AC.2018.0276

CDAP - AC.2018.0276 - 2019-06-26 - A.________/Municipalité d'Orbe, Service du développement territorial

26 juin 2019Français30 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

La société A.________ est propriétaire de la parcelle n° 2350 de la

commune d’Orbe, sise entre la route d’Arnex et le chemin de Champ-Bornu. Ce

bien-fonds présente une surface totale de 16'465 m², dont 15'497 m² en nature

de pré-champ, 522 m² en jardin et 86 m² en accès. Un bâtiment agricole d’une

surface au sol de 360 m² est construit sur cette parcelle.

Sur les 16'465 m² dont jouit la parcelle n° 2350,

12'519 m² se trouvent en zone intermédiaire et le solde, soit 3'946 m², en zone

de villas, selon le plan général d’affectation (ci-après : PGA), approuvé

par le Conseil d’Etat en date du 23 mai 1986.

La partie constructible de la parcelle précitée,

soit au Nord-Est de celle-ci, est entourée d’autres constructions sises sur les

parcelles voisines.

Aux environs de 2005, la Municipalité d'Orbe (ci-après: la Municipalité)

a entrepris avec les autorités cantonales une réflexion pour l'élaboration d'un

plan partiel d'affectation à Champ-Bornu (PPA Champ-Bornu). Le 10 février 2015,

la Municipalité a présenté un préavis n° 77/15 au Conseil communal d'Orbe,

portant sur la demande d'un crédit d'étude pour la révision du plan directeur

communal et la poursuite de la révision du plan général d'affectation (PGA) et

son règlement, au vu des exigences nouvelles de la loi fédérale du 22 juin 1979

sur l'aménagement du territoire, révisée au 1er mai 2014 (LAT; RS 700). Cette

étude devait porter sur l'ensemble du territoire communal. Dans sa séance du 30

avril 2015, le Conseil communal a alloué le crédit demandé.

Dans ce contexte, la Municipalité a publié l'avis

suivant, le 20 septembre 2016, notamment affiché au pilier public et paru dans

la Feuille des avis officiels (FAO) du 23 septembre 2016:

"Avis aux propriétaires

Commune d'Orbe – Loi fédérale sur

l'aménagement du territoire

Afin de se mettre en conformité

avec le plan directeur cantonal (PDCn) et la loi fédérale sur l'aménagement du

territoire (LAT), la Municipalité informe la population qu'elle a entrepris les

démarches de révision de son plan général d'affectation (PGA).

Avant l'élaboration de tout

projet, les intéressés sont priés de prendre contact avec le service

communal des constructions et de l'urbanisme. La Municipalité se réserve le

droit de faire application de l'article 77 de la loi sur l'aménagement du

territoire et les constructions (LATC) pour refuser tout projet de construction

qui serait contraire aux planifications envisagées mais non encore soumises à

l'enquête publique."

Le 29 septembre 2016, l’Atelier d’architecture ******** a déposé, pour

le compte de la société A.________, elle-même représentée par la société

B.________, une demande d’autorisation préalable d’implantation auprès de la

Municipalité pour la construction de quatre villas mitoyennes sur la parcelle

n° 2350. L’implantation des quatre villas et de leurs couverts à voitures a été

prévue sur la partie de la parcelle colloquée en zone de villas.

Par courriel du 14 octobre 2016, le Chef du service

des constructions et de l’urbanisme de la commune d’Orbe a indiqué à la société

B.________ que, d’une part, la parcelle dont est propriétaire la société A.________

se situe dans le périmètre du plan partiel d’affectation Champ-Bornu qui est en

cours de révision et, d’autre part, que le projet de construction envisagé ne

correspondait pas à la vision communale pour le développement de cette zone. Il

y était également précisé que le développement de ce quartier serait réévalué à

la lumière des chiffres en cours de validation au canton, compte tenu de

l'entrée en vigueur de la révision de la LAT.

Estimant que le projet précité ne compromettait pas

la future planification, la société B.________ a requis de la Municipalité, le

19 octobre 2016, que la demande d’autorisation préalable d’implantation fasse

rapidement l’objet d’une mise à l’enquête publique.

