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Décision

AC.2019.0031

CDAP - AC.2019.0031 - 2019-04-15 - A.________ /Municipalité de Denens, Service du développement territorial

15 avril 2019Français18 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.

Le village de Denens et son château dominent un vignoble en coteau

parsemés de quelques habitations. Le secteur au bas du vignoble est voué à

l'agriculture. Tel est notamment le cas de la parcelle 159, de 153'387 m²,

colloquée en zone agricole, qui porte les bâtiments de l'exploitation agricole

de la famille du recourant. Le recourant, né en 1951, a acquis cette parcelle par

donation en 1985. En 1986, il a repris de son père l'exploitation du domaine et

construit une habitation (ECA 283) sur la parcelle 159.

Né en 1923, le père du recourant était propriétaire

de la parcelle 64 sur laquelle il a construit en 1972 une maison qu'il a

toujours habitée avec son épouse. Cette parcelle se trouve en bordure du

village dans le coteau viticole, qui est colloqué en zone viticole; la parcelle

64 semble en revanche colloquée en zone agricole selon le plan des zones

disponibles sur le site internet de la commune; en tous les cas, la parcelle 64

est entourée sur trois côtés de vigne colloquée en zone viticole; à l'amont,

elle jouxte la zone à bâtir entourant le village (zone d'habitation de très

faible densité).

On mesure environ 300 m à vol d'oiseau entre les

bâtiments d'exploitation et le centre du village, et environ 200 m à vol

d'oiseau entre ces mêmes bâtiments et la maison construite en 1972 sur la

parcelle 64 par le père du recourant. C'est par la route que le trajet entre

les bâtiments d'exploitation de la parcelle 159 et la maison de la parcelle 64

est d'environ 700 m comme l'allègue le recourant: ce trajet nécessite d'entrer

dans le village et d'en ressortir par une autre route.

B.

Après le décès de leur père en 2011, le recourant et son frère sont

devenus propriétaires de la parcelle 64. Le 25 novembre 2015, ils ont vendus

cette parcelle, qui était libre de gage, pour le prix de 1'800'000 Fr.

C.

Exposant qu'il arrivait à la retraite à la fin de 2016 et que son

exploitation agricole serait reprise par son épouse et sa fille, le recourant a

contacté le Service du développement territorial le 4 avril 2016 en vue de la

construction d'un nouveau logement sur la parcelle 159.

Le 2 septembre 2016, le Service du développement

territorial, rappelant les conditions d'entrée en matière pour un projet de

logement pour la génération qui prend sa retraite, a émis un préavis négatif

pour le motif que le bétail présent sur place (16 UGB) n'atteignait pas le

seuil requis (60 UGB de bétail de remonte ou 25 UGB de bétail laitier) pour que

le logement du chef d'exploitation soit conforme à la zone agricole (ces

conditions sont énumérées dans une directive interdépartementale disponible à

l'adresse https://www.vd.ch/fileadmin/user_upload/themes/territoire/amenagement/Hors_zone_%C3%A0_b%C3%A2tir/Directive_DTE-DECS_Constructions_agricoles_HZB_17.03.15.pdf).

De nouvelles correspondances et des documents

supplémentaires ont été échangés. Un rapport de Proconseil du 19 octobre 2016

fait état d'une évolution du bétail présent sur le domaine avec, à fin 2018, un

effectif de 38 UGB de vaches laitières, vaches allaitantes, jeune bétail, etc. Par

lettre du 2 novembre 2016, le Service du développement territorial a rappelé

son préavis négatif et ajouté qu'il n'entrait pas en matière sur le projet de

construction d'un nouveau logement hors de la zone à bâtir en raison du fait

(nouvellement découvert) que le recourant avait été copropriétaire jusqu'en

2015 d'une habitation située en zone agricole à 150 m des bâtiments de

l'exploitation.

Le recourant a encore exposé que la parcelle 64 ne

faisait pas partie de son exploitation agricole.

D.

Du 12 septembre au 11 octobre 2018, le recourant a mis à la l'enquête la

construction d'un stöckli sur la parcelle 159. D'après la demande de permis de

construire, l'estimation totale des travaux est de 570 000 Fr.

