Lexipedia

Décision

AC.2018.0273

CDAP - AC.2018.0273 - 2019-02-20 - A._____, B.__/Municipalité de Duillier, C._____

20 février 2019Français40 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

C.________ est propriétaire des parcelles 21 et 286 de Duillier. D'une

surface de 1'385 m2, le bien-fonds 21 supporte un bâtiment

d'habitation de 358 m2 (ECA 77, avec dépendance). Quant au

bien-fonds 286, il compte une surface de 161 m2 et n'est pas

bâti. Ces deux propriétés sont colloquées en zone du village régie par le

règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions

(ci-après: RPGA), règlement approuvé par le département cantonal compétent le 4

octobre 2002.

B.

Le 3 septembre 2015, C.________ a déposé une demande d'autorisation

préalable d'implantation sur ses parcelles 21 et 286, visant à transformer le

bâtiment existant ainsi qu'à ériger un nouvel immeuble avec garage souterrain. Le

projet, mis à l'enquête publique du 16 septembre au 15 octobre 2015 (CAMAC

157995), a suscité des oppositions.

Par décisions du 25 avril 2016, la Municipalité de

Duillier (ci-après: la municipalité) a levé les oppositions et annoncé qu'elle

délivrait l'autorisation préalable d'implantation.

Deux opposants ont recouru contre les décisions

municipales du 25 avril 2016 devant la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal (CDAP). Ces recours ont été enregistrés sous les références AC.2016.0165

et AC.2016.0181, puis joints sous le premier numéro.

C.

Dans l'intervalle, à la fin mai 2016, la municipalité a décidé

d'entreprendre l'établissement d'une zone réservée sur l'ensemble de la zone

d'habitation et mixte de la commune, correspondant à la zone du village et à la

zone de villa.

Le 1er juillet 2016, la municipalité a

publié dans la Feuille des avis officiels (FAO) un "Avis aux

propriétaires" ainsi libellé:

"Aménagement du

territoire et police des constructions

Révision du Plan Général d'Affectation (PGA)

Afin de se mettre en

conformité avec le Plan Directeur Cantonal (PDCn) et la Loi fédérale sur

l'Aménagement du Territoire (LAT), la Municipalité de Duillier informe les

propriétaires fonciers que la révision du Plan Général d'Affectation (PGA) est

en cours.

La Municipalité fait part de son intention d'établir une zone réservée

selon l'article 46 de la Loi sur l'Aménagement du Territoire et des

Constructions (LATC), sur l'ensemble de territoire communal et de la mettre à

l'enquête publique prochainement, dans le but de procéder ensuite à une

révision de son Plan Général d'Affectation, afin d'être en conformité avec la

Loi fédérale sur l'Aménagement du territoire et aux directives cantonales en la

matière.

Dans l'intervalle, et afin d'éviter des frais aux propriétaires, promoteurs,

constructeurs, les intéressés sont priés de contacter la Municipalité avant

toute élaboration de projets de constructions de nouveaux logements qui

pourraient être contraires à la planification envisagée".

Le rapport selon l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du

28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) a été établi en

septembre 2016. Ce document exposait que l'instauration de la zone réservée

avait pour objectif de geler les possibilités de développement urbain de la

commune afin d'éviter une péjoration de la situation de surdimensionnement en

attendant l'entrée en force du nouveau Plan directeur cantonal, 4ème adaptation,

et de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les

constructions (LATC; BLV 700.11) révisée, tout en garantissant l'égalité de

traitement pour l'ensemble des propriétaires. Les terrains concernés seraient

inconstructibles pendant la durée de la zone réservée et ses effets seraient

applicables dès la mise à l'enquête publique du dossier d'affectation (i.e. de

zone réservée) (ch. 1 et 3.2). Il s'agissait également d'assurer la faisabilité

du redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la prochaine révision

du PGA (ch. 1). En ce qui concernait le périmètre de la zone réservée, au

vu du contexte légal encore incertain, la municipalité avait décidé de

l'élargir à l'ensemble de la zone d'habitation et mixte. Toujours selon le

rapport 47 OAT, cette stratégie comportait l'avantage d'éviter d'éventuelles

inégalités de traitement et tensions entre les différents propriétaires, qui

seraient dès lors tous logés à la même enseigne sans que certains puissent

bâtir alors que d'autres projets seraient bloqués. Le projet de règlement

confirmait que la zone réservée selon l'art. 46 LATC était destinée à rendre

inconstructibles, provisoirement, toutes les parcelles du cadastre de la

commune comprises dans la zone définie par le plan (art. 1er).

L'art. 3 prévu était ainsi libellé:

"Art. 3 Effets

Toute nouvelle

construction est interdite à l'exception des dépendances de peu d'importance au

sens de l'art. 39 RLATC, situées à moins de 3 mètres du bâtiment principal.

Les rénovations et

transformations des bâtiments existants peuvent être autorisées dans les

limites des volumes existants, pour autant qu'elles n'augmentent pas les

surfaces habitables de façon disproportionnée.

De petits agrandissements du volume peuvent être autorisés pour des lucarnes,

sas d'entrée, isolation périphérique, éléments techniques, etc.

Des agrandissements mesurés des bâtiments existants peuvent être

autorisés s'ils sont destinés à augmenter la surface liée à des activités

professionnelles ou d'utilité (para-) publique".

Le projet de zone réservée a été mis à l'enquête

publique du 16 septembre au 17 octobre 2016.

Une modification de l'art. 3 du projet de règlement,

reposant notamment sur un rapport 47 OAT du 27 janvier 2017 et un préavis

municipal du 5 février 2017, a été mise à l'enquête publique complémentaire du

7 février au 8 mars 2017, dans les termes suivants:

"Nouveau libellé

Les modifications

figurent ci-dessous en gras.

Art. 3 Effets

Toute nouvelle

construction est interdite à l'exception des dépendances de peu d'importance au

sens de l'art. 39 RLATC, situées à moins de 3 mètres du bâtiment principal.

