CDAP - AC.2018.0110 - 2018-09-24 - A._____, B._____/Municipalité de Vevey

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 24 septembre 2018

Composition

M. Pierre Journot, président; M. Jean-Claude

Pierrehumbert et Mme Dominique von der Mühll, assesseurs; Mme Marie-Christine

Bernard, greffière.

Recourantes

A.________ et B________ à ********

représentées par l'avocate Michèle MEYLAN, à Vevey,

Autorité intimée

Municipalité de Vevey, représentée par l'avocat Philippe VOGEL, à Vevey,

Objet

Décision de la Municipalité de Vevey du 19 février 2018

(mise en conformité, logement dans les combles, parcelle 1157)

Faits

Vu les faits suivants:

A.

Le territoire de la Commune de Vevey est régi par le règlement sur les

constructions adopté par le Conseil communal le 28 novembre 1952 et approuvé

par le Conseil d'Etat le 19 décembre 1952 (ci-après: RCW ou RPE). Le plan

correspondant ("plan des zones et des ordres de construction" du 31

décembre 1963) colloque tout le nord-est du territoire communal, en particulier

le quartier de Palud, en zone "V habitation dispersée", soumise à

l'ordre dispersé.

La parcelle 1157, sise avenue Gustave-Doret 25, est

dans la zone A du plan d'extension du quartier de Palud approuvé par le Conseil

d'Etat le 3 avril 1956. A.________ et B.________ en sont copropriétaires. Cette

parcelle, qui présente une surface de 824 m², supporte le bâtiment ECA 3379. Cette

villa, d'une surface au sol de 129 m², a été construite en 1977-1978. Elle présentait

alors un sous-sol (semi-enterré, le terrain présentant une légère pente) et un

niveau surmonté d'une toiture à deux pans.

B.

L'art. 36 RCW qui régit l'ordre dispersé prévoit ce

qui suit:

"Art. 36 - Nombre des étages

A défaut de plans partiels d'extension, le nombre des étages

habitables est limité en fonction de la surface horizontale des bâtiments, conformément

à la figure 2 ci-après :

Dans le chapitre consacré aux mesures d'hygiène, l'art.

108 RCW dispose que l'habitation est interdite dans les sous-sols (al. 1). Elle

est cependant autorisée dans les locaux dont le plancher est en contre-bas du

sol extérieur sur une façade seulement et dont au moins une face extérieure est

complètement dégagée (al. 2); une isolation est exigée (al. 3).

Selon l'art. 4 du règlement du plan d'extension du

quartier de Palud, dans la zone A du plan, les constructions doivent avoir au

maximum un étage sur rez-de-chaussée.

C.

En 2011, un projet d'agrandissement et de surélévation du bâtiment ECA

3379 a été déposé. Il était prévu de rehausser la villa d'un étage, surmonté

d'un étage de combles, de créer sept velux dans les deux pans du toit et des

grandes fenêtres sur les deux façades pignons. Suite à la demande de A.________

et B.________ d'être mises au bénéfice d'une dérogation afin de rendre les

combles (présentant une embouchature d'un mètre) habitables, la Municipalité de

Vevey (ci-après: la municipalité) a répondu le 1er septembre

2011 par la négative, l'art. 4 du règlement du plan d'extension du quartier de

Palud prévoyant que, dans la zone A du plan, les constructions devaient avoir

au maximum un étage sur rez-de-chaussée. La municipalité a précisé qu'il était

possible d'aménager des combles seulement à la condition que A.________ et B.________

grèvent la parcelle 1090 voisine, dont A.________ était également propriétaire,

d'une servitude ou d'une mention LATC correspondant à la surface des combles.

Le projet d'agrandissement et de surélévation de la

villa a été mis à l'enquête du 27 janvier 2012 au 27 février 2012. Un premier

permis de construire a été délivré le 16 mars 2012.

