AC.2019.0032

CDAP - AC.2019.0032 - 2019-11-29 - A.________/Municipalité de Morges

29 novembre 2019Français49 min

Source vd.ch

Faits

Vu les faits suivants:

A.________ est propriétaire de la parcelle n° 413 de la Commune de

Morges, d'une surface est de 1'776 m2, sise avenue des Pâquis 34.

Selon le plan général d’affectation (PGA) et le règlement communal sur le plan

d’affectation et la police des constructions (RPGA), approuvés le 2 mars 1990 par

le Conseil d'Etat, cet immeuble est colloqué en zone artisanale, qui s’étend à

tout le secteur compris entre l’avenue des Pâquis à l’ouest, la rue St-Domingue

au sud et la rue de Lausanne à l’est et couvre un périmètre de 16’397 m2.

Cette parcelle est bordée côté sud-ouest par la parcelle n° 412 (av. des

Pâquis 32/rue Saint-Domingue 2), sur laquelle prend place un bâtiment,

n° ECA 204, remontant à 1877, qui a obtenu la note *3* au recensement

architectural des bâtiments du canton au sens de l'art. 30 du règlement

d'application du 22 mars 1989 de la LPNMS (RLPNMS; BLV 450.11.1) et qui abrite

actuellement un hôtel-restaurant à l’enseigne "La Table d’Igor".

Le 30 novembre 2012, A.________ a requis l’autorisation d’édifier sur sa

parcelle, après démolition du bâtiment existant, un bâtiment de forme

rectangulaire d’environ 428 m2 au sol, d’une hauteur au faîte de

14,96 m, s’élevant sur trois niveaux sur rez plus combles, comprenant huit

locaux artisanaux répartis entre le rez-de-chaussée et le troisième étage et

quatre appartements (deux au troisième et deux dans les combles). Les plans du

3 décembre 2012 soumis à l'enquête

publique prévoyaient la construction de trois locaux artisanaux à aménager par

étage au rez-de-chaussée, au premier ainsi qu'au deuxième étage, de deux

habitations et un local artisanal à aménager au troisième étage et de deux

habitations aux combles. Le permis de construire a été délivré le 25

mars 2013 et est entré en force. Il disposait que, sur une surface brute utile

des planchers de 2'067 m2, 686 m2 seraient voués au

logement et le reste, à l’artisanat. Le permis ne se prononçait pas sur l'exercice

d'activités commerciales.

Le 20 septembre 2013, A.________ a fait mettre à

l’enquête complémentaire un projet de construction modifié par rapport à

l’autorisation du 25 mars 2013 portant sur la réalisation 45 studios destinés

au logement d’étudiants. Le permis de construire délivré le 3 février 2014 par

la municipalité a, suite à un recours d'un propriétaire voisin, été annulé par

le Tribunal cantonal dans un arrêt du 21 octobre 2014 (arrêt AC.2014.0108). Le Tribunal

cantonal a considéré que la destination future du bâtiment projeté était bien

celle de l’habitat, en majeure partie à tout le moins. Elle s’avérait dès lors

incompatible avec l’affectation d’un secteur voué à l’artisanat et à la petite

industrie, où l’habitat ne pouvait excéder un tiers de la surface brute de

planchers utile (arrêt précité consid. 4c).

A.________ est propriétaire de l'entier des lots de la PPE constituée

sur la parcelle n° 413. A un moment donné, six des 23 lots que comptait

l'immeuble ont été affectés à une exploitation sous forme d'hébergements

Airbnb.

La municipalité a dénoncé le 22 décembre 2016

l'administrateur de A.________ auprès de l'autorité préfectorale pour ce

qu'elle estimait être une contravention à la loi vaudoise du 4 décembre 1985

sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), à

savoir le non-respect de l'art. 50 RPGA, motif pris que l'exploitation des six

lots litigieux en hébergements Airbnb outrepassait le quota de surfaces dédiées

à l'habitation fixé à l'art. 50 RPGA.

Dite dénonciation a débouché sur une condamnation de

l'administrateur. Par jugement du 28 novembre 2018, le Tribunal de police de l'arrondissement

de la Côte l'a condamné à payer une amende de 25'000 fr. ainsi qu'à verser une

créance compensatrice de 63'500 fr. en faveur de l'Etat. Un appel contre ce

jugement a été formé devant la Cour d'appel pénale du Tribunal cantonal et a

été rejeté par arrêt du 29 janvier 2019.