Par décision du 23 novembre 2016, la Municipalité a indiqué qu'elle

avait décidé de refuser, lors de sa séance du 15 novembre 2016, de délivrer

l’autorisation préalable d’implantation requise. Cette décision était motivée

comme suit:

" [...]

Cette parcelle de 16'465 m2,

sise entre la route d'Arnex et le chemin de Champ-Bornu est située en partie en

zone de villas (3'946 m2) et en partie en zone intermédiaire (12'519

m2). Elle est englobée dans le périmètre du futur plan partiel

d'affectation (PPA) Champ-Bornu dont la procédure d'affectation en cours a été

stoppée à cause de la révision de la loi sur l'aménagement du territoire (LAT).

Bien que visiblement conforme à la

loi et aux règlements en vigueur, ce projet ne correspond pas à la vision

communale et compromet le développement futur du PPA Champ-Bornu.

Cela étant, la Municipalité, dans

sa séance du 15 novembre 2016, a décidé de refuser la délivrance du permis

d'implantation en invoquant l'article 77 de la loi sur l'aménagement du

territoire et les constructions (LATC). Elle soumettra à l'enquête publique la

constitution d'une zone réservée sur cette parcelle, conformément à l'art. 46

LATC."

La société A.________ (ci-après : la recourante), sous la plume de

son conseil, a recouru contre la décision précitée devant de la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : le Tribunal ou la

CDAP), par acte daté du 26 décembre 2016. Elle concluait, avec suite de frais

et dépens, principalement, à l'admission de son recours et à l’annulation de la

décision attaquée et au renvoi du dossier à la Municipalité pour examen de la

demande d’autorisation préalable d’implantation et nouvelle décision dans le sens

des considérants de l’arrêt de la CDAP à intervenir; subsidiairement, au renvoi

du dossier à la Municipalité pour nouvelle décision. La cause a été enregistrée

sous la référence AC.2016.0456.

Le 18 décembre 2017, constatant que le délai de huit mois de l'art. 77

al. 2 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et

les constructions (LATC; BLV 700.11) était échu, la recourante a renouvelé sa

demande d'enquête préalable d'implantation. Le 19 février 2018, le conseil de

la recourante a adressé à la Municipalité une "sommation de statuer sur

l'octroi d'autorisation préalable d'implantation", compte tenu de

l'échéance du délai de 30 jours pour statuer, prévu à l'art. 77 al. 5 LATC. Un

ultime délai au 28 février 2018 était imparti à l'autorité intimée pour

statuer, sous peine d'un déni de justice.

Le 27 février 2018, la Municipalité s'est adressée

en ces termes au conseil de la recourante:

"Maître,

Par la présente, nous accusons

réception de votre récente demande dans le cadre de l'affaire mentionnée sous

rubrique.

Comme les représentants de votre

client en ont été informés, les démarches en vue de la révision du PGA d'une

part, de l'instauration d'une zone réservée sur le territoire communal d'autre

part, ont continué, depuis votre première demande.

La Municipalité entend dès lors

s'opposer à toute délivrance de permis à raison de la zone réservée qui sera

prochainement mise à l'enquête. En revanche, et nonobstant cette situation, la

Municipalité estime ne pas pouvoir s'opposer à la mise à l'enquête de la

demande d'implantation formulée par votre cliente.

Cette démarche nous est apparue,

comme dans le passé, peu efficace dès lors que la réponse municipale quant à la

possibilité d'octroi d'un permis d'implantation est déjà connue de votre

cliente. Il reste que, sous réserve d'une confirmation de votre part, il sera

procédé à cette enquête publique.

[...]"

Sous la plume de son conseil, A.________ a formé un recours devant la

CDAP, le 16 avril 2018. Elle contestait en substance le refus de la

Municipalité de délivrer le permis préalable d'implantation sollicité,

respectivement le retard à statuer sur cette demande. Elle concluait, sous

suite de frais et dépens, principalement à l'admission de son recours et à la

délivrance de l'autorisation préalable d'implantation litigieuse;

subsidiairement, à l'annulation de la décision du 27 février 2018 et au renvoi

du dossier à l'autorité intimée pour examen de la demande d'autorisation

préalable d'implantation du 18 décembre 2017 et nouvelle décision dans le sens

des considérants. Plus subsidiairement, elle concluait au renvoi du dossier à

la Municipalité pour nouvelle décision. La cause a été enregistrée sous la

référence AC.2018.0125.

