AC.2018.0290

CDAP - AC.2018.0290 - 2019-10-31 - A._, B._/Municipalité de Vullierens, Service du développement territorial

31 octobre 2019Français31 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.________ est propriétaire des parcelles nos 159

et 160 de la Commune de Vullierens. D'une surface de 200'344 m2 en

nature de champ, pré, pâturage, la parcelle n° 159 supporte une serre agricole

d'une surface de 4'427 m2 exploitée par A.________ dans le

cadre de son exploitation agricole. La parcelle n° 160 quant à elle,

située à l'ouest de la parcelle n° 159, de l'autre côté de la route

agricole asphaltée qui les sépare, a une surface de 5'729 m2;

elle est en nature de pré-champ (2'321 m2) et de forêt

(3'061 m2) et supporte un bâtiment agricole de 347 m2.

Ces parcelles sont colloquées en zone agricole. Elles sont attribuées à la

surface d'assolement de qualité I.

Le 22 janvier 2018, A.________ et B.________,

également exploitant agricole, ont conclu un bail à ferme agricole portant sur

une surface de 5'000 m2 de la parcelle n° 159 et par lequel A.________

autorise B.________ à construire une serre de plus de 4'000 m2

sur cette parcelle. Ce bail à ferme agricole a été conclu pour une durée de dix

ans, du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2028.

Le 5 avril 2018, A.________, en tant

que propriétaire et bailleur de la parcelle n° 159, et B.________, en tant que

fermier, ont déposé une demande de permis de construire, sur la parcelle

n° 159, une serre chapelle multi-tunnels d'une surface totale de 4'665 m2,

ainsi que, sur la parcelle n° 160, une fosse pour les eaux usées. Il

ressort de la demande de permis que la serre envisagée existerait sur la

parcelle n° 501 de la commune de Cossonay (village d'Allens), qui est la propriété

d'un tiers, et serait déplacée sur la parcelle n° 159. Destinée à la culture de

fraises, la serre projetée serait constituée de poutrelles métalliques droites

et cintrées, ancrées dans des fondations ponctuelles; elle serait implantée à

une distance d'1 m au nord de la serre existante sur la parcelle n° 159

et dans son prolongement, s'avançant comme elle jusqu'à une distance de

5 m (limite des constructions) de la route agricole existant à l'ouest et

s'alignant à l'est sur la limite de la serre existante. La surface totale de

serres agricoles sur la parcelle n° 159 s'élèverait ainsi à 9'092 m2

(4'427 m2 pour la serre existante et 4'665 m2

pour la serre faisant l'objet de la demande de permis de construire).

Mis à l'enquête publique du 16 mai au 14 juin 2018,

le projet n'a suscité aucune opposition. Le 30 juillet 2018, la Centrale des

autorisations CAMAC a rendu sa synthèse dont il ressort que le Service du

développement territorial (ci-après: le SDT) a refusé de délivrer l'autorisation

spéciale requise en ce qui concerne la serre agricole; par conséquent, la

Municipalité de Vullierens (ci-après: la municipalité) ne pouvait pas délivrer

le permis de construire. L'installation d'une fosse pour les eaux usées était

en revanche autorisée. On extrait le passage suivant des déterminations du SDT:

"1.

SITUATION

Nécessité agricole

Selon le préavis du

Service de l'agriculture et de la viticulture, ce projet (…) est lié à une

entreprise agricole reconnue au sens de l'OTerm, les besoins sont justifiés

pour la serre dans le cadre du développement interne et pour la fosse des eaux

usées. La viabilité de l'exploitation est confirmée.

Au vu du préavis du

SAVI, la nécessité fonctionnelle du projet est démontrée.

2. CONTEXTE LEGAL

Sont conformes à la

zone agricole, les constructions et les installations qui servent

l'exploitation tributaire du sol, ou au développement interne, ou qui sont –

dans les parties de la zone agricole désignées à cet effet conformément à

l'art. 16a al. 3 LAT – nécessaires à une exploitation excédant les limites d'un

développement interne et qui sont utilisées pour a) la production de denrées se

prêtant à la consommation et à la transformation et provenant de la culture de

végétaux et de la garde d'animaux de rente b) l'exploitation de surfaces

proches de leur état naturel (art. 34 al. 1 OAT).

Toutefois, selon

l'article 37 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire, la surface de

production indépendante du sol ne doit pas excéder 35% de la surface maraîchère

ou horticole cultivée et ne pas être supérieure à 5000 m2.

