CDAP - AC.2018.0352 - 2019-08-23 - A.________/Municipalité de Corsier-sur-Vevey, Service du développement territorial

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 23

août 2019

Composition

M. François Kart, président; M. Christian-Jacques Golay et M. Antoine Thélin, assesseurs; Mme Liliane Subilia-Rouge, greffière.

Recourante

A.________,

à Les Monts-de-Corsier, représentée par

Me Denis SULLIGER, avocat, à Vevey,

Autorité intimée

Service du développement territorial,

à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité de Corsier-sur-Vevey,

à Corsier-sur-Vevey,

Objet

Divers

Recours A.________ c/ décision du Service du développement

territorial du 31 août 2018 ordonnant la suppression du parking réalisé sur

la parcelle n° 549 de Corsier-sur-Vevey

Faits

Vu les faits suivants:

A.

A.________ se présente comme une association culturelle qui a pour objet

d'étudier, de propager, d'enseigner et de mettre en réalisation l'enseignement

du maître spirituel Omraam Mikhaël Aïvanhov, spiritualiste, philosophe et

pédagogue (1900-1986). A.________ est née au début du XXe siècle en

Bulgarie; elle est actuellement présente dans le monde entier, notamment en

Suisse.

A.________ (ci-après: l'association), fondée en 1961

selon les art. 60 ss du Code civil suisse, est propriétaire, depuis le 28

mars 1961, de la parcelle n° 549 de Corsier-sur-Vevey d'une surface de

31'539 m2 colloquée en zone agricole et aire forestière selon le

plan des zones et son règlement sur le plan d’extension et la police des

constructions (ci-après: RPE) adopté par le Conseil communal de

Corsier-sur-Vevey le 23 février 1983 et approuvé par le Conseil d’Etat le 3

avril 1985. Sur ce bien-fonds est notamment érigé un centre d'accueil de 803 m2

au sol (ECA n° 930) comprenant six niveaux.

Dans ce centre appelé "Vidélinata", de

nombreuses manifestations sont organisées tout au long de l'année. L'association

indique que, chaque week-end, "Vidélinata" accueille entre 50 et 100

personnes. Quatre congrès annuels sont organisés durant deux à trois semaines

auxquels participent quelque 150 personnes.

Le bâtiment principal ECA n° 930, le pavillon

ECA n° 815 ainsi que le chalet ECA n° 816, construits sur la parcelle

n° 549, ont été érigés avant le 1er juillet 1972. Ils n'ont

jamais eu d'usage agricole et n'ont pas de note au recensement architectural du

canton de Vaud. En 1974, une surélévation de la toiture et l'aménagement des

combles ont été autorisés par le département compétent. Divers travaux ont été

exécutés au fil des ans.

B.

Le 22 mai 2018, le Service du développement (SDT) a délivré une

autorisation de mise en conformité pour divers travaux de transformation

intérieure effectués par l'association sans autorisation. A cette occasion, le

SDT a relevé qu'une surface minérale d'environ 800 m2 avait été

construite sur la partie est de la parcelle n° 549 après 2004 sans

autorisation du département. Il a indiqué que cette construction ferait l'objet

d'une procédure séparée.

Un courrier a été adressé par le SDT à l'association

le 3 juillet 2018 au sujet de la surface minérale précitée. Il y rappelait sa

compétence pour décider si les projets de construction situés hors de la zone à

bâtir étaient conformes à l'affectation de la zone ou si une dérogation pouvait

être accordée. Il soulignait aussi que la création de places de stationnement

était subordonnée à la délivrance d'un permis de construire, qu'il avait l'intention

de refuser vu que les places de stationnement n'avaient pas vocation agricole. Il

n'entendait pas non plus délivrer d'autorisation dérogatoire. En effet, la

création du parking constituait un aménagement de confort lié à l'habitation

principale. Cette construction n'ayant que vocation de commodité, elle n'était

pas imposée par sa destination et ne pouvait être régularisée au sens des

art. 24 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du

territoire (LAT; RS 700). Le SDT indiquait qu'il envisageait de rendre une

décision aux termes de laquelle il demanderait la suppression du parking et le

réensemencement de la parcelle. Afin de respecter le droit d'être entendu de

l'association, le SDT lui impartissait un délai pour se déterminer.

L'association s'est déterminée le 19 août 2018. Elle

expliquait que le parking d'environ 800 m2 aménagé sur la partie est

de la parcelle n° 549 faisait partie du projet de construction du bâtiment

ECA n° 930, pour lequel un permis de construire avait été octroyé en 1969.

