AC.2018.0322

CDAP - AC.2018.0322 - 2019-01-29 - A._, B. et J., C. et K., D., E., F., G./Municipalité de Veytaux, H._, Direction général

29 janvier 2019Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

Les I.________ (les I.________) sont propriétaires de la parcelle n° 76

du registre foncier, sur le territoire de la commune de Veytaux. Cette parcelle

a une surface totale de 24'910 m². Il s'agit du terrain sur lequel a été

installée la ligne de chemin de fer des CFF (ligne du Simplon), entre la limite

nord et la limite sud du territoire communal. La gare de Veytaux et ses abords

se trouvent également sur cette parcelle.

Le plan général d'affectation de la commune (plan

des zones), entré en vigueur en 1980, définit le périmètre de plusieurs zones,

avec des teintes différentes. Aucune teinte n'a été appliquée sur la parcelle

n° 76 (laissée en blanc), de même que sur l'espace occupé par les routes

cantonale et nationale. Le règlement communal sur le plan d'extension et la

police des constructions (RPE) ne définit pas l'affectation de ces bandes de

terrain.

Le 8 novembre 2017, les I.________ ont remis à la Municipalité de

Veytaux (ci-après: la municipalité) une demande de permis de construire pour un

ouvrage décrit ainsi: "Nouvelle installation de communication mobile pour

le compte de H.________.". Ce projet consiste à installer un mât d'une

hauteur d'environ 11 m, accroché à un mât des CFF supportant des caténaires, au

sud des voies (mât n° 164); un groupe d'antennes émettrices pour téléphonie

mobile devrait être fixé au sommet du nouveau mât. Il est prévu par ailleurs la

pose d'une armoire technique (surface au sol: environ 2.5 m²) au bord des voies

ferrées et toujours sur la parcelle n° 76, à une cinquantaine de mètres au sud

du nouveau mât.

A l'emplacement prévu pour le nouveau mât, la voie

de chemin de fer est bordée à l'est par des vignes, qui s'étendent jusqu'à la

route cantonale (avenue de ********). Ce compartiment de terrain est classé en

zone viticole (zone destinée exclusivement à la culture de la vigne – art. 32

RPE). De l'autre côté, en direction de l'ouest, la parcelle n° 76 est séparée

du lac Léman par une bande de terrain classée en zone de verdure

("caractérisée par l'interdiction de bâtir" – art. 27 RPE), aménagée

sous forme de promenade ou de quai (quai ********). Un peu plus au nord, où la

voie ferrée s'écarte du bord du lac, l'espace intermédiaire est classé en zone

viticole.

Aux abords de la gare de Veytaux – la place de la gare

et le bâtiment se trouvent à l'est de la voie ferrée, sur la parcelle n° 76 –,

le plan des zones délimite un secteur de zone d'habitations collectives. Ce

secteur, formé de six parcelles, est situé entre l'avenue de ******** et la

place de la gare. Il est attenant à la vigne se trouvant au nord. A cet

endroit, de l'autre côté de l'avenue de ********, les parcelles longeant la

route sont également classées en zone d'habitations collectives.

Sur le questionnaire général (formule officielle de

demande de permis de construire), il a été indiqué que l'ouvrage n'était pas

situé hors zone à bâtir (rubrique 12, p. 1). A la rubrique 35, nom de la zone,

il est écrit "Sans affectation (domaine ferroviaire").

La demande de permis de construire a été mise à l'enquête publique du 29

novembre au 28 décembre 2017.

La communauté des copropriétaires de la parcelle n°

85 (PPE A.________) a formé opposition. Cette parcelle est directement voisine

de la voie ferrée, à quelques mètres de l'emplacement prévu pour le nouveau mât.

B.________ et J.________, C.________ et K.________, D.________ et E.________

sont des copropriétaires de cet immeuble. F.________ et G.________, locataires

d'appartements dans un bâtiment voisin, sur la parcelle n° 334, ont également

formé opposition.

