CDAP - AC.2019.0023 - 2020-09-17 - A.________/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Commune de Croy

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 17 septembre 2020

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Pascal Langone,

juge et M. Gilles Grosjean Giraud, assesseur; Mme Aurélie Tille,

greffière.

Recourant

A.________, à ********,

représenté par Me Marc-Olivier BUFFAT, avocat, à Lausanne,

Autorités intimées

1.

Département des institutions et du

territoire (DIT, auparavant: Département du territoire et de l’environnement:

DTE), représenté par la Direction générale du territoire et du logement

(DGTL), à Lausanne Adm cant,

2.

Commune de Croy,

Conseil

Général, représentée par Me Yves NICOLE,

avocat, à Yverdon-Les-Bains,

Objet

plan d'affectation

Recours A.________ c/ décisions du Département du

territoire et de l’environnement (DTE), du 3 décembre 2018, et du Conseil

Général de Croy, du 1er octobre 2018, approuvant, respectivement adoptant,

une zone réservée communale selon l'art. 46 LATC

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est propriétaire de la parcelle n° 352 de la Commune de Croy.

D'une surface de 4'791 m2, cette parcelle supporte un bâtiment

agricole n° ECA 156. Elle est colloquée pour l'essentiel en zone du village B

au sens du Plan d'affectation (PGA) et du Règlement communal sur le plan

d'affectation et la police des constructions (ci-après: RPGA), approuvé par le

Département cantonal compétent le 7 octobre 1996.

B.

Le 3 mars 2016, la Municipalité de Croy (ci-après: la Municipalité) a

délivré un permis d'implantation n° 2015-08 à A.________, à la suite d'une

enquête préalable d'implantation pour la construction de trois immeubles et

d'un parking souterrain sur la parcelle n° 352.

C.

Le 14 mars 2017, la Municipalité a publié dans la Feuille des avis

officiels (FAO) un avis aux propriétaires, par lequel elle faisait part de son

intention d'établir une zone réservée, au sens de l'art. 46 de la loi vaudoise

du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV

700.11), sur certaines portions de la zone à bâtir. Dans l'intervalle, elle

invitait les intéressés à prendre contact avec elle, la Municipalité se

réservant le droit de faire application de l'art. 77 LATC pour refuser tout

projet qui serait contraire aux planifications envisagées, mais non encore

soumises à l'enquête.

D.

Par courriel du 19 mars 2017, A.________ a confirmé à la Municipalité

son intention de construire trois immeubles sur sa parcelle n° 352, selon

l'autorisation préalable d'implantation délivrée. Le 23 mars 2017, la

Municipalité s'est adressée à l'intéressé en les termes suivants:

"Monsieur,

Nous accusons réception de votre courriel du 19 courant faisant suite à

l'avis aux propriétaires publié dans la FAO du 14 mars 2017.

Par mesure d'équité envers tous les propriétaires et en application de

l'art. 77, la Municipalité refuse désormais toute demande de permis de

construire qui compromet la planification envisagée, quand bien même votre

projet est conforme à la loi et au règlement municipal.

[...]"

E.

Par courriel du 12 janvier 2018, l'architecte de A.________ a sollicité

la prolongation usuelle du permis délivré, compte tenu de la révision de la

réglementation en cours. La Municipalité a répondu, le 26 janvier 2018, que le

plan général d'affectation de la Commune de Croy allait être remanié et que le

projet de l'intéressé ne correspondait pas à la planification future. La

Municipalité refusait donc d'entrer en matière et n'entendait pas prolonger le

permis d'implantation au-delà de sa date d'échéance.

F.

La Municipalité a mis à l'enquête publique, du 7 février au 9 mars 2018,

un projet de zone réservée. Le plan de cette zone inclut la parcelle n° 352. Le

Règlement de la zone réservée a la teneur suivante :

"Art. 1 But

1 La zone

réservée selon l'art. 46 LATC est destinée à rendre provisoirement

inconstructible les parcelles comprises dans la zone définie en plan.

Art. 2 Périmètre

1 La zone

réservée est délimitée par le périmètre figurant sur le plan.

Art. 3 Effets

1 Toute

nouvelle construction est interdite à l'exception des dépendances de peu

d'importance au sens de l'article 39 RLATC (garages, constructions annexes,

cabanons, etc.), situées à moins de 3 mètres du bâtiment principal.

