AC.2018.0088

CDAP - AC.2018.0088 - 2018-10-12 - A._ /Municipalité d'Ormont-Dessous, Service du développement territorial, Service de la promotion de l'économie et de l'innovation, B._

12 octobre 2018Français32 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A._______ est propriétaire de la parcelle n° 3180 du registre foncier,

sur le territoire de la commune d'Ormont-Dessous. Sur cette parcelle de 4'063 m2

a été construit, au début des années 1970, le bâtiment ECA n° 1893 (voir plans

datés du 27 mai 1971). Dans ce bâtiment de 200 m2 est exploité le

restaurant C._______, qui est un self-service avec terrasse, ouvert uniquement durant

la saison d'hiver. Selon la licence délivrée par le Département de l'économie

et du sport (actuellement Département de l'économie, de l'innovation et du

sport) le 4 avril 2017, valable jusqu'au 31 mai 2019, ce restaurant dispose

d'une salle d'une capacité d'accueil de 80 personnes et d'une terrasse pour 100

personnes.

A l'angle sud-est de la même parcelle, à 30 m environ du restaurant, est

construit un chalet de 15 m2 utilisé par l'école suisse de ski.

Derrière ce bâtiment, sur la parcelle voisine (parcelle no 3148), se

trouve une cabine électrique de 6 m2, propriété de D._______. Plus

au sud, sur la parcelle no 3020 appartenant également à A._______ et

située à environ 120 m du restaurant, s'élèvent un petit chalet de 12 m2,

ainsi que les installations pour le départ du téléski du Crettex, et à l'angle

sud-ouest de la parcelle, un hangar de 72 m2. Un autre bâtiment de

21 m2 et d'autres installations de remontées mécaniques appartenant

à A._______ sont construits à 50 m environ du restaurant, sur la parcelle no

1436 adjacente au nord à la parcelle no 3180.

La route cantonale passe à l'ouest de la parcelle, à

environ 300 m du restaurant. Des parkings sont aménagés le long de la route

dans ce secteur, qui comporte les bâtiments du centre de la station

(hôtel-restaurant, commerces). Des bâtiments résidentiels (petits et grands

chalets) se trouvent à environ 150 m du restaurant (au sud-est) et 250 m (en

amont, à l'ouest).

Pour accéder au restaurant depuis la route cantonale

du col des Mosses, il faut traverser le camping des Mosses, qui est situé sur

la parcelle voisine (parcelle no 2986). Ce camping dispose de plus

d'une centaine d'emplacements pour caravanes. La majorité des places est

occupée par des caravanes qui semblent y être installées de façon permanente

(aménagements de porches d'entrée devant les caravanes).

La parcelle n° 3180 se situe dans le périmètre du site marécageux

d'importance nationale n° 99 "Col des Mosses

- La Lécherette" (d'une surface de 1588 ha et s'étendant sur le territoire

des communes de Ormont-Dessous et de Château-d'Oex) inscrit à l'inventaire

fédéral en vertu de l'annexe I de l'ordonnance du 1er mai 1996 sur

la protection des sites marécageux d'une beauté particulière et d'importance

nationale (ordonnance sur les sites marécageux; RS 451.35).

Dans ce site, plusieurs marais sont protégés, étant

inscrits dans des inventaires fédéraux (voir sur le site internet https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home.html,

sous cartes/Biodiversité et Payasages/Inventaires fédéraux). Il y a en

particulier sur le côté nord-ouest du restaurant un secteur de l'ensemble de bas-marais

inscrit sous no 1562 à l'inventaire fédéral des bas-marais

d'importance nationale. Il y a également le haut-marais no 554

inscrit à l'inventaire fédéral des hauts-marais et de marais de transition

d'importance nationale; une tourbière de ce haut-marais se trouve le long de la

limite ouest du camping au sud du restaurant, ce bâtiment étant lui-même dans

la zone de contact.

En fonction de ces mesures fédérales de protection

du site et des biotopes, les autorités cantonales ont élaboré le plan

d'affectation cantonal n° 292A "Site marécageux Col des Mosses - La

Lécherette" (ci-après: PAC 292A), qui a été mis à l'enquête publique

en été 2012 puis adopté par le Département du territoire et de l'environnement

(DTE) le 25 mars 2015. Le PAC 292A recouvre quasiment l'ensemble du périmètre

du site marécageux ainsi que de celui des marais avec leurs zones-tampon.

Selon le PAC 292A, la parcelle no 3180 est

colloquée en zone agricole protégée IV et en zone d'activité touristique B

(zone destinée à la pratique du ski, aux installations de remontées mécaniques

et à certaines autres installations liées à la pratique sportive – voir l'art.

