CDAP - AC.2019.0022 - 2020-02-04 - A._____, B.__, C.__, D._____ /Municipalité de Prangins

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 4 février 2020

Composition

M. Pierre Journot, président; M.

Jean-Claude Pierrehumbert et M. Philippe Grandgirard, assesseurs; Mme Estelle

Cugny, greffière.

Recourants

A.________

, B.________ , C.________ et D.________, tous à ******** et représentés

par l'avocat Damien HOTTELIER, à Monthey

Autorité intimée

Municipalité de Prangins, représentée

par l'avocat Alain THEVENAZ, à Lausanne

Objet

permis de construire

Décision de la Municipalité de Prangins du 11 décembre

2018 (locaux au niveau inférieur; parcelle 532, CAMAC 172060)

Vu les faits suivants:

A.

La parcelle 532 de la Commune de Prangins est constituée en deux lots de

propriété par étage (1146 et 1147), comprenant chacun une habitation. Située au

chemin des Jaquines 27 et 29, elle est comprise dans le périmètre du plan de

quartier "Benex-Dessus Sud" approuvé par le Conseil d'Etat le 23 août

1989. Les deux habitations mitoyennes érigées en miroir sur cette parcelle sont

reliées entre elles par des garages. Figurent en sous-sol des plans mis à

l'enquête publique un local intitulé "disponible" de 27,17 m2

éclairé par deux sauts-de-loup et disposant d'un wc séparé et d'un accès propre

depuis l'extérieur. Aucun coin cuisine n'apparaît toutefois sur les plans. Le

sous-sol comprend aussi une salle de jeux, également pourvue d'un wc séparé. La

construction a été autorisée le 19 avril 1994. Le permis de construire et le

permis d'habiter - délivré le 28 août 1996 -, prévoient que "les locaux en

sous-sol ne peuvent en aucun cas être destinés à l'habitation ou au travail".

B.

A.________, B.________, C.________ et D.________ ont acquis la

propriété des lots de PPE 1146 et 1147 en 2009 et 2010.

C.

A la demande de la Municipalité de Prangins (la municipalité), qui

faisait suite à une plainte, A.________ a déposé, le 5 mai 2013, une demande de

permis de construire en vue de régulariser l'activité de commerce de véhicules

importés sur commande qu'il réalisait depuis plus d'une année déjà sur la

parcelle 532. Le plan de situation annexé à la demande mentionne la création

d'une aire de stockage de véhicules. La demande précise que la partie

administrative du commerce se traite dans l'habitation située au chemin des

Jaquines 27 sans donner lieu à des modifications des locaux ni à des travaux.

La demande a soulevé des oppositions et la municipalité a refusé l'autorisation

par décision du 19 août 2013, estimant que la création d'un commerce de

voitures dans la zone n'était pas compatible avec la réglementation de celle-ci.

A.________ et B.________ ont recouru contre cette décision en déposant un

recours devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

(la CDAP; réf. AC.2013.0406). Par arrêt rendu le 5 mars 2015, la CDAP a

déclaré sans objet les conclusions principales et a rejeté les conclusions

subsidiaires des recourants, le dossier étant renvoyé à la municipalité afin

qu'elle ordonne l'ouverture d'une procédure d'enquête complémentaire concernant

le mode d'exploitation de l'activité commerciale envisagée par les recourants

sur la parcelle 532. Cet arrêt est entré en force.

D.

Après un important échange de correspondances, un dossier portant sur la

création d'un bureau à domicile et d'un parking visiteurs sur places existantes

a été soumis à l'enquête publique, du 1er au 31 mars 2016. Le

dossier comprend un plan de géomètre, la formule CAMAC et une note descriptive

signée, le 2 octobre 2015, par l'avocat des recourants, libellée comme suit:

« Note explicative sur le

bureau à domicile de M. A.________ au Chemin des Jaquines 27, 1197 Prangins

La présente décrit clairement et

exhaustivement l’activité déployée sur cette parcelle et sujette à la présente

procédure. La suite de cette note se limite à l’activité déployée depuis une

année environ sur cette parcelle. Toute autorisation pourra se rapporter, cas

échéant, au descriptif ci-après.