2 Les

rénovations ou transformations des bâtiments existants peuvent être autorisées

dans les limites des volumes existants, pour autant qu'ils n'augmentent pas les

surfaces habitables de façon disproportionnées [sic]. De

petits agrandissements du volume peuvent être autorisés pour des lucarnes, sas

d'entrée, isolation périphérique, éléments techniques, etc.

3 Des

agrandissements mesurés des bâtiments existants peuvent être autorisés s'ils

sont destinés à augmenter la surface liée à des activités professionnelles.

Art. 4 Mise en vigueur, durée et abrogation

1 La

présente zone réservée a une durée de cinq ans à compter de sa mise en vigueur.

2 Elle

peut être prolongée de trois ans aux conditions de l'article 46 LATC.

3 Pendant

sa durée de validité, elle prime sur toutes les dispositions antérieures,

notamment celles des règlements communaux qui lui sont contraires."

Il ressort du rapport d'aménagement du 2 février

2018, élaboré conformément aux exigences de l'art 47 de l'ordonnance fédérale

du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), établi par la

Municipalité en vue de l’enquête publique (ci-après: rapport 47 OAT), que la

croissance hors périmètre de centre (soit l'ensemble de la Commune) est limitée

par la mesure A11 du Plan directeur cantonal (PDCn) à 0.75% par année sur la

période 2015-2036, faisant passer la population de 335 à 388 habitants (soit

une augmentation de 53 habitants). Le rapport précité indique que le bilan

étant établi à partir des dernières statistiques de population, soit 344

habitants le 31 décembre 2016, le besoin au moment du bilan se monte à 44

nouveaux habitants. Le rapport 47 OAT précise encore ce qui suit:

"Selon le bilan précité, la capacité des réserves partiellement ou

non bâties en fin 2013 correspond à 146 nouveaux habitants. A ce chiffre, il faut

ajouter le potentiel de densification, soit la capacité de rénover,

reconstruire, agrandir ou densifier le milieu bâti existant. Ce chiffre a été

calculé automatiquement par le SDT à 21 nouveaux habitants (1/3 d'un potentiel

total de 64 personnes). Au total, la capacité en fin 2013 se monte à 167

habitants, chiffre auquel il faut soustraire 28 nouveaux habitants arrivés

entre 2013 et 2016. La zone à bâtir actuelle permet donc une capacité totale

d'accueil de 139 nouveaux habitants."

Le rapport précité retient en conséquence un

surdimensionnement de 95 habitants (139 – 44). Afin de réduire ce surdimensionnement

et en vue d'assurer une égalité de traitement entre l'ensemble des

propriétaires, il est prévu d’étendre la zone réservée communale à l’ensemble

des zones à bâtir destinées à de l’habitat dans la Commune. Le périmètre

comprend ainsi l’ensemble des parcelles de la zone village A, de la zone

village B et de la zone d’habitation individuelle du plan général d’affectation,

ainsi que les sous-secteurs 2 et 3 d'un plan partiel d'affectation "Pra

Amiet".

G.

A.________ a formé opposition contre cette zone réservée le 1er

mars 2018, sous la plume de son conseil.

H.

Le 22 février 2018, A.________ a déposé une demande de permis de

construire sur sa parcelle. Cette demande portait sur la démolition du bâtiment

n° ECA 156 et des silos, et la construction d'un immeuble de 8 appartements et

de 2 couverts à voitures.

Le 15 mars 2018, la Municipalité a refusé de mettre

à l'enquête publique la demande précitée, se prévalant des art. 77 et 46 LATC A.________

a contesté cette décision devant la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal (CDAP), laquelle a admis son recours par arrêt du 18 juillet

2018 rendu dans la cause AC.2018.0119, invitant la Municipalité à procéder à la

mise à l’enquête requise. Une enquête publique a ainsi été ouverte, du 5

septembre au 4 octobre 2018.

Faits

I.

Dans sa séance du 1er octobre 2018, le Conseil général de

Croy (ci-après: le Conseil général) a décidé d’adopter le plan de la zone

réservée ainsi que son règlement et a autorisé la Municipalité a entreprendre

toutes démarches utiles en vue de l’approbation et de l’entrée en vigueur de la

zone réservée.

Cette décision a été approuvée sous réserve du droit

des tiers par le Département du territoire et de l'environnement (DTE,

actuellement le Département des institutions et du territoire: DIT) le 3

décembre 2018.

J.