21 du règlement du plan d'affectation cantonal [RPAC]). A l'emplacement du

restaurant, ces deux zones sont superposées.

Lors de l'élaboration du PAC 292A, le Service du

développement territorial (SDT) a établi un catalogue des atteintes existantes

portées au site marécageux (document intitulé "Inventaire des atteintes",

daté du 30 mai 2012). Le restaurant de C._______ y est mentionné dans la liste

des éléments dépréciatifs de la "Sous-unité paysagère 1: Plaine des

Mosses", situé entre le Col des Mosses et les Communs de l'Arsat. Il

est précisé que les éléments dépréciatifs sont nombreux dans ce secteur du fait

de la pression touristique/urbanistique. Le camping, le départ du ski-lift du Crettex,

le hangar au Crettex, la cabine électrique, le hangar téléski du Crettex sont

entre autres également répertoriés comme éléments dépréciatifs.

Le 17 octobre 2017, A._______ a demandé le permis de construire "un

couvert amovible non isolé sur la terrasse existante". Le restaurant

dispose actuellement d'une terrasse aménagée le long de sa façade sud. Construite

avec des planches en bois qui sont posées sur une dalle en béton, sur une

largeur d'environ 4.80 m, elle est située à une hauteur de 1.10 m par rapport

au terrain naturel, au niveau de l'entrée du restaurant. Le long de la façade

sud, la terrasse n'est pas couverte (le prolongement de cette terrasse à

l'ouest du bâtiment est en revanche surplombé d'un balcon en bois). La façade

sud du restaurant est percée de trois grandes fenêtres au niveau du

rez-de-chaussée et de plusieurs petites fenêtres carrées avec entourage en

ciment au 1er étage. Cette façade est recouverte d'un crépi blanc et

elle est surplombée par un avant-toit d'environ 50 cm.

Le projet consiste à abriter la terrasse sud sur une

longueur de 14.80 m, soit sur une surface de 70 m2 environ, en

installant sept modules de verre pouvant s'emboîter aux deux extrémités, d'une

largeur chacun de 2.10 m, avec une hauteur d'environ 2.80 m (au niveau de la

façade du restaurant) et 2.50 m (à la limite extérieure de la terrasse).

Lorsque la terrasse n'est pas couverte, les modules sont en quelque sorte

stockés aux deux extrémités de la façade. Il n'est pas prévu d'installation de

chauffage de la terrasse couverte.

Mis à l'enquête publique du 8 novembre au 7 décembre

2017, ce projet a suscité l'opposition de B._______. Cette organisation a fait

valoir que de nombreux oiseaux se trouvaient dans cette région et qu'elle

craignait que ces derniers s'écrasent contre les vitres de la véranda projetée.

Elle a demandé que la constructrice se renseigne auprès de la Station

ornithologique suisse de Sempach ou de l'association BirdLife Suisse afin de

trouver la meilleure solution pour éviter des collisions. Elle a également

demandé que soit précisée la manière dont les vitrages seraient retirés et

entreposés en fin de saison, tout en soulignant qu'il serait important de

démonter la véranda au plus vite après la saison de ski car de nombreux oiseaux

menacés, souvent migrateurs, nichent dans le secteur du restaurant.

Le 23 janvier 2018, la Centrale des autorisations du

Département des infrastructures et des ressources humaines (CAMAC) a établi sa

synthèse des autorisations cantonales. Le SDT n'a pas délivré l'autorisation

spéciale requise pour les constructions hors zone à bâtir en relevant ce qui

suit:

"Ce projet est situé à l'intérieur du périmètre du plan

d'affectation cantonal (PAC) no 292 "Col des Mosses – La

Lécherette", approuvé par notre département le 25 mars 2015. Etant donné

sa situation et sa destination, ce PAC doit être considéré comme une zone

spéciale située hors de la zone à bâtir au sens de l'art. 50a LATC. Ce projet

est donc soumis à autorisation spéciale de notre département (art. 25 al. 2 LAT

[loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement

du territoire (LAT; RS 700)] et 120 al. 1 let. a LATC [loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire

et les constructions (LATC; RSV 700.11)]).

Le projet consiste à agrandir le restaurant " C._______"

(bâtiment ECA no 1893) en créant un couvert vitré sur une terrasse

existante.

Selon l'article 9 du règlement du PAC no 292

(RPAC), les constructions et installations existantes à vocation touristique

telles que remontées mécaniques, infrastructures liées aux campings, buvettes

d'alpage, restaurants et parcs de stationnement peuvent être entretenues et

rénovées. L'article 9 RPAC ne prévoit pas d'agrandissement pour ce type de

constructions.