La municipalité a transmis le dossier à l'administration cantonale, par

l'intermédiaire de la Centrale des autorisations CAMAC. Dans la synthèse CAMAC

170902 du 28 mai 2018, il est indiqué que deux autorisations cantonales

spéciales étaient requises: l'une de la Direction générale de l'environnement,

Direction de l'environnement industriel urbain et rural (DGE/DIREV/ARC)

nécessaire pour les équipements de téléphonie, et l'autre de la Direction

générale de l'environnement, Direction des ressources et du patrimoine naturels

(DGE/DIRNA/EH3), nécessaire pour les constructions situées à moins de 20 m de

la rive d'un lac ou d'un cours d'eau. Cette synthèse CAMAC contient ces deux

autorisations spéciales. Le dossier n'a pas été transmis au Service du

développement territorial.

Le 25 juin 2018, la municipalité a délivré aux I.________ le permis de

construire requis. Le 16 juillet 2018, elle a écrit aux opposants pour les

informer de sa décision. En rejetant les oppositions, la municipalité a

notamment écrit ceci:

"Les installations de

téléphonie mobile ne peuvent être considérées comme conformes à l'affectation

de la zone à bâtir que si leur emplacement et leur configuration sont en

rapport fonctionnel direct avec le lieu où elles doivent être construites et si

elles desservent essentiellement des terrains dans la zone. En l'espèce,

l'antenne est conforme à l'affectation de la zone à bâtir puisqu'elle vise à

améliorer la couverture de la voie CFF, de la route cantonale et du bas du

village de Veytaux, de sorte que le critère du besoin n'a pas [à] être

analysé."

Agissant le 14 septembre 2018 par la voie du recours de droit

administratif, la communauté des copropriétaires de la parcelle n° 85, B.________

et J.________, C.________ et K.________, D.________, E.________, F.________ et G.________

demandent au Tribunal cantonal d'annuler la décision de la municipalité

autorisant la nouvelle installation de communication mobile, ainsi que les

décisions contenues dans la synthèse CAMAC "respectivement l'absence de

décision de l'autorité cantonale compétente hors zone à bâtir", le dossier

étant "subsidiairement retourné à l'autorité pour nouvelle décision dans

le sens des considérants".

Dans sa réponse du 16 octobre 2018, le Service du

développement territorial (SDT) conclut à l'admission du recours en exposant ce

qui suit:

"Le SDT confirme qu'il n'a

pas été consulté lors de la procédure de permis de construire. En effet, le

questionnaire rempli par le requérant indique que le projet n'est pas situé

hors zone à bâtir (questions nos 12 et 102).

L'ouvrage projeté est situé dans

la zone ferroviaire de la commune de Veytaux. La zone ferroviaire peut se

trouver soit en zone à bâtir (art. 15 LAT) soit hors zone à bâtir. En effet, à

l'intérieur des localités et du périmètre urbanisé, la zone ferroviaire fait

partie des zones constructibles et les travaux ne nécessitent pas

d'autorisation spéciale hors zone à bâtir en application de l'article 25 alinéa

2 LAT. En revanche, dès la sortie des zones à bâtir, la zone ferroviaire

traverse le territoire hors zone à bâtir et est donc assimilée à ce dernier.

Dans cette situation, tout projet de construction qui n'est pas de compétence

fédérale (procédure d'approbation des plans) nécessite une autorisation

spéciale en application de l'art. 25 alinéa 2 LAT.

Dans le cas d'espèce, le SDT

constate que la zone ferroviaire est entourée à l'endroit précis de zone

viticole et du domaine public des eaux du lac Léman. C'est seulement du côté

est que se trouve une zone d'habitation de forte densité. Dans cette situation,

le SDT considère que la zone ferroviaire à cet endroit est située hors des

zones à bâtir. En effet, il n'est pas soutenable de considérer que la zone à

bâtir englobe ici les voies ferrées. La zone d'habitation de forte densité se

limite clairement à l'est de la voie ferrée. Partant, le projet aurait

effectivement nécessité une autorisation du SDT en application des articles 25

alinéa 2 LAT, 4 et 81 LATC.