En février 2018, A.________ avait présenté une seconde demande de permis

de construire portant sur la construction de deux immeubles de huit

appartements chacun, d'un parking souterrain et de deux couverts à voitures (n°

CAMAC 176754). Par décisions du 8 janvier 2019, la Municipalité a refusé la

délivrance des permis de construire sollicités. A.________ a contesté la

décision relative à la procédure CAMAC 176754, devant la CDAP. Ce recours a été

enregistré sous la référence AC.2019.0044, et rejeté par arrêt de ce jour.

K.

Par acte du 21 janvier 2019, A.________, agissant par l’intermédiaire de

son conseil, a formé recours contre la décision d'approbation de la zone

réservée par le DTE (DIT), du 3 décembre 2018, devant la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Il conclut à l'annulation

de cette décision, de même qu'à l'annulation de la décision du Conseil général

de la Commune de Croy, du 1er octobre 2018, la cause étant renvoyée

aux autorités municipales et cantonales pour nouvelles décisions dans le sens

des considérants. Il invoque des irrégularités dans la mise à l’enquête

publique, ainsi qu’une violation du principe de proportionnalité et de

l’égalité de traitement, soutenant que l’autorité intimée n’aurait pas tenu

compte de sa situation de détenteur d’un permis d’implantation. Il relève

également que sa parcelle se trouve au centre d’autres parcelles construites,

ce qui ne ressort selon lui pas clairement du dossier de mise à l’enquête

publique. Il requiert en outre la jonction de la procédure avec la cause

AC.2019.0044. Il a produit diverses photographies des constructions érigées sur

les parcelles voisines à la sienne, ainsi qu’une vue aérienne récente de la

parcelle n° 352 et des parcelles voisines. A titre de mesures d’instruction, il

a notamment requis la mise en œuvre d’une inspection locale.

Dans son mémoire de réponse du 18 mars 2019, le

Conseil général de la Commune de Croy (ci-après: le Conseil général) a conclu

au rejet du recours.

Le Service du développement territorial (SDT,

actuellement: Direction générale du territoire et du logement, DGTL) s’est

déterminé le 18 avril 2019 pour le DTE (DIT), concluant au rejet du recours.

Le 25 avril 2019, le recourant s’est déterminé et a

réitéré sa requête tendant à la jonction avec la cause AC.2019.0044.

Par avis du 26 avril 2019, la Juge instructrice, se

référant à son avis du 5 février 2019 dans la cause AC.2019.0044, a rejeté la

requête de jonction de causes, dans la mesure où les deux procédures portaient

sur des objets distincts, à savoir une zone réservée pour la présente cause et

un permis de construire pour la cause AC.2019.0044, étant précisé que les

causes étaient coordonnées et instruites par la même juge instructrice.

Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le

14 mai 2019, auquel le Conseil général et le SDT (DGTL) ont répondu le 4 juin

2019.

Le 13 juin 2019, le recourant s’est déterminé et a

réitéré sa demande tendant à la mise en œuvre d’une inspection locale.

Le Conseil général s’est opposé à cette demande

d’instruction dans ses déterminations du 17 juin 2019.

Le recourant a ensuite déposé des déterminations

spontanées le 17 juillet 2019. Il s’est notamment référé au Plan directeur

régional accessible sur le site internet de la Région du Nord vaudois (www.adnv.ch/communes/pdr/approbation).

Il a indiqué avoir appris que le projet de nouveau PGA de la Commune de Croy

avait été soumis pour approbation définitive au SDT (DGTL) et que sa parcelle

resterait constructible. Il a notamment requis que la Commune soit invitée à

produire le projet de PGA tel que soumis au SDT (DGTL).

Le 9 août 2019, le SDT (DGTL) a indiqué ne pas avoir

de remarque à formuler. Le Conseil général s’est déterminé le 26 août 2019,

soutenant que la zone réservée restait justifiée dès lors que la possibilité

d’un déclassement devait être prise en considération dans le cadre de la future

révision du Plan d’affectation communal. Le 9 septembre 2019, le Conseil

général a en outre fait valoir que la nouvelle planification communale ne serait

pas adoptée avant 2021. En effet, l’élaboration du Plan d’affectation communal

en vue d’un examen préalable était prévue pour le premier semestre 2020, qui

serait suivi par une phase d’adaptation du projet début 2021, puis une mise à

l’enquête publique dans le courant 2021 et une approbation par le SDT (DGTL) en

2022.