Une enquête complémentaire a eu lieu du 15 juin 2013

au 14 juillet 2013, qui portait sur la modification des vitrages et de

l'implantation du bâtiment. Ce projet a suscité une opposition de la part d'un

voisin, qui a été levée à la suite des modifications demandées. Le permis de

construire a été délivré le 27 septembre 2013.

Les travaux d'agrandissement et de surélévation ont

eu lieu entre 2014 et 2015.

D.

Entre 2016 et 2017, A.________ et B.________ ont aménagé un appartement

dans les combles de la villa, qui est occupé par le fils de A.________ (A.________

occupe l'appartement sis au rez-de-de-chaussée et B.________ celui sis au

premier étage; le sous-sol n'est pas habité).

E.

Par décision du 19 février 2018, la municipalité a imparti à A.________

et B.________ un délai au 15 octobre 2018 pour démonter le logement réalisé

sans autorisation dans les combles, afin de rendre cet espace à son affectation

autorisée, soit de galetas, et de mettre en conformité la PPE au registre

foncier. En effet, le règlement du plan d'extension du quartier de Palud ne

permettait pas un troisième niveau habitable dans les combles, ce qui avait été

précisé à A.________ et B.________ lors de la procédure de mise à l'enquête. En

outre, l'aménagement d'un troisième niveau habitable dans les combles ayant été

refusé à d'autres propriétaires de bâtiments similaires, il convenait de

respecter l'égalité de traitement.

F.

A.________ et B.________ ont interjeté recours contre cette décision

auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par

acte du 22 mars 2018, en concluant, avec suite de frais et dépens, à son

annulation, ainsi qu'à la régularisation des combles habitables. Elles ont cité

plusieurs exemples dans le secteur A du plan d'extension du quartier de Palud où

les bâtiments comprenaient, en plus de deux niveaux, des combles habitables.

Elles ont expliqué avoir agi de bonne foi, dès lors qu'il leur avait été

indiqué, en 2013, dans le cadre du projet d'un voisin contre lequel elles

avaient fait opposition, que les combles étaient habitables. Enfin, elles ont

fait valoir que la mesure de remise en état serait disproportionnée, dès lors

qu'elles avaient investi un montant d'environ 150'000 francs pour l'aménagement

des combles, et qu'en comparaison, cet aménagement n'apparaissait pas léser un

quelconque intérêt public, au vu notamment de ce qu'il ne changeait en rien le

gabarit de l'habitation.

Dans sa réponse du 24 avril 2018, la municipalité a

conclu au rejet du recours. Elle a contesté que les recourantes fussent de

bonne foi, dès lors que les plans déposés à l'enquête indiquaient que seuls des

galetas seraient installés dans les combles. Concernant les cas mentionnés par

les recourantes, où les bâtiments comprenaient, en plus de deux niveaux, des

combles habitables, elle a expliqué que, dans des cas où le terrain était en

pente, l'art. 108 RCW permettait d'aménager un sous-sol, respectivement un rez

inférieur habitable, et qu'il était donc possible que des immeubles dans le

secteur présentent un rez inférieur habitable et deux niveaux habitables, et elle

a relevé ce qui suit:

"Av. Gustave-Doret 5 : cet immeuble est dérogatoire par

rapport au Plan d'extension, en ce sens qu'il comporte un étage de trop. Le

permis de construire ne comporte aucune dérogation. La Commune de Vevey ignore

tout des circonstances qui ont présidé à la délivrance du permis puisque cela

s'est déroulé jusqu'en 1966, date dudit permis. Les intervenants ont changé,

les pratiques des instances concernées ont changé, même les définitions de

certaines termes règlementaires ont changé. Tout ce qu'on peut constater

aujourd'hui est qu'une demande de permis présentée ce jour serait refusée, et

qu'on ignore complètement de ce qui s'est déroulé dans la procédure en 1966.