Dans une synthèse CAMAC du 4 décembre 2018, le

Service du développement territorial a refusé de délivrer l'autorisation

spéciale requise. Cette décision est motivée de la manière suivante :

"3. EXAMEN

Vu les jurisprudences citées

ci-dessus et comme le centre d’exploitation est situé à proximité de la zone à

bâtir qui permet la construction de logements, il n’est a priori pas

disproportionné de demander à ce que le logement demandé soit recherché en zone

constructible.

Le caractère indispensable du

logement souhaité n’est donc pas démontré de sorte que le projet n’est a priori

pas conforme à l’affectation de la zone déjà pour cette raison.

Néanmoins, le SDT a examiné la

situation précise des requérants afin de procéder à une pesée globale des

intérêts en jeu.

La Direction générale de

l’agriculture, de la viticulture et des affaires vétérinaires (DGAV) a préavisé

comme suit le présent projet:

Le projet est lié à une exploitation agricole reconnue

au sens de l’OTerm et les besoins sont justifiés pour un « stöckli » qui ne

devra pas dépasser 100 m2.

La DGAV préavise favorablement ce projet lié à une

exploitation agricole, dont la nécessité fonctionnelle est démontrée.

Au vu du préavis de la DGAV, la nécessité du projet est

avérée.

Toutefois, outre son besoin

agricole, le projet doit être examiné selon les dispositions relatives à

l’aménagement du territoire.

Différents échanges avec les

requérants ont fait apparaître que M. A.________ avait été copropriétaire

jusqu’au 25 novembre 2015, d’une habitation située à environ 150 mètres des

bâtiments de l’exploitation et affectée en zone agricole (parcelle n° 64).

Or, l’article 85 RLATC interdit au

propriétaire qui vend, cède ou confie à un tiers un bâtiment lié à

l’exploitation qu’il utilisait conformément à la destination de la zone et le

nouvel acquéreur qui a renoncé à ce bâtiment, de construire, hors des zones à

bâtir, un autre bâtiment d’habitation sur le même domaine agricole dont faisait

partie le bâtiment vendu, cédé ou confié à un tiers.

Vu le préavis de la DGAV et la

demande de permis de construire pour un logement supplémentaire hors zone à

bâtir, les requérants admettent implicitement que le logement vendu était de

fait nécessaire à l’exploitation agricole. En effet, la situation de

l’exploitation agricole n’a pas fondamentalement changé en trois ans.

L'article 85 RLATC s’inscrit dans

le cadre des dispositions légales fédérales hors zone à bâtir et répond à des intérêts

publics prépondérants, notamment pour les raisons suivantes :

·

La zone agricole doit être maintenue autant que possible libre de

toute construction (art. 16 al. 1 LAT).

·

Ne peuvent y être construits que les logements agricoles qui sont

indispensables à une entreprise agricole (art. 34 al. 3 et 4 OAT).

·

Un logement indispensable à l'agriculture ne doit pas être occupé

par des personnes sans lien avec l'exploitation agricole.

·

Vu le besoin en logement aujourd’hui, la vente de l’habitation en

2015, pour un usage non agricole n’aurait pas dû avoir lieu.

·

La question de savoir si le logement vendu était ou non soumis au

droit foncier rural ne change rien à ce fait.

·

Il ne peut donc être argumenté trois ans plus tard, qu’un nouveau

logement agricole doit être érigé en zone agricole, en remplacement du logement

vendu.

·

Le projet soumis aurait ainsi pour conséquence d’augmenter le

nombre de logements hors zone à bâtir et donc de contribuer au « mitage » du

territoire.

Suite à la pesée des intérêts en

jeu, le SDT constate que des intérêts publics prépondérants s’opposent au

projet qui s’avère donc contraire aux principes fondamentaux de l'aménagement

du territoire.

Au vu de ce qui précède et

constatant et que le requérant a renoncé en novembre 2015 à une habitation située

à environ 150 mètres des bâtiments de l’exploitation (et qui aurait pu être

utilisée comme « stöckli »), une dérogation ne peut être accordée pour la

construction d’un nouveau logement en zone agricole (art. 85 RLATC).

Pour le surplus, le logement projeté

dépassant la surface maximale admissible (123 m2 au lieu de 100 m2), il ne

pourrait pas être admis tel que proposé pour cette raison déjà.