M. A.________ conserve sur sa

parcelle uniquement les activités suivantes :

1. l’administration;

2. l’accueil

de ses clients sur rendez-vous;

3. un

à deux véhicules issus du stock – mais immatriculés -, dans le but de les

remettre au client.

Les activités suivantes ont été

délocalisées dans la zone artisanale de Duillier et elles ne sont donc plus

déployées sur cette parcelle :

1. toute

livraison de véhicule par camion;

2. tout

stockage à moyenne ou longue durée de véhicules;

3. tout

travail mécanique;

4. tout

lavage de véhicules.

Depuis plus d’un an, les camions

ne viennent plus décharger les véhicules sur la parcelle n° 532 et il n’y a

plus de travaux mécaniques, de changement de pneus ou autres. Mon client donne

la garantie formelle que ceux-ci ne se reproduiront pas.

En conclusion, l’activité se borne

aujourd’hui à un bureau administratif à domicile. »

Ce dossier ne comporte pas de plan de l'intérieur du

bâtiment. Le dossier a suscité une opposition de voisins directs. Par décision

du 10 août 2016, la municipalité a délivré le permis de construire et levé

l'opposition y relative. Ce permis a été annulé et remplacé par un second

permis, établi le 6 septembre 2016, qui autorise expressément le changement

d'affectation et la création d'un bureau à domicile sans travaux. Le permis est

soumis à certaines conditions: seuls deux véhicules, hormis les véhicules

personnels des habitants, peuvent stationner simultanément sur la parcelle 532

et uniquement s'ils sont déjà vendus, dans le but de les remettre aux clients.

En revanche, les activités de démonstration sont interdites. Quant aux

activités professionnelles autorisées, elles sont limitées à l'administration,

l'accueil de clients sur rendez-vous, la remise des clés et des véhicules

vendus. Le permis reprend la condition initiale selon laquelle "les locaux

en sous-sols ne peuvent en aucun cas être destinés à l'habitation ou au

travail".

E.

Les recourants ont à nouveau recouru contre la décision du 6 septembre

2016 devant la CDAP (réf. AC.2016.0358), concluant à ce que la décision

municipale soit réformée en ce sens que la condition "refusant l'emploi de

locaux en sous-sol à l'habitation ou au travail" soit annulée. Le tribunal

a procédé à une inspection locale, le 19 juin 2017, en présence des recourants

et de représentants de la municipalité. Un compte rendu a été établi à cette

occasion. Ce document mentionne en particulier ce qui suit au sujet du local "disponible"

aménagé en bureau au sous-sol de la villa jumelle :

"Concernant l’évolution de

l’utilisation du local en question, M. A.________ indique n’avoir presque rien

modifié depuis l’achat de la villa. Lors de l’achat, la brochure de vente

mentionnait un studio indépendant. Cette pièce était déjà aménagée comme elle

l’est actuellement, avec la cuisine et les sanitaires. Aucune surface vitrée

n’a notamment été ajoutée. La villa voisine comprend également un tel studio.

Me Thévenaz fait valoir que les

permis de construire et d’habiter mentionnaient que le sous-sol ne pouvait être

utilisé pour l’habitation et le travail. La municipalité ignorait, lors de la

délivrance du permis contesté que ce local était utilisé comme bureau ; il

ne figurait pas sur les plans du géomètre. Me Thévenaz allègue que la demande

de permis des recourants ne portait pas sur ce local mais sur les places de

stationnement extérieures. La question de l'utilisation de ce local

nécessiterait une demande de permis en bonne et due forme, la décision finale

de la municipalité à ce sujet restant réservée.

Me Hottelier souligne que

l’utilisation d’un local pour les tâches administratives était mentionnée dans

le demande de permis de construire. Il fait valoir par ailleurs que ce local

répondrait aux exigences de salubrité de la réglementation cantonale.

