AC.2018.0444

CDAP - AC.2018.0444 - 2019-06-19 - A.________/Direction générale de l'environnement DGE-DIREV, Municipalité de Fontaines-sur-Grandson

19 juin 2019Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.________ (ci-après : le recourant) est propriétaire de la parcelle 3

de la Commune de Fontaines-sur-Grandson, construite d'une habitation et d'un

garage, qu'il a achetée le 19 novembre 1999. La partie est de la parcelle, où

se trouvent les constructions, se situe dans le secteur de protection

rapprochée des eaux "S2" établi autour du captage de la source de

"La Diaz" qui alimente la commune de Fontaines-sur-Grandson. D'après

une lettre du 12 juin 1997 du Service des eaux et de la protection de

l'environnement à la Municipalité de Mauborget figurant au dossier, la carte

des secteurs de protection des eaux a été modifiée et légalisée par le Conseil

d'Etat le 16 août 1989.

Par décision du 4 octobre 2000, la Municipalité de

Fontaines-sur-Grandson (ci-après : la municipalité) a autorisé le recourant à rénover

son logement. La rénovation comprenait la création d'un local de chauffage et

buanderie, d'une salle-de-bains et d'une nouvelle fenêtre. A cette époque, le

Département de la sécurité et de l'environnement, Service des eaux, sols et

assainissement (ci-après : DSE-SESA) a autorisé le propriétaire à installer deux

réservoirs à mazout intérieurs de 2'000 litres chacun, en date du 9 août 2000.

Après modification du projet initial, le DSE-SESA a délivré au

propriétaire une nouvelle autorisation du 3 août 2005, annulant celle du 9 août

2000, intitulée "autorisation exceptionnelle", qui porte cette

fois-ci sur l'installation d'un réservoir à mazout intérieur de 2'000 litres,

moyennant le respect des conditions énoncées dans la décision spéciale. La

décision rappelle notamment que le réservoir est soumis à une révision

périodique obligatoire tous les 10 ans. L'autorisation d'exploiter a été

délivrée le 17 novembre 2005 par le DSE-SESA.

Le 26 août 2011, la municipalité a autorisé le recourant à aménager les

combles de son habitation et à créer 7 vélux.

Procédant à un recensement des citernes à mazout installées en zone de

protection des eaux S2, la Direction générale de l'environnement, désormais

compétente, représentée par la Direction générale de l'environnement

industriel, urbain et rural (ci-après : DGE-DIREV), a contacté le greffe de la

commune de Fontaines-sur-Grandson, par e-mails des 1er et 6 février

2018, pour être renseignée au sujet du réservoir du recourant, exposant, d'une

part, qu'à sa connaissance aucune révision de l'installation n'avait eu lieu

depuis 2005 et, d'autre part, qu'elle exigerait désormais le démantèlement de

celle-ci en application de l'art. 31 al. 2 let. b de l'ordonnance du 28 octobre

1998 sur la protection des eaux (OEaux; RS 814.201), dont il sera question plus

loin. Le greffe de la commune a alors interpellé le recourant qui a répondu,

par e-mail du 15 février 2018, qu'il était surpris de la position de l'autorité

cantonale, vu qu'il disposait d'une autorisation d'exploiter sa citerne

délivrée par le DSE-SESA en 2005. Toutefois, le recourant s'apercevait, en

reprenant le dossier, qu'une révision devait être effectuée, de sorte qu'il

avait pris le jour-même contact avec une entreprise à cet effet.

Dans un e-mail à la commune du 20 février 2018, la DGE-DIREV a demandé

que l'entreprise mandatée pour la révision lui soumette son devis pour

approbation avant la réalisation des travaux. La DGE-DIREV a également précisé

que l'autorisation exceptionnelle du 3 août 2005 ne pourrait pas être

reconduite pour 10 ans puisque, veillant au respect de l'OEaux, elle exigerait

le démantèlement de l'installation. Le recourant s'est opposé à un

démantèlement de son installation, expliquant que celle-ci était conforme,

seule sa révision n'ayant pas été effectuée dans les temps. Le recourant invoquait

également le fait que l'OEaux n'avait pas évolué depuis l'obtention du permis

d'exploiter en 2005.