De plus, une

autorisation ne peut être délivrée que si l'installation répond à une nécessité

pour l'exploitation en question, si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à

son implantation à l'endroit prévu et s'il est prévisible que l'exploitation

puisse subsister à long terme (art. 34 al. 4 OAT).

Quand les limites

quantitatives de ce qui peut être admis au titre du développement interne sont

dépassées, les constructions et installations nécessaires ne peuvent plus être

autorisées comme étant conformes à l'affectation de la zone agricole régulière.

Une condition requise pour que la conformité soit reconnue est alors une

implantation au sein d'une zone agricole spéciale (art. 50a al. 2 LATC)

désignée spécifiquement pour l'agriculture non tributaire du sol. La loi exige

une procédure de planification pour la création d'une telle zone.

En outre, les buts

et principes régissant l'aménagement du territoire doivent également être

respectés, notamment l'utilisation mesurée du sol et l'intégration dans le

paysage (art. 1, 3 LAT).

3. EXAMEN

3.1 Serre

Le projet est

destiné à la production maraîchère. Il est envisagé dans le cadre d'un accord

de droit privé entre un propriétaire et un locataire.

Selon les

informations fournies et la documentation technique, il s'agit d'un projet de

serre chapelle multi-tunnels constituée de poutrelles métalliques droites et

cintrées, ancrées dans des fondations ponctuelles.

La surface des

serres existantes sur ce bien-fonds est de 4'427 m2. La serre

projetée aura une surface de 4'665 m2, portant la surface totale à

9'092 m2.

Selon le requérant,

et étant donné la subdivision de l'unité de production, la surface de

production indépendante du sol demeurera inférieure aux limites définies à

l'article 37 OAT.

A cet égard, nous

précisons que les zones agricoles spéciales ou zones d'agriculture intensive

sont apparues lors de la consultation sur la révision de 1998 de la LAT: le

Parlement a finalement opté pour un modèle de planification après être arrivé à

la conclusion qu'une conformité à l'affectation de la zone définie uniquement à

travers la référence aux produits agricoles risquait d'accroître le mitage du

territoire.

Il s'agit donc en

premier lieu d'une problématique liée à l'aménagement du territoire, de sorte

que, et comme évoqué plus haut, lorsque les limites quantitatives sont

dépassées, le projet ne peut être autorisé que lorsqu'il est implanté au sein

d'une zone agricole spéciale (zone 50a al. 2 LATC).

Au vu de ce qui

précède, le projet dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre de

développement interne (art. 16a LAT et 34 al. 1 et 37 OAT), la serre ne peut

être admise, un tel projet devant trouver place dans une zone agricole

spécialisée (art. 52a LATC)."

Par acte commun du 7 septembre 2018, A.________ et B.________

ont recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal

cantonal (CDAP) contre cette décision dont ils demandent "l'annulation",

l'autorisation de construire la serre agricole étant délivrée.

Dans sa réponse du 3 octobre 2018, la

municipalité, autorité concernée, a déclaré ne pas être compétente pour se

déterminer sur un projet situé en zone agricole.

Dans sa réponse du 10 octobre 2018,

l'autorité intimée a conclu au rejet du recours, exposant notamment ce qui

suit:

"(…) Les

limites au développement interne ne signifient pas qu'au-delà, un projet ne

pourra pas se réaliser dans l'absolu. Elle indique uniquement qu'à partir d'un

certain seuil, une mesure de planification est nécessaire pour pouvoir tenir

compte de tous les intérêts en jeu. En application de l'article 2 LAT, les

projets ayant un fort impact sur le territoire doivent être planifiés.

Dans le cas

d'espèce, la limite de 5000 m2 de serre a été introduite dans

l'ordonnance pour tenir compte de l'impact paysager de telles installations

ainsi que du problème potentiel de la gestion des eaux liée à

l'imperméabilisation du sol. Ces questions doivent être examinées à un niveau

supérieur qui est celui de la procédure de plan d'affectation dans laquelle des

alternatives de site peuvent être évaluées. La procédure de permis de

construire n'est pas adaptée pour un tel examen.