La Municipalité a mis la demande d'autorisation

litigieuse à l'enquête publique, du 7 avril au 7 mai 2018. Selon avis dans la

FAO du 6 avril 2018, elle a également mis à l'enquête publique une zone

réservée communale englobant la parcelle n° 2350. Cette seconde enquête s'est

déroulée du 6 avril au 7 mai 2018.

L'instruction des causes AC.2016.0456 et

AC.2018.0125 a été jointe. Par arrêt du 24 juillet 2018, le Tribunal a constaté

que le recours formé contre la décision du 23 novembre 2016 était sans objet.

Il a admis le recours formé pour déni de justice et renvoyé le dossier à la

Municipalité pour qu'elle statue sur la demande d'autorisation préalable

d'implantation renouvelée le 18 décembre 2017.

Par décision du 25 juillet 2018, la Municipalité a refusé de délivrer

l'autorisation préalable d'implantation sollicitée, se référant à l'opposition

formée par le Service du développement territorial (SDT) ainsi qu'à l'art. 79

LATC, suite à la mise à l'enquête publique d'une zone réservée communale.

Le 29 août 2018, A.________ a recouru contre cette décision devant la

CDAP, par l'intermédiaire de son conseil. Elle conclut, sous suite de frais et

dépens, principalement à l'annulation de la décision précitée et à la

délivrance de l'autorisation préalable d'implantation. A titre subsidiaire,

elle conclut à l'annulation de la décision et au renvoi du dossier à la

Municipalité pour nouvelle décision en application exclusive de la

réglementation en vigueur au 17 janvier 2018.

Le SDT s'est déterminé sur le recours, le 15 octobre

2018, en concluant à son rejet. La Municipalité s'est également déterminée, le

23 octobre 2018, sous la plume de son conseil. Elle conclut au rejet du

recours.

La recourante a présenté des déterminations

spontanées, le 13 novembre 2018.

Par avis du 3 mai 2019, la juge instructrice a

interpellé la Municipalité quant à l'état de la procédure d'approbation de la

zone réservée et l'a invitée à préciser si une demande de prolongation de délai

au sens de l'art. 77 al. 4 aLATC avait été accordée. Le 9 mai 2019, l'autorité

intimée a produit un procès-verbal de la séance du Conseil communal d'Orbe, du

14 février 2019, comportant adoption de la zone réservée et de son règlement.

Elle indiquait que le dossier avait été transmis au Département du territoire

et de l'environnement (DTE) pour approbation et qu'une demande de prolongation

de délai avait été demandée le 6 septembre 2018. Cette demande avait fait

l'objet d'une réponse du SDT, le 29 octobre 2018, aux termes de laquelle,

compte tenu de l'entrée en vigueur, au 1er septembre 2018, de la

modification de la LATC, la problématique de l'effet anticipé négatif des plans

mis à l'enquête était désormais régie par l'art. 49 LATC qui prévoit un délai

d'adoption de douze mois qui suivent le refus du permis. Selon le SDT, ce délai

courait en conséquence jusqu'au 25 juillet 2019.

La recourante s'est spontanément déterminée, le 14 mai 2019. A cette

occasion, elle a formé un nouveau recours pour déni de justice, indiquant avoir

renouvelé sa demande d'autorisation préalable d'implantation, le 28 mars 2019.

La Municipalité et le SDT se sont déterminés

respectivement les 28 et 29 mai 2019. La recourante a répondu spontanément, le

6 juin 2019.

Le 13 juin 2019, le SDT a informé le Tribunal que le

DTE avait approuvé, le 3 juin 2019, la zone réservée communale. Il a produit

cette décision.

Le Tribunal a ensuite statué.

Considérants

1.