Le 28 février 2018, la citerne du recourant a fait l'objet d'une

révision complète par une entreprise spécialisée, qui conclut à la conformité

de l'installation à l'autorisation du 3 août 2005.

Le 9 juillet 2018, la DGE a adressé à A.________ une décision autorisant

à titre exceptionnel le maintien de sa citerne à mazout pour une durée non

prolongeable de 10 ans. En temps utile, ce dernier a recouru devant la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après : CDAP) contre

cette décision, concluant à son annulation (cause AC.2018.0248). L'autorité

intimée a ensuite rapporté sa décision au motif que le droit d'être entendu du

recourant n'avait pas été respecté devant elle et a imparti à l'intéressé un

délai pour se déterminer au sujet de la mise hors service de sa citerne à

mazout. La cause AC.2018.0248 a été rayée du rôle par décision du juge

instructeur du 15 août 2018.

Le 5 septembre 2018, le recourant s'est déterminé. Il est d'avis que la

situation n'a pas évolué depuis l'autorisation du 3 août 2005 et que son

installation ne constitue pas une menace pour l'eau potable. Il se plaint en

outre d'une inégalité de traitement vis-à-vis des autres propriétaires de la

zone qui possèdent des installations de stockage de mazout et qui n'ont pas

reçu de décision de mise hors service. Enfin, il fait valoir que son

installation ne sera pas amortie avant l'échéance d'un délai de 30 ans.

Par décision du 19 novembre 2018, la DGE a ordonné la mise hors service

de la citerne à mazout du recourant dans un délai échéant le 30 novembre 2028,

pour des motifs de protection de la source de "La Diaz".

Par acte du 14 décembre 2018, A.________ a recouru en temps utile devant

la CDAP contre la décision du 19 novembre 2018, concluant à son annulation et à

la confirmation du permis d'exploiter sa citerne délivré le 17 novembre 2005.

Le 9 janvier 2019, l'autorité intimée, se référant à

la décision attaquée, a conclu au rejet du recours.

Le recourant n'a pas déposé de déterminations

complémentaires.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérants

1.

La décision qui ordonne la mise hors service de la citerne à mazout du

recourant dans un délai échéant le 30 novembre 2028 fait prévaloir l'intérêt

public à la protection des eaux souterraines de "La Diaz" sur

l'intérêt privé du recourant au maintien de son installation. Ce faisant, la

décision révoque l'autorisation dont le recourant a bénéficié depuis le 3 août

2005.

pour l'utilisation de son réservoir. Le recourant s'y oppose et demande

que soit respectée la décision initiale. Il expose que les dispositions applicables

n'ont pas changé depuis que cette autorisation exceptionnelle lui a été

délivrée et que son installation ne constitue pas une menace pour les eaux

souterraines de "La Diaz".

a) La législation vaudoise ne règle pas

spécifiquement la question de la révocation, de sorte qu'il y a lieu d'examiner

la question sur la base des principes généraux relatifs à la révocation des

actes administratifs.

Selon la jurisprudence, au moment de rendre sa

décision, l'autorité détermine la situation de fait et y applique les

dispositions légales en vigueur. Lorsque, par la suite, cette décision, qui est

entrée en force, se révèle affectée d'une irrégularité initiale ou subséquente

à son prononcé, que cette irrégularité soit de fait ou de droit, l'autorité a

la possibilité de révoquer sa décision, dans la mesure où l'intérêt à une

correcte application du droit objectif l'emporte sur l'intérêt de la sécurité

du droit, respectivement à la protection de la confiance. Dans le cas

contraire, il n'est en principe pas possible de révoquer la décision en cause.

Cela est par exemple le cas lorsque la décision administrative fonde un droit

subjectif, que la procédure qui a mené à son prononcé a déjà mis en balance les

intérêts précités ou que le justiciable a déjà fait usage du droit que lui a

conféré la décision. Cette règle n'est toutefois pas absolue et une révocation

est également possible dans ces cas, lorsqu'un intérêt public particulièrement

important l'impose (cf. ATF 143 II 1 consid. 5.1; ATF 139 II 185 consid.