Dans cette

situation, il est évident que des installations formant une unité au niveau de

l'impact paysager et de la gestion des eaux doivent être considérées

conjointement. A contrario, la propriété foncière ou encore l'appartenance des

serres à des exploitations agricoles différentes n'ont pas d'influence sur ces

problématiques. Si tel était le cas, le morcellement de serres en de nombreuses

exploitations permettrait de créer des surfaces de serres considérables ce qui

viderait de sa substance les dispositions légales et ne permettrait plus

d'atteindre leur but. C'est donc à juste titre que le SDT a englobé les serres

existantes dans son appréciation du respect des dispositions de l'article 37

OAT. Dépassant ainsi le seuil impératif de 5000 m2, le refus

d'autorisation du SDT est conforme au droit.

Le SDT salue la

volonté de regrouper les installations mais seule une procédure de

planification pourra déterminer si une zone agricole spécialisée (art. 30 al. 3

LATC) peut être instaurée à l'emplacement choisi."

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

Le SDT a refusé d'autoriser l'implantation d'une

serre agricole sur la parcelle n° 159 pour le motif que dès lors que la

surface totale des serres sur ce bien-fonds dépasse 5'000 m2, elles

doivent faire l'objet d'une planification spécifique sous la forme d'une zone

agricole spécialisée au sens de l'art. 52a de la loi du 4 décembre 1985 sur

l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), telle

qu'en vigueur au jour de la décision.

a) Conformément à l'art. 22 de la loi

fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune

construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans

autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si

(a.) la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone

et que (b.) le terrain est équipé (al. 2), le droit fédéral et le droit

cantonal pouvant poser d'autres conditions (al. 3).

En vertu de l'art. 16a LAT, sont

conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et

installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à

l'horticulture productrice; cette notion de conformité peut être restreinte en

vertu de l'art. 16 al. 3 LAT, prévoyant que dans leurs plans

d'aménagement, les cantons tiennent compte de façon adéquate des différentes

fonctions des zones agricoles (al. 1). Selon l'art. 16a al. 2 LAT, les

constructions et installations qui servent au développement interne d'une

exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant l'horticulture

productrice sont conformes à l'affectation de la zone; le Conseil fédéral règle

les modalités. D'après l'art. 16a al. 3 LAT, les constructions et

installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au titre du

développement interne peuvent être déclarées conformes à l'affectation de la

zone et autorisées lorsqu'elles seront implantées dans une partie de la zone

agricole que le canton a désignée à cet effet moyennant une procédure de

planification.

Les art. 34 et 37 de l'ordonnance du

28.

juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) disposent ce qui

suit:

"Art. 34

Constructions et installations conformes à l'affectation de la zone agricole:

conditions générales (art. 16a, al. 1 à 3, LAT)

1.

Sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions

et installations qui servent à l'exploitation tributaire du sol ou au

développement interne, ou qui sont - dans les parties de la zone agricole

désignées à cet effet conformément à l'art. 16a, al. 3, LAT - nécessaires à une exploitation excédant les limites d'un

développement interne et qui sont utilisées pour:

a. la production de denrées se prêtant à la consommation et à la

transformation et provenant de la culture de végétaux et de la garde d'animaux

de rente;

b. l'exploitation de surfaces proches de leur état naturel.

2.

Sont en outre conformes à l'affectation de

la zone les constructions et installations qui servent à la préparation, au

stockage ou à la vente de produits agricoles ou horticoles:

si ces derniers sont produits dans la région et que

plus de la moitié d'entre eux proviennent de l'exploitation où se trouvent

lesdites constructions et installations ou d'exploitations appartenant à une

communauté de production;

si la préparation, le stockage ou la vente ne revêt

pas un caractère industriel; et

si l'exploitation où se trouve lesdites constructions

et installations conserve son caractère agricole ou horticole.

3.

Sont enfin conformes à l'affectation de la

zone les constructions qui servent au logement indispensable à l'entreprise

agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite.

4.

Une autorisation ne peut être délivrée que:

a. si la construction ou l'installation est nécessaire à l'exploitation en

question;

b. si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la

construction ou de l'installation à l'endroit prévu; et

c. s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme.

5.

Les constructions et installations qui servent à l'agriculture

pratiquée en tant que loisir ne sont pas réputées conformes à l'affectation de

la zone agricole.

Art. 37 Développement interne dans le

domaine de la culture maraîchère et de l'horticulture productrice

1.

L'édification

de constructions et installations destinées à la culture maraîchère et à

l'horticulture selon un mode de production indépendant du sol est réputée

développement interne (art. 16a, al. 2, LAT) si la surface de production

indépendante du sol n'excède pas 35% de la surface maraîchère ou horticole

cultivée et n'est pas supérieure à 5000 m2.