Bien que considérant que cette démarche n'était pas nécessaire puisque

l'exploitation des six lots en hébergement Airbnb était conforme selon elle au

permis de construire (soit au permis de construire initial délivré le 25 mars

2013) et au RPGA, A.________ a déposé au printemps 2017 une demande portant sur

le changement d'affectation de certaines des surfaces réalisées dans l'immeuble

construit à l'avenue des Pâquis 34. Plus précisément, elle demandait à être

autorisée à affecter certaines surfaces à l'hébergement Airbnb. Le projet

mentionnait que cette activité était prévue pour quatre logements au

rez-de-chaussée, ainsi que pour un autre au premier étage.

Le projet a été soumis à l'enquête publique du 20

mai au 18 juin 2017. Il a suscité quatre oppositions. La centrale des autorisations

CAMAC a établi sa synthèse le 21 juillet 2017, délivrant l'autorisation

spéciale cantonale à certaines conditions.

Le 28 juin 2017, la municipalité s'est adressée à A.________

pour obtenir divers renseignements.

Le 29 septembre 2017, A.________ a requis de la

municipalité qu'elle statue sur sa demande.

Invitée à se déterminer sur les oppositions en date

du 16 octobre 2017, A.________ a répondu le 8 novembre 2017.

Le 12 février 2018, la municipalité a adressé une

demande de renseignements à A.________.

Par lettre du 20 février 2018, la société A.________

a indiqué qu'elle renonçait à sa demande s'agissant des surfaces utilisées

comme salon de massage au rez-de-chaussée (cf. permis de construire n° 2017/42

délivré le 27 novembre 2017, à la suite d'une enquête publique qui avait eu

lieu du 22 juillet 2017 au 20 août 2017).

Le 6 mars 2018, une réunion rassemblant des représentants

de la commune de Morges et l'administrateur de A.________ a eu lieu. Un rapport

a été établi à cette occasion, portant sur l'affectation des locaux, qui

comportait l'état des lieux suivant au 1er mars 2018:

"rez-de-chaussée:

il était prévu trois locaux

commerciaux; quatre unités ont été réalisées; deux sont affectées en salon de

massages et les deux dernières font l'objet de la demande d'affectation Airbnb,

elles n'ont pas pu être visitées.

premier étage:

trois locaux commerciaux avaient

été autorisés ; cinq unités ont été réalisées. Lors de la visite du 16.12.2016

Un appartement de deux pièces était occupé pour de l'habitation, un studio

était vide, une unité est occupée par un cabinet de cardiologie, les deux

dernières unités étaient inoccupées, ces dernières ont été réunies pour créer

un cabinet d'orthopédie. L'appartement devenu vacant ainsi que le local faisant

l'objet de la demande d'affectation Airbnb n'ont pas pu être visités.

deuxième étage:

trois locaux commerciaux avaient

été autorisés. Trois appartements et deux studios ont été réalisés. Lors de la

visite du 16.12.2016, sous réserve d'un appartement, les quatre autres logements

étaient déjà occupés. Lors de la visite du 1er mars le local

artisanal vacant a été loué comme appartement en date du 15.10.2017 et un

logement est devenu vacant, ce dernier n'a pas pu être visité.

troisième étage:

deux appartements et un local commercial avaient été

autorisés; deux studios et trois appartements, ont été réalisés ; ils sont tous occupés

quatrième étage, combles:

deux appartements ont été

autorisés; trois appartements et deux studios ont été réalisés; ils étaient

tous déjà occupés lors de la visite du 16.12.2016. Un logement et un studio

devenus vacants n'ont pas pu être visités.

Les lots 3, 4, 101,

103, 301, 302, 304, 305, 401, 402, 403, 404, et 405 sont conforme à

l'affectation

Les lots 102, 201,

202, 203, 204, 205 et 303 sont non conforme à l'affectation autorisée

Les lots 1, 2, 104

ne sont pas affectés (Airbnb en cours)

Les lots 1, 2, 102, 104, 204 et

405 sont vacants".

Le 11 avril 2018, A.________ a indiqué qu'elle

retirait la surface relative au lot n° 202 de la demande portant sur

l'activité Airbnb.