Par conséquent, le projet d'agrandissement du bâtiment ECA no

1893 n'est pas conforme à la destination de la zone. En outre, le projet ne

peut pas non plus être considéré comme imposé par sa destination hors de la

zone à bâtir au sens de l'art. 24 LAT.

Etant donné ce qui précède, notre service refuse de délivrer

l'autorisation requise pour la construction d'un couvert amovible sur la

terrasse du bâtiment ECA no 1893".

Le Service de la promotion économique et du commerce

(SPECo - actuellement Service de la promotion de l'économie et de l'innovation

[SPEI]), par la Police cantonale du commerce, a également refusé de délivrer

l'autorisation spéciale requise selon la loi sur les auberges et les débits de

boissons (LADB; RSV 935.31) tout en précisant qu'il pourrait reconsidérer cette

décision en cas de modification du préavis du SDT.

La Direction générale de l'environnement, Direction

des ressources et du patrimoine naturels, Biodiversité et paysage

(DTE/DGE/DIRNA/BIODIV), a quant à elle relevé ce qui suit dans son préavis:

"Le projet ne concerne qu'un espace limité et

entièrement déjà construit. Sa réalisation ne va pas altérer l'aspect extérieur

du site et n'exercera pas d'effet négatif sur des milieux naturels ou le paysage.

La DGE-BIODIV relève toutefois que les abris vitrés sont

souvent des pièges mortels pour les oiseaux. Une attention particulière sera

portée sur le fait d'éviter les collisions".

Cette Direction a précisé qu'elle aurait ainsi

délivré l'autorisation spéciale requise aux conditions que toutes les mesures

nécessaires pour éviter les collisions des oiseaux contre les vitres soient

prises, le détail des mesures prévues étant envoyé à un de leurs collaborateurs

avant le début des travaux, et qu'aucune atteinte ne soit portée au site

marécageux, aucun dépôt de machines, outils et matériaux n'étant autorisé à

l'intérieur des zones de marais autour du restaurant.

Le 2 février 2018, la Municipalité d'Ormont-Dessous

(ci-après: la municipalité) a communiqué à A._______ sa décision de refus du

permis de construire, justifié par le refus des autorisations spéciales du SDT

et du SPECo.

Le 5 février 2018, A._______ a recouru devant la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal contre cette décision municipale et

contre le refus de délivrer les autorisations spéciales du SDT et du SPECo

figurant dans la synthèse CAMAC du 23 janvier 2018. Elle conclut à l'annulation

de ces décisions.

Dans sa réponse au recours du 6 avril 2018, la

municipalité relève l'importance de la construction de ce couvert amovible,

non-isolé sur une terrasse existante, afin que le tourisme des Mosses puisse

progresser, mais surtout continuer à faire vivre une région des Alpes

vaudoises. Elle précise également qu'une autre buvette (buvette de l'********) sera

démolie dès que son exploitant prendra sa retraite.

Dans sa réponse du 12 avril 2018, le SDT conclut au

rejet du recours. Dans sa réponse datée du même jour, le SPECo conclut

également au rejet du recours.

Dans ses déterminations du 10 avril 2018, B._______ conclut

au rejet du recours. Cette organisation rappelle qu'elle a fait opposition au

projet au motif que le dossier d'enquête ne contenait aucune information

relative aux risques majeurs que la véranda occasionnera pour l'avifaune. Elle

ajoute que le bâtiment existant est une construction qui est digne de figurer

dans les atteintes portées à la qualité du paysage du site marécageux et que

toute mesure constructive, pour autant qu'elle soit admissible, doit permettre

d'améliorer l'intégration de ce bâtiment dans le paysage. Elle s'en remet

toutefois à l'appréciation du tribunal sur ces aspects.

La recourante a répliqué le 3 mai 2018.

Le 29 août 2018, le tribunal a procédé à une inspection locale, avec une

séance d'instruction, en présence des parties.

Considérants

1.

La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la

loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), est

ouverte contre les décisions prises par la municipalité et les services cantonaux

spécialisés, qui refusent un projet de construction sur une parcelle située

hors de la zone à bâtir (art. 123 al. 3 de la loi du 4 décembre 1985 sur

l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Déposé dans

le délai de 30 jours fixé par l’art. 95 LPA-VD, le recours est intervenu en

temps utile. La société propriétaire de l'immeuble, qui a demandé en vain

l'autorisation de construire, a qualité pour recourir (art. 75 let. a LPA-VD).

Le recours respecte au surplus les conditions formelles énoncées à l’art. 79

LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en

matière sur le fond.

2.