2.

La production est réputée indépendante du sol s'il n'y a pas de lien

suffisamment étroit avec le sol."

Enfin, l'art. 52a LATC, tel qu'en

vigueur le jour où la décision attaquée a été rendue, prévoit ce qui suit:

Les zones agricoles spécialisées sont destinées aux activités dépassant le

cadre de ce qui peut être admis au titre de développement interne et liées à

des exploitations agricoles, horticoles ou viticoles existantes.

2.

Les constructions liées à ces activités y sont autorisées dans la

mesure où elles respectent les prescriptions définies par le règlement communal.

3.

Les zones agricoles spécialisées doivent être justifiées par un besoin

suffisamment concret.

4.

Elles ne doivent pas empiéter sur les sites naturels et paysagers

protégés par le plan directeur cantonal, un plan d'affectation ou une décision

de classement.

5.

L'équipement des zones spécialisées doit être approprié. Il est à la

charge des propriétaires.

6.

Les exploitants doivent pouvoir justifier d'un titre juridique

suffisant lors de l'approbation du plan d'affectation.

7.

L'affectation de ces zones peut être inscrite au registre foncier sous

forme de mention sur les immeubles compris totalement ou partiellement à

l'intérieur du périmètre de ces zones."

Le Grand Conseil a adopté le 17 avril

2018.

une modification substantielle de la loi du 4 décembre 1985 sur

l'aménagement du territoire et les constructions (nLATC) et a notamment modifié

les dispositions relatives à l'art. 16a LAT contenues à l'art. 52a aLATC, dont

le siège est désormais l'art. 30 nLATC. L'art. 30 al. 3 nLATC dispose que les

zones agricoles spécialisées selon l'art. 16a LAT sont définies dans les

plans d'affectation sur la base des critères contenus dans le plan directeur

cantonal. Cette révision est entrée en vigueur le 1er septembre

2018, soit en cours de procédure de recours. Par ailleurs, la 4ème

adaptation du plan directeur cantonal (PDCn), entrée en vigueur le 1er

octobre 2017, a été approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018. Il

convient de déterminer le droit applicable au cas d'espèce.

b) La légalité d'un acte

administratif, y compris une autorisation de construire ou un plan

d'affectation, doit en principe être examinée en fonction du droit en vigueur

au moment de son prononcé, sous réserve de l'existence de dispositions

transitoires contraires; en conséquence, l'autorité de recours applique en

principe le droit en vigueur au jour où l'autorité a statué (ATF 139 II 243

consid. 11.1; 139 II 263 consid. 6 et les réf. cit.; voir aussi arrêt TF

1C_238/2017 du 24 mai 2018 destiné à la publication, consid. 2.1.1).

Ainsi, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral et en l'absence de

disposition transitoire expresse, la légalité d'une décision concernant un plan

d'affectation doit en principe être examinée selon le droit applicable au

moment où elle a été prise. Il est fait exception à ce principe lorsqu'une

application immédiate du nouveau droit s'impose pour des motifs impératifs (ATF

135.

II 384 consid. 2.3; 125 II 591 consid. 5e/aa; 123 II 359 consid. 3 et les

réf. cit.; TF 1C_36/2011 du 8 février 2012 consid. 5.2 et 1C_505/2011 du 1er

février 2012 consid. 3.1 et les réf. cit.). Un changement de loi intervenu

durant une procédure de recours n'a donc pas à être pris en considération, à

moins qu'une application immédiate du nouveau droit s'impose pour des motifs

impératifs, par exemple pour des raisons d'ordre ou de sécurité publics ou pour

la sauvegarde d'intérêts publics prépondérants (ATF 137 II 409 consid. 7.4.5).

c) En l'espèce, la nouvelle

disposition de la LATC n'entraîne pas une modification fondamentale des règles

tant matérielles que formelles concernant l'application de l'art. 16a LAT. Par

conséquent, en l'absence de motifs impératifs à l'application immédiate du

nouveau droit qui ne comporte du reste pas de dispositions transitoires

contraires en la matière, il y a lieu d'appliquer le droit en vigueur au moment

où les autorités ont statué, soit les dispositions de la LATC en vigueur

jusqu'au 31 août 2018 (ci-après: aLATC).

d) Le recourant soutient que dès lors

que la serre qu'il souhaite construire a une surface inférieure à 5'000 m2

et qu'elle a été considérée comme relevant du développement interne par le

Service de l'agriculture et de la viticulture qui a par conséquent préavisé

favorablement au projet, celui-ci devait être autorisé sur la base des

art. 16a al. 2 LAT ainsi que 34 et 37 OAT. Les serres adjacentes

existantes sur la parcelle n° 159 ne doivent pas être prises en

considération car elles font partie d'une exploitation agricole distincte.