A défaut de toutes les

autorisations cantonales requises, la décision communale et nulle et sans effet

(art. 104 al. 2 LATC). Il convient donc de constater la nullité du permis de

construire".

Dans sa réponse du 14 novembre 2018, la Municipalité

de Veytaux conclut au rejet du recours. A propos de l'affectation du sol, elle

explique que la parcelle n° 76 "n'est pas située en zone à bâtir mais en

zone ferroviaire sans affectation spéciale (zone blanche)". Elle conteste

l'appréciation du SDT car elle considère que l'aire ferroviaire de Veytaux doit

être tenue pour une zone à bâtir, au vu de la configuration des lieux et des

bâtiments et installations existants.

Dans sa réponse du 21 novembre 2018, H.________ conclut

au rejet du recours. Elle fait notamment valoir que la parcelle n° 76 peut être

considérée comme étant en zone constructible, mais que cette question peut

cependant demeurer indécise "puisque l'implantation de cette installation

à cet endroit est imposée par sa destination, peu importe l'affectation de la

zone, et remplit également les conditions de l'art. 24 LAT". Les I.________

n'ont pas déposé de réponse.

La Direction générale de l'environnement a indiqué,

le 11 octobre 2018, qu'elle n'avait pas de remarques à formuler, le recours

n'invoquant pas d'élément nouveau en lien avec la protection contre le

rayonnement non ionisant.

Les recourants ont répliqué le 14 janvier 2019, en

déclarant maintenir leurs conclusions.

Considérants

1.

La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un

projet de construction et délivre le permis de construire peut faire l'objet

d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours a

été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation

(art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour

recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle

est reconnue à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure

devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui

dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée

(art. 75 let. a LPA-VD). Le propriétaire d'un immeuble directement voisin, qui

a formé opposition lors de l'enquête publique, a en principe qualité pour

recourir lorsqu'il critique notamment les dimensions ou les effets de la

construction projetée sur sa propriété. En l'occurrence, il est manifeste que

les consorts B.________ et J.________, C.________ et K.________, D.________ et

E.________, remplissent ces conditions, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en

matière sans examiner la légitimation des autres recourants.

2.

Les recourants soutiennent que la construction de l'installation de

téléphonie mobile nécessite, à cet endroit, une autorisation cantonale au sens

de l'art. 25 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du

territoire (LAT; RS 700). L'absence de cette autorisation cantonale doit, selon

eux, conduire à l'annulation de la décision communale. Au surplus, les

recourants font valoir que l'installation litigieuse n'est pas conforme à

l'affectation de la zone, de sorte que l'autorisation cantonale devrait être

une autorisation exceptionnelle au sens de l'art. 24 LAT; or les conditions

matérielles du droit fédéral ne seraient pas remplies pour une telle exception

hors de la zone à bâtir.

a) Le projet de l'opérateur de téléphonie mobile

consiste à poser une installation sur le domaine ferroviaire des I.________.

D'après la jurisprudence, une telle installation de communication, qui n'appartient

pas aux I.________, est une "installation annexe" au sens de l'art.

18m de la loi fédérale du 20 décembre 1957 sur les chemins de fer (LCdF; RS

742.

). L'art. 18m al. 1 LCdF dispose que "l'établissement et la

modification de constructions ou d'installations ne servant pas exclusivement

ou principalement à l'exploitation ferroviaire (installations annexes) sont

régis par le droit cantonal". Il convient donc d'appliquer, pour

l'autorisation de construire, la procédure définie par le droit cantonal de

l'aménagement du territoire et des constructions (cf. ATF 133 II 49 consid.

6.