Les travaux de terrassement avaient été effectués rapidement, mais la

finalisation de ce parking ne s'était pas faite en raison de difficultés

financières. Ce n'était qu'à partir de 2004 qu'elle avait pu procéder par

étapes à la finalisation de ces places de stationnement. Dans la mesure où ces

places étaient prévues dès le début et que leur réalisation avait été

approuvée, l'association requérait l'octroi d'une autorisation de mise en

conformité en application de l'art. 24c al. 1 LAT. Elle estimait qu'une telle

autorisation devait également être accordée sur la base de l'art. 24 LAT, étant

donné que ce parking était absolument nécessaire au vu de la taille et surtout

de la capacité d'accueil du bâtiment ECA n° 930. Sa réalisation n'était

pas liée à des motifs de confort, mais avait au contraire pour but d'assurer

les places de stationnement obligatoires selon la législation, qui impliquait

que le bâtiment dispose d'au moins 80 places de stationnement, ce qui était

impossible sans ce parking. L'emplacement choisi s'imposait puisqu'il n'avait

pas nécessité de mouvements de terrassement après 1970 et qu'aucun arbre n'avait

dû être coupé. La construction de ce parking était donc imposée par sa

destination. Si le SDT devait malgré tout refuser l'autorisation de mise en

conformité requise, l'association le priait de renoncer à ordonner la remise en

état des lieux, qui serait contraire au principe de proportionnalité. Elle

soulignait l'existence d'un intérêt public au maintien des places de

stationnement pour des raisons de sécurité (passage des services d'urgence).

Elle invoquait aussi son intérêt privé au maintien du parking réalisé. En

effet, l'ensemble de ses activités était basé sur la présence des membres et

personnes intéressées, ce qui impliquait la nécessité pour ces personnes de

pouvoir venir sur place et d'avoir un endroit où laisser leur véhicule.

C.

Par décision du 31 août 2018, le SDT a ordonné la suppression du parking

et le réensemencement de la surface d'environ 800 m2. Il motivait sa

décision par le fait que les places de stationnement n'étaient pas conformes à

l'affectation de la zone et constituaient uniquement un aménagement de confort

lié à l'habitation principale.

D.

Par acte du 2 octobre 2018, l'association (ci-après: la recourante) a

recouru à la Cour de droit administratif et public (CDAP) du Tribunal cantonal

contre la décision de du SDT. Elle conclut à l'admission du recours et à

l'annulation de la décision du 31 août 2018. Relevant que le centre d'accueil,

avec ses installations hôtelières et son centre de congrès (salle de conférence

avec cabine de traduction, bibliothèque, salles de réunion, etc.), est au

bénéfice de la garantie de la situation acquise, elle reproche au SDT de ne pas

s'être penché sur la question de savoir si le centre d'accueil ne pourrait pas

être considéré par analogie comme une construction commerciale au sens de l'art. 37a

LAT Elle estime aussi que c'est à tort que le SDT retient que la demande

relèverait de la convenance personnelle et présenterait par conséquent un

caractère subjectif. Elle se réfère à cet égard à la jurisprudence du Tribunal

fédéral, qui a admis la réalisation d'un parking de 25 places hors zone à

bâtir. Dans cette cause (1C_36/2009), le Tribunal fédéral a jugé que le parking

litigieux visait à rendre accessible à un large cercle de personnes une zone de

détente de proximité. Il permettait en outre d'éviter le parking sauvage sur

les bords de la route et sur les talus sis à la lisière de la forêt,

considérations relevant de l'intérêt public. Par ailleurs, la zone de détente

était éloignée de 4 km du centre de la localité, les sites alternatifs examinés

nécessitaient de franchir une dénivellation de 400 m et, sans la place de

stationnement incriminée, la zone de détente perdait une grande partie de son

intérêt. La recourante estime qu'elle se trouve dans une situation semblable à

celle exposée dans l'arrêt 1C_36/2009, ce qui justifie l'admission du recours.

La recourante a aussi requis d'être autorisée à

déposer une écriture complémentaire une fois la réponse du SDT déposée. Une

inspection locale a en outre été demandée.

La Commune de Corsier-sur-Vevey s'est déterminée le

2 novembre 2018 et a indiqué qu'elle était favorable au maintien du parking. La

capacité d'accueil des bâtiments nécessitait un parking avec de nombreuses

places de parc pour éviter un parking sauvage qui poserait problème sous

l'angle de la protection de la nature et de la sécurité publique. Elle

soulignait aussi l'absence de desserte en transports publics et le fait que

l'emplacement du parking était idéal, car il n’avait engendré aucun mouvement

de terre et aucun arbre n’avait dû être coupé.