Le 13 septembre 2019, le SDT (DGTL) a indiqué qu’il

n’avait pas d’observations complémentaires à formuler.

Le 30 janvier 2020, le recourant a requis la

production de la dernière version du PGA soumise au SDT (DGTL) par la Commune

de Croy, afin de déterminer si ledit projet maintenait la constructibilité de

sa parcelle.

Le 6 février 2020, le Conseil général a apporté des

précisions sur l’état d’avancement de la révision du plan d’affectation

communal et a indiqué que l’enquête publique relative à ce projet aurait

probablement lieu au début de l’année 2021. Il indiquait également estimer

impossible, à ce stade, de préciser si la parcelle du recourant conserverait

l’entier des droits à bâtir résultant de la planification actuellement en

vigueur.

Le 14 février 2020, le SDT (DGTL) a précisé qu’une

phase de coordination était en cours s’agissant de la révision du plan

d’affectation communal de Croy. Il a produit un avis préliminaire du 12 juillet

2019. Selon cette autorité, le projet n’avait pas d’incidence en l’état sur la

zone réservée contestée, aucun projet de plan communal n’ayant été formellement

déposé pour examen préalable.

La Cour a statué par voie de circulation.

Les arguments des parties seront repris ci-après

dans la mesure utile.

Considérant en droit:

Considérants

1.

Le recourant requiert plusieurs mesures d'instruction, en particulier la

mise en œuvre d’une inspection locale, la production des autorisations de

construire sur les parcelles voisines, la production de l'étude actuelle de la

modification du plan directeur régional du nord vaudois, ainsi que le projet de

révision du PGA.

a) Le droit d'être entendu découlant de l’art. 29

al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999

(Cst.; RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des

preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves

pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à

tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à

influer sur la décision à rendre (ATF 142 II 218 consid. 2.3; 142 III 48

consid. 4.1.1). A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère pas le droit d'être

entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de témoins. Le droit d'être

entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les

preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant

d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui

sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas

l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 et les références

citées). La procédure devant la Cour de droit administratif et public du

Tribunal cantonal est en principe écrite (art. 27 de la loi du 28 octobre 2008

sur la procédure administrative [LPA-VD: BLV 173.36])

b) En l'occurrence, les dossiers des autorités ont

été produits. Au vu de ces dossiers et des pièces produites par le recourant,

notamment des photographies des lieux, il n'apparaît pas nécessaire de procéder

à une inspection locale. Quant aux autres mesures d'instruction requises, les

parties ont été interpellées à plusieurs reprises sur les différentes questions

soulevées par le recourant et se sont déterminées à ce sujet. Compte tenu des

explications fournies par les parties dans leurs écritures, il n'apparaît pas

nécessaire de compléter davantage le dossier dans le sens requis par le

recourant. Le Tribunal s'estime en effet suffisamment renseigné par les

éléments au dossier, au vu également des motifs qui suivent. Il n'est donc pas

donné plus ample suite aux mesures d'instruction requises.

2.

Le recourant fait valoir une irrégularité des documents mis à l'enquête publique,

dès lors que les plans soumis à l'enquête indiquent que les parcelles voisines

à la sienne (nos 434, 438 et 439) seraient libres de constructions,

alors qu'elles ont été bâties depuis lors. Le recourant s'interroge de la prise

en compte des habitants de ces constructions dans les calculs mentionnés dans

le rapport 47 OAT.

a) La procédure de mise à l'enquête est régie

notamment par l'art. 109 LATC. La demande de permis est mise à l'enquête

publique par la municipalité pendant trente jours, délai durant lequel tout

intéressé peut consulter le dossier et déposer par écrit au greffe municipal

des oppositions motivées et des observations sur le projet (al. 1 et 4). L'avis

d'enquête est affiché au pilier public, publié dans un journal local, dans la

Feuille des avis officiels du Canton de Vaud ainsi que sur le site Internet

officiel de l'Etat de Vaud; il indique de façon précise le propriétaire,

l'auteur du projet au sens de l'art. 106 LATC, le lieu d'exécution des travaux

projetés et, s'il s'agit d'un bâtiment, sa destination, ainsi que les

dérogations éventuelles demandées (al. 3). L'enquête publique a un double but.