10.2.3

; ATF 137 I 69 consid. 2.3.; ATF 135 V 215 consid. 5.2.; ATF 127 II 306

consid. 7a et les références citées).

b) L'art. 19 de la loi fédérale sur la protection

des eaux du 24 janvier 1991 (LEaux; RS 814.20) prévoit que les cantons

subdivisent leur territoire en secteurs de protection en fonction des risques

auxquels sont exposées les eaux superficielles et les eaux souterraines; le

Conseil fédéral édicte les prescriptions nécessaires (al. 1). La construction

et la transformation de bâtiments et d'installations, ainsi que les fouilles,

les terrassements et autres travaux analogues dans les secteurs

particulièrement menacés sont soumis à autorisation cantonale s'ils peuvent

mettre en danger les eaux (al. 2). L'art. 20 LEaux prévoit également que les

cantons délimitent des zones de protection autour des captages et des

installations d'alimentation artificielle des eaux souterraines qui sont

d'intérêt public (al. 1).

Le chiffre 121 al. 1 de l'annexe 4 à l'ordonnance

fédérale du 28 octobre 1998 sur la protection des eaux (OEaux-annexe 4; RS

814.

) prévoit que les zones de protection des eaux souterraines se composent

des zones S1 et S2, notamment. D'après les Instructions pratiques pour la

protection des eaux souterraines, éditées en 2004 par l'Office fédéral de

l'environnement (OFEV; disponibles à l'adresse https://www.bafu.admin.ch/bafu/fr/home/themes/eaux/publications/publications-eaux/instructions-pratiques-protection-eaux-souterraines.html),

les zones de protection des eaux souterraines visent à protéger les captages et

les eaux souterraines juste avant leur utilisation comme eau potable. Elles

sont délimitées autour des ouvrages d’intérêt public, soit autour des captages,

dont l’eau doit respecter les exigences de la législation sur les denrées

alimentaires, et des installations d’alimentation artificielle des eaux

souterraines. Axées sur l’utilisation, l’adoption de zones de protection des

eaux souterraines correspond à la plus importante des mesures d’organisation du

territoire relatives aux eaux souterraines (ch. 2.3). Les zones de protection

des eaux souterraines se subdivisent en zone S1 (zone de captage), zone S2

(zone de protection rapprochée) et zone S3 (zone de protection éloignée). Si la

zone S1 comprend le captage lui-même et les terrains directement environnants,

la zone S2 doit empêcher, notamment l'arrivée au captage de germes et de virus

pathogènes, ainsi que de liquides pouvant polluer les eaux, comme l'essence ou

le mazout. Quant à la zone S3, elle a la fonction d'une zone tampon autour de

la zone S2 et constitue une protection contre les installations et activités

qui représentent un risque important pour les eaux souterraines (p. ex.

extractions de matériaux, entreprises artisanales et industrielles; Instructions

précitées, ch. 2.3.1).

Dans le canton de Vaud, les cartes des secteurs de

protection des eaux sont adoptées par le Conseil d'Etat; elles lient les

autorités (art. 62 al. 3 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la

protection des eaux contre la pollution; LPEP; BLV 814.31). Par ailleurs, c'est

le Service en charge de la protection des eaux qui est l'autorité compétente

pour délivrer l'autorisation de l'art. 19 al. 2 de la loi fédérale (art. 4 al.

3.

LPEP).

c) L'art. 3 LEaux prévoit que chacun doit s'employer

à empêcher toute atteinte nuisible aux eaux en y mettant la diligence

qu'exigent les circonstances. On entend par pollution au sens de la LEaux toute

altération nuisible des propriétés physiques, chimiques ou biologiques de l'eau

(art. 4 let. d LEaux). Les mesures de protection figurent à l'art. 31 OEaux,

ainsi qu'il suit :

"1 Quiconque

construit ou transforme des installations dans un secteur particulièrement

menacé (art. 29, al. 1) ainsi que dans une zone ou dans un périmètre de

protection des eaux souterraines, ou y exerce d'autres activités présentant un

danger pour les eaux, doit prendre les mesures qui s'imposent en vue de

protéger les eaux; ces mesures consistent en particulier:

a. à prendre les mesures exigées

dans l'annexe 4, ch. 2;

b. à installer des dispositifs de

surveillance, d'alarme et de piquet.