; ZBl 107/2006 p. 193).

b) En l'espèce, la parcelle n° 76 n'est pas classée

dans une zone du plan général d'affectation de la commune. Sur le plan des

zones, elle a été laissée en blanc – tandis que les différentes zones à bâtir

ainsi que la zone de verdure sont identifiées par une couleur, leur affectation

étant définie dans le règlement communal. Il est usuel que la surface du

domaine ferroviaire soit laissée en blanc sur les plans d'affectation des

communes. Cet espace étant dédié à une infrastructure fédérale, il n'est en

principe pas soumis à la LAT; le plan d'affectation le traitera, le cas

échéant, uniquement à titre informatif ou, éventuellement, à titre subsidiaire

(cf. Eloi Jeannerat/Pierre Moor in Commentaire pratique LAT: Planifier

l'affectation, Genève 2016, n. 11 ad art. 14 LAT; Arnold Marti, note in ZBl

107/2006 p. 199). Vu la réglementation de l'art. 18m LCdF, il incombe dès lors

aux autorités compétentes, dans la procédure cantonale d'autorisation de

construire, de déterminer si cette "zone" blanche fait partie du

périmètre général des zones à bâtir (art. 15 LAT), ou si au contraire elle est

incluse dans le périmètre non constructible qui comporte, d'après la LAT, les

zones agricoles (art. 16 LAT) et les zones à protéger (art. 17 LAT).

Si la partie du domaine ferroviaire où doit prendre

place cette installation annexe est considérée comme étant hors de la zone à

bâtir, le droit fédéral exige qu'une autorité cantonale – et donc pas

uniquement l'autorité communale compétente, à savoir la municipalité – décide

si le projet est conforme à l'affectation de la zone ou, le cas échéant, si une

dérogation peut être accordée (art. 25 al. 2 LAT). L'autorité cantonale compétente

est le service en charge de l'aménagement du territoire, à savoir le Service du

développement territorial, selon ce que prévoit actuellement l'art. 4 al. 3

let. a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les

constructions (LATC; BLV 700.11). Jusqu'à l'entrée en vigueur, le 1er

septembre 2018, de la novelle du 17 avril 2018, la LATC ne prévoyait pas

expressément la compétence du SDT à ce sujet mais, en pratique, cette

compétence du département chargé de l'aménagement du territoire (DTE),

mentionnée à l'art. 81 al. 1 LATC ainsi qu'à l'art. 121 let. a LATC (en

relation avec l'art. 120 al. 1 let. a LATC), était déjà attribuée ou déléguée

au service précité.

L'autorisation spéciale du SDT pour les projets de

construction situés hors de la zone à bâtir ne saurait être implicite. En

d'autres termes, dans le cas particulier, on ne saurait considérer que les deux

autres autorisations cantonales spéciales délivrées par la Direction générale

de l'environnement (l'une requise pour les équipements de téléphonie, l'autre

pour les projets proches d'une rive de lac ou de cours d'eau) sont les

autorisations prescrites en vertu des art. 25 al. 2 LAT, 81 LATC et 120 al. 1

let. a LATC; ces autorisations spéciales ont d'autres fondements (cf. art. 120

al. 1 let. b à d LATC) et il ressort de la synthèse CAMAC que les services de

la DGE n'ont pas analysé le projet sous l'angle de l'aménagement du territoire.

c) Cela étant précisé, il faut déterminer si la

partie de la parcelle n° 76 où il est prévu d'implanter l'installation

litigieuse fait partie de la zone à bâtir, à savoir du noyau constituant le bas

du village de Veytaux, ou si au contraire elle est incluse dans le secteur non

constructible environnant.

Dans la décision attaquée, en répondant aux oppositions,

la municipalité a d'emblée retenu qu'il s'agissait d'examiner la conformité de

l'installation à l'affectation de la zone à bâtir. Elle n'explique cependant

pas pourquoi ce régime devrait s'appliquer à cette partie de la parcelle n° 76.