La recourante demande que le SDT délivre l'autorisation spéciale en

faisant valoir que, d'une part, le projet ne porte aucune atteinte aux biotopes

du site marécageux, ce qui est relevé dans le préavis positif de la DGE, et que,

d'autre part, le restaurant, qui est lié à la pratique du ski, est situé dans

une zone d'activités sportives qui se superpose à la zone agricole – zone

spéciale permettant certaines installations non agricoles. La recourante se

prévaut aussi des art. 24 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur

l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), en faisant valoir que le restaurant

est une installation imposée par sa destination à l'endroit en question.

a) La parcelle se trouve dans le périmètre d'un site

marécageux d'importance nationale. Même si des secteurs de haut et bas-marais

protégés se trouvent à proximité, le restaurant n'est cependant pas situé dans

un marais d'importance nationale. C'est donc bien le régime juridique applicable

aux sites marécageux qui est applicable. Ce régime est fixé en grande partie

par le droit fédéral.

Selon l'art. 78 al. 5 de la

Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101), les marais et les

sites marécageux d'une beauté particulière qui présentent un intérêt national

sont protégés; il est interdit d'y aménager des installations ou d'en modifier

le terrain; font exception les installations qui servent à la protection de ces

espaces ou à la poursuite de leur exploitation à des fins agricoles. Cette

disposition a été concrétisée dans la loi fédérale du 1er

juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), aux

art. 23a ss. Pour les marais d'une beauté

particulière et d'importance nationale, l'art. 23a LPN

renvoie au régime applicable aux biotopes d'importance nationale (art. 18a, 18c et 18d LPN). Pour les sites marécageux d'une

beauté particulière et d'importance nationale, l'art. 23b LPN en précise la

définition et la procédure de délimitation, alors que les art.

23c et 23d LPN précisent le but de la protection ainsi que le régime

juridique qui leur est applicable.

L'art. 23d LPN est formulé ainsi:

"Aménagement et exploitation des sites marécageux

1.

L'aménagement et l'exploitation des sites

marécageux sont admissibles, dans la mesure où ils ne portent pas atteinte aux

éléments caractéristiques des sites marécageux.

2.

Sont en particulier admis à la condition

prévue à l'al. 1:

a. l'exploitation agricole et sylvicole;

b. l'entretien et la rénovation de bâtiments et

d'installations réalisés légalement;

c. les mesures visant à protéger l'homme contre les

catastrophes naturelles;

d. les installations d'infrastructure nécessaires à

l'application des let. a à c ci-dessus."

Le Tribunal fédéral a relevé que les marais et

sites marécageux d'une beauté particulière et d'un intérêt national

bénéficient en vertu de la Constitution d'une protection absolue dans le sens

d'une interdiction de toute modification, sous réserve de l'exception prévue

à l'art. 78 al. 5 Cst. in fine. La jurisprudence et la doctrine

considèrent que le législateur, en recourant aux termes "dans la mesure

où ils ne portent pas atteinte" dans l'art. 23d LPN, est allé à la

limite de la constitutionnalité, l'art. 78 al. 5 Cst. limitant les

aménagements à ceux qui servent à la protection de l'objet ou à son

exploitation agricole. De manière générale, il convient donc de donner une

interprétation restrictive aux aménagements permis par l'art. 23d LPN, qui

sera ainsi aussi proche que possible de l'esprit de l'art. 78 al. 5 Cst. (ATF 138 II 281

consid. 6.3; 138 II 23 consid.

3.3

;1C_502/2016 du 21 février 2018, consid. 4. et les réf.cit.). Le

Tribunal fédéral a ainsi écarté la possibilité d'agrandir et, a fortiori,

de construire un bâtiment dans le périmètre d'un site marécageux, à

l'exception des bâtiments et installations servant à la protection des sites

marécageux, lesquels sont autorisés en vertu de la disposition

constitutionnelle (ATF 138 II 23). Il a également considéré que la

reconstruction d'un bâtiment ne saurait être autorisée sur la base de l'art.

23d al. 2 let. b LPN (1C_515/2012 du 17 septembre 2013).

Dans l'ordonnance sur les sites marécageux

(ordonnance du 1er mai 1996 sur la protection des sites marécageux

d'une beauté particulière et d'importance nationale; RS 451.35), le Conseil

fédéral a encore précisé les règles sur les constructions et installations

admissibles dans un site marécageux. L'art. 5 al. 2 let. d de cette

ordonnance admet l'agrandissement d'installations, sans caractère agricole ni

fonction de protection du site marécageux, qui ont une importance nationale

et qui ne peuvent être réalisées qu'à l'endroit prévu. Il est toutefois

manifeste que la pose du dispositif de couverture de la terrasse n'est pas

visée par cette disposition.