La recourante conteste le refus de la Municipalité de lui délivrer

l'autorisation préalable d'implantation. Elle conteste en substance l'application

de l'art. 79 LATC et la pertinence de l'opposition du SDT formée dans le cadre

de l'enquête publique. La Municipalité met d'emblée en doute l'intérêt de la

recourante à contester ce refus, dès lors que même si l'autorisation litigieuse

devait être délivrée, cela n'empêcherait pas l'autorité intimée de refuser le

permis de construire subséquent. Elle se réfère à la jurisprudence de la CDAP à

ce sujet.

a) Le Tribunal de céans a en effet régulièrement

retenu que la Municipalité n'est tenue par un permis préalable d'implantation,

au sens de l'art. 119 LATC, que dans la mesure où la situation de fait et de

droit déterminante qui avait conduit à son octroi restait pour l'essentiel

inchangée. La Municipalité conserve donc la possibilité de refuser le permis de

construire (définitif) en raison d'une modification de la planification, par

exemple lorsque l'autorité de planification a sorti le terrain de la zone à

bâtir, ou a réduit les possibilités de construction (cf. AC.2016.0230 du 13

septembre 2017; AC.2016.0423 du 22 août 2017 et les références citées).

L'autorisation préalable d'implantation ne constitue pas un droit acquis, qui

garantirait que le permis de construire soit délivré en dépit de changements de

réglementation ou de planification intervenus entre-temps, tel que l'adoption

d'une zone réservée (AC.2018.0273 du 20 février 2019 consid. 4 et les

références citées).

b) En l'occurrence, une zone réservée prohibant

toute construction sur la parcelle litigieuse a été adoptée par le Conseil

communal d'Orbe, le 14 février 2019, et a été approuvée par le DTE, le 3 juin

2019.

En conséquence, même à supposer que l'autorisation préalable

d'implantation litigieuse doive en définitive être délivrée, cela n'exclut pas

que la Municipalité puisse ensuite refuser le permis de construire qui serait

contraire à la zone réservée précitée. Il est partant douteux que la recourante

conserve un intérêt actuel à contester la décision qui lui refuse une telle

autorisation préalable d'implantation (art. 75 al. 1 let. a de la loi vaudoise

du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative: LPA-VD; BLV 173.36). Cette

question peut toutefois souffrir de rester indécise au vu des motifs qui

suivent.

2.

a) Les art. 77 et 79 LATC, dans leur teneur jusqu'au 1er

septembre 2018, prévoient ce qui suit:

"Art. 77 Plans et règlements

en voie d'élaboration

1.

Le permis de

construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de

construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements,

compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un

plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais

non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le

département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la

municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont

envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.

2.

L'autorité élaborant

le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet

dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la

décision du refus de permis, dont un double est remis au département.

3.

Le projet doit être

adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de

l'enquête publique.

4.

Le département,

d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux

alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même

faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.

5.

Lorsque les délais

fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande

de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours,

après avoir consulté le département."

"Art. 79 Plans et règlements

soumis à l'enquête publique

1.

Dès l'ouverture d'une

enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la

municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.

2.

L'article 77, alinéas

3.

à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant

que dès la communication de la décision du refus."

Ces dispositions ont été abrogées par la loi du 17

avril 2018 modifiant la LATC (en vigueur depuis le 1er septembre

2018). Ils ont été remplacés par les art. 47 et 49 nLATC. L'art. 47 nLATC

prévoit que la municipalité peut refuser un permis de construire lorsqu’un

projet de construction, bien que conforme, compromet une modification de plan

envisagée, non encore soumise à l’enquête publique (al. 1). L'autorité

en charge du plan est tenue de le mettre à l'enquête publique dans les 14 mois

qui suivent la décision de refus du permis de construire, puis d'adopter son

projet dans les 12 mois suivant la fin de l'enquête publique (al. 2). Lorsque

ces délais n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de

permis de construire (al. 3). L'art. 49 nLATC dispose enfin que la municipalité

refuse tout permis de construire allant à l'encontre d'un plan, dès l'ouverture

d'une enquête publique concernant un plan d'affectation (al. 1). L'autorité en

charge du plan est tenue de l’adopter dans les 12 mois qui suivent le refus du

permis (al. 2).

b) Il sied dès lors de déterminer quel est le droit

applicable à la présente cause. Faute d'une disposition transitoire spécifique

(cf. art. 3 de la novelle du 17 avril 2018 qui ne contient aucune disposition

relative aux art. 47 et 49 nLATC), il convient d'appliquer les principes

généraux en la matière (AC.2018.0273 précité, consid. 2; AC.2018.0127 du 21

janvier 2019 consid. 2b; AC.2017.0353 du 12 décembre 2018 consid. 5a;