Dans sa réponse au recours, elle invoque "la configuration des lieux et

des bâtiments et installations existants". Or, précisément, l'analyse de

la structure de l'agglomération, en fonction des cartes et photographies

figurant au dossier mais également sur la base des documents cartographiques

des banques de données officielles (guichet cartographique cantonal geo.vd.ch,

ou cartoriviera.ch), démontre que l'appréciation du SDT est correcte. Au nord

et à l'ouest de la gare de Veytaux et du groupe de bâtiments adjacents, en zone

d'habitations collectives, il faut considérer que les terrains ne font plus

partie de la zone à bâtir, mais bien d'un espace non constructible comportant

des vignes d'une certaine étendue, à classer en zone agricole selon l'art. 16

LAT, et la rive du lac Léman, à classer en zone à protéger selon l'art. 17 LAT

(cf. art. 17 al. 1 let. a LAT, en relation avec l'art. 3 al. 2 let. c LAT). En

d'autres termes, le SDT, qui est le service spécialisé pour l'aménagement du

territoire, a bien appliqué les critères permettant de distinguer le territoire

constructible du territoire non constructible et il y a lieu de confirmer son

appréciation, à propos de l'emplacement litigieux. La situation, à Veytaux,

n'est pas en tous points comparable à celle d'autres terrains, à Montreux, qui

pouvaient être considérés comme largement bâtis, et où des installations de

téléphonie mobile ont pu être construites sans autorisation spéciale au sens de

l'art. 25 al. 2 LAT (cf. arrêts AC.2009.0283 du 31 mars 2011 et AC.2006.0163 du

19.

octobre 2007).

Il en découle que le dossier de la demande de permis

de construire aurait dû être préalablement transmis au SDT. Il faut prendre

acte du fait que ce service a estimé qu'il n'était pas en mesure de se

prononcer sur la demande d'autorisation spéciale dans le cadre de la présente procédure,

puisqu'il a proposé l'admission du recours. Quoi qu'il en soit, la pesée

générale des intérêts qui doit être effectuée lorsqu'un projet d'installation

est prévu hors de la zone à bâtir, ne peut pas intervenir à ce stade, sur la

base du seul dossier. Aussi se justifie-t-il, conformément aux conclusions des

recourants, d'annuler le permis de construire, prématuré en l'absence

d'autorisation spéciale du SDT (cf. art. 123 al. 3 LATC: les décisions cantonales

relatives aux autorisations spéciales doivent être communiquées à la

municipalité qui peut ensuite les notifier avec le permis de construire). La

cause doit être renvoyée directement au SDT pour qu'il rende sa décision fondée

sur l'art. 25 al. 2 LAT; une nouvelle synthèse CAMAC devra être établie, ce qui

permettra à la municipalité de rendre ensuite une nouvelle décision sur la

demande de permis de construire et sur les oppositions.

e) Vu l'annulation de la décision communale pour ces

motifs formels, il n'y a pas lieu d'examiner plus avant les arguments des

recourants au sujet de la protection du patrimoine naturel et bâti, ou encore

de la protection de l'environnement.

3.

Il résulte des considérants que l'opérateur H.________ succombe et qu'il

doit par conséquent supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD) ainsi que

les dépens à verser aux recourants (art. 55 LPA-VD). Le Service du

développement territorial, qui a adhéré aux conclusions des recourants, n'a pas

droit à des dépens dès lors qu'il n'a pas mandaté un avocat.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de Veytaux des 25 juin/16 juillet 2018

est annulée. La cause est renvoyée au Service du développement territorial pour

qu'il statue, au sens des considérants, au sujet de l'autorisation spéciale

requise.

III.

Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la

charge de H.________.

IV.

Une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs, à payer aux

recourants, créanciers solidaires, à titre de dépens, est mise à la charge de H.________.

Lausanne, le 29 janvier 2019

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.