Le 13 novembre 2018, A.________ a invité la

municipalité à statuer sur sa demande de permis de construire.

Le 5 décembre 2018, A.________ a demandé au Département

du territoire et de l'environnement d'impartir à la municipalité un ultime

délai de dix jours afin qu'une décision formelle soit rendue en lien avec

l'enquête précitée.

Le 7 décembre 2018, la municipalité a refusé le permis de construire

requis au motif que, compte tenu des surfaces d'ores et déjà affectées à de

l'habitation, il n'était pas possible d'étendre encore celles-ci, au vu de la

réglementation communale applicable. Elle a retenu ce qui suit:

"Airbnb permet à des

particuliers de louer tout ou partie de leur propre habitation comme logement

d'appoint. Le site internet Airbnb offre une plateforme de recherche et de

réservation entre la personne qui offre son logement et le vacancier qui

souhaite le louer. En d'autres termes, le concept Airbnb implique

nécessairement que les surfaces concernées correspondent à une habitation, qui

est mise parfois provisoirement à disposition de tiers.

Le projet soumis à l'enquête

publique par votre cliente porte sur le changement d'affectation de certains

locaux en « hébergement Airbnb ». Vu la définition qu'il faut donner à ce

concept, cela implique nécessairement que les surfaces concernées servent à la

base à du logement, soit à de l'habitation, ce que ne permet pas la

réglementation applicable en l'espèce, le pourcentage de surfaces affectées au

logement étant déjà trop important dans l'ensemble du bâtiment".

Le 28 janvier 2019, A.________ (ci-après: la recourante) a déposé un

recours contre la décision du 7 décembre 2018 devant la Cour de droit

administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP), en formulant les

conclusions suivantes:

"I. Le

recours est admis.

II. La

décision de la Municipalité de Morges du 7 décembre 2018 refusant le permis de

construire à A.________ portant sur le changement d'affectation en hébergements

Airbnb sur la parcelle n° 413 du cadastre du Registre foncier de la

Commune de Morges est réformée en ce sens que le permis de construire requis

par A.________, objet du dossier CAMAC 169837, est délivré.

Subsidiairement:

III. La

décision de la Municipalité de Morges du 7 décembre 2018 refusant le permis de

construire à A.________ portant sur le changement d'affectation en hébergements

Airbnb sur la parcelle n° 413 du cadastre du Registre foncier de la

Commune de Morges est annulée et la cause renvoyée devant cette autorité pour

qu'elle rende une nouvelle décision dans le sens des considérants".

La recourante a en outre requis la production des

pièces suivantes:

production par la Cour d'appel pénale de l'entier du dossier

pénal concernant la procédure de contravention dirigée à l'encontre de son

administrateur (pièce 51);

copie de tous les formulaires de demande de permis de construire,

ainsi que de tous les permis de construire et des permis d'exploiter/d'habiter

délivrés depuis 1990 sur les parcelles nos 386, 385, 4149,

4150, 408, 410, 412, 413, 421, 422 et 423, afin de démontrer que l'autorité

municipale n'applique pas l'art. 50 RPGA dans la zone artisanale,

respectivement qu'elle ne voudrait l'appliquer que sur la parcelle 413 de la

recourante, au mépris du principe d'égalité dans l'illégalité (pièce 52);

copie des plans d'enquête du bâtiment de logements érigés en

2017-2018 sur la parcelle n° 4149, afin d'apporter la preuve que les

locaux présentés comme "bureaux" comportaient des baignoires (pièce

53);

copie de toute décision par laquelle la municipalité aurait

enjoint les propriétaires des parcelles n° 386, 385, 4149, 4150, 408, 410,

412, 421, 422 et 423 de se conformer à l'art. 50 RPGA sur leur parcelle

respective (pièce 54);

copie de toute décision par laquelle la municipalité aurait

dénoncé les propriétaires des parcelles n° 386, 385, 4149, 4150, 408, 410,

412, 421, 422 et 423 auprès de l'autorité préfectorale pour contravention à

l'art. 50 RPGA (pièce 55).