Seuls les rénovations, transformations et agrandissements de

bâtiments existants ou futurs bénéficiant de permis de construire définitifs

et exécutoires peuvent être autorisés dans les limites des volumes

existants pour autant qu'ils n'augmentent pas les surfaces habitables autorisées affectées aux logements

de façon disproportionnée. De petits agrandissements du volume

peuvent être autorisés pour des lucarnes, sas d'entrée, isolation périphérique,

éléments techniques, etc.

La construction

de dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC est autorisée si

située à moins de 3 mètres du bâtiment principal.

Des

agrandissements mesurés des bâtiments existants peuvent être autorisés s'ils

sont destinés à augmenter la surface liée à des activités professionnelles ou

d'utilité (para-) publique.

Tout permis de construire dont la mise à l'enquête publique a débuté

avant la mise à l'enquête publique de la zone réservée peut être délivré".

Le rapport 47 OAT du 27 janvier 2017 indiquait que

la modification de l'al. 3 avait pour but de permettre à l'autorité communale

de délivrer un permis de construire pour un projet initié de bonne foi par le

propriétaire et mis à l'enquête avant l'enquête publique de la zone réservée.

Elle visait en outre à assurer le caractère définitif et exécutoire d'un permis

de construire délivré qui ferait l'objet d'un recours à la CDAP. Pour sa part,

le préavis municipal du 5 février 2017 confirmait que ce nouvel al. 3 visait à

éviter des inégalités de traitement, notamment entre deux propriétaires

déposant simultanément une demande de permis de construire, dont seul l'un

d'entre eux obtiendrait la délivrance du permis avant la mise à l'enquête de la

zone réservée. Il ajoutait par ailleurs que l'extension de la zone réservée à

l'ensemble de la zone d'habitation et mixte tendait, au vu de l'importance de

la réduction nécessaire de la zone à bâtir, à accorder à l'autorité la plus

grande marge de manœuvre possible.

D.

Par arrêt du 29 juin 2017, la CDAP a rejeté les recours précités (cf.

let. B supra) et confirmé les décisions de la municipalité du 25 avril

2016 délivrant l'autorisation préalable d'implantation requise par C.________. La

CDAP a retenu d'une part que c'était à juste titre que la municipalité avait

renoncé à faire usage de l'art. 77 LATC à raison du projet de zone réservée en

cours. Elle a constaté d'autre part que lorsqu'un recours est dirigé contre un

permis de construire – ou un permis préalable d'implantation – que la

municipalité a délivré en renonçant à faire usage de l'art. 77 LATC, la mise à l'enquête

du projet de planification après le dépôt du recours, comme en l'espèce, ne permettait

pas à la CDAP d'annuler le permis de construire en application de l'art. 79 LATC.

Pour le surplus, le tribunal a laissé indécise la question de savoir si et dans

quelle mesure une municipalité serait habilitée à refuser un permis de

construire sollicité dans le délai de validité d'une autorisation préalable

d'implantation – et pour un projet conforme aux éléments couverts par cette

autorisation préalable – en présence d'un changement de réglementation ou de

planification projeté, mis à l'enquête ou adopté dans l'intervalle.

L'un des recourants déboutés a déféré cet arrêt

devant le Tribunal fédéral, lequel a déclaré son recours irrecevable le 31 août

2017 (1C_430/2017).

E.

Le 20 décembre 2017, C.________ a, sur la base de l'autorisation

préalable d'implantation entrée en force, déposé une demande de permis de

construire pour la transformation du bâtiment existant et la construction d'un

nouvel immeuble (soit dix logements au total) avec garage souterrain (CAMAC

175793). Le projet a été mis à l'enquête publique du 6 mars au 5 avril 2018. Il

a derechef fait l'objet d'oppositions, formées par A.________, propriétaire des

parcelles 641 et 442, et B.________, propriétaire de lots de PPE érigés sur la

parcelle 19.

Le 20 mars 2018, le Conseil communal a adopté le

projet de zone réservée.

Par décisions du 19 juin 2018, la municipalité a

levé les oppositions et délivré le permis de construire requis par C.________. Pour

l'autorité, dès lors que la demande de permis de construire respectait le délai

de validité de l'autorisation préalable d'implantation et portait sur un projet

conforme à celle-ci, le permis de construire devait être délivré,

indépendamment de l'adoption postérieure de la zone réservée. A cela s'ajoutait

que l'art. 3 al. 3 du règlement de la zone réservée préservait la bonne foi de

celui qui, à l'instar de la constructrice, avait mis à l'enquête son projet

avant la mise à l'enquête de la zone réservée. Enfin, l'ouvrage ne portait pas atteinte

à l'objectif de redimensionnement de la zone à bâtir, dès lors qu'il se situait

en zone village dans un environnement largement bâti, à savoir dans un secteur

ne se prêtant nullement à un éventuel dézonage.

F.

Agissant le 27 août 2018 par l'intermédiaire de leur conseil commun, A.________

et B.________ ont recouru devant la CDAP contre les prononcés du 19 juin 2018,

concluant à ce qu'ils soient réformés en ce sens que les oppositions sont

maintenues et la délivrance du permis de construire est refusée, subsidiairement

à ce qu'ils soient annulés et la cause renvoyée à la municipalité pour nouvelle

décision dans le sens des considérants. En substance, les recourants

soutiennent que les circonstances, plus spécifiquement le projet de zone

réservée, ont évolué depuis la délivrance de l'autorisation préalable

d'implantation. Au titre de mesures d'instruction, ils requièrent que

l'autorité intimée, à défaut le Service du développement territorial (SDT),

produise les données extraites du "guichet de simulation pour le

dimensionnement de la zone à bâtir et mixte", données propres à établir les

réserves en zone à bâtir sur le territoire communal, le nombre exact

d'habitants excédentaires par rapport à la mesure A11 du plan directeur

cantonal et le nombre d'habitants envisagés pour le projet litigieux. Ils ont

produit une série de pièces, notamment le procès-verbal de la séance du Conseil

communal du 20 mars 2018.