Av. Gustave-Doret 7 : idem pour ce dossier, le permis de

construire qui a conduit à l'aménagement de l'étage de trop date du 16 juillet

1974. Il y a eu ensuite une rénovation de l'immeuble en 2009. Les intervenants

de 1974 n'existent plus. Par ailleurs, les conditions et pratiques ne sont plus

les mêmes, il semble y avoir eu en tous les cas une mise à jour au niveau

communal des terminologies et des pratiques en 1977. Aujourd'hui, ce

rehaussement ne serait pas accepté, ainsi qu'il ressort des courriers échangés

dans le présent dossier (...). Pour la Commune, ces deux permis sont

véritablement trop anciens pour qu'ils puissent entrer en ligne de compte.

Rte de Palud 21 : du fait de la pente et de l'art. 108 RPE,

la construction est conforme, avec trois niveaux. L'immeuble comporte un

sous-sol/rez inférieur habitable, selon l'art. 108 RPE, et deux étages, selon

le RPE.

Av. Gustave-Doret 14 : idem au précédent, du fait de la pente

et de l'art. 108 RPE.

Rte de Palud 16: dossier auquel se réfèrent principalement

les recourants. Les combles sont indiquées comme des galetas et sont aménagées,

à notre connaissance, comme des galetas. Cet immeuble comporte donc deux étages

habitables. En précisant qu'on n'est à ce jour pas allé contrôler ce qu'il y a

dans lesdites combles. On rajoute que pour la Commune de Vevey et dans cette

construction, l'étage des galetas ne correspond pas véritablement à des

combles, ledit étage n'étant pas complètement inclus dans la toiture. On aurait

donc plutôt un étage complémentaire non habitable attribué à des galetas, ceci

sur la base des définitions usuellement données aux combles (cf. LCAT annotée,

page 604). Cela ne change d'ailleurs rien au problème, mais s'il s'agit de

l'utilisation de prétendues combles, ce n'est pas cet immeuble qu'il fallait

prendre en exemple puisqu'il n'y a donc pas de combles à la Rte de Palud 16."

G.

a) Le 21 juin 2018, le tribunal a tenu une audience avec inspection

locale. Etaient présents: les recourantes A.________ et B.________, assistées

de l'avocate Michèle Meylan; pour la municipalité: Sergio Da Costa, de l'office

de l'urbanisme, assisté de l'avocat Philippe Vogel.

b) Il ressort du procès-verbal de l'audience ce qui

suit:

"Sergio Da Costa explique qu'il n'y a pas de coefficient

d'utilisation du sol (CUS) à Vevey, ni par conséquent dans le secteur où se

situe la parcelle 1157 et qui est régi par le plan d'extension du quartier de

Palud, zone A.

Me Meylan soutient que l'art. 4 du règlement du plan

d'extension du quartier de Palud est plutôt destiné à définir un volume qu'un

nombre de niveaux habitables maximum, dès lors qu'il ne mentionne pas de niveau

habitable ni d'habitabilité. Pour l'habitabilité, il faut se référer au

règlement communal sur les constructions (RCW). Selon l'art. 36 RCW, dans le

cas de la construction des recourantes qui présente un toit à deux pans et une

surface de 80 m² à 140 m², sont autorisés: un rez-de-chaussée, un premier étage

et un étage habitable dans la toiture. Selon Me Meylan, c'est certainement sur

la base de l'art. 36 RCW que des constructions avec des combles habitables ont

été autorisées dans le secteur.

Me Vogel relève que dès lors qu'il y a un règlement

spécifique, celui-ci l'emporte sur le règlement général. Il explique que, dans

le secteur A du quartier de Palud, certains immeubles ont un étage de plus

puisqu'il y a une pente et que le sous-sol est habitable en application de

l'art. 108 al. 2 RCW. Il souligne que, de toute façon, les recourantes devaient

demander un permis de construire pour le changement d'affectation.