Le SDT (ci-après aussi: l’autorité intimée) a

répondu en date du 5 novembre 2018 et a conclu au rejet du recours. Il estime

que les conditions d’application des art. 37a LAT et 43 de l'ordonnance du 28

juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) ne sont pas remplies,

dès lors que l’on ne serait nullement en présence d’une entreprise commerciale

et que l’installation d’un parking de 800 m2 a un impact important

sur le territoire et l’environnement. Concernant l’application de

l’art. 24 LAT, l'autorité intimée expose que, selon la jurisprudence, la

garantie de la situation acquise dont bénéficient les constructions non

agricoles situées en zone agricole ne peut pas être invoquée pour obtenir un

accès carrossable ou – de manière plus générale – un équipement conforme aux

exigences actuelles. A son avis, ce raisonnement doit s’appliquer aussi à la

construction d’un parking servant un bâtiment non conforme à la zone.

E.

Le Tribunal a tenu une audience le 10 mai 2019 en présence des parties.

Le procès-verbal est formulé dans ces termes:

"Les représentants de la

recourante expliquent qu'au moment où l'association a acheté la parcelle,

celle-ci n'était pas construite. Un pavillon et un chalet ont été construits en

1961, puis le bâtiment principal a été érigé, entre la fin des années 60 et le

début des années 70. Concernant l'historique des activités de l'association, il

est exposé que les activités ont débuté après 1945 à Lausanne, de nombreuses

conférences ont été données par le fondateur de l'association, des réunions ont

eu lieu, des rencontres méditatives se tenaient dans les bois de Sauvabelin. Au

vu de l'augmentation du nombre de membres (entre 100 et 200 au cours des années

60), l'association s'est décidée à construire un bâtiment. L'association ne

fait pas de prosélytisme mais ses activités sont actuellement également

ouvertes aux non-membres.

Concernant plus précisément le

parking litigieux, les représentants de la recourante indiquent qu'il leur est

nécessaire étant donné le nombre de véhicules présents lors des manifestations.

Les mouvements de terre et les terrassements liés à la construction du parking

ont été effectués en 1969 déjà, en lien avec les travaux de construction du

bâtiment principal, dûment autorisés. Les travaux n'ont pas été achevés en

raison d'un manque de liquidités. En 2004, dans le cadre des travaux effectués

sur l'autoroute, l'opportunité s'est présentée de mettre en dur le parking en

recouvrant la surface de granulat (rabotage bitumier). Sur demande du

président, B.________ indique que des démarches pourraient sans autre être

effectuées pour retrouver une trace du permis de 1969 dans les archives. Il est

toutefois dubitatif quant à la possibilité de trouver des documents autres que

ceux déjà produits. Il ajoute que le bureau technique n'a démarré son activité

qu'en 1970.

La Cour et les parties se dirigent

vers la terrasse située devant le bâtiment principal. Les représentants de la

recourante expliquent que l'on ne peut parquer que quelques voitures à cet

endroit, car il est nécessaire qu'il reste suffisamment de place pour que les

camions des pompiers puissent tourner; ils ont d'ailleurs constaté que le

camion qui amène les pellets a de la peine à tourner. Il est ensuite procédé à

une visite des différents étages du bâtiment principal. Il est notamment

expliqué que le bâtiment compte environ 100 lits et que l'on peut nourrir

jusqu'à 400 personnes. Dans la salle de réunion la plus grande, on peut asseoir

soit 200 personnes pour manger soit 400 personnes pour une conférence. Il y a

chaque année des congrès qui durent 2 à 3 semaines et qui réunissent environ

200 personnes.

Me Sulliger verse au dossier les

plans de l'enquête de 2017.

L'assesseur Golay demande combien

de voitures il est possible de stationner le long du chemin d'accès dans la

forêt. Les représentants de la recourante indiquent que la capacité est de 30

véhicules environ, mais qu'il ne s'agit pas d'un parking légalisé.

La représentante du SDT demande si

la possibilité de mettre en place une navette a été étudiée. Les représentants

de la recourante indiquent que cette solution n'est pas applicable vu qu'il

n'existe pas dans la région un grand parking où les véhicules pourraient

stationner plusieurs jours. Ils se rendent parfois à la gare de Palézieux pour

chercher des personnes qui se déplacent en train, mais l'association ne possède

pas de minibus. Ils tiennent à souligner l'importance de l'écologie dans leur

engagement, en regrettant que l'organisation des transports publics ne laisse

guère le choix aux membres de venir autrement qu'en voiture.

Interrogée par le président sur la

question de savoir pour quelle raison l'art. 24c LAT ne serait pas applicable,

la représentante du SDT répond qu'elle estime que le parking modifie l'identité

des abords du bâtiment et que le potentiel d'agrandissement a déjà été utilisé.

Il est constaté qu'il y a deux

ascenseurs dans l'immeuble.