AC.2017.0237 du 29 novembre 2018 consid. 2a). Selon la jurisprudence constante,

l'autorité de recours doit appliquer le droit en vigueur au jour où l'autorité

de première instance a statué. Font exception à cette règle les cas dans

lesquels une application immédiate du nouveau droit répond à un intérêt public

prépondérant (ATF 139 II 243 consid. 11.1; ATF 135 II 384 consid. 2.3; ATF 125

II 591 consid. 5e/aa). Cette pratique s'est formée sur une analogie avec les

dispositions du Titre final du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS

210), dont l'art. 1 prévoit en principe la non-rétroactivité des lois et l'art.

2.

prévoit que les règles établies dans l'intérêt de l'ordre public et des mœurs

sont applicables dès leur entrée en vigueur à tous les faits pour lesquels la

loi n'a pas prévu d'exception. Pour déterminer si une application immédiate du

nouveau droit s'impose en instance de recours, il faut que la nouvelle règle

réponde à un intérêt public majeur, dont l'application ne souffre aucun délai.

Il convient ensuite de tenir compte du pouvoir d'examen de l'instance de

recours auprès de laquelle la cause est pendante: un pouvoir d'examen complet

en légalité peut déjà suffire à une application immédiate du nouveau droit.

Ainsi, la jurisprudence a notamment considéré que les dispositions de la révision

de la LAT entrées en vigueur le 1er mai 2014 au sujet du

redimensionnement des zones à bâtir étaient applicables immédiatement (cf. ATF

141.

II 393 consid. 2.4 et 3).

En l'espèce, il n'apparaît pas qu'une application

immédiate de l'art. 49 nLATC s'impose, de sorte que l'ancienne disposition

demeure applicable au cas présent. Au demeurant, dans son exposé des motifs

relatif à la modification des art. 1 à 79 aLATC, le Conseil d'Etat a indiqué

qu'hormis une simplification du délai de mise à l'enquête publique des nouveaux

plans, le système de l’art. 77 aLATC, nécessaire pour éviter d’avoir à

autoriser des projets conformes mais qui sont contraires à une planification en

voie d’élaboration, était maintenu (cf. Exposé des motifs et projets de loi du

7.

octobre 2016, p. 24; AC.2018.0273 précité et les références citées).

3.

a) Dans son arrêt précédent du 24 juillet 2018 (AC.2016.0456/AC.2018.0125),

le Tribunal a rappelé sa jurisprudence relative aux art. 77 et 79 aLATC qui

s'appliquent dès l'autorisation préalable d'implantation (cf. aussi

AC.2016.0423 précité, consid. 6): lorsque le droit cantonal prévoit l'effet

anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la

construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est

nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps. Cette limitation

découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une

suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des

mesures provisionnelles (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2;

1P.421/2006 du 15 mai 2007 et les références citées). Une telle mesure

constitue une restriction à la garantie de la propriété; à ce titre, elle doit

remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir respecter

les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité. En

particulier, elle ne doit pas, en application du principe de la

proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain délai. Cette

exigence se concrétise aux art. 77 et 79 aLATC par la fixation de délais, d'une

part pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée et d'autre part

pour adopter cette planification. Les délais des art. 77 et 79 aLATC ne sont

pas des délais d'ordre mais des délais impératifs destinés à limiter

strictement l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits des

requérants (AC.2017.0071 du 15 août 2017; AC.2016.0165 du 29 juin 2017;

AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3a; AC.2007.0204 du 31 janvier 2008, AC.2005.0283 du 2 juin 2016 consid. 2a/cc; RDAF 1990 p. 251).