(…)

Me Thévenaz informe la Cour que

les parties sont prêtes à signer une convention de retrait du recours, étant

précisé que la question de l’utilisation du local en cause reste pour l’instant

indécise et qu’elle pourra faire l’objet d’une demande de la part des

recourants, qui pourraient faire des propositions quant aux conditions d’une

éventuelle tolérance d’utilisation par la municipalité. (…)

La convention suivante est rédigée

et signée en séance :

A la suite de l’audience, les

parties conviennent ce qui suit :

1) A

la demande des propriétaires, la Municipalité examinera les conditions

d’utilisation actuelles de la pièce en sous-sol mentionnée comme

« disponible » sur les plans initiaux du permis de construire de

1994.

2) Les

recourants déclarent retirer leur recours.

3) Les

parties renoncent à l’allocation de dépens, les recourants prenant à leur

charge les frais de justice."

Par décision du 21 juin 2017, le juge instructeur a

pris acte du retrait du recours et fixé l’émolument de justice à la charge des

recourants.

F.

Une demande d’autorisation pour le bureau existant en sous-sol de la

villa des recourants a été déposée le 19 juin 2017 par leur conseil. La demande

comporte une demande de dérogation pour la hauteur sous plafond (2,30 m. au

lieu de 2,40 m). D’après les recourants, le CUS est respecté, selon un calcul

annexé. Un échange de correspondances s’en est suivi, la municipalité ayant

jugé le dossier incomplet pour pouvoir être mis à l’enquête publique et chaque

partie revenant abondamment sur les raisons qui empêcheraient, respectivement permettraient

que le local litigieux soit utilisé comme bureau.

G.

Le changement d’affectation du local litigieux en bureau a été mis à

l’enquête publique du 21 août au 20 septembre 2018, ce qui a suscité

l’opposition et les remarques de deux couples de voisins.

H.

Par décision du 11 décembre 2018, la municipalité a refusé d’autoriser

que le local disponible en sous-sol soit utilisé comme bureau, au motif que

cette utilisation entraînait un dépassement du CUS prévu par le règlement

communal et que la hauteur du local n’atteignait pas la hauteur minimum de 2,40

m. prévue à l’art. 27 du règlement d’application du 19 septembre 1986 de la loi

sur l’aménagement du territoire et les constructions (RLATC ; BLV 700.11.1).

Par ailleurs, il serait douteux que le local soit suffisamment éclairé au

regard de l’art. 28 RLATC. La décision mentionne en outre que la municipalité

envisage de rendre un ordre tendant à ce que la surface concernée ne soit plus

utilisée comme local susceptible de servir à l’habitation ou au travail, un

délai étant imparti aux recourants pour se déterminer à ce sujet, étant précisé

qu’une décision formelle relative à cette question serait rendue

ultérieurement. Les recourants se sont opposés à la mesure envisagée par lettre

du 16 janvier 2019 de leur avocat.

Faits

I.

Par acte du 16 janvier 2019 de leur avocat commun, A.________, B.________,

C.________ et D.________ ont recouru en temps utile devant la CDAP contre la

décision du 11 décembre 2018, concluant, préalablement à la suspension de la

procédure jusqu’à l’expiration du délai de recours de la décision de remise en

état annoncée. Sur le fond, les recourants ont conclu à la réforme de la

décision entreprise, principalement en ce sens que la transformation du studio

en sous-sol en bureau à domicile est autorisée et, subsidiairement, en ce sens

que le travail non sédentaire est autorisé dans le studio.

Au terme de la réponse de son conseil du 15 avril

2019, l’autorité intimée a conclu au rejet du recours. Elle a également conclu

au rejet de la requête de suspension, précisant qu’elle ne traiterait la

question d’un éventuel ordre de remise en état qu’après droit connu sur le

recours relatif à l’enquête tendant à la régularisation du local litigieux.