La Cour et les parties reviennent

sur le parking. A la demande de l'assesseur Golay, il est précisé que

l'encaissement avait été réalisé dans les années 60 déjà, de même que la planie

et la mise en place du tout-venant. La place recouverte avec le seul

tout-venant ne permettait pas le parking en hiver. A la demande de l'assesseur

Thélin, il est précisé que des arbres ont été plantés dans le talus qui borde

le parking et qui est issu des mouvements de terre effectuées dans les années

60. Il est constaté que l'on ne distingue pas les arbres plantés à ce moment-là

des arbres plus anciens.

Me Sulliger fait remarquer que le

revêtement du parking est perméable.

Le président explique aux parties

que la Cour va délibérer et déterminer si les documents liés aux travaux

effectués durant les années 60 sont utiles. Si elle parvient à la conclusion

que tel est le cas, elle donnera un délai à la commune pour produire ces

documents, puis transmettra ces pièces avec le procès-verbal à toutes les

parties.".

En date du 27 mai 2019, le bureau technique

intercommunal a produit tous les documents relatifs aux travaux réalisés entre

1962 et 1972.

Invitée à se déterminer sur le procès-verbal

d’audience, la recourante a indiqué par courrier du 11 juin 2019 qu’elle

n’avait pas d’observations à formuler. Parmi les pièces produites par le bureau

technique intercommunal, elle a souligné à l’intention de la Cour que le

descriptif du projet de centre daté du 1er juin 1967 mentionnait

l’existence d’un parc à voitures pour environ 40 véhicules situé à l’entrée de

la propriété. Elle en déduit qu’un parc à voitures a toujours existé, les

travaux de 2004 ayant consisté à poser un granulat perméable.

L’autorité intimée s’est déterminée le 17 juin 2019

et a indiqué qu’elle n’avait pas de remarques à formuler par rapport aux

procès-verbal. S’agissant d’un éventuel permis qui aurait été délivré dans les

années 60 pour le parking litigieux, elle estime que cela n’est pas pertinent

car un tel permis serait périmé, puisque le parking a été réalisé près de 40

ans plus tard.

Considérants

1.

La décision attaquée, refusant la régularisation d’un parking et

prononçant des mesures de remise en état, peut faire l’objet d’un recours de

droit administratif au Tribunal cantonal (art. 92 ss de la loi du 28 octobre

2008.

sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). La recourante, propriétaire

à l'encontre de laquelle cette décision a été rendue, a qualité pour recourir

(art. 75 let. a LPA-VD). Les autres conditions de recevabilité du recours sont

remplies, de sorte qu’il y a lieu d’entrer en matière.

2.

Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut

être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente. L'art.

103.

al. 1 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) prévoit pour sa part qu'aucun

travail de construction ou de démolition en surface ou en sous-sol, modifiant

de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain

ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé.

Selon la jurisprudence, sont considérés comme des

constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les

aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une

incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement

l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou

soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement.

La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la

réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux

réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis

à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire

des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la

collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (arrêt TF 1C_618/2014 du 29 juillet 2015 consid. 3.1 et les références).

Il a ainsi été jugé que l'aménagement des deux

nouvelles places de parc en zone agricole ayant impliqué l'aménagement d'une

surface de 50 m2, mais également des mouvements de terre et la

construction d'un mur de soutènement, constituait un ensemble de travaux fixes

et durables, modifiant sensiblement l'espace extérieur et susceptible de porter

atteinte à l'environnement agricole, par conséquent soumis à autorisation (cf. CDAP

AC.2016.0348 du 17 novembre 2017).

Au vu de ce qui précède, l’aménagement d’un parking

d’une surface de 800 m2 doit également être considéré comme une

modification sensible de l'espace extérieur, susceptible de porter atteinte à

l'environnement, et par conséquent soumise à autorisation.

3.

a) Aux termes de l'art. 25 al. 2 LAT, pour tous les projets de

construction situés hors de la zone à bâtir, l'autorité cantonale compétente

décide si ceux-ci sont conformes à l'affectation de la zone ou si une

dérogation peut être accordée (cf. également l'art. 81 al. 1 LATC). Dans

ce cadre, l'art. 120 al. 1 let. a LATC prévoit que les constructions hors des

zones à bâtir ne peuvent être construites, reconstruites, agrandies,

transformées ou modifiées dans leur destination, sans autorisation spéciale;

l'autorité compétente est le département cantonal (cf. art. 121 let. a LATC),

respectivement le SDT.

b) aa) L’art. 24c LAT, dans sa teneur en vigueur

depuis le 1er novembre 2012, dispose ce qu’il suit:

"1 Hors de la zone à bâtir,

les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à

leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone

bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise.