D'une part, elle est destinée à porter à la connaissance de tous les

intéressés, propriétaires voisins, associations à but idéal ou autres, les

projets de constructions au sens large du terme, y compris les démolitions et

modifications d'affectation d'un fonds ou d'un bâtiment qui pourraient les

toucher dans leurs intérêts. Sous cet angle, elle vise à garantir leur droit

d'être entendu. D'autre part, l’enquête publique doit permettre à l'autorité

d'examiner si le projet est conforme aux dispositions légales et réglementaires

ainsi qu'aux plans d'affectation légalisés ou en voie d'élaboration, en tenant

compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou des autorités

cantonales, le cas échéant, de fixer les conditions nécessaires au respect de

ces dispositions (AC.2017.0124 du 28 février 2020 et les références citées;

AC.2018.0264 du 22 mai 2019). De jurisprudence constante, l’enquête publique

n'est pas une fin en soi. Elle a essentiellement pour but de renseigner les

intéressés de façon complète sur la construction projetée. Les défauts dont

elle peut être affectée ne peuvent donc être invoqués à l'encontre d'une

décision que s'ils ont pour conséquence de gêner l'administré dans l'exercice

de ses droits et qu'il en subit un préjudice (AC.2018.0364 précité;

AC.2017.0280 du 14 janvier 2019 consid. 2a et les références citées).

b) En l'occurrence, le plan de la zone réservée

litigieuse indique effectivement les parcelles nos 434, 438 et 439

comme étant libres de constructions. Il ressort toutefois du guichet

cartographique cantonal (www.geo.vd.ch) que

ces parcelles sont construites. Quoi qu'il en soit, l'autorité communale

intimée a expliqué, dans sa réponse, que le nombre d'habitants a été calculé

sur la base des dernières statistiques à disposition au moment de l'élaboration

du projet de plan. Une augmentation de la population depuis lors n'aurait ainsi

pour conséquence que de confirmer le surdimensionnement constaté, de sorte que

l'on peine à saisir en quoi cette informalité aurait porté à conséquence dans

le cas présent. Dans sa réponse au recours, l'autorité cantonale intimée

retient pour sa part un surdimensionnement de 178 habitants, fondé sur le bilan

du dimensionnement de la zone à bâtir de la Commune de Croy (pièce 2), soit un

nombre plus élevé que le surdimensionnement retenu dans le rapport 47 OAT (95

habitants). On peut donc présumer que l'augmentation des habitants induits par

ces constructions a été prise en considération, au moins au stade de cette

réponse. Enfin, le caractère construit des parcelles sises autour de celle du

recourant ne s'oppose pas non plus à une mise en zone réservée de celle-ci, dès

lors que la zone réservée a été prévue sur l'ensemble de la zone à bâtir du

territoire communal. Il n'y a ainsi pas lieu d'inférer que les autorités

intimées auraient mal apprécié la situation du fait de cette informalité. Le

recourant n'a pas non plus été gêné par cette éventuelle informalité dans

l'exercice de son droit de recours et a pu faire valoir l'ensemble de ses

griefs dans la présente procédure. Dans ces circonstances, cette imprécision du

plan de la zone réservée ne porte pas à conséquence et n'apparaît pas de nature

à invalider les décisions contestées.

Ce grief est rejeté.

3.

Sur le fond, est litigieuse l'inclusion de la parcelle n° 352 de la

Commune de Croy dans une zone réservée communale. Il convient d'examiner, en

premier lieu, si cette zone réservée s'avère bien fondée dans son principe.

a) L'art. 27 LAT, intitulé

"zones réservées", prévoit ce qui suit:

"1 S'il n'existe pas de plan d'affectation ou que

l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente peut prévoir des

zones réservées dans des territoires exactement délimités. A l'intérieur de ces

zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du plan

d'affectation.

2.

Une

zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal

peut prolonger ce délai".

Sous la note marginale "zone réservée",

l'art. 46 LATC, dans sa teneur en vigueur au 1er septembre 2018,

dispose ce qui suit:

"1 Les communes ou le département peuvent établir

des zones réservées selon l'article 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent

la constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans,

pouvant être prolongée de trois ans au maximum.

2.

La

procédure d'approbation est celle des plans d'affectation."

b) Les zones réservées ont pour but de garantir (provisoirement)

la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en particulier de

garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de

planifier et de décider, et d'éviter que des projets de constructions viennent

entraver cette liberté (ATF 136 I 142; TF 1C_394/2019 du 14 août 2020 et les

références citées; ATF 103 Ia 362/JdT 1989 I 441; AC.2018.0176 du 28 août 2019;

AC.2017.0424 du 1er avril 2019).