La municipalité a déposé sa réponse le 4 octobre

2018, proposant le rejet du recours.

La constructrice a communiqué ses observations le 12

octobre 2018, concluant également au rejet du recours. Elle a transmis un

bordereau de pièces, en particulier le préavis municipal du 5 février 2017 sur

l'adoption de la zone réservée,

Entre-temps, par décision du 8 octobre 2018, le

département cantonal compétent a approuvé le plan de zone réservée et son

règlement. Aucun recours n'a été formé. Cette planification est ainsi entrée en

vigueur, avec effet dès son approbation.

Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire

le 17 décembre 2018.

La municipalité a complété ses observations le 7

janvier 2019. La constructrice a fait de même le 14 janvier 2019, en produisant

de nouvelles pièces, notamment des extraits des guichets cartographiques

fédéral et cantonal.

Le tribunal a ensuite statué, par voie de

circulation.

Considérants

1.

a) Le recours est intervenu en temps utile et selon les formes requises

(cf. art. 79, 95 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la

procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Propriétaires de parcelles sises

à proximité des biens-fonds 21 et 286 destinés au projet litigieux, les

recourants disposent en outre de la qualité pour recourir au sens de l'art. 75

LPA-VD, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

b) Compte tenu du sort du recours, les mesures

d'instruction requises par les recourants sont superflues. Elles doivent par

conséquent être rejetées, sans qu'il n'en résulte de violation du droit d'être

entendu (cf. art. 29 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du

18.

avril 1999 [Cst.; RS 101]).

2.

a) Dans sa teneur en vigueur à la date de la décision attaquée, le 19

juin 2018, la LATC dispose à son art. 46 al. 1 que la commune ou l'Etat peuvent

établir une zone réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans

pouvant être prolongée de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts

et des principes régissant l'aménagement du territoire l'exige. Selon son art.

77, le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un

projet de construction, bien que conforme à la loi, aux plans et aux règlements,

est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou

intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique (cf. al.

1). L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à

l'enquête publique son projet dans un délai de huit mois dès la décision de

refus de permis (cf. al. 2). Le projet doit être adopté dans les six mois dès

le dernier jour de l'enquête publique (cf. al. 3). Les deux délais peuvent être

prolongés de six mois (cf. al. 4). Lorsque ces délais n'ont pas été observés,

le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire (cf. al. 5). A son

art. 79, la LATC prévoit que dès l'ouverture d'une enquête publique concernant

un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute

autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet (al. 1), les délais des

art. 77 al. 3 et 5 étant applicables par analogie (cf. al. 2).

b) Ces dispositions ont été abrogées par la loi du

17.

avril 2018 modifiant la LATC (en vigueur depuis le 1er septembre

2018). L'art. 46 al. 1 nLATC dispose que les communes ou le département peuvent

établir des zones réservées selon l'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin 1979

sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700). Ces zones interdisent ou

limitent la constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq

ans, pouvant être prolongée de trois ans au maximum. Quant aux art. 77 et 79 aLATC,

ils ont été remplacés par les art. 47 et 49 nLATC. L'art. 47 nLATC prévoit que la

municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu’un projet de

construction, bien que conforme, compromet une modification de plan envisagée,

non encore soumise à l’enquête publique (al. 1). L'autorité en

charge du plan est tenue de le mettre à l'enquête publique dans les 14 mois qui

suivent la décision de refus du permis de construire, puis d'adopter son projet

dans les 12 mois suivant la fin de l'enquête publique (al. 2). Lorsque ces délais

n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de

construire (al. 3). L'art. 49 nLATC dispose enfin que la municipalité refuse

tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture d'une enquête

publique concernant un plan d'affectation (al. 1). L'autorité en charge du plan

est tenue de l’adopter dans les 12 mois qui suivent le refus du permis (al. 2).

c) Il sied dès lors de déterminer quel est le droit

applicable à la présente cause. Faute d'une disposition transitoire spécifique

(cf. art. 3 de la novelle du 17 avril 2018 qui ne contient aucune disposition

relative aux art. 47 et 49 nLATC), il convient d'appliquer les principes

généraux en la matière (CDAP AC.2018.0127 du 21 janvier 2019 consid. 2b; CDAP AC.2017.0353

du 12 décembre 2018 consid. 5a; CDAP AC.2017.0237 du 29 novembre 2018 consid.

2a). Selon la jurisprudence constante, l'autorité de recours doit appliquer le

droit en vigueur au jour où l'autorité de première instance a statué. Font

exception à cette règle les cas dans lesquels une application immédiate du

nouveau droit répond à un intérêt public prépondérant (ATF 139 II 243 consid.

11.

; ATF 135 II 384 consid. 2.3; ATF 125 II 591 consid. 5e/aa). Cette pratique

s'est formée sur une analogie avec les dispositions du Titre final du Code

civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210), dont l'art. 1 prévoit en

principe la non-rétroactivité des lois et l'art. 2 prévoit que les règles

établies dans l'intérêt de l'ordre public et des mœurs sont applicables dès

leur entrée en vigueur à tous les faits pour lesquels la loi n'a pas prévu

d'exception. Pour déterminer si une application immédiate du nouveau droit

s'impose en instance de recours, il faut que la nouvelle règle réponde à un

intérêt public majeur, dont l'application ne souffre aucun délai. Il convient

ensuite de tenir compte du pouvoir d'examen de l'instance de recours auprès de

laquelle la cause est pendante: un pouvoir d'examen complet en légalité peut

déjà suffire à une application immédiate du nouveau droit. Ainsi, la

jurisprudence a notamment considéré que les dispositions de la révision de la

LAT entrées en vigueur le 1er mai 2014 au sujet du redimensionnement

des zones à bâtir étaient applicables immédiatement (cf. ATF 141 II 393 consid.

2.4

et 3).