2.

L'autorité compétente peut

autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation

partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que

les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.

3.

Il en va de même des bâtiments

d'habitation agricoles et des bâtiments d'exploitation agricole qui leur sont

contigus et ont été érigés ou transformés légalement avant l'attribution du

bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral. Le

Conseil fédéral édicte des dispositions pour éviter les conséquences négatives

pour l'agriculture.

4.

Les modifications apportées à

l'aspect extérieur du bâtiment doivent être nécessaires à un usage d'habitation

répondant aux normes usuelles ou à un assainissement énergétique ou encore

viser à une meilleure intégration dans le paysage.

5.

Dans tous les cas, les exigences

majeures de l'aménagement du territoire doivent être remplies".

Le champ d'application de l'art. 24c LAT est

restreint aux constructions et aux installations sises hors de la zone à bâtir,

qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone à la suite d'un

changement de réglementation. La garantie de la situation acquise ne profite

ainsi qu'aux constructions érigées ou transformées de manière conforme au droit

matériel en vigueur à l'époque (art. 41 OAT), soit en principe avant le 1er

juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971

sur la protection des eaux contre la pollution qui a introduit expressément le

principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396

consid. 4.2.1 p. 398, traduit et résumé in RDAF 2004 I, p. 719; cf.

également arrêts TF 1C_139/2014 du 17 mars 2015 consid. 2.1.1,

1C_318/2013 du 10 décembre 2013 consid. 4.1.1,1A.17/2004 du

19.

mai 2004 consid. 2.2.4, publié in ZBl 106/2005 p. 384

et RDAF 2006 I 626).

L’art. 42 OAT précise la réglementation applicable

aux "modifications apportées aux constructions et installations érigées

selon l'ancien droit". Cette disposition, dans sa teneur en vigueur

dès le 1er novembre 2012, a la teneur suivante:

"1 Une transformation est

considérée comme partielle et un agrandissement est considéré comme mesuré

lorsque l'identité de la construction ou de l'installation et de ses abords est

respectée pour l'essentiel. Sont admises les améliorations de nature

esthétique.

2.

Le moment déterminant pour l'appréciation

du respect de l'identité est l'état de la construction ou de l'installation au

moment de l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible.

3.

La question de savoir si

l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour

l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les

règles suivantes doivent en tout cas être respectées:

a. à l'intérieur du volume bâti

existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de

plus de 60 %, la pose d'une isolation extérieure étant considérée comme un

agrandissement à l'intérieur du volume bâti existant;

b. un agrandissement peut être

réalisé à l'extérieur du volume bâti existant si les conditions de l'art. 24c,

al. 4 LAT sont remplies; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 %

ni 100 m2, qu'il s'agisse de la surface brute de plancher imputable ou de la

surface totale (somme de la surface brute de plancher imputable et des surfaces

brutes annexes); les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti

existant ne comptent que pour moitié;

c. les

travaux de transformation ne doivent pas permettre une modification importante

de l'utilisation de bâtiments habités initialement de manière temporaire.

4.

[…]".

bb) En dépit d'une modification rédactionnelle

apportée à l'art. 42 al. 1 OAT dans le cadre de la révision de la loi et de

l'ordonnance entrée en vigueur le 1er novembre 2012, il convient de

se référer à l'ancienne jurisprudence du Tribunal fédéral s'agissant de la

signification des termes de rénovation, transformation partielle,

agrandissement mesuré ou reconstruction (TF 1C_84/2015 du 16 février 2016

consid. 4.2.3; CDAP AC.2015.0045 du 29 août 2016 consid. 3c).

La transformation partielle (teilweise Änderung)

et l’agrandissement mesuré (massvolle Erweiterung), au sens de

l’art. 24c LAT, regroupent les travaux n’équivalant pas à un changement

complet d’affectation (selon l’art. 24 LAT). Concrètement,

l’agrandissement mesuré n’est qu’une transformation partielle, au même titre

que le changement partiel d’affectation (Piermarco Zen-Ruffinen / Christine

Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne

2001, ch. 602 p. 281). Ils supposent le respect de l'identité de la

construction ou de l'installation. L'identité de l'ouvrage est préservée

lorsque la modification projetée sauvegarde dans ses traits essentiels les

dimensions ainsi que l'apparence extérieure de celui-ci et qu'elle n'entraîne

pas d'effets nouveaux notables sur l'affectation du sol, l'équipement et

l'environnement. La transformation doit être d'importance réduite par rapport à

l'état existant (ATF 132 II 21 consid. 7.1.1 et les références citées; TF

1C_486/2015 du 24 mai 2016 consid. 3.3.1,1C_84/2015 du 16 février 2016

consid. 4.2.3; Rudolf Muggli, Commentaire pratique LAT: Construire hors

zone à bâtir, Genève/Zurich/Bâle 2017, n° 24 ad art. 24c LAT). Selon la

jurisprudence, l'"agrandissement mesuré" doit être apprécié

dans son ensemble, en comparant l'ampleur des transformations partielles

successives intervenues depuis la date de référence avec l'état initial de la

construction (cf. à ce propos l'art. 42 al. 2 OAT; ATF 127 II 215 consid.