Par lettre du 23 avril 2019, le juge instructeur a

indiqué que, la municipalité intimée n’ayant pas rendu la décision annoncée

dans la décision attaquée, la requête de suspension des recourants serait examinée

ultérieurement.

J.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

Considérants

1.

a) La décision attaquée refuse que le local disponible de 27,17 m2

situé en sous-sol de la villa des recourants soit utilisé comme bureau. Elle

réserve en outre un ordre ultérieur de remise en état.

En bref, les recourants font valoir que le local

litigieux – dont ils considèrent au demeurant qu'il est habitable et qu'il a

toujours été utilisé comme tel – est au bénéfice d'une autorisation délivrée en

1994, sur laquelle l'autorité intimée ne peut revenir, en raison du temps écoulé.

Ils plaident également que les conditions fixées par l'art. 80 al. 2 de la loi

du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC;

BLV 700.11) sont remplies et que le changement d'affectation en bureau doit

être autorisé. Subsidiairement, les recourants demandent que l'utilisation du

local en question soit autorisée à des fins non-sédentaires, vu qu'il n'est

utilisé qu'une petite partie du temps pour une activité commerciale, ce

essentiellement pour du travail de passage, soit la réception de clients, la

signature de contrats, la discussion après essais de véhicules (effectués à

Duillier) et la remise de clefs.

L'autorité intimée est d'avis que l'écoulement du

temps n'est pas un élément pertinent dans le cadre d'une procédure de

régularisation. Par ailleurs, l'usage de la surface comme bureau n'a jamais été

autorisé, le permis de construire précisant que les sous-sols ne sont pas

habitables. L'autorité intimée estime que l'art. 80 LATC ne s'applique pas au

cas d'espèce, puisque la construction préexistante, telle qu'elle a été

autorisée, était conforme à la réglementation en vigueur et que cette

réglementation n'a pas changé. L'autorité intimée est également d'avis que le

fait que l'activité professionnelle soit exercée de manière régulière ou

sporadique ne change rien à l'affection des surfaces pour une activité

professionnelle, ce qui serait incompatible avec le CUS applicable.

b) Il faut donc trancher la question de savoir si

le local litigieux peut ou non être utilisé comme bureau. En soi, l'exercice d'une

activité administrative dans la villa n'est pas litigieux.

Sur les plans soumis à l'enquête publique, le local

litigieux, situé en sous-sol de la villa, est éclairé par deux sauts-de-loup et

dispose d'un wc séparé, de même que d'un accès propre depuis l'extérieur. Aucun

coin cuisine n'apparaît toutefois sur les plans. Ce local a fait l'objet d'une

première autorisation de construire, le 19 avril 1994. Le permis d'habiter a

été délivré le 28 août 1996. Ces deux décisions prévoient que les locaux en

sous-sol ne peuvent en aucun cas être destinés à l'habitation ou au travail.

Les recourants expliquent qu'en 2009, lors de

l'achat du lot de PPE, le local litigieux était aménagé comme il l'est

actuellement, avec une cuisine et des sanitaires. La brochure de vente

mentionnait du reste l'existence d'un studio indépendant.

Lorsqu'ensuite les recourants ont déposé, le 5 mai

2013, une demande de permis de construire, visant à régulariser l'activité de

commerce de véhicules importés sur commande réalisé sur la parcelle 532,

celle-ci précisait que la partie administrative du commerce se traitait dans

l'habitation située au chemin des Jaquines 27, sans donner lieu à des

modifications des locaux ni à des travaux.