Selon la jurisprudence (cf. AC.2019.0114 du 20

janvier 2020 consid. 1b et les références citées), l'instauration d'une

zone réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention

de modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés

et le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones

concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une

situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2).

Dans le périmètre de la zone réservée, on peut interdire toute construction nouvelle,

voire toute transformation – si le principe de la proportionnalité est respecté

–, ou bien n'autoriser que celles qui ne menacent pas le futur plan

d'aménagement (cf. Piermarco Zen-Ruffinen / Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, n° 460

p. 201/202). En raison de l'importance de la restriction de la propriété

que peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la

proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 Cst.) exige que cette mesure provisionnelle

ne soit prescrite que pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels

une adaptation du plan d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial,

elle ne doit pas aller au-delà du "territoire exactement délimité"

pour lequel elle est nécessaire (cf. Alexander Ruch, in Commentaire

pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 47 ad art.

27; Bernhard Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006,

n° 21 ad art. 27). Selon le Tribunal fédéral, une

délimitation conforme à ces principes est admise lorsque, comme dans le cas

présent, une commune a étendu la zone réservée à l'ensemble des zones

d'habitation et mixtes et non à l'ensemble du territoire communal (TF

1C_16/2019 du 18 octobre 2019 consid. 3; cf. aussi AC.2018.0009 du 23 novembre

2018). Le Tribunal fédéral a encore précisé que la réflexion sur le sort

définitif à donner à un secteur n'est pas aboutie au stade de la zone réservée,

celle-ci servant précisément à suspendre toute intervention sur l'état existant

dans l'attente d'une planification élaborée dans le détail et selon une vue

d'ensemble de tout le territoire communal, voire au-delà. Aussi, ce n'est que

dans l'hypothèse où toute modification de la planification sur les parcelles en

cause serait d'emblée et manifestement contraire à la loi ou à la planification

directrice que la zone réservée pourrait être considérée comme illicite. Cela

revient à limiter l'examen du bien-fondé d'une modification de l'affectation

des terrains litigieux à la vraisemblance (TF 1C_394/2019 précité consid. 4.2).

Du point de vue temporel, la limitation à cinq ans

de la durée de la zone réservée lie les cantons, qui ne peuvent prévoir par une

règle générale une autre durée initiale (Ruch, op. cit., n° 55 ad art.

27). Les cantons peuvent permettre une prolongation de la durée, ce qu'a fait

le droit vaudois (cf. art. 46 al. 1 LATC). Il faut que la nécessité d'une

prolongation soit démontrée dans chaque cas concret, et il ne serait pas

admissible de fixer d'emblée à plus de cinq ans la durée d'une zone réservée,

en faisant préventivement usage de la possibilité de prolonger. Au demeurant,

il doit être mis fin à la zone réservée même avant l'échéance des cinq ans de

l'art. 27 al. 2 LAT, si la mesure provisionnelle n'est plus nécessaire (AC.2016.0420

du 6 juin 2017 consid. 2b et les références citées).

c) En l'occurrence, l'autorité communale intimée

invoque, à l'appui de sa décision d'instaurer une zone réservée, le

surdimensionnement de sa zone à bâtir.

aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la Confédération

fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci incombe

aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une

occupation rationnelle du territoire. L'art. 1er al. 1 LAT

précise que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer

une utilisation mesurée du sol et à réaliser une occupation du territoire

propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1

al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition,

dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014,

précise que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent

les efforts entrepris aux fins, notamment: d'orienter le développement de

l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant une qualité de

l'habitat appropriée (let. a bis); de créer un milieu bâti compact (let. b).

L'art. 3 LAT prescrit les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient

notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires

réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins

de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT).

L’art. 15 LAT dispose ce qui suit:

"Art. 15 Zones à bâtir

1.

Les

zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins

prévisibles pour les quinze années suivantes.

2.

Les

zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

3.

L'emplacement

et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières

communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du

territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et

préserver la nature et le paysage.

(...)".

bb) Dans le canton de Vaud, la question de

l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: TF

1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années

suivantes a été traitée en particulier par la mesure A11 du Plan directeur

cantonal (PDCn). Entré en vigueur le 1er août 2008, l'actuel

PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été

adoptée par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le

Conseil fédéral le 31 janvier 2018.

Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en

substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir

actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire

pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par

l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir

la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur

capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)

et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à

la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).

Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois,

qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir

la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie

et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à

l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et

la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir

aussi mesure A11; AC.2019.0035 du 9 décembre 2019 consid. 2b/bb).

d) Dans le cas présent, il ressort du rapport 47 OAT

que la surcapacité d'accueil dans la commune de Croy est estimée à 95

habitants, ce qui devrait obliger la Commune a procéder à une réaffectation

importante de parcelles actuellement colloquées en zone à bâtir. Dans sa

réponse du 18 avril 2019, l'autorité cantonale intimée retient pour sa part un

surdimensionnement de 178 habitants. Force est ainsi de constater l'existence

d'un surdimensionnement de la zone à bâtir, sans qu'il n'apparaisse nécessaire

de déterminer à ce stade si ce surdimensionnement est en définitive de 95 ou de

178.

habitants. Le recourant semble contester le taux de croissance déterminant

(0.75%). Il fait valoir que selon le plan directeur cantonal, les localités

bien desservies en transports publics bénéficient d'un taux de croissance de 1.5%.

Or la Commune de Croy serait bien desservie et devrait bénéficier à moyen terme

d'un changement de statut. L'autorité communale intimée a précisé, dans sa

réponse du 18 mars 2019, que pour l'instant, la Commune de Croy n'était pas

répertoriée parmi les centres locaux, même si le volet stratégique du Plan

directeur régional envisageait de lui donner un tel statut. Cet outil de

planification n'était toutefois pas encore définitif. Les autorités intimées

ont ajouté que, même si un tel statut de centre local devait être conféré à la

Commune de Croy, son surdimensionnement serait encore existant. Les chiffres

indiqués par l'autorité cantonale intimée dans son écriture du 4 juin 2019 se

réfèrent au bilan du dimensionnement de la zone à bâtir pour la Commune de Croy

(pièce 2 de l'autorité cantonale intimée). A teneur de ce bilan, les possibilités

de développement, évaluées à 53 habitants, avec un taux de croissance de 0.75%,

devraient être doublées. En tenant compte du besoin effectif au moment du

bilan, soit 44 habitants, ces besoins seraient donc de 97 habitants (53 + 44), avec

un taux de croissance de 1.5 %. Or les capacités d'accueil au moment du bilan

sont estimées à 222. En conséquence, même en tenant compte d'un taux de

croissance de 1.5%, il subsisterait un surdimensionnement de la zone à bâtir de

125.

habitants (222 – 97), qu'il conviendrait de réduire. Dans ces

circonstances, la création d'une zone réservée communale demeure justifiée,

même en admettant que la Commune de Croy acquière à terme le statut de centre

local. Il faut en effet éviter de rendre plus difficiles, voire impossibles, de

futurs déclassements et garantir le redimensionnement de la zone à bâtir dans

le cadre de la révision du plan d'affectation communal. La zone réservée doit

par conséquent être confirmée dans son principe.

4.

Le recourant se prévaut d'une violation du principe de la

proportionnalité, dès lors que sa parcelle fait partie du périmètre de centre,

sise à moins de 500 m de la gare et qu'elle est au bénéfice d'une autorisation

préalable d'implantation pour trois immeubles de huit logements chacun. En

cours de procédure, le recourant s'est encore prévalu de l'avancement de la

procédure d'adoption du PGA, qui aboutirait selon lui à rendre à nouveau

constructible sa parcelle, preuve de l'inopportunité de la zone réservée

litigieuse.

a) Dans un arrêt du 20 février 2019 (AC.2018.0273),

le Tribunal de céans a rappelé que l'autorisation préalable d'implantation au

sens de l'art. 119 LATC ne constitue pas un droit acquis qui garantirait que le

permis de construire soit délivré en dépit de changements de réglementation ou de

planification intervenus entre-temps. L'adoption de la zone réservée constitue

précisément un changement de planification modifiant, fût-ce à titre

provisoire, l'affectation de la parcelle destinée à la construction litigieuse

(cf. aussi TF 1C_168/2019 du 17 janvier 2020). Le recourant ne saurait en

conséquence se prévaloir de l'autorisation préalable d'implantation délivrée

sur sa parcelle, dès lors qu'une zone réservée a été adoptée dans l'intervalle.