3.

p. 219, 113 Ib 219 consid. 4d

p. 224, 112 Ib 277 consid. 5

p. 278; TF 1A.298/2004 du 5 juillet 2005 consid. 3.4). Il s'agit de

procéder à un examen global qui doit notamment prendre en compte l'aspect

extérieur de la construction, la nature et l'ampleur de son utilisation, le

nombre de logements qu'elle comporte, son équipement, sa vocation économique,

les incidences de la transformation sur l'organisation du territoire et

l'environnement ainsi que le coût des travaux, qui reflète souvent l'ampleur de

l'intervention (Muggli, op. cit., n° 28 ad art. 24c).

L'art. 42 al. 3 OAT retient la surface utilisée pour

un usage non conforme à la zone comme point de référence s'agissant d'apprécier

si un agrandissement est ou non mesuré au regard de l'art. 24c al. 2 LAT. Ce

qui est déterminant, c'est l'ampleur réelle de l'agrandissement, même si

celui-ci consiste dans la réalisation de garages, de locaux de chauffage, de

caves, de combles, etc. Dans un arrêt du 7 juin 2005 (1A.289/2004

consid. 2.2.2), le Tribunal fédéral a ainsi jugé que la surface à prendre

en considération comprenait non seulement la surface brute de plancher utile,

mais également les surfaces annexes existantes, telles que les garages, les

locaux de chauffage, les caves et les combles, qui sont reliés directement et

par un lien fonctionnel ou matériel au logement servant à un usage non conforme

à l'affectation de la zone.

Pour ce qui concerne les aménagements au sol, les

tribunaux ont considéré que les conditions posées par l'art. 42 al. 1 OAT étaient

respectées par exemple pour un projet de déplacement d'un tronçon de route

privée dans un parc, d'une longueur de 250 m, et pour l'élargissement à 4.5 m

d'une route de desserte, sur une longueur de 35 m (cf. arrêt TF 1C_350/2014 du

13.

octobre 2015 consid. 4, et les références; Muggli, op. cit., n° 38 ad

art. 24c). Tel n'a par contre pas été le cas de la transformation d'une route

large de 2.9 m avec une mauvaise visibilité en une route large de 4.4 m

avec un bon dégagement destinée à desservir plusieurs bâtiments (ATF 118 Ib 497 consid.

3.

p. 498 ss; voir aussi l'arrêt de la CDAP AC.2011.0029 du 13 février 2014

concernant des places de stationnement goudronnées, considérant que la vaste

place asphaltée réalisée par le recourant ne respectait plus l'identité de la

construction d'origine et qu'il y avait dès lors lieu de confirmer que le

nombre de places de parc devait être ramené au nombre initial de six unités).

c) Selon les "Explications relatives à l'OAT

et recommandations pour la mise en œuvre" éditées par ODT, dans leur

version en vigueur au 23 février 2007, les modifications soumises à autorisation des espaces extérieurs (par exemple aménagement de places de

stationnement) sont en règle générale à considérer comme des projets

indépendants s’ils n’ont pas un lien matériel avec la construction existante

(cf. chapitre V. Autorisations au sens de l’article 24c LAT: modifications

apportées aux constructions et installations devenues contraires à

l’affectation de la zone, ch. 3.3.2 p. 10 ). Une autorisation au sens

de l'art. 24c LAT suppose en principe un lien matériel entre le bâtiment

principal et l'annexe projetée. On peut déroger à ce principe lorsqu'il est

impossible d'envisager un lien matériel entre le bâtiment existant et

l'agrandissement projeté et que l'installation annexe a un lien étroit avec la

construction principale et ne peut servir qu'à celle-ci (ODT, op. cit., ch.

3.3

, annexe 2, exemple 4, p. 35). Les limites quantitatives fixées à

l’art. 42 al. 3 let. a et b OAT sont fondées sur l’hypothèse

selon laquelle les modifications par rapport à l’état de référence consistent

principalement en un agrandissement. Si d’autres aspects importants de l’identité

de la construction sont modifiés, on réduira en conséquence la mesure de l’agrandissement

admissible.