Ultérieurement, l'autorité intimée a délivré, le 6

septembre 2016, sur la base d'un dossier qui ne comprenait aucun plan de

l'intérieur du bâtiment, un "permis de construire", intitulé

"changement d'affectation, création d'un bureau à domicile sans

travaux" en indiquant, comme le permis d'origine, que les locaux en

sous-sol ne peuvent en aucun cas être destinés à l'habitation ou au travail. L'autorité

intimée allègue qu'au moment où elle a rendu sa décision, elle ignorait qu'un

bureau avait été aménagé en sous-sol. On peut toutefois se demander comment

elle a pu autoriser la création d'un bureau à domicile sans savoir où celui-ci

se situait. L'autorité intimée prétend aussi que dans le cadre de la deuxième

procédure de recours dirigé contre la décision du 6 septembre 2016, l'enquête publique

ne portait pas sur l'utilisation d'un local en sous-sol comme bureau, mais

uniquement sur des places de stationnement extérieures, ce qui est à l'évidence

inexact puisque la décision attaquée portait précisément aussi sur la création

d'un bureau à domicile sans travaux. Or, à l'audience du 19 juin 2017, les

recourants ont retiré leur recours. Suite au retrait du recours, l'autorisation

du 6 septembre 2016 est formellement entrée en force. Elle est exécutoire (cf.

art. 58 let. a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative;

LPA-VD; BLV 173.36). L'autorité intimée prétend pouvoir revenir sur cette

autorisation, qu'elle refuse aux motifs que le CUS serait dépassé et la hauteur

du local insuffisante.

c) La législation vaudoise ne règle pas

spécifiquement la question de la révocation, de sorte qu'il y a lieu d'examiner

la question sur la base des principes généraux relatifs à la révocation des

actes administratifs.

Selon la jurisprudence, au moment de rendre sa

décision, l'autorité détermine la situation de fait et y applique les

dispositions légales en vigueur. Lorsque, par la suite, cette décision, qui est

entrée en force, se révèle affectée d'une irrégularité initiale ou subséquente

à son prononcé, que cette irrégularité soit de fait ou de droit, l'autorité a

la possibilité de révoquer sa décision, dans la mesure où l'intérêt à une

correcte application du droit objectif l'emporte sur l'intérêt de la sécurité

du droit, respectivement à la protection de la confiance. Dans le cas contraire,

il n'est en principe pas possible de révoquer la décision en cause. Cela est

par exemple le cas lorsque la décision administrative fonde un droit subjectif,

que la procédure qui a mené à son prononcé a déjà mis en balance les intérêts

précités ou que le justiciable a déjà fait usage du droit que lui a conféré la

décision. Cette règle n'est toutefois pas absolue et une révocation est

également possible dans ces cas, lorsqu'un intérêt public particulièrement

important l'impose (cf. ATF 143 II 1 consid. 5.1; ATF 139 II 185 consid.

10.2.3.; ATF 137 I 69 consid. 2.3.; ATF 135 V 215 consid. 5.2.; ATF 127 II 306

consid. 7a et les références citées).

d) En l'espèce, l'autorité intimée rappelle que tant

les permis de construire et d'habiter initiaux que l'autorisation du 6

septembre 2016 prévoient que les locaux en sous-sol ne peuvent en aucun cas

être destinés à l'habitation ou au travail. Or, cette condition est en réalité

une clause de style et elle ne peut avoir d'effet. Elle est en contradiction

avec la situation effective du local, qui présente les caractéristiques d'une

surface habitable, en dépit du fait que sa hauteur est inférieure de 10 cm à la

hauteur minimale de 2,40 m. prévue à l'art. 27 al. 1 RLATC et que la

comptabilisation de sa surface entraîne le dépassement du coefficient

d'utilisation du sol (CUS) de 0,2 applicable au secteur (cf. art. 5.1 du

règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire;

RCCAT). Le local est éclairé et apparemment chauffé. Il dispose d'une salle

d'eau attenante et d'une petite cuisine et a son accès propre depuis

l'extérieur. Or, d'après la jurisprudence, il ne suffit pas qu'un local ne soit

pas réglementaire sous l'angle des conditions de l'éclairage et de

l'accessibilité pour en conclure qu'il n'est pas habitable, alors

qu'objectivement il peut et sera vraisemblablement utilisé pour l'habitation

malgré sa non-conformité. La condition qui serait fixée dans les permis de

construire ou d'habiter concernant le caractère non habitable n'est ainsi pas

suffisante lorsqu'elle apparaît en contradiction avec la situation effective

d'un espace disponible qui présente les caractéristiques d'une surface

habitable (AC. 2013.0211 du 22 juillet 2014 consid. 2b et les réf. citées).