Sur le fond, la recourante reproche à la

municipalité d'avoir statué en violation de l'art. 50 RPGA. Elle soutient

que la location des lots en question sous forme de meublés sur une plateforme

d'économie collaborative (en l'occurrence Airbnb) relève d'une activité

commerciale. Dès lors que l'exercice d'activités commerciales est autorisée

selon le permis de construire délivré, le changement d'affectation en

hébergement Airbnb requis est en adéquation avec le permis de construire

délivré en 2013. Selon la recourante, ce changement d'affectation ne contrevient

pas non plus à l'affectation de la zone artisanale, étant rappelé que la

commune a toujours été souple sur l'interprétation de la notion de petites

industries et artisanat en admettant d'autres activités commerciales. A titre

subsidiaire, la recourante soutient que, à supposer que l'on considère qu'une

exploitation de logements sous forme d'hébergements Airbnb relève malgré tout

de l'habitation, le changement d'affectation en hébergements Airbnb est

conforme à l'interprétation et à la pratique éprouvée que la municipalité fait

de l'art. 50 RPGA. En effet, cette réglementation communale n'est pas ou n'est

plus appliquée dans la zone artisanale et cela, depuis longtemps. La

quasi-totalité des bâtiments qui y sont érigés ne respectent pas le quota fixé

par l'art.50 RPGA, étant quasiment tous affectés à l'habitation, voire à des

activités (commerciales) qui n'ont strictement aucun lien avec l'artisanat ou

la petite industrie. Cela concernerait aussi les bâtiments nouvellement

construits entre 2016 et 2018. Or en vertu du principe de l'égalité dans

l'illégalité, la recourante estime être en droit d'être traitée comme tous les

autres propriétaires de la zone artisanale.

La municipalité (ci-après: l'autorité intimée) a

répondu le 28 mars 2019 et a conclu au rejet du recours. Elle expose que la

mise à disposition de surfaces habitables par des privés en faveur d'autres

privés implique que les surfaces concernées soient initialement vouées à de

l'habitation. En l'espèce, les surfaces concernées étaient vouées à de

l'activité, selon le permis de construire délivré en 2013. C'est donc à tort que

la recourante estime qu'un nouveau permis ne serait pas nécessaire et que la

mise à disposition de logements Airbnb pourrait se faire sur des surfaces vouées

à l'artisanat ou au commerce. Concernant la prétendue violation du principe

d'égalité de traitement, l'autorité intimée explique qu'elle est souple dans

l'application de l'art. 50 RPGA, lorsqu'il s'agit d'apprécier le type

d'activités susceptibles d'être autorisées. Elle précise qu'elle est en

revanche tout à fait stricte s'agissant du respect de la proportion entre les

surfaces affectées aux activités et les surfaces affectées à de l'habitation.

Elle signale aussi qu'il existe en zone artisanale des bâtiments autorisés

avant 1990, soit avant l'entrée en vigueur du RPGA actuel, et qui ne respectent

peut-être pas la proportion fixée à l'art. 50 al. 1er RPGA. Ces

précédents remontent toutefois à une autre époque et la recourante ne peut en

tirer aucun argument juridique.

La recourante a déposé des observations

complémentaires le 27 mai 2019 et a confirmé les conclusions prises au pied de

son recours. Elle reproche à l'autorité intimée de ne pas discuter du fond de

l'affaire dans sa réponse. Elle lui reproche en particulier de ne pas avoir

examiné dans sa réponse (pas plus qu'au stade de la seconde autorisation de

construire) si le changement d'affectation requis est conforme à l'application

et l'interprétation qu'elle donne de l'art. 50 RPGA. La recourante relève que

l'autorité intimée n'apporte d'ailleurs pas de preuves qu'elle fait encore

aujourd'hui application de l'art. 50 RPGA dans la zone et qu'elle ne démontre

pas que les constatations soulevées dans le recours sur l'absence de petites

industries et d'artisanat dans de nombreux immeubles sis dans le même périmètre

seraient erronées. La recourante insiste encore sur la nécessité d'administrer

toutes les mesures d'instructions énumérées dans le mémoire de recours, qui offrent

toutes de prouver que l'autorité intimée n'applique plus l'art. 50 RPGA depuis

de nombreuses années et qu'elle est victime d'une inégalité de traitement

intolérable.

Le 3 juin 2019, le juge instructeur a invité

l'autorité intimée à produire les pièces 52 à 55 mentionnées dans le recours.

L'autorité intimée s'est déterminée le 5 août 2019. Elle

conteste l'affirmation selon laquelle elle ne ferait pas application de l'art.