Les constructions ouvertes nouvellement réalisées (par

ex. balcon, abri pour voitures, terrasse, etc.) ne sont pas incluses dans la

comparaison des surfaces au sens de l’art. 42 al. 3 let. a et b

OAT, mais elles ne doivent pas altérer l’identité de la construction (cf. ODT, op.

cit., ch. 3.3.2, annexe 2, exemples 3a et 3b).

Le SDT a également établi un document intitulé

"Constructions et installations hors zone à bâtir – Modifications des

abords de bâtiments érigés selon l’ancien droit", état août 2017

(disponible sur le site Internet de l'Etat de Vaud [www.vd.ch]). On en extrait

ce qui suit:

"3. CONSTRUCTIONS ET

INSTALLATIONS

Les nouvelles constructions et

installations indépendantes ne sont pas admises en lien avec une construction

ou installation érigée selon l’ancien droit.

Est considéré comme une

construction indépendante tout ouvrage qui n’est pas lié physiquement à une

construction existante, qui offre un volume utile et qui dépasse les objets qui

ne sont pas soumis à un permis de construire (cf. art. 68a RLATC).

Les installations techniques

enterrées (p. ex. citernes) sans locaux accessibles et les objets non

assujettis à autorisation ne sont pas considérés comme des constructions dont

la surface serait imputable au potentiel d’agrandissement du bâtiment

principal.

Des panneaux solaires au sol de 8

m2par logement principal, mais au maximum d’un total de 24 m2,

peuvent être admis. Ils doivent être soigneusement intégrés aux abords du

bâtiment principal (distance maximale d’environ 10 m).

Une terrasse proportionnelle au

bâtiment peut être admise, d’un maximum de 25 m2 si le bâtiment

d’habitation n’en possède aucune. Le type de revêtement peut être imposé selon

les circonstances.

Les clôtures doivent être

discrètes (fil de fer) et s’intégrer dans le paysage. Elles ne doivent pas

dépasser 1m20 de hauteur. Les nouvelles palissades et nouveaux portiques ne

sont pas admis. Les enclos pour animaux ne doivent pas dépasser les normes

minimales selon l’Ordonnance fédérale sur la protection des animaux (OPAn).

Par bâtiment principal,

indépendamment du nombre de logements qu’il contient, un seul objet par type (1

à 6) non soumis à autorisation peut être érigé dans ses abords. Le nombre total

d’objets peut être limité en fonction de leur intégration aux abords du

bâtiment principal :

1.

une pergola de 12 m2;

2.

un cabanon de jardin de 8 m2ou

une serre de 8 m2;

3.

un abri à vélo de 6 m2;

4.

une fontaine, un barbecue ou

une installation de jeu ;

5.

un sentier piétonnier privé ;

6.

des panneaux solaires au sol de

8.

m2.

Outre ces objets, des éléments

mobiliers de petites dimensions (tonnelle, coffre de rangement, etc.) peuvent

être admis si l’aspect extérieur du bâtiment et de ses abords n’est pas

modifié.

Les objets susmentionnés ne

doivent pas avoir une surface cumulative supérieure à 30 % de la surface au sol

de la construction principale.

Ils doivent être localisés à

proximité du bâtiment principal (distance d’environ 10 m).

Les objets mobiles (caravanes,

remorques, bateaux) non utilisés doivent être entreposés sur des places

existantes".

d) En l’espèce, il n’est pas contesté que les

bâtiments érigés sur la parcelle de la recourante avant 1972 bénéficient de la

garantie de la situation acquise, conformément à ce que prescrit

l'art. 24c al. 1 LAT. Les modifications autorisables dans ce cadre

s'étendent aussi au parking litigieux qui ne doit pas être considéré comme une

nouvelle construction, mais comme une transformation d’une construction

existante. Cette appréciation est conforme au principe général selon lequel une

place de stationnement est en règle générale une installation annexe à une

installation principale et en lien fonctionnel étroit avec elle (cf. arrêt TF 1C_310/2011 du 10

novembre 2011, ZBl 2012, p. 371-374, traduit et résumé in RDAF 2013 I, p.

452; par rapport à une voie d’accès CDAP AC.2016.0244 du 9 mai 2017).

L'autorité intimée a indiqué dans la décision

attaquée que l'art. 24c LAT ne s'appliquait pas en l'espèce, mais sans en préciser

les raisons. Interpelée à ce propos au cours de l’inspection locale, la

représentante de l’autorité intimée a répondu qu'elle estimait que le parking

modifiait l'identité des abords du bâtiment et que le potentiel

d'agrandissement avait déjà été utilisé. Cette argumentation n'est pas

convaincante pour les motifs exposés ci-après.