Le SDT quant à lui fait valoir que tel

n'est pas le but de la loi. Ainsi, la limite de 5'000 m2 aurait

été introduite dans l'ordonnance pour tenir compte de l'impact paysager de

telles installations ainsi que du problème potentiel de la gestion des eaux

liée à l'imperméabilisation du sol. Ces questions devraient être examinées à un

niveau supérieur qui est celui de la procédure de plan d'affectation dans

laquelle des alternatives de site peuvent être évaluées. La procédure de permis

de construire ne serait pas adaptée à un tel examen. Dans la situation

présente, il serait évident que des installations – soit les serres existantes

sur la parcelle n° 159 ainsi que la serre faisant l'objet de la demande de

permis de construire – formant une unité au niveau de l'impact paysager et de

la gestion des eaux doivent être considérées conjointement. A contrario,

la propriété foncière ou encore l'appartenance des serres à des exploitations

agricoles différentes n'aurait pas d'influence sur ces problématiques. Si tel

était le cas, le morcellement de serres en de nombreuses exploitations

permettrait de créer des surfaces de serres considérables, ce qui viderait de leur

substance les dispositions légales et ne permettrait plus d'atteindre leur but.

Le SDT a encore précisé dans la décision attaquée que les zones agricoles

spéciales ou zones d'agriculture intensive sont apparues lors de la

consultation sur la révision de 1998 de la LAT; le Parlement a finalement opté

pour un modèle de planification après être arrivé à la conclusion qu'une

conformité à l'affectation de la zone définie uniquement à travers la référence

aux produits agricoles risquait d'accroître le mitage du territoire.

2.

La question à résoudre est donc de déterminer si la

serre agricole litigieuse est conforme à la zone car d'une surface inférieure à

5'000 m2 (art. 37 al. 1 OAT) et peut être autorisée

moyennant la délivrance d'un permis de construire ou si elle n'est pas conforme

à la zone agricole car sa surface, additionnée à celle de la serre agricole

existant sur la parcelle n° 159, excède la limite de 5'000 m2

posée à l'art. 37 al. 1 OAT et qu'elle doit faire l'objet d'une

procédure de planification. Pour être en mesure d'y répondre, il y a lieu

d'interpréter les dispositions topiques de la LAT et de l'OAT.

a) Selon la jurisprudence, la loi

s'interprète en premier lieu d'après sa lettre (interprétation littérale). Si

le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci

sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la

norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des

travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son

esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de

l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec

d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal

fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un

pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; il ne se

fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans

ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 143 II 202 consid. 8.5 et ATF

143.

I 106 consid. 6).

b) La LAT ne chiffre pas de limite,

subjective ou objective, à ce qui peut – encore – être considéré comme du

développement interne (cf. art. 16a al. 1, 2 et 3). L'OAT en revanche prévoit à

son art. 37 al. 1 (teneur en vigueur depuis le 1er septembre 2007)

que "l'édification de constructions et installations destinées à la

culture maraîchère et à l'horticulture selon un mode de production indépendant

du sol est réputée développement interne (art. 16a, al. 2, LAT) si la surface

de production indépendante du sol n'excède pas 35% de la surface maraîchère ou

horticole cultivée et n'est pas supérieure à 5000 m2";

l'al. 2 précise que "la production est réputée indépendante du sol s'il

n'y a pas de lien suffisamment étroit avec le sol". Dans sa teneur

précédente – et originelle –, il était prévu qu'était réputée développement

interne l'édification de constructions et installations destinées à

l'horticulture selon un mode de production indépendant du sol "si la

surface de production indépendante du sol n'excède pas 35% de la surface

maraîchère ou horticole cultivée et, en tout cas, pas 5000 m2"