50 RPGA. Elle indique aussi que les recherches auxquelles l'administration

communale a procédé ont démontré que, depuis l'entrée en vigueur de l'actuel RPGA,

en 1990, 23 demandes ont concerné des permis de construire relatifs à la zone

artisanale. Si l'on faisait abstraction du dossier de la recourante, un seul

cas concernait une légère extension de la surface d'habitation (permis de

construire n° 1998/70, délivré le 1er décembre 1998). Une

dérogation avait été expressément requise à ce sujet et accordée, compte tenu

de la très faible augmentation de la surface dédiée à de l'habitation (2%).

Hormis ce cas exceptionnel, aucun autre dossier n'avait abouti à la délivrance

d'un permis de construire susceptible d'autoriser des surfaces d'habitations en

zone artisanale dépassant le quota fixé à l'art. 50 RPGA (sous réserve du cas

de la recourante). L'autorité intimée a aussi requis production par la

recourant de l'arrêt rendu par la Cour d'appel pénale suite à l'appel déposé

contre le jugement du Tribunal de police du 28 novembre 2018.

Le 19 août 2019, sur requête du juge instructeur, la

recourante a produit une copie de l'arrêt rendu le 29 janvier 2019 par la Cour

d'appel pénale.

Le 4 septembre 2019, la recourante a adressé au

Tribunal les extraits des dossiers des permis de construire délivrés dans la

zone et que l'autorité intimée lui avait préalablement adressés.

Le Tribunal a tenu une audience le 9 septembre 2019 en présence des

parties. Le procès-verbal est formulé dans ces termes:

"Le président demande à B.________

si le permis de construire du 25 mars 2013 autorisait l’activité commerciale.

Ce dernier lui répond que le bâtiment a été construit tel qu’il avait été

autorisé. Me Thévenaz réplique, en se référant aux plans du dossier du permis

de construire et à la note établie le 1er mars 2018, que l’intérieur

du bâtiment n’a pas été construit de manière conforme aux plans. En particulier,

la surface habitable réalisée était supérieure à celle indiquée sur les plans.

Invité à se déterminer au sujet de

l’arrêt de la CAPE du 29 janvier 2019, B.________ explique que, lorsqu’il a

acquis la parcelle en cause en 2010, M. Jomini lui avait indiqué que le plan

d’affectation allait être révisé dans le sens d’une plus grande ouverture au

logement pour cette zone. En effet, la zone avait été avant 1990 affectée à

l’habitation uniquement et elle ne se prête actuellement que peu aux activités artisanales

(il n’est pas possible aux camions d’accéder aux bâtiments de l’avenue des

Pâquis 34 ss, le raccordement des canalisations au réseau public est compliqué,

etc.). B.________ expose qu’il a construit en pensant à ce qui devait être la

nouvelle affectation de la zone, à savoir l’habitation. En attendant que le

nouveau plan entre en vigueur, il a estimé que l’exploitation des logements par

le biais de la plateforme Airbnb pouvait être une solution.

Me Thévenaz souligne que la

Municipalité a adopté une pratique large pour ce qui concerne le type

d’activités qu’elle admet dans la zone en question. Elle aurait d’ailleurs été

prête à considérer que la mise à disposition de logements d’étudiants était une

activité admissible, mais cette solution n’a pas été validée dans le cadre d’un

recours devant la CDAP. Par contre, la Municipalité est stricte quant au

pourcentage de la surface affectée au logement, respectivement à d’autres

activités.

Le président passe en revue avec B.________

l’occupation des différents étages du bâtiment sis à l’avenue des Pâquis 34. Il

en ressort que le rez-de-chaussée est actuellement affecté à un salon de

massage. B.________ a déposé une demande cet été afin d’agrandir la surface

dévolue à l’activité de ce salon, l’appartement de 3.5 pièces situé au rez ne

pouvant pas être affecté à l’habitation. Cela étant, il indique qu’il

préférerait loger une famille dans ces locaux qui disposent d’un beau jardin.

Au 1er étage, on trouve, selon les indications de B.________, deux

cabinets de médecins et un logement qui devait au départ être utilisé comme un

cabinet d’esthéticienne mais qui sert actuellement de logement. Au 2e

étage, certaines parties sont affectées à l’habitation et d’autres sont

inoccupées.