Me Meylan explique que dans le cadre de l'opposition que les

recourantes avaient faite contre le projet de construction de voisins, les

services de la commune leur avaient indiqué que les combles étaient habitables,

et que les recourantes pouvaient même monter des conduites d'eau et de

chauffage. Elles ont donc considéré qu'elles pouvaient aménager un appartement

dans les combles.

Me Vogel souligne que lorsque les recourantes ont demandé par

mail du 16 août 2011 de pouvoir aménager des combles, il leur a été répondu par

la négative.

Selon Sergio Da Costa, si les services de la commune ont

indiqué aux recourantes qu'elles pouvaient aménager des combles, c'était

toutefois à la condition qu'elles grèvent la parcelle 1090 voisine dont elles

sont également propriétaires d'une servitude correspondant à la surface des

combles. Par la suite, le dossier déposé par les recourantes pour l'enquête

publique comportait des combles non habitables. Il ressort d'ailleurs du mail

adressé le 21 décembre 2011 par la cheffe du service de l'urbanisme à

l'architecte mandatée par les recourantes qu'elle constatait que "Mme A.________

a[vait] renoncé à créer des combles habitables".

Me Meylan fait grief à la commune de ne pas ordonner à

d'autres propriétaires dans le secteur de remettre en état les combles qu'ils

ont aménagées illégalement, alors qu'elle justifie sa présente décision par la

volonté de respecter l'égalité de traitement. Me Vogel souligne qu'il ressort

desdits dossiers qu'il s'agit de combles non habitables.

À la question du président de savoir quel intérêt public

poursuit la commune en interdisant d'habiter dans les combles, Me Vogel indique

que c'est le respect du règlement, qui prévoit un certain nombre de niveaux

admissibles.

À la question de la juge assesseur de savoir si la commune a

précisé aux recourantes qu'elles ne pourraient pas aménager les combles lorsque

elles ont été autorisées à faire dans les combles des ouvertures relativement

importantes sur les façades pignons ainsi que des velux sur les deux pans de

toiture, Sergio Da Costa indique que cela ayant été fait sous l'égide de

l'ancienne cheffe de l'urbanisme, il ne le sait pas.

Me Meylan fait valoir que la tendance est à la densification.

Elle craint que la commune ordonne aux recourantes de démolir l'appartement

dans les combles et les autorise à en construire un dans quelques années.

Sergio Da Costa relève qu'il n'est pas certain que la densification soit

l'objectif des Veveysans. Ceux-ci ont en effet refusé les trois derniers plans

de quartier. Actuellement, une équipe travaille sur la révision du plan

directeur. Me Meylan souligne qu'en tout cas, le plan d'extension du quartier

de Palud sera supprimé.

Les parties et le tribunal quittent la salle et se rendent

sur place, à l'avenue Gustave-Doret 25. Ils montent dans l'appartement aménagé

dans les combles, qui est occupé par le fils de A.________. Ils constatent de

nombreuses ouvertures. Dans la façade pignon Sud, une grande fenêtre donne sur

une terrasse, qui ne comporte pas de garde-corps mais sur laquelle est fixé un

crochet qui sert à s'attacher. Regardant dehors, les parties et le tribunal

constatent ce qui suit:

- l'immeuble

sis à l'avenue Gustave-Doret 7 comporte quatre niveaux, dont des combles

habitables;

- l'immeuble

sis à l'avenue Gustave-Doret 5 comporte trois niveaux, dont des combles

habitables;

- l'immeuble

sis avenue Gustave-Doret 14 comporte, en plus du rez-de-chaussée, deux niveaux

habitables dont un dans les combles. Sergio Da Costa explique que

l'autorisation a été accordée (avant son entrée en fonction) car la partie

basse était considérée comme sous-sol ou rez inférieur; le bâtiment ne comporte

donc en définitive, conformément à l'art. 4 du règlement du plan d'extension du

quartier de Palud, qu'un étage (les combles) sur un rez-de-chauss., et,

conformément à l'art. 108 al. 2 RCW, un rez inférieur.