En l'espèce, il n'apparaît pas qu'une application

immédiate de l'art. 49 nLATC s'impose, de sorte que l'ancienne disposition

demeure applicable au cas présent. Au demeurant, dans son exposé des motifs relatif

à la modification des art. 1 à 79 aLATC, le Conseil d'Etat a indiqué qu'hormis

une simplification du délai de mise à l'enquête publique des nouveaux plans, le

système de l’art. 77 aLATC, nécessaire pour éviter d’avoir à autoriser

des projets conformes mais qui sont contraires à une planification en

voie d’élaboration, était maintenu (cf. Exposé des motifs et projets de loi du

7.

octobre 2016, p. 24; CDAP AC.2017.0353 du 12 décembre 2018 consid. 5a;

CDAP AC.2018.0150 du 20 novembre 2018 consid. 3b).

3.

a) Comme indiqué ci-dessus (consid. 2a), l'art. 79 aLATC s'applique à

partir du moment où les plans et règlements envisagés sont soumis à l'enquête

publique; dès cet instant, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir

allant à l'encontre du projet. Cette disposition est impérative et s'applique

d'office (CDAP AC.2017.0409 du 18 janvier 2019 consid. 1c; CDAP AC.2018.0091 du

5.

décembre 2018 consid. 7b et les références citées).

Selon une jurisprudence du 7 juin 2016 (CDAP AC.2015.0326

consid. 3, confirmée notamment par CDAP AC.2016.0165 du 29 juin 2017 consid. 9c),

le refus de permis de construire fondé sur l'art. 77 ou 79 aLATC se distingue

de la décision de créer une zone réservée, mais les deux instruments

constituent des mesures provisionnelles prises dans le cadre d'une procédure de

planification et ont les mêmes effets (cf. CDAP AC.1995.0202 du 23 février 1996

consid. 2a, publié in: RDAF 1996 p. 476; voir aussi arrêt CCST.2014.0001

du 3 juillet 2014 consid. 2d). Dans le système du droit vaudois, l'adoption

d'une zone réservée est soumise à la même procédure que l'adoption ou la

modification d'une zone "ordinaire" du plan d'affectation. Dès lors,

l'art. 79 al. 1 aLATC s'applique aussi dès l'ouverture d'une enquête publique

concernant une zone réservée. La mesure provisionnelle "de type

individuel" que représente un refus de permis de construire sur la base de

l'art. 79 aLATC est en quelque sorte combinée avec la mesure provisionnelle

"de type général" qu'est la zone réservée et on évite ainsi le risque

de compromettre la future planification (cf. Manuel Bianchi, La révision du

plan d'affectation communal, Lausanne 1990, p. 178 s.; CDAP AC.2017.0409 du 18

janvier 2019 consid. 1d, citant également l'arrêt CDAP AC.2015.0326 consid. 3).

b) En l'occurrence, l'autorisation préalable d'implantation

a été requise le 3 septembre 2015 et octroyée par la municipalité le 25

avril 2016, avant la mise à l'enquête publique du projet de zone réservée, enquête

ouverte du 16 septembre au 17 octobre 2016, puis du 7 février au 8 mars 2017 pour

la modification de l'art. 3. Comme l'a retenu la CDAP dans l'arrêt confirmant

cette autorisation préalable d'implantation, la municipalité a renoncé à juste

titre à faire usage de l'art. 77 aLATC. Sur ce point, la CDAP précisait notamment

qu'il n'apparaissait pas d'emblée que la délivrance de l'autorisation préalable

entraverait les projets de réduction de la zone à bâtir de la commune, les

ouvrages projetés étant implantés en zone du village, dans un environnement

largement bâti, le long de rues déjà construites (cf. AC.2016.0165 du 29 juin

2017.

consid. 11c auquel il est renvoyé pour le surplus).

c) La demande de permis de construire ici litigieuse

s'inscrit dans une situation temporelle radicalement différente. En effet, elle

a été déposée le 20 décembre 2017, à savoir après les deux mises à l'enquête publique

du projet de zone réservée. Plus encore, la municipalité a statué sur la

requête de permis de construire le 19 juin 2018, à savoir après l'adoption, le

20.

mars 2018, de la zone réservée par son Conseil communal. Par conséquent,

sous réserve de la portée du permis préalable d'implantation accordée à la

constructrice, question examinée ci-dessous, l'art. 79 aLATC imposait à la

municipalité de rejeter cette requête si celle-ci allait "à l'encontre"

du projet de zone réservée.

L'art. 3 al. 1 du règlement de la zone réservée

dispose que "seuls les rénovations, transformations et agrandissements

de bâtiments existants ou futurs bénéficiant de permis de construire définitifs

et exécutoires peuvent être autorisés pour autant qu'ils n'augmentent pas les

surfaces habitables autorisées affectées aux logements de façon disproportionnée".

En l'occurrence, les parties ne soutiennent pas, à juste titre, que le projet de

construction serait conforme à cette disposition. En particulier, la surface

brute de plancher utile passera de 168 m2 à 1'082 m2,

soit une extension de 914 m2, correspondant à une augmentation

de plus de 500 %. L'art. 3 al. 3 du règlement de la zone réservée, selon

lequel "tout permis de construire dont la mise à l'enquête publique a

débuté avant la mise à l'enquête publique de la zone réservée peut être délivré",

ne permet pas davantage la délivrance du permis de construire, considéré

indépendamment de l'autorisation préalable d'implantation: il a déjà été vu au

paragraphe précédent que la requête de permis de construire été mise à

l'enquête après les deux mises à l'enquête publique du projet de zone réservée.

d) Il reste ainsi à examiner si l'autorisation

préalable d'implantation en force dont bénéficie la constructrice conduit à une

autre solution (cf. consid. 4 infra).

4.

a) L'autorisation préalable d'implantation est définie à l'art. 119

LATC, dans les termes suivants:

1.

Toute personne

envisageant des travaux peut requérir, avant la mise à l'enquête du projet de

construction, une autorisation préalable d'implantation. Les articles 108 à 110

et 113 à 116 sont applicables.

2.