B.________ conteste l’affirmation

de la Municipalité selon laquelle seuls des locataires pourraient proposer leur

logement à la location sur Airbnb. Il estime que le propriétaire peut en faire

de même, pour quelques jours ou pour une plus longue période. En l’espèce, les

logements sont souvent loués par des usines de la région morgienne, pour leurs

visiteurs ou leurs stagiaires.

Le président aborde la question de

l’égalité dans l’illégalité. Me Guignard évoque le cas du bâtiment voisin du

bâtiment de la police qui ne comporterait que des logements. Il estime au

surplus qu’il n’y a aucune raison de considérer les deux bâtiments en cause

comme une seule entité, dès lors que l’extrait du registre foncier relatif à

ces parcelles, maintenant fractionnées, ne fait état d’aucun transfert de

droits à bâtir.

M. Jomini répond qu’il s’agissait

au départ d’une seule parcelle et qu’un seul permis de construire a été

délivré. Envisagés conjointement, les deux bâtiments respectent les exigences

du RPGA. Ils partagent d’ailleurs le même parking et le même système de

chauffage. M. Jomini s’étonne qu’aucune mention ne figure au registre foncier

et assure que la commune va faire rectifier la situation. Il ajoute que le

permis de d’habiter n’a pas encore été délivré et que la commune entend bien

faire respecter le RPGA. Elle est d’ailleurs intervenue après avoir constaté

qu’un appartement du rez-de-chaussée était affecté à de l’habitation (ce qui

n’est autorisé que pour le 1er et le 2e étage) et la

gérance a finalement dénoncé le bail de cet appartement. B.________ rappelle à

ce propos que tous les appartements du rez-de-chaussée comportaient une

baignoire selon les plans de mise à l’enquête, ce qu’il trouve étonnant pour

des bureaux. Me Guignard déplore que le fractionnement ait été autorisé sans

aucune réserve et doute de la volonté de la commune de régulariser la

situation.

La cour et les parties se

déplacent devant le bâtiment voisin du bâtiment de police (parcelles n° 4149

et n° 4150). Il est constaté que deux cabinets de médecins et un bureau

d’architectes occupent le rez-de-chaussée. Concernant l’activité de la police,

M. Jomini confirme qu’il s’agit selon l’interprétation large de la Municipalité

d’une activité admise en zone artisanale.

Le président interpelle M. Jomini

quant à un permis délivré en 1998, autorisant une affectation au logement

supérieure à la limite de 30%. Il s’avère qu’une dérogation avait été demandée

et qu’elle a été accordée. Me Guignard souligne qu’il s’agissait d’une

dérogation accordée à un bâtiment qui disposait déjà de surfaces d’habitation

supérieures à ce qui était autorisé.

Concernant l’activité

d’hôtellerie, qui est admise dans la zone, Me Thévenaz expose qu’elle implique,

contrairement à la location Airbnb, l’existence de locaux communs et services.

Le président demande pour quelle

raison ce secteur a été affecté en zone artisanale. M. Jomini explique qu’il

était proche d’une autre zone artisanale. Il s’avère que l’on trouve

généralement dans cette zone l’activité d’artisanat sur l’avant des parcelles

(côté lac) et l’habitation sur l’arrière (côté voie CFF).

Avant que B.________ ne construise

le bâtiment litigieux, il y avait sur sa parcelle une villa.

Me Thévenaz précise que le futur

statut de la parcelle n’est pas encore arrêté. Il y a en effet divergence entre

les services de l’Etat et la commune quant au devenir de la zone concernée. Le

canton n’entend pas autoriser le dézonage de zones artisanales tant que l’étude

confiée aux associations professionnelles régionales sur les zones

industrielles et les zones artisanales n’est pas terminée. Le nouveau plan est

en attente de l’approbation préalable du canton et ne pourra pas être mis à

l’enquête avant la fin de l’année 2019, voire le début de l’année 2020.

B.________ mentionne qu’il avait

présenté un premier projet qu’il avait accepté d’abandonner, conscient de son

aspect trop massif. Il s’étonne dès lors de voir le "pavé" qui a été

construit sur la parcelle Neeser. M. Jomini explique que dite parcelle se

trouve dans une autre zone (zone industrielle) et est soumise à d’autres règles.

Me Guignard demande encore que la

recourante puisse, comme les autres propriétaires, profiter de la pratique très

souple de la commune qui autorise toutes sortes d’activités dans cette zone".