(al. 1 let. b). Il apparaît donc que l'art. 37 OAT fixe deux limites distinctes

à ce qui est admissible au titre de développement interne: la première, que

l'on peut qualifier de "subjective" ou de "relative",

délimite pour une exploitation un rapport entre surface de production

dépendante du sol et surface de production indépendante du sol; la seconde, qui

peut être désignée comme "objective" ou "absolue", fixe une

surface à ne dépasser en aucun cas, soit 5'000 m2 de surface de

production indépendante du sol, quelle que soit la taille de l'exploitation

agricole. Toutefois, dans le cas où plusieurs exploitations agricoles

distinctes envisagent d'implanter des serres sur une même parcelle ou à

proximité immédiate les unes des autres, il n'est pas absolument clair, selon

la lettre du texte légal, si cette limite absolue de 5'000 m2

serait applicable à chaque exploitation, autorisant ainsi l'édification

rapprochée de serres agricoles sur une surface totale ou cumulée supérieure à

5'000 m2 ou si la limite de 5'000 m2 doit être

considérée comme une limite générale sur un territoire déterminé au-delà de

laquelle la seule procédure de permis de construire n'est plus suffisante mais

une planification est nécessaire (cf. art. 16a al. 3 LAT).

La Confédération, les cantons et les

communes doivent veiller à une utilisation mesurée du sol et à la séparation

entre les parties constructibles et non constructibles du territoire, en

coordonnant celles de leurs activités qui ont des effets sur l'organisation du

territoire (art. 1 al. 1 LAT). Pour celles de leurs tâches dont

l'accomplissement a des effets sur l'organisation du territoire, ces autorités

établissent des plans d'aménagement en veillant à les faire concorder

(art. 2 al. 1 LAT). Dans le cadre de l'aménagement du territoire, il

y a lieu de préserver le paysage, notamment en réservant à l'agriculture

suffisamment de bonnes terres cultivables, en particulier les surfaces

d'assolement (art. 3 al. 2 let. a LAT) et en veillant à ce que

les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les

installations s'intègrent dans le paysage (ibid., let. b). Dans sa

directive "Nouveau droit de l'aménagement du territoire. Explications

relatives à l'ordonnance sur l'aménagement du territoire et recommandations

pour la mise en œuvre" (cf. ch. II "Délimitation des zones au

sens de l'article 16a alinéa 3 LAT en relation avec l'article 38 OAT –

Critères pour la pesée des intérêts", Berne février 2001), l'Office

fédéral du développement territorial ARE (ci-après: l'ARE) quant à lui relève

que dans les zones agricoles destinées à la production non tributaire du sol,

le mode de production est essentiellement ou exclusivement non tributaire du

sol et qu'il convient d'intégrer les zones agricoles destinées à la production

non tributaire du sol dans la réglementation de base du plan d'affectation de

façon à garantir à tous égards la meilleure coordination possible avec les

autres utilisations du sol; il faut éviter l'implantation anarchique des

constructions et installations destinées à la production non tributaire du sol

(op. cit., p. 3).

Sous l'angle de la systématique de la

loi, l'art. 16a LAT régit certaines constructions qui peuvent être

autorisées dans la zone agricole, qui est en principe non constructible, par

opposition à la zone à bâtir, par nature constructible. Cette disposition

introduite par la novelle du 20 mars 1998 admet plus largement la conformité à

l'affectation de la zone agricole, qui est ainsi désormais reconnue non

seulement pour les constructions et installations répondant à la définition de

l'art. 16a al. 1, 1ère phrase, LAT, mais également, aux

termes de l'art. 16a al. 2, pour celles qui servent au développement

interne d'une exploitation agricole ou d'une exploitation pratiquant

l'horticulture productrice, indépendamment des conditions restrictives de l'art. 24

LAT (cf. ATF 129 III 413, c. 3.2 p. 415-416).

Il ressort des délibérations du

Parlement que ce que l'art. 16a al. 2 LAT désigne par "développement

interne" - conforme à la zone agricole - correspond à la notion de

"production non tributaire du sol" précédemment développée par le

Tribunal fédéral dans sa jurisprudence (cf. notamment BO du 13 mars 1997 205

ss, p. 206 ou BO du 1er octobre 1997 1845 p. 1853). Il apparaît

toutefois que contrairement aux annonces faites lors des débats parlementaires,

le cadre régissant le développement interne ait été élargi par rapport à la

jurisprudence relative à l'ancienne LAT; le secteur d'exploitation non

tributaire du sol doit néanmoins toujours revêtir une importance secondaire par

rapport au secteur tributaire du sol (cf. Territoire & Environnement,

septembre 3/2018, p. 30). Dans une perspective historique, il convient ainsi de

ne pas perdre de vue que cette évolution d'abord jurisprudentielle puis

législative est fondée sur l'objectif de permettre aux milieux agricoles de

répondre plus facilement aux nouveaux défis – notamment par la construction de

nouveaux bâtiments indispensables – dans une zone agricole multifonctionnelle;

la principale nouveauté introduite par la révision partielle de 1998 dans la

définition de la conformité à l'affectation de la zone est l'abandon de la

distinction entre exploitation tributaire du sol et exploitation non tributaire

du sol (cf. Message relatif à une révision partielle de la loi fédérale sur

l'aménagement du territoire (LAT), FF 1996 III 485 s., p. 486).