2.

L'autorité

veille:

a. à ce que pour les installations

existantes qui sont situées dans les zones définies à l'al. 1 et présentent un

danger concret de pollution des eaux, les mesures nécessaires à la protection

des eaux, en particulier celles qui sont mentionnées dans l'annexe 4, ch. 2,

soient prises;

b. à ce que les installations

existantes qui sont situées dans les zones S1 et S2 de protection des eaux

souterraines et menacent un captage ou une installation d'alimentation

artificielle soient démantelées dans un délai raisonnable, et à ce que d'autres

mesures propres à protéger l'eau potable, en particulier l'élimination des

germes ou la filtration, soient prises dans l'intervalle."

En zone S2, en plus des mesures déjà prescrites pour

la zone S3 au chiffre 221 de l'annexe 4 de l'OEaux, le chiffre 222 interdit la

construction d'ouvrages et d'installations. L'autorité peut accorder des

dérogations pour des motifs importants si toute menace pour l'utilisation d'eau

potable peut être exclue (al. 1 let. a). D'après les Instructions pratiques

précitées, ceci doit être compris de la manière suivante (ch. 3.2.2):

"La nécessité de construire

ou de conserver un ouvrage en zone S2 doit être à ce point fondée et démontrée

qu’elle prenne le pas sur les intérêts de la protection des eaux souterraines

et de l’approvisionnement en eau potable.

La législation fédérale attache

beaucoup d’importance à la protection des eaux souterraines. Ne remplissent

ainsi les conditions requises pour une dérogation que les ouvrages ou parties

d’ouvrages qui doivent impérativement se trouver dans la zone de protection S2

en raison de particularités géologiques ou topographiques, ou parce que la

sécurité publique l’exige (p. ex. ouvrages pare-avalanches). Des motifs

économiques ou les intérêts des exploitants ne justifient pas une

dérogation."

d) En l'espèce, la citerne à mazout litigieuse se

situe dans un secteur légalisé de protection des eaux souterraines S2. Le

recourant ne remet pas en question la légalité du secteur. En application du

chiffre 222 al. 1 de l'annexe 4 de l'OEaux, l'installation litigieuse, qui

contient des liquides de nature à polluer le sol, est interdite dans une telle

zone. La décision du 3 août 2005 qui l'autorise néanmoins est contraire au

droit, même si elle pose des conditions pour assurer la sécurité du dispositif

et si la révision de la citerne effectuée dernièrement par une entreprise

spécialisée conclut à la conformité de l'installation. Une dérogation au sens

du chiffre 222 al. 1 let. a de l'annexe 4 de l'OEaux n'est pas envisageable dans

un tel cas, car l'intérêt privé du propriétaire à l'usage d'un réservoir

contenant du mazout ne saurait l'emporter sur les intérêts publics

particulièrement importants à la protection des eaux souterraines et de

l'approvisionnement en eau potable de la population de la commune auquel la

source de "La Diaz" pourvoit. Comme dit plus haut, la zone S2 doit en

effet empêcher, notamment, l'arrivée au captage de germes et de virus

pathogènes, ainsi que de liquides pouvant polluer les eaux, comme l'essence ou

le mazout. Il s'ensuit que l'autorité intimée a procédé à une pesée correcte

des intérêts publics et privés en présence en faisant prévaloir l'intérêt à la

protection des eaux souterraines. Les conditions de révocation de

l'autorisation initiale sont donc remplies.

2.

La décision ordonne la mise hors service de la citerne à mazout du

recourant dans un délai échéant le 30 novembre 2028.