Une copie du procès-verbal a été transmise aux

parties qui ont été invitées à se déterminer au sujet de son contenu.

Le 19 septembre 2019, la recourante s'est déterminée

comme suit sur le contenu du procès-verbal de l'audience.

"Concernant le bâtiment

construit sur la parcelle n° 4149, à savoir le bâtiment voisin du bâtiment

de police, il a été constaté lors de la visite locale que ce bâtiment était

destiné aux logements aux 1er et 2ème étages en tout cas.

Selon la recourante, le ratio d'un tiers de logement et de deux tiers

d'activité artisanale n'est pas respecté dans ce bâtiment et ce, même si la

Commune devait faire inscrire une mention sur cette parcelle.

Ces deux bâtiments sont exploités

depuis près de deux ans. La Commune a autorisé le fractionnement parcellaire

sans réserve aucune. Elle n'a absolument pas fait usage de l'art. 83 LATC.

Alors que la recourant dénonce depuis plus de deux ans une inégalité de

traitement, la Municipalité n'a pas bougé. Ce n'est que le jour de l'audience

que M. Jomini a indiqué qu'il s'étonnait qu'aucune mention ne figurait au registre

foncier et qu'il a assuré que la Commune allait faire rectifier la situation !

Cette déclaration pour le moins tardive n'emporte pas conviction.

Lors de l'audience, M. Jomini a

confirmé que la Commune interprétait largement la notion d'activités admises en

zone artisanale. Cette interprétation très large doit également permettre

l'exploitation commerciale sollicitée par la recourante, à savoir

l'exploitation de locaux via la plateforme Airbnb. Il est rappelé qu'une telle

exploitation est considérée comme étant commerciale par le Service des communes

et du logement.

Enfin, on relèvera que le

périmètre de la zone artisanale comporte des immeubles dont la vocation n'est

absolument pas artisanale. En d'autres termes, l'affectation prévue par ce

règlement n'a jamais été concrétisée. Dans ces décision les plus récentes, la

Municipalité a admis des dérogations à l'affectation de la zone. Elle a

notamment admis l'édification d'un bâtiment de police, ce qui n'a strictement

rien à voir avec l'activité artisanale. C'est dire si toutes sortes

d'activités, notamment le logement sont autorisées dans la zone".

Par déterminations du 30 septembre 2019, l'autorité

intimée a précisé que l'affirmation de B.________, telle que retranscrite au

bas de la page 1 du procès-verbal de l'audience, était erronée. Elle ne

soutenait pas que seuls des locataires pourraient proposer leur logement à la

location sur Airbnb. Un propriétaire pouvait aussi le faire, mais pour autant

qu'il habite lui-même, en temps normal, l'appartement concerné. L'autorité

intimée a ajouté qu'au 9ème paragraphe de la page 2, dernière

phrase, il y avait lieu de préciser que le nouveau plan était en attente de

l'examen préalable (et non pas de l'approbation préalable) du canton.

Considérants

1.

Interjeté dans le délai légal de trente jours suivant la notification de

la décision entreprise (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur

la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), le recours a été déposé en

temps utile. Il satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de

recevabilité (cf. art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99

LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Le recours a pour objet la décision refusant à la recourante l'octroi du

permis de construire requis, au motif que la nouvelle affectation ne serait pas

conforme à la zone artisanale.

a) Aux termes de l’art. 22 de la loi fédérale du 22

juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou

installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité

compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si (al. 2): la construction ou

l'installation est conforme à l'affectation de la zone (let. a); le terrain est

équipé (let. b). L'art. 29 al. 2 LATC précise que les zones à bâtir sont

affectées notamment à l'habitation, à l'industrie, à l'artisanat, au commerce,

aux constructions et installations publiques ainsi qu'aux équipements publics

et privés destinés à la culture, au sport, au tourisme et au délassement; ces

types d'affectation peuvent être exclusifs, prioritaires, mixtes, superposés ou

limités dans le temps.

A teneur de l’art. 103 al. 1 1ère phr.