Un refus fondé sur l'art. 77 aLATC doit empêcher que la réalisation d'un projet

conforme à une réglementation devenue inadaptée ne compromette la révision de

cette dernière. L'application de l'art. 77 aLATC suppose que l'intention de

réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début de

concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires. La révision doit

de surcroît répondre à un réel besoin de planification (arrêts TF 1C_696/2013

du 31 janvier 2014 consid. 2.2;1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 7). Compte

tenu des concepts juridiques largement indéterminés utilisés par l'art. 77 aLATC,

la municipalité qui applique cette disposition, jouit d'une grande latitude de

jugement (AC.2017.0071 précité; AC.2016.0165 précité et références;

AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0326 du 7 juin 2016

consid. 3b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0111 du 27

février 2012 consid. 3b/aa). La municipalité dispose donc d'un pouvoir

d'appréciation qui lui permet notamment de délivrer le permis de construire

alors même que le projet serait contraire à la réglementation future envisagée

(cf. AC.2017.0071 précité; AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b;

AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0256 du 21 mai 2013 consid.

3c). Le Tribunal fédéral a confirmé qu'une commune pouvait refuser un permis de

construire en application de l'art. 77 aLATC au motif qu'elle envisageait

d'instaurer une zone réservée (TF arrêt 1C_241/2016 du 21 avril 2017

consid. 4). Toutefois, lorsque la loi accorde une certaine liberté

d'appréciation à une autorité, celle-ci n'est pas libre d’agir comme bon lui

semble. L'autorité ne peut ni renoncer à exercer son pouvoir d'appréciation ni

faire abstraction des principes constitutionnels régissant le droit

administratif, notamment la légalité, la bonne foi, l’égalité de traitement et

l’interdiction de l’arbitraire (ATF 131 II 306 consid. 3.1.2 p. 314 s.; 125 II

385.

consid. 5b p. 390 s.; AC.2016.0305 du 3 août 2017 consid. 2c;

GE.2008.0070 du 15 mai 2009 consid. 3; GE.2008.0105 du 2 février 2009

consid. 3; AC.2008.0231 du 23 décembre 2008 consid. 2;

AC.2007.0210 du 17 mars 2008 consid. 2; PE.2007.414 du

30.

novembre 2007 consid. 7; GE.2005.0094 du 7 août 2006

consid. 3.a; B. Knapp, Précis de droit administratif 1991, n. 161 ss,

p. 35-36). Dans l’exercice de son pouvoir d’appréciation, l’autorité est

également liée par des critères qui découlent du sens et du but de la

réglementation applicable (ATF 107 Ia 202 consid. 3 p. 204 et les

références). L’art. 77 aLATC ne doit toutefois pas être appliqué de manière

extensive sous peine d’anticiper excessivement les effets paralysants de la

zone réservée et, de fait, de prolonger sa durée de validité au-delà des limites

légales fixées par les art. 27 LAT et 46 al. 1 aLATC (AC.2016.0165 du 29 juin

2017.

consid. 11c).

Dans un arrêt du 29 août 2007 (AC.2007.0023 consid.

4), le Tribunal a précisé que, s'agissant d'une demande renouvelée en

application de l'art. 77 al. 5 aLATC, le bien-fondé de la décision municipale

doit être examiné exclusivement en vertu des règles applicables au moment où

elle a statué (ou, plus exactement, au moment où elle aurait dû statuer,

c'est-à-dire dans les trente jours suivant le dépôt de la nouvelle demande).

b) Quant à l'art. 79 aLATC, qui règle le refus

d’autorisations de bâtir, il s'applique à partir du moment où les plans et

règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique; dès cet instant, la

municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.

Cette disposition est impérative et s'applique d'office (AC.2017.0071 précité;

AC.2016.0165 précité et références; AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid.

2b; AC.2015.0192 du 9 février 2016 consid. 2c; AC.2000.0212 du 12 juillet 2006

consid. 3a; voir aussi RDAF 1990 p. 247). Cette disposition s'applique aussi

dès l'ouverture d'une enquête publique concernant une zone réservée au sens de

l'art. 46 LATC. La mesure provisionnelle "de type individuel" que

représente un refus de permis de construire sur la base de l'art. 79 aLATC est

en quelque sorte combinée avec la mesure provisionnelle "de type

général" qu'est la zone réservée et on évite ainsi le risque de

compromettre la future planification (cf. Manuel Bianchi, La révision du plan

d'affectation communal, Lausanne 1990, p. 178 s.; AC.2018.0273, AC.2017.0071 et

AC.2016.0165 précités).

