, soit par les zones à bâtir. Selon les indications transmises
par le recourant, non contestées par l'autorité intimée, le trafic
supplémentaire lié aux 12 dépôts est de l'ordre de 660 à 1320 mouvements par an,
soit 1.8 à 3.6 mouvements par jour, ce qui donne une moyenne de 3 mouvements
quotidiens ou environ 1'000 mouvements annuels. Un tel trafic peut être
considéré comme faible, voire négligeable en comparaison au trafic ordinaire à
cet endroit. Dans sa décision attaquée, l'autorité intimée retient pourtant que
le trafic généré par les dépôts litigieux serait "significatif".
Cette appréciation ne semble toutefois pas tenir compte des éléments précités
et ne saurait donc être confirmée en l'état. Au demeurant, la condition posée
par le SDT consistant à autoriser un seul locataire moyennant un trafic minime
n'apparaît pas de nature à modifier la situation actuelle. Il est en effet
possible qu'un seul contrat de dépôt occasionne en définitive un trafic équivalant
à celui qui existe à ce jour. La notion de trafic minime tel que retenue par
l'autorité intimée n'est en définitive pas claire et doit être précisée. Force
est ainsi de constater que la condition retenue par l'autorité intimée
n'apparaît pas adéquate et ne peut être confirmée. Il convient en conséquence
de renvoyer le dossier à l'autorité intimée afin qu'elle détermine le trafic
minimal qu'elle entend autoriser, compte tenu notamment des éléments précités.
5.
Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et la
décision attaquée annulée en qui concerne le chiffre 2, dernier tiret, le
chiffre 3, premier tiret, et le chiffre 10 du dispositif de la décision. Le
dossier est renvoyé au SDT pour complément d'instruction et nouvelle décision. La
décision est confirmée pour le surplus. Compte tenu de l'issue du recours, il
n'est pas perçu d'émolument de justice (art. 52 LPA-VD). Obtenant partiellement
gain de cause, le recourant, qui a procédé avec l'assistance d'un avocat a
droit à une indemnité à titre de dépens à la charge de l'autorité intimée (art.
49.
et 55 LPA-VD).
Par
ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Le recours est partiellement admis.
II.
Le chiffre 2, dernier tiret, le chiffre 3, premier tiret, et le chiffre
10.
du dispositif de la décision du Service du développement territorial, du 19
septembre 2017, sont annulés, la cause étant renvoyée à cette autorité pour
nouvelle décision au sens des considérants.
III.
La décision du Service du développement territorial du 19 septembre 2017
est confirmée pour le surplus.
IV.
Il est statué sans frais.
V.
L'Etat de Vaud, par le Service du développement territorial, versera à A.________
une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 1er avril 2019
La
présidente: La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS
173.
), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss
LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,
indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.
Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.
Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,
pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la
décision attaquée.