L'autorisation préalable d'implantation est périmée si, dans les deux ans dès sa

délivrance, elle n'est pas suivie d'une demande de permis de construire.

3.

L'autorisation ne couvre que les éléments soumis à l'enquête publique préalable.

L'autorisation préalable d'implantation, dont de

nombreux cantons permettent la mise à l'enquête (p. ex. "sanction

préalable de construire" en droit neuchâtelois, "generelles

Baubegehren" en droit bâlois), a été créée pour garantir à la procédure

d'autorisation de construire un déroulement par étapes, expéditif et aussi

économique que possible. Cette autorisation empêche le renchérissement ou

l'allongement de la procédure d'autorisation. Elle permet surtout de garantir

la sécurité du droit et la transparence aussi bien pour les constructeurs que

pour les éventuels tiers intéressés (cf. ATF 135 II 30 consid. 1.3.5; TF

1C_40/2012 du 14 février 2012 consid. 2.3; ces arrêts concernent les conditions

auxquelles le Tribunal fédéral accepte d'entrer en matière sur les recours

contre ce type de décision incidente; voir également TF 1C_504/2009 du 24

novembre 2009 consid. 2.3 et TF 1C_86/2008 du 10 juillet 2008 consid. 2; CDAP

AC.2016.0015 du 23 août 2016 consid. 2a; CDAP AC.2014.0070 du 27 mai 2015

consid. 1d/aa). Il est parfois expédient d'obtenir de l'autorité municipale une

décision de principe, si l'on peut dire, sur un projet envisagé, surtout si ce

projet est complexe. Présenter des plans détaillés pour une telle construction,

afin de satisfaire aux exigences posées par la demande de permis de construire,

est très coûteux et il est plus sûr de soumettre à la municipalité, dans un

premier temps, un projet plus général (CDAP AC.2016.0165 du 29 juin 2017

consid. 10a; Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, 2ème

éd., Lausanne 1988, p. 70; voir aussi Bulletin du Grand Conseil, séance du 13

novembre 1985, ch. 4.4.8 p. 485).

Dans cette mesure, l'octroi de l'autorisation

préalable d'implantation a les mêmes effets juridiques, en ce qui concerne les

éléments contenus dans cette autorisation, que la délivrance du permis de

construire. Ce dernier doit donc être accordé si la demande en est faite dans

le délai légal de deux ans (cf. art. 119 al. 2 LATC), si le projet de

construction est conforme aux conditions fixées par le permis d'implantation et

si, sur les points non réglés dans cette autorisation préalable, il est

conforme aux normes applicables (ATF 101 Ia 213 consid. 3a; CDAP AC.2016.0165

du 29 juin 2017 consid. 10a et les références citées). Les éléments du

projet jugés conformes au plan d'affectation ou à la réglementation cantonale

et communale de police des constructions ne peuvent plus être remis en cause par

la suite par la municipalité (cf. TF 1C_588/2016 du 26 octobre 2017 consid.

2.

;1C_528/2013 du 5 juin 2013 consid. 2.2; TF 1C_504/2009 du 24 novembre 2009

consid. 2.3; voir aussi ATF 135 II 30 consid. 1.3.1; RDAF 1979 p. 362; CDAP

AC.2016.0165 du 29 juin 2017 consid. 10a). La décision octroyant

l'autorisation préalable d'implantation produit les effets d'une décision

définitive sur les points qu'elle tranche (Robert Zimmermann, Le Tribunal

fédéral et l'autorisation préalable de construire, in: RDAF 1996 p. 281 ss,

spéc. p. 282). Ce caractère obligatoire du permis préalable d'implantation

donne une sécurité au constructeur (Bovay, op. cit., p. 74). Autrement dit, ce

permis confère temporairement force de chose décidée aux éléments qu'il

contient, ce qui a pour effet d'empêcher que ces éléments soient remis en cause

à l'occasion de la délivrance du permis de construire. C'est en cela qu'il

contribue, comme le dit la jurisprudence fédérale, à la sécurité du droit (CDAP

AC.2013.0007 du 24 avril 2013 consid. 6a et CDAP AC.2013.0005 du 24 avril 2013

consid. 3b; confirmés par CDAP AC.2016.0165 du 29 juin 2017 consid. 10a et

CDAP AC.2016.0015 du 23 août 2016 consid. 2a).

b) La question de savoir si et dans quelle mesure

des changements de réglementation ou de planification projetés ou intervenus

depuis l'entrée en force d'une autorisation préalable d'implantation permettent

à une municipalité de refuser un permis de construire sollicité en temps utile,

a été abordée par l'arrêt AC.2016.0165 du 29 juin 2017 confirmant

l'autorisation préalable sur laquelle se fonde la requête de permis de

construire litigieuse. Cet arrêt comporte à ce propos un consid. 10c rédigé

dans les termes suivants:

"aa)

Selon un prononcé du 1er février 1978, rendu par l'ancienne

Commission cantonale de recours en matière de construction (ci-après: CCR)

avant l'entrée en vigueur de la LAT le 1er janvier 1980, le permis

préalable d'implantation avait pour effet que si le constructeur présentait une

demande d'autorisation de construire dans le délai de validité du permis

préalable en cause – alors de trois mois – et pour un bâtiment conforme aux

éléments autorisés par ce permis, ceux-ci ne pouvaient pas être réexaminés par

l'autorité, d'éventuels cas de révocation restant réservés. Ainsi, la mise à

l'enquête publique d'un nouveau règlement communal, intervenue après l'entrée

en force de l'autorisation préalable d'implantation, ne permettait pas à

l'autorité d'interdire le projet par l'application anticipée du futur règlement

communal. En effet, lorsque le permis de construire était sollicité dans le

bref délai de trois mois et pour un projet conforme, son refus apparaissait en

quelque sorte analogue à la révocation d'une autorisation: une telle mesure

n'était possible, en cas de changement de réglementation, que si l'intérêt

public à l'immédiate application du droit matériel postérieur l'emportait

manifestement sur l'intérêt du particulier titulaire de l'autorisation à la

sécurité du droit (RDAF 1979 p. 362).