b) Ces règles du droit fédéral s'imposent aux

cantons qui ne peuvent pas prévoir, dans leur réglementation (loi cantonale,

plan d'affectation cantonal ou communal), d'autoriser des constructions dans un

site marécageux qui ne correspondraient pas aux exigences de l'art. 23d LPN. Il

faut donc vérifier si l'installation litigieuse peut entrer dans le champ

d'application de l'art. 23d al. 2 let. b LPN, singulièrement si on peut

l'interpréter comme faisant partie de travaux de rénovation d'un ancien

bâtiment réalisé légalement. Cette dernière condition – la conformité du

bâtiment au droit de l'aménagement du territoire, au moment où il a été

construit – n'est pas discutée, étant donné que le restaurant, composante de

l'équipement du domaine skiable de la station des Mosses, a été édifié sur la

base d'un permis de construire valable délivré en 1971.

La notion de rénovation n'est pas définie très précisément

dans la doctrine ou la jurisprudence. Dans l'arrêt 1C_515/2012 déjà cité, au

considérant 6.1, le Tribunal fédéral a rangé dans la rénovation les mesures de

conservation de la substance réelle des bâtiments dans le cadre d'une durée de

vie normale, reprenant ainsi une définition proposée par la doctrine (voir Peter

Keller in: Keller/Zufferey/Fahrländer/Maurer, Commentaire LPN,

Zurich 1997, art. 23d N. 14, où il est indiqué qu'il s'agit de "besondere

Massnahmen zur Erhaltung und Modernisierung im Rahmen der normalen Lebensdauer";

David Boulaz, La protection du paysage, Berne 2017, p. 333). Une rénovation au

sens de l'art. 23d al. 2 let. b LPN n'est pas un agrandissement ni une

reconstruction. Le Tribunal fédéral a précisé que la reconstruction d'un

bâtiment se distingue de sa rénovation et de son entretien en ce sens qu'elle

prolonge considérablement l'atteinte portée au site protégé. De plus, elle implique

des modifications de terrain qui ne sont pas admissibles au sein d'un site

marécageux (TF 1C_515/2012 consid. 6.1; Boulaz, op.cit., p. 334). Le Tribunal

fédéral a aussi considéré que le changement total d'affectation, en

l'occurrence la transformation d'une partie d'un bâtiment servant à des fins

agricoles en lieu d'habitation, ne pouvait être qualifié de mesure d'entretien

et de rénovation (ATF 123 II 248).

La notion de rénovation est également employée, en

droit fédéral, aux art. 24 ss LAT. L'art. 24c al. 1 LAT dispose que hors de la

zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées

conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation

de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise. Il

est précisé à l'alinéa 2 de cet article que l'autorité compétente peut

autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur

transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction,

pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Selon

la doctrine, par rénovation au sens de l'art. 24c al. 2 LAT, il faut sans doute

entendre le "gros" entretien non périodique, allant au-delà d'un

entretien courant, que requiert par exemple le maintien d'une construction dans

un état conforme aux normes usuelles (adaptation aux besoins actuels). Une

rénovation ne sert donc pas simplement, comme l'entretien périodique, à assurer

le maintien de la valeur de la construction, mais implique en général, du point

de vue économique, un accroissement de cette valeur. Pour appliquer l'art. 24c al.

2.

LAT, il n'est toutefois pas nécessaire de faire une distinction claire entre

rénovation et agrandissement, puisque les deux sont admis au titre de "garantie

de la situation acquise" (Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT:

construire hors zone à bâtir, Genève 2017, art. 24c N. 23).

Dans l'application de l'art. 23d LPN, il importe en

revanche de bien déterminer ce qui est admissible au titre de la rénovation,

puisque les travaux dépassant le cadre de la rénovation – c'est-à-dire

constituant un agrandissement – ne sont pas admis (voir Keller,

op.cit., art. 23d N. 14).

Il convient de relever ici que l'art. 9 RPAC, qui

définit les travaux admissibles dans le périmètre du site marécageux, prévoit

que "les constructions et installations à vocation touristique telles

que remontées mécaniques, infrastructures liées aux campings, buvette d'alpage,

restaurants et parcs de stationnement peuvent être entretenues et rénovées"

(let. e). Cette norme du droit cantonal est compatible avec le régime du droit

fédéral, s'agissant de la possibilité de rénover, mais non pas d'agrandir, le

restaurant litigieux. Au demeurant, l'art. 9 let. e RPAC n'est pas plus

restrictif que l'art. 23d al. 2 let. b LPN, de sorte qu'il n'a pas de portée

indépendante. Même si le restaurant est classé par le PAC 292A dans une zone

spéciale destinée aux activités touristiques, en particulier à la pratique du

ski, il n'est pas possible d'admettre des travaux sur les constructions

existantes qui excéderaient ce que prévoit l'art. 23d LPN.