Quoique non réglementaire, le local litigieux a été

utilisé comme bureau à tout le moins depuis l'achat de la villa en 2009. Une

utilisation du local comme habitation ou bureau antérieure est par ailleurs vraisemblable.

Apparemment, une brochure de vente mentionnait l'existence d'un studio et, d'après

les déclarations faites en audience, la pièce était déjà aménagée comme elle

l'est actuellement avec la cuisine et les sanitaires au moment de l'achat de la

villa. Dans ces circonstances, les recourants se sont cru, de bonne foi,

autorisés à utiliser le local litigieux comme bureau. L'autorité intimée était

au courant de l'existence d'une activité de bureau dans la villa en tout cas lors

de la première mise à l'enquête visant à régulariser l'activité de commerce de

véhicules exercée par A.________ sur la parcelle 532. La demande

d'autorisation, déposée le 5 mai 2013, précisait à ce sujet que la partie

administrative du commerce se traitait dans l'habitation située au chemin des

Jaquines 27, sans donner lieu à des modifications de locaux ni à des travaux.

Mais en réalité, l'autorité intimée ne s'est jamais intéressée à la question de

savoir dans quelle pièce de la villa l'activité administrative du commerce se

déroulait, parce que le noeud du problème était ailleurs. En effet, la

problématique à résoudre résidait dans la gêne que représentait pour le

voisinage le commerce d'importation de voitures qu'avait initié sans

autorisation A.________ sur la parcelle 532, puisque ce commerce occasionnait

le déchargement de véhicules et des travaux mécaniques sur la parcelle. La

question de l'activité administrative – qui n'occasionnait pas de nuisance pour

le voisinage – était à ce point insignifiante qu'il importait peu à l'autorité

intimée de savoir où elle s'exerçait. Une fois l'activité gênante délocalisée à

Duillier, l'autorité intimée a expressément autorisé, le 6 septembre 2016, le

changement d'affectation et la création d'un bureau à domicile sans disposer de

plans à ce sujet, en reprenant la clause de style prévoyant que les locaux du

sous-sol ne seraient pas utilisés pour l'habitation ou le travail qui figurait

dans les autorisations initiales. De manière surprenante elle a déclaré à

l'audience du 19 juin 2018 qu'elle ignorait que le local litigieux était

utilisé comme bureau. Or si elle attachait tant d'importance au lieu où se

déroulait la partie administrative du commerce, elle aurait dû se renseigner à

ce sujet bien avant. Dans ces circonstances, on discerne mal quel intérêt

public particulièrement important commanderait que le local litigieux ne soit

plus utilisé comme bureau. Il n'est ainsi pas possible de revenir sur

l'autorisation du 6 septembre 2016 et l'utilisation du local litigieux comme

bureau doit être autorisée.

2.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à

la réforme de la décision attaquée en ce sens que l'utilisation du local

disponible en sous-sol comme bureau est autorisée. L'utilisation du local comme

bureau étant autorisée, la question d'une remise en état ne se pose pas. En

outre, la requête en suspension des recourants est sans objet. Les frais du

présent arrêt sont mis à la charge de l'autorité intimée, qui succombe (art. 49

al. 1 LPA-VD). Cette dernière versera des dépens aux recourants, pour

l'intervention de leur avocat (art. 55 al. 1 et 2 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision de la Municipalité de Prangins du 11 décembre 2018 est

réformée en ce sens que l'utilisation du local disponible en sous-sol comme

bureau est autorisée.

III.

La requête de suspension est sans objet.

IV.

Les frais du présent arrêt, par 3'000 (trois mille) francs sont mis à la

charge de la Commune de Prangins.

V.

La Commune de Prangins versera 2'000 (deux mille) francs aux recourants,

solidairement entre eux, à titre de dépens.

Lausanne, le 4 février 2020

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.