L'ancien Tribunal administratif a

également considéré par la suite, alors que la durée de validité du permis

préalable d'implantation avait été prolongée à douze mois (art. 119 LATC dans

sa version initiale du 4 décembre 1985 entrée en vigueur le 1er janvier

1987), puis à deux ans (art. 119 LATC dans sa version modifiée le 22 juin 1993

entrée en vigueur le 27 août suivant) que les décisions administratives, tels

les permis préalables d'implantation, étaient au bénéfice de l'autorité de

chose décidée dès qu'elles étaient devenues définitives par la suite de

l'écoulement du délai de recours, de sorte qu'elles liaient l'ensemble des

autorités administratives et judiciaires, dans l'état de fait et de droit leur

ayant donné naissance, sauf motifs de révocation ou de nullité (AC.1993.0025 du

29.

octobre 1993 consid. 1; voir aussi AC.2001.0059 du 21 décembre 2001 consid.

2d/aa).

La doctrine a pour sa part estimé

que, sauf cas de révocation, une modification législative ultérieure ne saurait

avoir d'influence sur les éléments déjà examinés lors de l'octroi de

l'autorisation préalable d'implantation, sous peine de diminuer très nettement

l'intérêt et la portée de cette autorisation préalable. L'autorité disposait

d'ailleurs à l'égard de la demande préalable d'implantation de la faculté de la

refuser en cas de conflits de projets, par analogie au refus d'une demande de

permis de construire (cf. Bovay, op. cit., p. 148 s., ég. p. 73 s. et

215.

s.; voir aussi Marco Borghi, Il diritto amministrativo intertemporale,

in: ZSR/RDS 1983 II p. 481, spéc. ch. 3.1.2.5.1.3 p. 489, selon lequel

l'autorisation préalable d'implantation a comme particularité que l'autorité

est liée, sauf disposition contraire expresse, par sa propre décision rendue

sur la base du droit en vigueur, excluant ainsi, du moins pour

une certaine période, l'application éventuelle de nouvelles lois). Dans

un passage relatif au permis de construire, Bovay avait précisé que la

révocation pouvait être nécessaire notamment lorsque l'autorisation avait été

délivrée en conformité avec le droit alors en vigueur mais qu'elle était

devenue par la suite contraire aux dispositions légales ou réglementaires

(ayant changé dans cet intervalle). L'autorité devait alors procéder à une

pesée d'intérêts, en mettant en balance, d'un côté, l'intérêt à une application

correcte du droit objectif ainsi qu'au respect de celui-ci par les décisions de

l'administration et, de l'autre côté, l'intérêt à la sécurité du droit ainsi

qu'à la stabilité des relations juridiques sur laquelle les administrés

devaient pouvoir compter. L'intérêt à la sécurité du droit devait l'emporter

lorsque, notamment, les autorisations délivrées avaient déjà été utilisées par

l'administré, en particulier lorsque celui-ci avait, de bonne foi, commencé les

travaux ou avait investi des sommes considérables en vue de ces travaux (Bovay,

op. cit., p. 215 ss).

Toutefois, l'ancien Tribunal

administratif a jugé postérieurement que la municipalité n'était tenue par le

permis préalable d'implantation que dans la mesure où la situation de fait et

de droit déterminante qui avait conduit à son octroi restait pour l'essentiel

inchangée (AC.2001.0157 du 22 mai 2002 consid. 2b). Cette dernière

jurisprudence a été reprise telle quelle par la CDAP (AC.2016.0015 du 23 août

2016.

consid. 2a; AC.2012.0180 du 12 décembre 2012 consid. 3b; AC.2009.0276 du

23.

avril 2010 consid. 1b; AC.2004.0109 du 16 mars 2005 consid. 3a).

Précisons encore que la CDAP a

néanmoins considéré que dès lors qu'une autorisation préalable d'implantation

déployait, pour les éléments qu'elle couvrait, les mêmes effets juridiques

qu'un permis de construire, les exigences liées à l'application de l'art. 77

LATC devaient être examinées, pour tous les aspects principaux du projet tels

que définis par l'autorisation préalable d'implantation, dès la décision

d'octroi d'une telle autorisation, non à l'occasion de la demande de permis de

construire subséquente seulement. L'autorité intimée ne pouvant invoquer à

plusieurs reprises l'art. 77 LATC pour s'opposer à un même projet, dans

l'hypothèse où l'autorisation litigieuse devait être octroyée, l'opposant ne

pourrait se prévaloir à nouveau de cette disposition pour s'opposer à la

demande de permis de construire y relative – pour peu que cette demande soit

déposée dans le délai prévu par l'art. 119 al. 2 LATC, et que le projet n'ait

pas subi de modification notable dans l'intervalle (AC.2010.0158 du 6 mars 2012

consid. 2b).

bb) Il

découle de ce qui précède que de nombreuses interrogations subsistent au sujet

de la mesure dans laquelle une municipalité serait habilitée à refuser un

permis de construire sollicité dans le délai de validité d'une autorisation

préalable d'implantation – et pour un projet conforme aux éléments couverts par

ce permis préalable – en présence d'un changement de réglementation ou de

planification projeté, mis à l'enquête publique ou adopté dans l'intervalle."