Il est en premier lieu nécessaire d’établir à

quelles dates ont été réalisées les différentes étapes du parking, en

particulier de déterminer ce qui a été aménagé avant le 1er juillet

1972.

et ce qui a été aménagé après cette date.

Sur la base des relevés photographiques, l'autorité

intimée a estimé qu'une surface minérale d'environ 800 m2 avait été

construite sur la partie est de la parcelle n° 549 après 2004. Il est vrai

que la vue aérienne du 3 juillet 2018 laisse entrevoir l’existence d’une

surface minérale qui n’apparaissait pas sur la vue aérienne de 2004. Toutefois,

la vue aérienne de 1974 permet aussi de distinguer une surface, qui a

manifestement été aplanie et défrichée, à l’emplacement du parking actuel, et

dont les contours sont très nets, bien plus que sur la photo de 2004. Il n’est

ainsi pas possible de déduire des seules vues aériennes que le parking a été

aménagé après 2004. Ces relevés laissent plutôt entendre que des aménagements relativement

importants, puisque visibles depuis un avion, avaient déjà été réalisés avant

1974.

(date de la première vue aérienne), voire tout à fait réalistement – selon

ce qui suit – avant 1972.

La recourante n’a jamais varié dans ses déclarations

et a indiqué, dès le début de la procédure, que le parking faisait partie du

projet de construction du bâtiment ECA n° 930, pour lequel un permis de

construire avait été octroyé en 1969. Elle a expliqué que les travaux de terrassement

avaient été effectués rapidement, mais que la finalisation de ce parking ne

s'était pas faite en raison de difficultés financières. Ce n'était ainsi qu'à

partir de 2004 qu'elle avait pu procéder par étapes à la finalisation de ces

places de stationnement. Ces explications sont confirmées par l’autorité

communale qui, dans ses déterminations du 2 novembre 2018, a exposé que

l'emplacement du parking était idéal, car il n’avait engendré aucun mouvement

de terre et aucun arbre n’avait dû être coupé. De plus, ces indications sont

cohérentes avec les descriptions des activités de la recourante. Déjà dans un

courrier du 4 septembre 1967, adressé à la municipalité, la recourante

expliquait que le but de la nouvelle construction prévue était de réaliser une

grande salle pour les réunions du groupe ainsi que des chambres pour les

membres qui pouvaient rester quelques jours lors de conférence ou congrès. De

plus, plusieurs membres venaient de région assez éloignées et pourraient ainsi

rester pour les week-ends. Ainsi en 1967 déjà, la nécessité d'un parking de

grande dimension se faisait sentir, ce qui rend crédibles les affirmations

selon lesquelles un aménagement de la surface aujourd'hui litigieuse avait déjà

eu lieu à ce moment.

En rapport avec le parking litigieux, il a été

précisé par la recourante lors de l'inspection locale du 10 mai 2019 que l'encaissement,

la planie et la mise en place du tout-venant ont été réalisées dans les années

60.

déjà. En 2004, dans le cadre des travaux effectués sur l'autoroute,

l'opportunité s'est présentée de mettre en dur le parking en recouvrant la

surface de granulat (rabotage bitumineux). Pour les raisons exposées ci-avant, le

tribunal de céans retient que ces affirmations sont crédibles.

En définitive, les travaux effectués après 1972 sont

de faible importance, dès lors qu'ils se limitent à la pose de granulat sur une

surface déjà largement aménagée, de manière à ce que cette surface puisse être

utilisée même par mauvaises conditions. On ne saurait considérer que, par rapport

à la situation préexistante, ces travaux ont entraîné des effets notables sur

l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement. Ils n’ont au surplus impliqué

ni agrandissement, ni modification des abords ou des accès. Il n'y a ainsi pas

lieu de considérer qu'ils modifient l'identité de la construction ou de ses abords

de manière notable. Il convient par conséquent de confirmer que le parking

aménagé sur la propriété de la recourante remplit les conditions de l'art. 24c

LAT et doit être régularisé.

4.

Vu ce qui précède, le recours doit être admis, la décision attaquée

annulée et la cause renvoyée à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans

le sens des considérants. Obtenant gain de cause, la recourante a droit à des

dépens, à charge de l'Etat de Vaud. Il n'y a pas lieu de prélever d'émolument

judiciaire.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision du Service du développement territorial du 31 août 2018 est

annulée et la cause renvoyée à ce service pour nouvelle décision dans le sens

des considérants.

III.

Il n'est pas perçu d'émolument judiciaire.

IV.

L'Etat de Vaud, par la Caisse du Service du développement territorial,

est débiteur de la recourante A.________ d'un montant de 2'500 (deux mille cinq

cents) francs au titre d'indemnité de dépens.

Lausanne, le 23 août 2019

Le

président: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.