Quant à la situation de sa parcelle, celle-ci se trouve

en bordure de la zone à bâtir, au sud-est du territoire communal. Même si elle

est équipée et entourée pour partie de parcelles construites, elle n'est pour

l'heure construite que d'un bâtiment agricole et demeure non-construite pour

l'essentiel. Ces caractéristiques ne permettent pas de l'exclure d'emblée d'un

éventuel déclassement.

La zone réservée litigieuse s'étend sur toute la

zone à bâtir communale. Une telle solution est de nature à permettre aux

autorités communales de procéder à une révision de la planification en ayant

une vue d'ensemble de tout le territoire communal. Le caractère proportionné

d'une telle mesure paraît ainsi manifeste et peut être confirmé. S'agissant par

ailleurs d'une mesure provisoire, il n'est pas nécessaire d'instruire davantage

l'état de la révision de la planification communale. Qu'il suffise de constater

que celle-ci n'est pas encore achevée et que dans cette mesure, l'instauration

d'une zone réservée demeure justifiée, nécessaire et adéquate. La zone

litigieuse respecte ainsi le principe de la proportionnalité.

5.

Le recourant invoque une violation du principe de l’égalité de

traitement.

Selon la jurisprudence, une décision ou une norme

viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des

distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au

regard de la situation de fait à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des

distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce

qui est semblable n'est pas traité de manière identique et que ce qui est

dissemblable ne l'est pas de manière différente. Il faut que le traitement

différent ou semblable injustifié se rapporte à une situation de fait

importante. Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration des plans

d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement local que

la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de mêmes

situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant

leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation. Du

point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement

soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid.

3.7.2; AC.2019.0114 précité consid. 4a et les références citées).

En l'occurrence, la Commune de Croy a pris la

décision d'instaurer une zone réservée sur l'ensemble de son territoire

constructible. Il s'agit d'une possibilité admise par le SDT (DGTL) et

approuvée par la jurisprudence, ce d'autant s'il s'agit de pouvoir étudier une

répartition judicieuse des droits à bâtir à l'intérieur de tout le territoire

urbanisé pour le prochain horizon de planification (cf. AC.2018.0329 du 2

septembre 2019 consid. 4b; AC.2018.0001 du 23 novembre 2018 consid. 1e). Une

telle solution respecte manifestement l'égalité de traitement entre tous les

propriétaires de parcelles constructibles sises sur le territoire communal.

Le recourant allègue que les parcelles voisines de

la sienne auraient bénéficié d'autorisations de construire, ce qui serait

constitutif d'une inégalité de traitement. Il indique toutefois, dans son

écriture du 14 mai 2019, que le projet de construction sur la parcelle n° 434 a

été mise à l'enquête publique du 25 février au 26 mars 2017, soit avant

l'annonce faite par la Municipalité, le 14 mars 2017 et avant la mise à

l'enquête publique de la zone réservée, en 2018. La situation de cette parcelle

diffère ainsi de celle du recourant. Il convient en effet de rappeler qu'à ce

moment-là, le recourant ne bénéficiait que d'une autorisation préalable

d'implantation et une demande d'autorisation de construire n'a été requise que

postérieurement au début de la mise à l'enquête publique de la zone réservée.

Le recourant ne peut en conséquence se prévaloir de la situation d'autres

parcelles voisines, étant aussi rappelé que le principe de l'égalité de

traitement n'a qu'une portée réduite en matière de planification.

Ce grief est rejeté.

6.

Il résulte des considérants qui précèdent que la zone réservée litigieuse

respecte les conditions des art. 27 LAT et 46 LATC. Les décisions attaquées

doivent partant être confirmées et le recours rejeté.

Succombant, le recourant supportera l'émolument de

justice (art. 49 LPA-VD; art. 4 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires

et des dépens en matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1) ainsi qu'une

indemnité à titre de dépens en faveur de la Commune de Croy, qui a procédé avec

l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 55 LPA-VD et 11 TFJDA).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

Les décisions du Conseil général de la Commune de Croy, du 1er

octobre 2018, et du Département des institutions et du territoire (auparavant:

Département du territoire et de l'environnement), du 3 décembre 2018, sont

confirmées.

III.

Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la

charge de A.________.

IV.

Une indemnité de 2'000 (deux mille) francs, à payer à titre de dépens à

la Commune de Croy, est mise à la charge de A.________.

Lausanne, le 17 septembre 2020

La

présidente: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’Office fédéral du développement territorial

ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.