L'arrêt a finalement laissé indécis le point de

savoir si la municipalité pourrait – ou même devrait – refuser le permis de

construire en raison de la procédure d'aménagement de la zone réservée ou de

celle de révision du PGA, dès lors que la procédure portait uniquement sur la

validité de l'autorisation préalable d'implantation, à l'exclusion de la

validité du permis de construire subséquent, qui, à l'époque, n'avait pas

encore été sollicité.

c) Pour la constructrice et la municipalité, l'autorisation

préalable d'implantation doit s'appliquer et conserver sa portée, nonobstant un

changement de réglementation. Une telle autorisation constituerait un acquis

définitif pour la constructrice, qui ne pourrait plus être remis en cause. Déjà

sous l'angle de la bonne foi, la solution inverse ne serait pas soutenable, car

elle introduirait pour les propriétaires un risque qui ferait perdre tout sens

et tout intérêt à l'institution de l'autorisation préalable d'implantation. Tout

l'intérêt de la procédure en deux phases – autorisation préalable d'implantation

puis permis de construire – serait précisément de faire sanctionner le principe

de la construction dans la première étape, pour qu'il ne puisse plus être remis

en question dans la seconde. Mettre le bénéficiaire de l'autorisation préalable

d'implantation à la merci d'un changement de réglementation serait le priver de

l'essence même de l'institution qui vise à lui donner une continuité et une

sécurité sur le droit de construire selon le permis préalable d'implantation

délivré.

d) Contrairement à ce que soutiennent la

municipalité et la constructrice, l'autorisation préalable d'implantation ne

permet pas au propriétaire foncier de réaliser à tout prix une construction. Il

ne s'agit pas d'une autorisation de base, qui serait simplement complétée et

détaillée par le permis de construire. Le bénéficiaire d'une telle autorisation

doit encore entreprendre des démarches nécessaires à l'obtention de l'autorisation

définitive de construire au sens des art. 114 LATC et 22 LAT.

Il résulte par ailleurs des arrêts rendus depuis une

quinzaine d'années par le Tribunal administratif puis la Cour de céans, que la

municipalité n'est tenue par l'autorisation préalable d'implantation que dans

la mesure où la situation de fait et de droit déterminante, qui avait conduit à

son octroi, reste pour l'essentiel inchangée. Même s'il déclare laisser

indécises "de nombreuses interrogations", le consid. 10c de l'arrêt

AC.2016.0165 du 29 juin 2017 n'a pas discerné de motif de remettre cette

jurisprudence en question, ainsi que l'ont du reste expressément constaté des

arrêts subséquents des 22 août 2017 (AC.2016.0423 consid. 6b) et 13

septembre 2017 (AC.2016.0230 consid. 2d). Selon la jurisprudence actuelle,

la municipalité conserve dès lors la possibilité de refuser le permis de

construire en raison d'un changement de la planification, lequel constitue une

modification importante de la situation de droit déterminante. Tel est le cas par

exemple lorsque la capacité constructive du terrain a été réduite ou quand

celui-ci a été sorti de la zone à bâtir, avec la conséquence du reste dans

cette seconde hypothèse que la compétence pour délivrer le permis de construire

passe à l'autorité cantonale (cf. art. 120 let. a LATC). L'inclusion du

terrain concerné dans une zone réservée interdisant toute nouvelle construction

doit ainsi également être prise en compte par la municipalité au moment de la

décision sur la demande de permis de construire. Dans un contexte un peu

différent, on relèvera encore que le Tribunal fédéral a admis récemment qu'un

propriétaire (d'une parcelle située dans le canton de Genève) ne pouvait plus

se prévaloir, au stade du permis de construire, d'une autorisation préalable

d'implantation, en raison d'une évolution des circonstances, spécifiquement

l'adoption du cadastre de bruit de l'aéroport implanté à proximité (TF

1C_588/2016 du 26 octobre 2017 consid. 2.3 et 2.4).

Au demeurant, compte tenu de la durée de validité de

l'autorisation préalable d'implantation, de deux ans en droit actuel (de trois

mois initialement, puis d'un an dès le 1er janvier 1987 et

enfin de deux ans dès le 27 août 1993), il n'est pas envisageable qu'un tel

permis préalable puisse bloquer les effets de toute modification de la

planification pendant une aussi longue période. Il en va d'autant moins que le

constructeur dispose encore d'un délai de deux ans dès la délivrance du permis

de construire pour commencer les travaux (cf. art. 118 al. 1 LATC), voire d'une

année supplémentaire (cf. art. 118 al. 2 LATC, cette prolongation d'une année

pouvant néanmoins être refusée pour cause de changement de réglementation, que

celle-ci soit seulement envisagée ou qu'elle soit entrée en vigueur: CDAP

AC.2016.0423 précité du 22 août 2017 consid. 6b; CDAP AC.2007.0172 du 4 mars

2008.

et les références citées).

En d'autres termes, on ne saurait suivre la

municipalité et la constructrice lorsqu'elles affirment que la mise à l'enquête

publique de la zone réservée, intervenue après la délivrance de l'autorisation

préalable d'implantation, serait sans effet sur la demande de permis de

construire conforme aux éléments autorisés et déposée dans le délai de deux

ans. En réalité, l'autorisation préalable d'implantation ne constitue pas un droit

acquis, qui garantirait que le permis de construire soit délivré en dépit de

changements de réglementation ou de planification intervenus entre-temps. En

l'occurrence, l'adoption de la zone réservée constitue précisément un

changement de planification modifiant, fût-ce à titre provisoire, l'affectation

de la parcelle destinée à la construction litigieuse. Le projet de construction

doit par conséquent satisfaire aux exigences de cette nouvelle affectation. Tel

n'étant pas le cas, le permis de construire doit dès lors être refusé sous cet

angle.

5.

Selon la municipalité, même dans l'hypothèse où l'on devrait considérer

que la réglementation de la zone réservée s'applique nonobstant la délivrance

précédente d'un permis d'implantation, l'art. 3 al. 3 du règlement de la zone

réservée, selon lequel "tout permis de construire dont la mise à

l'enquête publique a débuté avant la mise à l'enquête publique de la zone

réservée peut être délivré" justifierait la délivrance du permis de

construire litigieux.