Lors de la révision partielle de la

LAT de 2005, le projet d'OAT révisée mis en consultation proposait la

suppression de la limite supérieure de 5'000 m2. Le Conseil

fédéral a relevé dans son message que vu le tableau contrasté des réponses

données à l'issue de la consultation, les conséquences de cette suppression

méritaient d'être examinées de manière plus approfondie. En effet, nombreux

étaient ceux qui craignaient que la suppression proposée conduise à une

situation juridique compliquée et difficile à mettre en œuvre – tant en ce qui

concerne les dispositions sur les zones agricoles spéciales (art. 16a al. 3

LAT) que par rapport à l'obligation générale d'aménager le territoire au sens

de l'art. 2 LAT; or, le but premier de cette révision partielle était

précisément de simplifier la mise en œuvre. Il était encore relevé que la

crainte que la suppression proposée n'apporte qu'une pseudo-simplification

était fondée, du fait que les serres d'une surface supérieure à 5'000 m2

sont soumises à l'obligation d'aménager le territoire (cf. Message relatif à la

révision partielle de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, FF 2005

6629, p. 6635).

Il apparaît ainsi que le but poursuivi

par cette limite de 5'000 m2 est de soumettre, en raison de son

impact sur le territoire, toute serre d'une surface supérieure – et donc aussi

les serres formant une unité visuelle, quand bien même elles appartiennent à

des exploitations différentes – à une obligation d'aménager le territoire,

telle que prévue à l'art. 16a al. 3 LAT selon lequel les

constructions et installations dépassant le cadre de ce qui peut être admis au

titre de développement interne peuvent être déclarées conformes à l'affectation

de la zone et autorisées lorsqu'elles seront implantées dans une partie de la

zone agricole que le canton a désignée à cet effet moyennant une procédure de

planification.

c) En l'espèce, la serre qui serait

nouvellement implantée sur la parcelle n° 159 occupe certes une surface

inférieure à celle de 5'000 m2 déterminant la limite absolue à

ce qui peut encore être autorisé à titre de développement interne; considérée

pour elle-même uniquement, elle est ainsi conforme à la zone agricole

(art. 16a al. 1 et 2 LAT en relation avec les art. 34 al. 1

et 37 al. 1 OAT). Elle a du reste été reconnue comme conforme par le

service compétent en matière d'agriculture, dès lors qu'elle respecte également

les autres conditions légales afférentes à la notion de développement interne

(notamment la limite "relative" posée à l'art. 37 OAT, soit le

rapport entre surface de production dépendante du sol et surface de production

indépendante du sol), ce qui n'est au demeurant pas contesté.

S'en tenir à ce raisonnement négligerait

toutefois un élément essentiel: cette serre nouvelle est prévue à proximité

immédiate (1 m) d'une serre existante – également sur la parcelle

n° 159 – d'une surface de 4'427 m2, ce qui porterait la

surface recouverte par des serres sur cette portion de territoire à plus de

9'000 m2, soit largement plus que les 5'000 m2

autorisés sur la base d'un permis de construire et ne devant pas faire l'objet

d'une procédure de planification. Or, nonobstant leur appartenance à deux

exploitations agricoles distinctes et à deux propriétaires différents, ces

serres considérées ensemble présentent une unité sous l'angle territorial,

s'agissant tant de leur intégration paysagère que de leur impact sur le sol,

que ce soit par son imperméabilisation ou par l'empiètement sur des surfaces

d'assolement – ici de qualité I, soit la plus élevée. A suivre le raisonnement

des recourants, dix exploitations agricoles distinctes pourraient chacune

installer côte-à-côte une serre d'une surface inférieure à 5'000 m2,

par exemple de 4'500 m2 et donc admissible au titre de

développement interne ne nécessitant qu'une autorisation de construire, ce qui

porterait la surface totale à 45'000 m2 sans qu'une procédure

de planification ne soit requise.