4. CONCLUSIONS

En conclusion, le projet de «

stöckli » ne peut pas être admis du point de vue de l'aménagement du territoire

(art. 16a LAT, 34 OAT et 85 RLATC).

Les documents directement transmis

au SDT par le propriétaire en cours de procédure de demande d'autorisation (28

octobre 2018) ne permettent pas de modifier nos conclusions.

En conclusion, notre service refuse

de délivrer son autorisation spéciale, le permis de construire ne pourra pas

être délivré. »

E.

La municipalité a communiqué la synthèse CAMAC au recourant par lettre

du 12 décembre 2018 en indiquant qu'elle n'était pas en mesure de délivrer le

permis de construire sollicité.

F.

Par acte du 25 janvier 2019, le recourant conteste cette décision et

demande l'octroi du permis de construire.

Par réponse du 25 février 2019, le Service du

développement territorial conclut au rejet du recours. Il expose notamment que

l'exploitation pourrait être gérée depuis la zone constructible si bien que le

logement du chef d'exploitation ne peut être considérée comme conforme à la

zone agricole et que le stöckli devrait également remplir cette condition.

Par lettre de son conseil du 25 février 2019, la

municipalité s'en remet à justice tout en considérant que les griefs soulevés

par le recourant doivent conduire à l'admission du recours.

Le recourant a contesté par lettre du 15 mars 2019

que l'habitation ECA 283 ne soit pas conforme à la zone agricole où elle a été

dûment autorisée en 1986 comme logement du chef d'exploitation et de sa

famille.

Considérants

1.

La décision attaquée, que la commune n'a fait que transmettre

puisqu'elle émane de l'autorité cantonale, a été précédée de plusieurs prises

de position successives refusant le projet litigieux pour le motif que le

bétail présent sur place n'atteignait pas le seuil requis par les directives en

vigueur, parce que le recourant avait été copropriétaire jusqu'en 2015 d'une

habitation située en zone agricole à 150 m des bâtiments de l'exploitation

(décision attaquée) et parce que l'exploitation avec un cheptel de 29 UGB

allaitant pourrait être gérée depuis la zone à bâtir la plus proche (réponse au

recours).

Le recourant fait valoir qu'il a dirigé son

exploitation pendant plus de 30 ans en vivant sur sa ferme et qu'il est en

droit de construire sur son domaine un petit logement conforme à la zone

agricole selon l'art. 34 al. 3 OAT. En logeant sur place, il pourra partager son

expérience et rendre de précieux services à la génération suivante compte tenu

du bétail détenu sur le domaine. Il ne dispose pas de parcelles constructibles

et des zones réservées bloquent de toute manière les possibilités de construire

sur le territoire communal. Selon lui, l'habitation construite en 1972 par son

père n'a jamais fait partie du domaine; le recourant n'a pas pu en demander

l'attribution à la valeur préférentielle et aucun des deux frères n'avait les

moyens d'acheter la part de l'autre, raison pour laquelle le bâtiment a été

vendu à un tiers.

2.

En vertu de l'art. 16a al. 1 LAT, sont conformes à l'affectation de la

zone agricole les constructions qui sont nécessaires à l'exploitation agricole.

a) Pour ce qui concerne la construction de logements

en zone agricole, l'art. 16a LAT est concrétisé par l'art. 34 al. 3 OAT qui

déclare conforme à la zone les constructions qui servent au logement

indispensable à l'entreprise agricole, y compris le logement destiné à la

génération qui prend sa retraite. Cette réglementation reprend les principes

dégagés par la jurisprudence de l'ancien art. 16 LAT en vigueur jusqu'au 31

août 2000 (cf. arrêt 1A.205/2004 du 11 février 2005 consid. 3.3 in RDAF 2005 I

365). Selon cette jurisprudence (voir en dernier lieu 1C_22/2016 du 20 octobre

2016, consid. 3.1), le logement n'est conforme à la zone agricole que s'il se

trouve dans une relation fonctionnelle immédiate avec une exploitation agricole

et qu'il est indispensable pour une exploitation dépendante du sol. Tel est le

cas si la présence permanente sur le domaine des personnes concernées est

indispensable et que la zone à bâtir habitable la plus proche est largement

éloignée. Cette question est examinée notamment en fonction de la distance à la

zone à bâtir et des tâches de surveillances nécessitées par l'exploitation (cf.

ATF 121 II 67 consid.