Les parties et le tribunal descendent dans l'appartement sis

au premier étage que B.________ occupe. Regardant dehors, ils constatent ce qui

suit:

- l'immeuble

sis chemin de Palud 16 comporte, en plus du rez, un niveau ainsi que des

combles. Me Meylan a produit des pièces (des avis de location) qui démontrent

que les combles sont habités. Me Vogel relève que, selon les plans, les combles

sont aménagés en galetas.

Les parties et le tribunal sortent de l'immeuble. Me Meylan

attire leur attention sur l'immeuble sis chemin de Palud 21 qui comprend un

sous-sol partiellement habité, un rez-de-chaussée et des combles habités. Les

recourantes expliquent que le sous-sol de leur villa n'est pas habité."

c) Les parties ont déposé des déterminations sur le

procès-verbal de l'audience (lettre de Me Meylan du 16 août 2018, lettres de Me

Vogel des 6 et 17 août 2018).

H.

Le tribunal a statué à huis clos et approuvé le présent arrêt par voie

de circulation.

Considérants

1.

Par la décision dont est recours, la municipalité ordonne aux

recourantes de démonter le logement réalisé dans les combles de leur villa (qui

est composée d'un sous-sol semi-enterré, d'un rez-de-chaussée, d'un étage et de

combles). Elle considère que le règlement du plan d'extension du quartier de

Palud n'autorise pas un troisième niveau habitable dans les combles.

a) Le secteur où se situe la parcelle

1157.

des recourantes est en effet régi par le plan d'extension du quartier de

Palud. La parcelle 1157 est sise dans la zone A du plan.

L'article 4 du règlement de ce plan est rédigé comme

suit:

"Dans la zone A (jaune) du plan annexé, les

constructions auront au maximum un étage sur rez-de-chaussée.

Dans la zone B (bleue), les constructions pourront avoir au

maximum deux étages sur rez-de-chaussée. Dans ce cas, leur surface sera au

minimum de 160 m2. La longueur d'une façade droite, sans décrochement, sera au

maximum de 18,00 m.

Dans la zone C (verte) les constructions pourront avoir au

maximum deux étages sur rez de chaussée. Dans ce cas, leur surface sera

comprise entre 160 m2 et 200 m2 et la longueur de la grande façade sera au

maximum de 20 m. leur toiture sera à quatre pans et le faîte ne dépassera pas

l'altitude de 448,60. En outre, la hauteur du faîte au dessus du niveau moyen

du sol naturel ne dépassera pas 12,50 m.

Dans cette zone C, l'alignement des constructions est fixé à

4,00 m du domaine public le long de l'avenue du Major Davel et à 5,00 m le long

du chemin de Palud."

C'est l'interprétation du premier paragraphe de cette

disposition qui est litigieuse.

b) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en

premier lieu d'après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est

pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles,

il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la

dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux

préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit,

ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt

protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres

dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne

privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme

pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur

la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une

solution matériellement juste (ATF 137 IV 180 consid. 3.4 et les réf. citées).

Ces règles d’interprétation s'appliquent également aux règlements communaux de

police des constructions (arrêt 1A.137/1999 du 23 novembre 2000 consid. 3a).