d) Il est vrai que le Tribunal fédéral

a rappelé que pour les projets, même de grande ampleur, conformes à

l'affectation de la zone, le droit fédéral n'oblige pas de passer par la voie

de la planification spéciale (TF 1C_221/2016 du 10 juillet 2017 consid. 4,

qui cite les arrêts 1C_800/2013 du 29 avril 2014 consid. 2.1.2 et 1C_57/2011

du 17 octobre 2011 consid. 2.1); le projet dont il était question dans cet

arrêt était cependant une halle d'engraissement pour poulets avec installations

annexes (silos d'alimentation, fosse à purin et citerne à gaz enterrée) d'une

surface quelque peu inférieure à 1'800 m2 qui se situe non

seulement largement en-deçà du maximum absolu de 5'000 m2, mais

encore dans les limites de la taille que peut atteindre un bâtiment agricole,

comme l'a d'ailleurs relevé le Tribunal fédéral dans son arrêt; quant aux deux

arrêts cités par la Haute Cour, ils concernent tous deux la zone à bâtir (adoption

d'un plan spécial en zone d'habitation à faible densité pour l'arrêt

1C_800/2013, respectivement octroi d'un permis de construire pour un projet de

bâtiments d'habitation pour l'arrêt 1C_57/2011). Le Tribunal fédéral ajoute que

s'il est certes envisageable qu'une installation, même conforme à l'affectation

de la zone, ait une incidence telle sur le territoire qu'une planification soit

nécessaire pour assurer une évaluation du projet à une échelle plus étendue, en

particulier s'il s'agit d'une zone non constructible, dans un tel cas les

critères permettant de déterminer si la planification s'impose ne peuvent pas

être plus stricts que pour des constructions ou installations non conformes à

l'affectation de la zone; pour celles-ci, selon la jurisprudence, il peut y

avoir obligation de planifier notamment lorsqu'elles sont soumises à l'étude

d'impact sur l'environnement, lorsqu'elles s'étendent sur une vaste surface

(gravières, installations de gestion des déchets, centres sportifs,

installations d'enneigement artificiel), ou lorsque, à l'instar d'une forte

augmentation du trafic, elles ont des effets importants sur l'environnement (TF

1C_221/2016 précité consid. 4).

Dans le cas présent, l'installation en

cause n'est certes pas soumise à l'obligation de réaliser une étude d'impact;

il n'apparaît pas non plus qu'elle engendrerait un trafic excessif. Toutefois,

elle occupe une surface, à elle seule, de 4'665 m2, qui vient

s'ajouter à la serre existante d'une surface de 4'427 m2, ce

qui porte la surface totale de serres agricoles à 9'092 m2; à

titre de comparaison, la surface d'un terrain de football apte à accueillir des

compétitions internationales est d'environ 7'000 m2. Tant

l'impact sur le paysage que l'emprise sur le sol (imperméabilisation du sol et

ruissellement des eaux qui en découle, atteinte aux surfaces d'assolement)

seront ainsi importants. Surtout, il se justifie de tenir compte de la surface totale

des serres agricoles sur un même site, comme il a été exposé ci-dessus.

e) C'est ainsi à juste titre que le

SDT, autorité intimée, a refusé de délivrer le permis de construire sollicité

en précisant que la serre agricole concernée devait faire l'objet d'une

procédure de planification. A noter à cet égard que, selon la mesure F21 du

PDCn, la parcelle n° 159 semble appartenir aux territoires défavorables dans

lesquels des zones agricoles spécialisées ne sont autorisées que si des mesures

complémentaires (par exemple protection de l'environnement, compensation,

besoins énergétiques) sont mises en œuvre.

3.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit

être rejeté et la décision attaquée, confirmée. Vu le sort du recours, les

frais seront mis à la charge des recourants, qui n'ont pas droit à des dépens

(art. 49, 55, 91 et 99 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative [LPA-VD; BLV 173.36]).

Dispositif

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision rendue le 30 juillet 2018 par le

Service du développement territorial est confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 3'000 (trois mille)

francs est mis à la charge des recourants A.________ et B.________,

solidairement entre eux.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 31 octobre 2019

Le président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux

destinataires de l'avis d'envoi ci-joint ainsi que l'OFDT/ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal

fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public

s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le

Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à

celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit

être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et

les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement

en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de

preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de

la partie; il en va de même de la décision attaquée.