3a p. 69, 307 consid. 5 p. 312 ss et les références citées). Les bâtiments

d'habitation ne sont en outre conformes à la zone agricole que s'ils ne sont

pas surdimensionnés en regard du besoin d'habitation déterminé par

l'exploitation du sol (ATF 125 III 175 consid. 2b; 121 II 307 consid. 3b et les

références citées).

Le droit d'habiter en dehors de la zone à bâtir est

réservé à un cercle de personnes relativement étroit. N'y entrent que les

personnes qui sont directement actives dans l'agriculture en tant que

propriétaires d'exploitation ou d'auxiliaires, ainsi que les membres de leur

famille et la génération qui, prenant sa retraite, a été toute sa vie active

dans l'agriculture (ATF 121 II 307 consid. 3b;1A.19/2001 du 22 août 2001,

consid. 3 et les références). Pour éviter la dispersion des constructions, la

jurisprudence pose des exigences sévères quant à la conformité du logement à la

zone agricole et ne l'admet qu'avec retenue. Elle est particulièrement stricte

pour le logement de personnes exerçant une activité agricole à titre accessoire

et l'exclut d'emblée pour l'activité agricole de loisir (ATF 121 II 307,

consid. 5 ff; art. 34 al. 5 OAT).

Est déterminante une appréciation d'ensemble qui se

fonde plus sur des critères qualitatifs que des facteurs quantitatifs

(1C_227/2014 du 11 mai 2016, consid.3.3 avec casuistique détaillée au consid. 3.4).

La proximité de la zone constructible constitue un critère parmi d'autres dans

l'examen du caractère nécessaire de l'implantation du logement de l'agriculteur

hors de la zone à bâtir, au sein de son domaine (cf. arrêt 1C_169/2012 précité

consid. 5.1;1C_188/2016 précité, consid. 4.2; cf. également ATF 121 II 67 consid.

3a p. 69). Il faut tenir compte du genre et de l'importance de l'exploitation,

de sa situation topographique, de son environnement économique ainsi que des

particularités inhérentes à son exploitation (1C_647/2012 du 3 septembre 2014,

consid. 3). Si l'habitation du chef de l'exploitation se révèle non

indispensable à celle-ci, une habitation supplémentaire pour la génération qui

prend sa retraite n'est pas non plus conforme à la zone (1C_319/2018 du 7

février 2019, consid. 6; destiné à la publication, qui traite de la relation

entre l'art. 34b al. 5 OAT – qui exclut de nouveaux bâtiments d'habitation en rapport

avec la détention et l'utilisation de chevaux – et le logement destiné à la

génération qui prend sa retraite).

b) Le SDT invoque en outre l'art. 85 al. 2 du

règlement d'application de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du

territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11) qui prévoit ce qui suit :

"Art. 85 - Interdiction de

reconstruction

1.

En principe, le

propriétaire qui vend, cède ou confie à un tiers un bâtiment lié à

l'exploitation qu'il utilisait conformément à la destination de la zone et le

nouvel acquéreur qui a renoncé à ce bâtiment, ne peuvent construire, hors des

zones à bâtir, un autre bâtiment d'habitation sur le même domaine agricole dont

faisait partie le bâtiment vendu, cédé ou confié à un tiers.

2.

Le département peut

toutefois accorder une dérogation, si le propriétaire apporte la preuve, avant

la cession ou la remise de son immeuble, que les impératifs de l'exploitation

agricole le justifient."

Il n'est pas certain qu'il appartienne au droit

cantonal (au surplus dans une disposition qui n'est que de niveau

réglementaire) de réglementer la matière. La jurisprudence fédérale a déjà eu

l'occasion de statuer dans le cas d'un constructeur qui provoque lui-même le

besoin d'une nouvelle construction en vendant une parcelle qu'il aurait pu

utiliser dans le même but (1C_17/2015 du 16 décembre 2015 suivi de 1C_301/2017

du 20 novembre 2017;1C_227/2014 du 11 mai 2016, consid. 5.4; v. ég. l'arrêt

cantonal AC.2013.0252 du 27 octobre 2014, consid. 2; v. ég. art. 43a let b.