c) En l'espèce, la recourante a le projet d'abriter

la terrasse, dans le but d'offrir des conditions plus confortables aux skieurs

– essentiellement aux familles ou aux enfants, qui forment la clientèle

habituelle de la station – pour les pauses dans la journée de ski. Comme cela a

été exposé par la recourante, qui exploite des installations dans plusieurs

stations des Préalpes, cela correspond aux attentes actuelles des familles, qui

souhaitent s'adonner au ski dans des conditions moins rigoureuses que dans les

années 1970, lorsque le restaurant a été mis en exploitation. Ces travaux n'ont

pas pour but d'augmenter la capacité d'accueil de l'établissement, celle-ci restant

identique du point de vue de la police du commerce, à savoir 80 places en salle

et 100 en terrasse. Par ailleurs, la terrasse ne deviendrait pas une extension

de la salle, aucun accès direct n'étant créé entre la salle et la terrasse. Par

temps ensoleillé et suffisamment chaud, la terrasse ne serait pas couverte. En

outre, dès la fin de la saison de ski, le restaurant n'est plus en exploitation

et le couvert amovible peut être rangé (aux deux extrémités de la terrasse).

Du point de vue de l'emprise au sol: la terrasse est

déjà une véritable installation permanente (sur un socle de béton aménagé dès

l'origine) et elle ne sera pas agrandie. Il n'y aura pas d'augmentation de la

surface utilisable, mais uniquement une meilleure utilisation (d'un point de

vue commercial) de cette surface certains jours de la saison. Il n'est pas

prévu d'installation technique (chauffage notamment). Par ailleurs, l'investissement

correspond à ce qui peut être dépensé pour une rénovation périodique.

d) Le SDT estime toutefois que l'impact du projet

sur le bâtiment et le paysage est trop important. Il relève que, quand la

terrasse n'est pas couverte, les éléments coulissants seront stockés de part et

d'autre de la terrasse et qu'ils auront donc un impact permanent sur le paysage

et l'environnement. L'organisation opposante fait valoir de son côté que toute

mesure constructive, pour autant qu'elle soit admissible, devrait permettre

d'améliorer l'intégration du restaurant dans le paysage.

Selon l'art. 4 al. 1 de

l'ordonnance sur les sites marécageux, le paysage sera protégé contre les

modifications qui portent atteinte à la beauté du site marécageux ou à son

importance nationale (let. a); les éléments et les structures caractéristiques

des sites marécageux seront sauvegardés, notamment les éléments

géomorphologiques, les biotopes, les éléments culturels ainsi que les

constructions et les structures traditionnelles de l'habitat (let. b); les

espèces végétales et animales protégées ainsi que les espèces végétales et

animales menacées et rares seront particulièrement ménagées (let. c). L'art. 5 al.

2.

let. d de la même ordonnance ajoute que les cantons veillent en particulier à

ce que l'aménagement et l'exploitation admissibles selon l'art. 23d al. 2

LPN ne portent pas atteinte aux éléments caractéristiques des sites marécageux.

L'art. 8 précise, sous l'intitulé "réparation des dommages",

que les cantons veillent à ce que les atteintes déjà portées à des objets

soient réparées le mieux possible, chaque fois que l'occasion s'en présente.

En l'occurrence, le restaurant n'est pas situé dans

un environnement non bâti, mais il est au contraire entouré de bâtiments et

d'installations hétéroclites. Ainsi, quand on regarde dans sa direction depuis

la route cantonale, soit depuis l'est, on voit, au premier plan, les nombreuses

caravanes installées dans le camping. Si on regarde en direction du restaurant

depuis le sud, on voit d'autres chalets ainsi que les installations de téléski.

Depuis le nord, la terrasse est cachée par le bâtiment. Depuis les pentes de ski,

à l'ouest, le restaurant apparaît comme un élément parmi d'autres, qui ne sont

pas bien intégrés dans le paysage (pylônes pour le téléski, camping, cabine

électrique, etc.) En outre, durant la saison d'hiver, des structures en métal

pour le dépôt des skis ("racks") sont installées devant la terrasse.