c) Selon la jurisprudence, la municipalité jouit

d'un certain pouvoir d’appréciation dans l’interprétation qu’elle fait des

règlements communaux et dispose notamment d’une latitude de jugement pour

interpréter des concepts juridiques indéterminés dont la portée n'est pas

imposée par le droit cantonal; ainsi, dans la mesure où la lecture que la

municipalité fait des dispositions du règlement communal n'est pas

insoutenable, l'autorité cantonale de recours s'abstiendra de sanctionner la

décision attaquée (arrêt AC.2013.0237 du 12 décembre 2013 consid. 4c/aa). Le

tribunal n'est toutefois pas définitivement lié par l'interprétation faite

d'une disposition réglementaire communale et peut adopter une autre

interprétation si celle-ci repose sur des motifs sérieux, objectifs et

convaincants, tirés du texte ou de la systématique de la norme, de sa genèse ou

de son but (cf. TF, arrêt 1C_138/2010 du 26 août 2010 consid. 2.6 et les

références); d'une façon générale, lorsque plusieurs interprétations sont

envisageables, il convient de s’en tenir à celle qui respecte l’exigence d’une

base légale précise pour les restrictions du droit de propriété issues du droit

public (arrêts AC.2014.0098 du 20 mai 2015 consid. 3c; AC.2014.0151 du 30

juillet 2014 consid. 1a et les références; AC.2012.0340 du

2.

août 2013 consid. 7b).

d) En l'espèce, l'art. 4 du règlement du plan d'extension du quartier de Palud autorise, dans la zone A où

est sise la villa des recourantes, des constructions présentant "au

maximum un étage sur rez-de-chaussée". La municipalité l'interprète en ce

sens que dans la villa des recourantes, qui présente un rez-de-chaussée, un

étage et des combles, les combles ne peuvent pas être aménagés en appartement.

Toutefois, comme l'a relevé pertinemment le conseil des recourantes, cette

disposition ne parle pas d'étage

"habitable". On peut opposer son texte à la formulation de l'art. 36

RCW qui, s'agissant de l'ordre dispersé auquel est assujettie la parcelle

litigieuse, définit en fonction de la surface des bâtiments le nombre

d'"étages habitables", certains étant d'ailleurs expressément prévus

dans la toiture. Compte tenu de l'exigence d'une base légale précise pour les

restrictions du droit de propriété issues du droit public, l'interprétation de

la municipalité ne pourrait être suivie que si le règlement du plan

d'extension du quartier de Palud prévoyait expressément

que les combles ne sont pas habitables. On rappellera par ailleurs que le tribunal

a déjà relevé à diverses reprises (v. par exemple arrêts AC.2004.0208 du 23

novembre 2004, AC.2007.0073 du 29 janvier 2008 et AC.2007.0282 du 7 juillet

2008) la situation apparemment absurde qui se présente lorsque les règles sur

les dimensions des constructions permettent la création de volumes dont

d’autres règles de police de construction empêchent l’utilisation: il peut même

arriver qu’un étage entier soit construit sans pouvoir être utilisé (v. p. ex. arrêt

AC.1999.0010 du 13 avril 2000). Une telle situation n'est assurément pas

conforme à la nécessité de densifier vers l'intérieur, comme l'impose désormais

le droit fédéral ainsi que le rappelle un récent arrêt du Tribunal fédéral (1C_298/2017

du 30 avril 2018, consid. 3.3.2 in fine).

Il apparaît dès lors que la municipalité s'est

livrée à une interprétation trop restrictive du règlement applicable, qui

constitue une atteinte à la propriété ne reposant pas sur une base légale

claire.

En conclusion, l'interdiction d'aménager un étage

dans les combles n'est pas conforme à l'art. 4 du règlement du

plan d'extension du quartier de Palud.

2.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à

l'annulation de la décision attaquée en ce sens que l'ordre de démonter le

logement installé dans les combles est annulé.

3.

Il y a lieu d'annuler aussi l'ordre de "mettre en conformité la PPE

au registre foncier". On ne voit pas sur quelle base légale la

municipalité pourrait se fonder pour ordonner une telle mesure.

4.

Les frais du présent arrêt sont à la charge de l'autorité intimée. Cette

dernière versera en outre des dépens aux recourantes pour l'intervention de

leur conseil.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision du 19 février 2018 de la Municipalité de Vevey est annulée.

III.

Les frais du présent arrêt, par 1'500 (mille cinq cents) francs, sont

mis à la charge de la Commune de Vevey.

IV.

La Commune de Vevey versera la somme de 3'000 (trois mille) francs à A.________

et B.________ à titre de dépens.

Lausanne, le 24 septembre 2018

Le

président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),

le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.