OAT). Lorsqu'il s'agit de bâtiments d'exploitation agricole, la jurisprudence

retient que l'autorité compétente doit examiner en premier lieu si la nouvelle

activité peut être réalisée dans des locaux existants; si tel n'est pas le cas,

elle doit vérifier que la nouvelle construction correspond à l'utilisation

envisagée et aux besoins objectifs de l'exploitation. La disponibilité des

bâtiments existants ne doit pas avoir

été compromise par des choix de commodité de l'exploitant, comme une vente, une

mise en location ou une réaffectation étrangère à l'agriculture (arrêt

1C_17/2015 du 16 décembre 2015 consid. 2, précité;1C_58/2017 du 18 octobre

2018, consid. 5.3.1). Il doit en aller

de même en matière de logement agricole.

c) La présente cause présente ceci de particulier

que la question de savoir s'il faut opposer au recourant le fait qu'il a vendu

un logement situé en zone agricole se confond avec celle de savoir s'il est

possible d'exploiter le domaine depuis la zone à bâtir. En effet, la parcelle

64.

vendue en 2015 se trouvait à 200 m des bâtiments d'exploitation du domaine

mais par son côté amont, elle était contiguë à la zone à bâtir qui entoure le

village. Il y a donc qu'une différence insignifiante entre la distance séparant

la parcelle 64 du domaine agricole et la distance (300 m au centre du village)

qui sépare le domaine de la zone à bâtir.

La casuistique rappelée dans un récent arrêt du Tribunal

fédéral (1C_227/2014 du 11 mai 2016, consid. 3.4 in fine) montre qu'en cas de

détention de gros bétail, la nécessité d'un logement sur l'exploitation n'a pas

été admise lorsqu'une habitation en zone à bâtir était disponible à 250 m (1A.120/1998

du 21 juin 1999, consid. 2), voire à 450 m pour une exploitation avec vaches

laitières (1C_67/2007 du 20 septembre 2007, consid. 3.2-3.4), tandis qu'un

nouveau logement a été admis comme conforme à la zone pour une exploitation de

24.

ha avec 25 ou 38 UGB alors que l'ancienne habitation se trouvait à 1 km

environ (1A.130/2000 du 16 novembre 2000, consid. 6b). L'arrêt 1C_227/2014, en

bref, dénie la nécessité d'un logement destiné seulement à raccourcir la durée

du trajet.

La casuistique rappelée ci-dessus confirme l'appréciation

du Service du développement territorial selon laquelle il est possible

d'exploiter le domaine agricole litigieux depuis la zone à bâtir. N'est pas

déterminant non plus le fait que le recourant ne possède pas de parcelle

constructible ou de logement dans le village car comme le retient l'autorité

intimée dans sa réponse au recours, on porterait une atteinte grave au principe

selon lequel la zone agricole doit être maintenue autant que possible libre de

toute construction (art. 16 al. 1 LAT) si cette situation suffisait pour qu'un

agriculteur puisse habiter hors de la zone à bâtir. Il importe finalement peu

que le recourant se soit séparé de sa part sur la maison de la parcelle 64.

Certes, sur le principe, la jurisprudence citée ci-dessus (consid 2b in fine)

permettrait de refuser une nouvelle construction hors de la zone à bâtir. En

l'espèce toutefois, compte tenu du montant très élevé dont le recourant aurait

dû désintéresser son frère, il n'est pas certain qu'on puisse lui faire grief d'avoir

renoncé à cette habitation.

On rappellera enfin que si l'habitation du chef de

l'exploitation se révèle non indispensable à celle-ci, une habitation

supplémentaire pour la génération qui prend sa retraite n'est pas non plus

conforme à la zone (1C_319/2018 déjà cité).

Dans ces conditions, le tribunal ne peut que

confirmer l'appréciation de l'autorité intimée qui fait prévaloir l'intérêt

public à conserver la zone agricole le plus possible libre de construction sur

l'intérêt privé du recourant à s'installer pour sa retraite près de la ferme

reprise par sa fille.

3.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours. L'émolument

peut être réduit pour tenir compte du fait que la procédure se termine sans

audience La commune, qui s'en est remise à justice, n'a pas droit à des dépens.

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision du Service du développement territorial du 4 décembre 2018

(CAMAC 180 086) est maintenue.

III.

Un émolument de 2'500 (deux mille cinq cents) francs est mis à la charge

du recourant.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 15 avril 2019

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.