Ce lieu n'est pas un endroit spécialement sensible du

site marécageux. Il s'y concentre plusieurs constructions ou installations que le

SDT avait qualifiées d'éléments dépréciatifs lorsqu'il faisait l'inventaire des

atteintes au moment de l'adoption du PAC 292A. Le restaurant y figure. Or, l'ajout

de la couverture de la terrasse ne modifie pas sensiblement la nature et

l'ampleur de l'atteinte, puisque les éléments vitrés sont prévus sur un socle

en béton existant. Hors saison de ski, seuls deux éléments, à chaque extrémité

de la terrasse, d'une largeur de 2.10 m, avec une vitre latérale de 4.70 m de

long au sud-est et une vitre latérale de 4.81 m de long au sud-ouest, seraient

encore visibles. Ces ajouts sont prévus contre un bâtiment dont le style est assez

différent de celui des chalets typiques de la vallée des Ormonts et de la

région de l'Etivaz; on voit mal comment, par des mesures architecturales, on

pourrait transformer ce bâtiment en chalet bien intégré, car cela nécessiterait

des travaux importants (création d'avant-toits, etc) qui iraient au-delà de la

rénovation. Il faut dès lors considérer que la couverture de la terrasse

existante est en quelque sorte insignifiante, puisqu'elle ne rendra pas le bâtiment

du restaurant davantage visible; elle n'est pas susceptible d'accroître

l'impact de ce bâtiment sur le paysage parce que la configuration des abords du

camping et du départ des remontées mécaniques est telle que les atteintes

existantes ne sont pas modifiées par l'ajout de cette structure. La

possibilité, pour la recourante, de mieux utiliser la terrasse – c'est-à-dire

d'offrir des conditions plus agréables à sa clientèle, quelques mois par année

quand les marais protégés sont recouverts de neige – n'a pas d'impact sur la

protection des biotopes, ce que le service spécialisé (de la DGE) a d'emblée

précisé.

En ce qui concerne la protection des oiseaux, il

paraît possible de prendre des mesures pour éviter les collisions contre les

vitres. Les précautions doivent être prises pour plusieurs espèces d'oiseaux,

mais en particulier pour des oiseaux migrateurs, dont le passage dans la région

des Mosses est postérieur à la saison de ski; la couverture de la terrasse est

alors repliée, ce qui diminue très sensiblement la surface vitrée et le risque

de collision. Dans la synthèse CAMAC, la DGE a indiqué que les mesures

nécessaires devraient être définies précisément, le cas échéant, avant le début

des travaux. Compte tenu de cet avis du service spécialisé, il faut considérer

que le traitement de cette question ne fait pas obstacle à la délivrance du

permis de construire.

Le projet litigieux doit en définitive être

considéré comme une rénovation admissible au sens de l'art. 23d al. 2 let. b LPN.

e) Le SDT retient par ailleurs que comme le

restaurant est situé hors des zones à bâtir, le projet doit également respecter

les exigences des art. 24 ss LAT. Il n'est pas nécessaire d'examiner plus

avant, dans le présent arrêt, la portée du PAC 292A qui classe le terrain à la

fois dans une zone agricole protégée et dans une zone d'activités touristiques,

laquelle est décrite à l'art. 21 RPAC comme une "zone spéciale au sens de

l'article 50a LATC". En effet, il suffit de considérer que la rénovation,

admissible en vertu de l'art. 23d LPN, l'est également au regard des art. 24 ss

LAT.

L'art. 24c LAT règle le statut des "constructions

et installations existantes sises hors de la zone à bâtir et non conformes à

l'affectation de la zone" (titre de cette disposition). Comme cela a

déjà été exposé (supra, consid. 2b), la garantie de la situation acquise permet

à l'autorité compétente d'autoriser la rénovation de ces constructions, et

aussi leur transformation partielle voire leur agrandissement. Lorsqu'il s'agit

de rénover ou transformer des bâtiments d'habitation, singulièrement des "bâtiments

d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont

contigus" (art. 24c al. 3 LAT), l'art. 24c al. 4 LAT dispose

que "les modifications apportées à l'aspect extérieur du bâtiment

doivent être nécessaires à un usage d'habitation répondant aux normes usuelles

ou à un assainissement énergétique ou encore viser à une meilleure intégration

dans le paysage".

Cela étant, s'agissant de la garantie de la

situation acquise, le législateur fédéral a prévu une réglementation spéciale

(par rapport à celle de l'art. 24c LAT), pour les constructions et

installations à usage commercial sises hors zone à bâtir et non conformes à

l'affectation de la zone: l'art. 37a LAT charge le Conseil fédéral de définir

les conditions auxquelles sont autorisés les changements d'affectation

("Zweckänderungen") de telles constructions. Avec cette

réglementation spéciale, le législateur fédéral entendait donner aux autorités

cantonales une marge de manœuvre plus importante que celle octroyée à l'art.

24c LAT pour les constructions qui ne sont pas à usage commercial (cf. Muggli,

op. cit., art. 37a N. 1). Le détail de cette réglementation figure à l'art. 43 de

l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), ainsi

libellé:

"1 Les changements

d'affectation et les agrandissements de constructions et installations

artisanales ou commerciales devenues contraires à l'affectation de la zone

peuvent être autorisés:

a.si la construction ou l'installation a été érigée ou

transformée légalement;

b. s'il n'en résulte aucun nouvel impact important sur le

territoire et l'environnement;

c.si la nouvelle utilisation ne contrevient à aucune autre

loi fédérale;

2.