c) En l'occurrence, conformément à l'art. 77 al. 5

aLATC, la Municipalité aurait dû statuer sur la demande litigieuse de la

recourante, en principe dans les trente jours suivant le renouvellement de la

demande d'autorisation préalable d'implantation. Cette demande ayant été

renouvelée le 18 décembre 2017, le délai pour statuer courait jusqu'au 17

janvier 2018. Selon la recourante, l'autorité intimée devait statuer selon la

réglementation en vigueur à ce moment-là. Cette solution correspond certes à la

jurisprudence (AC.2007.0023 précité). Cela étant dit, et comme le Tribunal l'a

constaté dans son arrêt du 24 juillet 2018 (AC.2016.0456/AC.2018.0125), la

Municipalité ne pouvait statuer avant la mise à l'enquête publique du projet,

qui a finalement eu lieu du 7 avril au 7 mai 2018. L'autorité intimée ne peut non

plus pas statuer en faisant abstraction des résultats de la mise à l'enquête

publique. Or le SDT a formé opposition au projet litigieux, le 4 mai 2018. Se

fondant sur le surdimensionnement de la commune d'Orbe, cette autorité

invoquait les art. 77 aLATC et 134 LATC qui permet selon elle de s'opposer à un

projet de construction lorsqu'un plan d'affectation cantonal ou une zone

réservée est envisagée. Dans un tel cas, l'art. 134 LATC exige en principe que

l'autorité cantonale soumette une zone réservée à l'enquête publique dans les

trois mois suivant son opposition. Selon la jurisprudence (AC.2018.0208 du 18

janvier 2019 consid. 8 et références citées), la procédure instaurée par les

art. 133 et 134 LATC ne s'applique plus au-delà du 31 décembre 1987. Quoi qu'il

en soit, lorsque l'autorité cantonale s'oppose à la délivrance de

l'autorisation, l'art. 77 al. 1 aLATC prévoit que la "décision du

département lie l'autorité communale". Se référant à cette

disposition, le Tribunal de céans a considéré que la Municipalité ne pouvait

pas délivrer un permis de construire lorsque le SDT s'est opposé à un projet de

construction au motif qu'il envisageait la mise à l'enquête d'une zone réservée

(AC.2017.0071 précité consid. 3).

Il résulte de ce qui précède que, à supposer que la

Municipalité ait effectivement statué dans le délai de 30 jours de l'art. 77

al. 5 aLATC, elle devait tout de même refuser l'autorisation préalable

d'implantation litigieuse au motif de l'opposition formée par le SDT. Tout au

plus aurait-il alors fallu que cette autorité mette à l'enquête publique une

zone réservée cantonale dans les délais de l'art. 77 aLATC suivant la décision

de refus qui aurait dû intervenir au plus tard le 17 janvier 2018 selon la

recourante. Le SDT a expliqué avoir renoncé à poursuivre une procédure de zone

réservée cantonale, compte tenu du fait qu'une zone réservée communale était en

cours. Quoi qu'il en soit, une zone réservée communale a été mise à l'enquête le

6.

avril 2018, soit moins de trois mois depuis le moment où la Municipalité

aurait dû statuer conformément à l'art. 77 al. 5 aLATC. Le refus de la Municipalité

fondé sur l'opposition du SDT est en conséquence opposable à la recourante, de

même que la mise à l'enquête publique de la zone réservée. Cette zone réservée

inclut la parcelle n° 2350 de la recourante. La Municipalité était en

conséquence tenue de refuser l'autorisation litigieuse, conformément à l'art.

79.

al. 1 aLATC. La décision ne prête pas le flanc à la critique dans cette

mesure.

4.

Estimant que le délai de l'art. 79 al. 2 aLATC n'aurait pas été respecté,

la recourante a renouvelé sa demande d'autorisation préalable d'implantation en

mars 2019. Elle fait valoir un déni de justice, compte tenu de l'absence de

nouvelle décision de la Municipalité.