Le recourant s'oppose à la mise hors service de son

installation, qu'il juge disproportionnée. D'une part, la mesure ne lui

permettrait pas d'amortir son investissement initial. D'autre part, la décision

attaquée ne tiendrait pas suffisamment compte des frais qu'occasionnera à

l'échéance le remplacement du système de chauffage de son habitation.

Le recourant évalue son investissement initial à

100'000 fr. mais il ne fournit aucune pièce à ce sujet. Contrairement à ce

qu'il laisse entendre en invoquant des modifications structurelles du bâtiment,

des modifications des circuits de chauffage et même le changement des

radiateurs, il est vraisemblable que seul serait à modifier le système de

production de chaleur, à l'exclusion du système de distribution de chaleur. Par

ailleurs, même si la bonne foi du recourant n'est pas en cause, la dérogation à

la règle qu'entraîne l'installation d'une citerne à mazout en zone S2 n'est

nullement mineure et l'intérêt public à la protection des eaux souterraines l'emporte

sur le préjudice que pourrait subir le recourant. Avec un délai de mise hors

service fixé au 30 novembre 2028, le recourant aura à l'échéance pu profiter de

son installation durant 23 ans, ce qui ne paraît pas contraire au principe de

la proportionnalité. Le grief formulé par le recourant doit donc être rejeté.

3.

Le recourant se prévaut encore d'une inégalité de traitement avec les

autres propriétaires de citernes situées dans le secteur S2 de protection des

eaux souterraines de "La Diaz" dont il soutient qu'ils ne seraient

pas astreints à la mise hors service de leurs installations, ce qui est

contredit par la décision attaquée. L'autorité intimée explique en effet que les

différents propriétaires se verront notifier une décision tendant à la mise

hors service de leurs installations, qui tiendra compte des dates de mise en

service.

a) Le principe de la légalité de l'activité

administrative (cf. art. 5 al. 1 Cst.) prévaut sur celui de l'égalité de

traitement (arrêt du TF 1C_231/2018 du 13 novembre 2018; consid. 4.1; ATF 126 V

390.

consid. 6a p. 392). En conséquence, le justiciable ne peut généralement pas

se prétendre victime d'une inégalité de traitement, lorsque la loi est

correctement appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été faussement, voire

pas appliquée du tout dans d'autres cas semblables. Cela présuppose cependant,

de la part de l'autorité dont la décision est attaquée, la volonté d'appliquer

correctement à l'avenir les dispositions légales en question; le citoyen ne

peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir que

l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi (ATF 127 II 113

consid. 9 p. 121 et les références citées). Si l'autorité ne s'exprime pas sur

ses intentions futures, le Tribunal fédéral présumera qu'elle se conformera au

jugement qu'il aura rendu (cf. ATF 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et les références

citées). Encore faut-il qu'il n'existe pas un intérêt public prépondérant au

respect de la légalité qui conduise à donner la préférence à celle-ci au

détriment de l'égalité de traitement, ni d'ailleurs qu'aucun intérêt privé de

tiers prépondérant ne s'y oppose (ATF 123 II 248 consid. 3c p. 254; 115 Ia 81

consid. 2 p. 83 et les références citées).

b) En l'espèce, que l'on tienne les intentions de

l'autorité intimée de rétablir une situation conforme au droit en ordonnant à

l'ensemble des propriétaires du secteur de protection S2 de mettre hors service

leurs citernes à mazout pour établies ou non, le fait est qu'il existe un

intérêt public prépondérant à la correcte application du droit au cas du recourant,

au détriment du respect du principe de l'égalité de traitement. En aucune

manière le recourant ne peut prétendre au maintien perpétuel d'une autorisation

qui contrevient à la législation sur la protection des eaux.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la

confirmation de la décision attaquée. Le recourant, qui succombe, supportera

les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas matière à allocation de

dépens.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Direction générale de l'environnement DGE-DIREV du

19.

novembre 2018 est confirmée.

III.

Les frais du présent arrêt, par 1'000 (mille) francs sont mis à la

charge de A.________.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 19 juin 2019

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral de l’environnement (OFEV).

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.