La surface utilisée pour un usage non conforme à

l'affectation de la zone peut être agrandie de 30 %, les agrandissements

effectués à l'intérieur du volume bâti existant comptant pour moitié.

3.

Si l'agrandissement de la

surface utilisée pour un usage non conforme à l'affectation de la zone en

dehors du volume bâti existant excède 100 m2, il ne pourra être

autorisé que s'il est indispensable au maintien de l'entreprise."

Cette disposition, qui permet des agrandissements,

ne s'oppose a fortiori pas aux rénovations, "s'il n'en résulte aucun nouvel

impact important sur le territoire et l'environnement". Pour la

rénovation du bâtiment litigieux, ce ne sont donc pas les critères de l'art.

24c al. 4 LAT qui sont applicables, puisque le bâtiment n'est pas voué à

l'habitation. Il faut plutôt évaluer de manière plus générale, dans le cadre de

la pesée des intérêts prescrite par l'art. 43 OAT, si la rénovation, qui

modifie effectivement quelque peu l'aspect extérieur du bâtiment, est

nécessaire pour une exploitation normale, conforme aux exigences actuelles, du

restaurant. Il peut être répondu de manière positive à cette question. En

effet, la capacité de la salle du restaurant – salle et terrasse – n'est pas

modifiée, ce qui exclut un "nouvel impact important sur le territoire et

l'environnement" - mais l'objectif poursuivi est de pouvoir accueillir

les skieurs dans des conditions plus confortables que celles prévalant

aujourd'hui, conformément à ce qu'attend désormais la clientèle d'une station

de ski des Préalpes.

En définitive, le projet litigieux, admissible en

tant que rénovation au regard des dispositions de la loi sur la protection de

la nature applicables aux sites marécageux, entre également dans le cadre fixé

par la loi sur l'aménagement du territoire, en matière de garantie de la

situation acquise. Il n'est donc pas, en tant que tel, contraire au droit

fédéral.

3.

Il résulte par ailleurs des considérants précédents que le projet

litigieux est compatible avec la réglementation du PAC 292A. Aucune règle du

droit cantonal ne fait obstacle, en l'espèce, à l'octroi d'une autorisation

fondée sur l'art. 23d al. 2 LPN. Il résulte en outre des déterminations de la

municipalité qu'elle soutient ce projet et partant qu'elle est disposée à

l'autoriser. Quant au service cantonal chargé d'appliquer la loi sur les

auberges et débits de boissons, il a lui aussi indiqué qu'il pourrait délivrer

son autorisation si l'autorisation spéciale du SDT était finalement accordée.

Dans ces conditions, la recourante est donc fondée à

se plaindre d'une violation du droit fédéral ainsi que de la réglementation du

RPAC. La décision du SDT refusant l'autorisation spéciale doit être annulée, ce

qui entraîne l'annulation des autres décisions négatives dépendant de cette

décision principale, à savoir celles de la municipalité et du SPECo.

La cause doit en conséquence être renvoyée au SDT,

autorité compétente dans la procédure d'autorisation spéciale selon les art.

120.

ss LATC. Il incombera à ce service de délivrer son autorisation et de

veiller à ce que le SPEI délivre lui aussi son autorisation spéciale. Les

différentes autorisations cantonales seront ensuite communiquées par la CAMAC à

la municipalité, qui devra octroyer le permis de construire. Elle veillera à ce

que les mesures adéquates pour la protection des oiseaux soient mises en œuvre,

cette question devant de toute manière faire l'objet d'un contrôle par la DGE.

4.

Vu l'issue de la cause, il n'y a pas lieu de percevoir un émolument

judiciaire. La recourante, qui obtient gain de cause, est assistée d'un avocat;

elle a droit à des dépens, à la charge de l'Etat de Vaud, par la caisse du

Département du territoire et de l'environnement, Service du développement

territorial (art. 55 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis.

II.

Les décisions prises le 2 février 2018 par la Municipalité d'Ormont-Dessous,

d'une part, et le 23 janvier 2018 par le Service du développement territorial et

le Service de la promotion économique et du commerce, d'autre part, sont annulées,

la cause étant renvoyée au Service du développement territorial afin que les

autorités compétentes délivrent les autorisations requises.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.

Une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents) francs, à payer à la recourante

à titre de dépens, est mise à la charge de l'Etat de Vaud, par le Service du

développement territorial.

Lausanne, le 12 octobre 2018

président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint ainsi qu'à l'OFDT/ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.