a) L'art. 79 al. 2 aLATC prévoit que les délais de

l'art. 77 al. 3 et 5 aLATC s'appliquent par analogie, dès la communication de

la décision de refus (en l'occurrence du 25 juillet 2018). L'autorité communale

compétente, soit le conseil communal d'Orbe, était en conséquence tenue

d'adopter la zone réservée dans un délai de six mois. Dans la mesure où un retard

de la Municipalité à statuer sur la demande d'autorisation préalable

d'implantation a été admis (cf. AC.2016.0456/AC.2018.0125 précité), on

retiendra que l'adoption de la zone réservée devait intervenir dans les six

mois dès le dernier jour de l'enquête publique (art. 77 al. 3 aLATC) et non dès

le refus de l'autorisation (art. 79 al. 2 in fine aLATC). A défaut, elle

devait solliciter une prolongation de ce délai. L'enquête publique de la zone

réservée ayant pris fin le 7 mai 2018, celle-ci devait donc être adoptée,

respectivement une prolongation de délai devait être accordée, jusqu'au 7

novembre 2018. Il ressort du dossier que la Municipalité a sollicité une

prolongation, le 6 septembre 2018, à laquelle le SDT a répondu, le 29 octobre

2018.

La zone réservée a ensuite été adoptée par le Conseil communal, le 14

février 2019.

b) La recourante estime qu'aucune prolongation de

délai n'aurait été accordée, le SDT s'étant à tort limité à considérer que,

compte tenu de l'entrée en vigueur de la modification de la LATC le 1er

septembre 2018, le délai pour adopter la zone réservée serait dorénavant de 12

mois dès la décision litigieuse, conformément à l'art. 49 nLATC. Le SDT

considère que ce délai expire le 25 juillet 2019. Selon la recourante, seuls

sont déterminants les délais prescrits aux art. 77 et 79 aLATC. Cette

appréciation ne saurait être suivie.

En effet, les principes de droit transitoire exposés

plus haut concernent la procédure de recours. Il n'y a en revanche pas lieu de

renoncer à appliquer le droit en vigueur lorsqu'une autorité de première

instance statue sur un nouvel élément. Or, dès le 1er septembre

2018, le SDT, lorsqu'il est saisi d'une nouvelle demande, doit appliquer le

droit en vigueur au moment où il statue. Son appréciation selon laquelle ce

sont bien les délais des art. 47 et 49 nLATC qui s'appliquent lors d'une demande

de prolongation de délai formée le 6 septembre 2018, ne prête ainsi pas le

flanc à la critique. On peut ainsi retenir que dès le 1er septembre

2018, la Municipalité disposait d'un délai de 12 mois pour adopter la zone

réservée communale. Reste à déterminer à partir de quand ce délai commence à

courir. Comme on l'a vu ci-dessus, compte tenu du retard pris par la

Municipalité à statuer, on retiendra le moment le plus favorable à la

recourante, soit la fin de l'enquête publique (art. 77 al. 3 aLATC). Ce délai a

donc commencé à courir le 7 avril 2018 et expire le 7 avril 2019. La zone

réservée ayant été adoptée en février 2019, ce délai est largement respecté.

Enfin, même si l'on devait appliquer uniquement les

art. 77 et 79 aLATC, on devrait admettre que le SDT, en tolérant une échéance

au 25 juillet 2019, a implicitement accordé, le 28 octobre 2018, une

prolongation de délai de six mois, conformément à l'art. 77 aLATC. Ce délai

aurait alors expiré six mois après le 7 novembre 2018, soit le 7 mai 2019. Dans

ce cas également, la zone réservée a été adoptée dans le délai de l'art. 79 al.

2.

aLATC.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que la Municipalité a refusé à

bon droit la demande d'autorisation préalable d'implantation litigieuse, compte

tenu de l'opposition du SDT et en application de l'art. 79 aLATC. Les délais

prévus pour adopter la zone réservée ont été respectés de sorte que l'on ne

saurait reprocher un déni de justice à l'autorité intimée à cet égard. Les

recours doivent en conséquence être rejetés et la décision attaquée confirmée.

Succombant, la recourante supportera l'émolument de

justice ainsi qu'une indmnité à titre de dépens en faveur de la Commune d'Orbe

qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 49 et 55

LPA-VD; art. 4 et 11 du Tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des

dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Les recours sont rejetés.

II.

La décision de la Municipalité d'Orbe, du 25 juillet 2018, est

confirmée.

III.

Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge

d'A.________.

IV.

A.________ versera à la Commune d'Orbe une indemnité de 2'000 (deux

mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 26 juin 2019

présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.