a) Sur ce point, la municipalité soutient que dans

la mesure où l'autorisation préalable d'implantation a les mêmes effets

juridiques, en ce qui concerne les éléments qu'elle couvre, que le permis de

construire, il n'y aurait aucun motif de considérer que l'enquête publique

d'implantation ne puisse pas bénéficier de l'art. 3 al. 3 du règlement de la

zone réservée, s'agissant des éléments repris dans la demande du permis de

construire ultérieur. Les termes de "mise à l'enquête publique" devraient

se rapporter, s'agissant des éléments identiques dans le dossier d'implantation

et le dossier de permis de construire, à l'enquête d'implantation, compte tenu

de la portée juridique similaire des deux permis. La ratio legis irait

du reste dans le même sens, puis que le but de cette disposition serait de

protéger la bonne foi de ceux qui ont développé un projet avant la zone

réservée, ce qui serait le cas de celui qui a mené une procédure d'implantation

et obtenu le permis préalable d'implantation.

b) De manière générale, il n'est pas exclu de

prévoir, dans la réglementation d'une zone réservée, que les restrictions ne

s'appliquent pas à d'anciennes demandes de permis de construire, par exemple

quand la mise à l'enquête publique d'un projet de construction est intervenue

avant la mise à l'enquête publique de la zone réservée. Ceci permet notamment

de tenir compte de la bonne foi de ceux qui ont développé et mis à l'enquête un

projet de construction avant la mise à l'enquête de la zone réservée, plus

particulièrement lorsque la municipalité a tardé à se prononcer sur une demande

de permis de construire. Une telle prescription peut être appliquée de manière

à ne pas mettre en péril l'objectif d'intérêt public visé par l'instauration

d'une zone réservée consistant à maintenir la liberté de planification et de

décision des autorités communales, ainsi qu'à juguler le risque que les

propriétaires se pressent d'utiliser les possibilités offertes par la

planification en vigueur et fassent ainsi obstruction à une future réduction de

la zone à bâtir (cf. CDAP AC.2018.0010 du 23 novembre 2018 consid. 2b; CDAP AC.2017.0078

du 28 février 2018 consid. 4d/bb; CDAP AC.2017.0223 du 27 juin 2018 consid. 2d

et les références citées, notamment arrêt TF 1C_244/2017 du 17 avril 2018

consid. 3.2.2).

Cela étant, le texte de l'art. 3 al. 3 du règlement

de la zone réservée se limite, à la rigueur de son texte, à favoriser les "permis

de construire" mis à l'enquête avant l'enquête publique de la zone

réservée. Une interprétation littérale conduit par conséquent à considérer que

les autorisations préalables d'implantation sont exclues du champ d'application

de cette disposition. Or, on ne discerne pas de motifs de s'écarter de cette

interprétation littérale. Encore une fois en effet, l'autorisation préalable

d'implantation, seule requête formée avant la mise à l'enquête publique de la

zone réservée, n'équivaut pas à un permis de construire et ne donne pas

l'assurance que la construction pourra être réalisée quels que soient les

changements de planification intervenant pendant la procédure subséquente de

demande de permis de construire. Un refus de permis de construire en raison

d'une modification des circonstances intervenue après la délivrance de

l'autorisation préalable d'implantation, telle que la mise à l'enquête publique

de la zone réservée, ne saurait violer le principe de la bonne foi du

constructeur. Une disposition de la teneur de l'art. 3 al. 3 du règlement de la

zone réservée vise des projets complets, établis, présentés et mis à l'enquête

publique avant le début formel d'une procédure de planification, non pas des

projets pour lesquels le constructeur préfère obtenir d'abord une décision de

principe, par une autorisation préalable d'implantation, tout en prenant le

risque d'une modification des circonstances dans l'intervalle, voire dans

l'objectif exprès d'échapper aux effets d'un tel changement. En quelque sorte,

le risque tenant à un changement de législation au moment de la procédure de

permis de construire constitue la contrepartie des avantages de l'autorisation

préalable d'implantation en termes de coûts et de simplicité.

c) Enfin, la constructrice et la municipalité

soulignent en vain dans la présente procédure que le projet querellé serait de

modeste importance et que les parcelles en cause, sises au centre de la

localité dans un milieu déjà très largement bâti, ne seraient guère susceptibles

de dézonage et devraient de toute façon rester constructibles.

En effet, dans la mesure où la constructrice et la

municipalité entendent procéder à un contrôle incident ou préjudiciel du plan

de zone réservée en vigueur dans le cadre de la présente procédure de permis de

construire, la démarche ne leur est d'aucun secours, les conditions

exceptionnelles à un tel réexamen n'étant pas réunies. En particulier, les

circonstances ne se sont à l'évidence pas modifiées depuis l'adoption du plan

de zone réservée, il y a moins d'une année (sur l'ensemble des conditions, cf.

notamment TF 1C_244/2017 du 17 avril 2018 consid. 3.1).

De même, dans la mesure où la constructrice et la

municipalité envisagent d'appliquer de manière anticipée le futur plan général

d'affectation, cette solution n'est pas davantage admissible. On ne saurait

reconnaître à une planification en cours de révision un effet anticipé positif,

c'est-à-dire en substance appliquer des règles de droit qui ne sont pas encore

adoptées, en lieu et place du droit en vigueur (cf. CDAP AC.2017.0079 du 5

avril 2018 consid. 2b; CDAP AC.2017.0084 du 20 février 2018 consid. 5b; CDAP AC.2014.0070

du 27 mai 2015 consid. 1c et les références citées).

d) Il convient ainsi de confirmer que la mise à

l'enquête de la zone réservée imposait à la municipalité d'appliquer l'art. 79 aLATC

à la demande de permis de construire en dépit de l'autorisation préalable

d'implantation et, partant, de refuser cette requête.

6.

Vu ce qui précède, le recours doit être admis et les décisions de la

municipalité doivent être réformées, en ce sens que le permis de construire est

refusé. Ayant gain de cause, les recourants ont droit à des dépens, à charge de

la constructrice. Au vu des circonstances, il est toutefois renoncé à prélever

un émolument judiciaire.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

Les décisions de la municipalité du 19 juin 2018 sont réformées en ce

sens que le permis de construire selon CAMAC 175793 est refusé.

III.

La constructrice est débitrice des recourants, solidairement entre eux,

d'une indemnité de dépens de 1'500 (mille cinq cents) francs.

IV.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

Lausanne, le 20 février 2019

La

présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.