LATC, aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en

sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou

l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir

été autorisé. A la rigueur de son texte, cette disposition n'exige la

délivrance d'un permis de construire que lorsque des travaux sont effectués sur

un bâtiment ou un terrain. Il n'est cependant pas contesté qu'une autorisation

soit également nécessaire en présence d'un simple changement d'affectation. Il

faut cependant veiller, eu égard à la garantie constitutionnelle de la liberté

individuelle, à ne pas étendre le champ d'application d'une telle autorisation

au point d'en faire l'instrument d'un contrôle systématique de l'autorité sur

la présence et l'activité des personnes ou sur l'utilisation de biens dans les

constructions existantes: le permis de "construire" ne doit pas

devenir une autorisation générique à laquelle l'autorité pourrait sans autre

subordonner tous les faits de la vie qu'il pourrait lui paraître souhaitable de

soumettre à son contrôle (cf. arrêts AC.2014.0108 du 21 octobre 2014

consid. 4a, AC.2012.0369 du 11 décembre 2013 consid. 3a/cc,

AC.2003.0178 du 27 avril 2004).

b) aa) En l’occurrence, la parcelle n° 413

prend place dans la zone artisanale du territoire communal de Morges. Aux

termes de l’art. 50 RPGA, cette zone est destinée à la petite industrie et à

l'artisanat (al. 1). L'habitat y est admis à raison du tiers de la surface

brute de plancher utile calculée selon l'art. 77 RPGA sur chaque parcelle

(al. 2).

Souvent, et comme c'est le cas en l'espèce, la

notion d'artisanat n'est pas définie dans la réglementation concernant la zone.

Ordinairement, la pratique considère comme entreprise artisanale la réunion,

dans un but économique, de moyens personnels et matériels (ATF 101 Ia 205

consid. 3b, JdT 1977 I 83; Alexander Ruch in:

Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [éds.], Commentaire de la loi fédérale sur

l’aménagement du territoire, 2009, n° 76 ad art. 22 LAT). Selon

la jurisprudence, les activités sans rapport avec la production, la fabrication

ou la transformation de biens matériels ne sont en principe pas compatibles

avec une zone industrielle et artisanale (cf. arrêts AC.2017.0028 du 24 octobre

2017.

consid. 1a/bb, AC.2012.0315 du 31 mai 2013 consid. 1a/bb,

AC.2008.0019 du 27 octobre 2008 consid. 4). Des activités commerciales

peuvent toutefois également être autorisées dans une zone industrielle ou

artisanale lorsque l'autorité a développé une pratique constante consistant à

admettre dans ce type de zone des activités commerciales non industrielles,

telles que la vente, les activités de services, de détente ou de loisir (cf.

arrêts AC.2017.0028 précité consid. 1a/bb, AC.2014.0322 du 14 octobre 2015

consid. 2b, AC.2014.0108 du 21 octobre 2014 consid. 4b, AC.2012.0315

précité consid. 1a/bb, et les références citées). Tel a été notamment le

cas de kiosques (shops) de stations-service (arrêts TF 1C_122/2010 du 21 juin

2010.

et 1C_426/2007 du 8 mai 2008), d'une discothèque, d'une salle de sport,

d'un commerce de meubles et d'une droguerie (arrêt TF 1C_326/2012 du 17 avril

2013.

consid. 3.2). Le Tribunal fédéral a toutefois jugé que les communes

devaient veiller à ce qu'il reste suffisamment de terrains disponibles dans les

zones artisanales pour des activités de ce genre et ne pas y tolérer

l'habitation de façon inconsidérée (arrêt TF 1C_138/2010 du 26 août 2010

consid. 2.5 et les références citées). Il est vrai que cette dernière

jurisprudence a trait à des zones exclusivement artisanales, dans lesquelles

l’habitation n’est admise que de façon limitée et toujours en rapport avec la destination

principale. La situation est quelque peu différente en l’espèce, comme on le

verra, puisque dans le secteur où la parcelle n° 413 prend place,

l’affectation à l’artisanat n’est pas exclusive mais prioritaire (voir AC.2014.0108

du 21 octobre 2014 consid. 4 concernant un précédent projet de la recourante

sur cette même parcelle). Dans dite affaire AC.2014.0108 du 21 octobre 2014, le

tribunal avait considéré que 45 studios destinés au logement d’étudiants, plus

des locaux communs relevaient de l'habitat. Ces logements se caractérisaient

par une certaine permanence. Même si l’exploitation de tels locaux pouvait

également générer un certain nombre de nuisances, il restait que celles-ci

n’excédaient pas ce qui était d’usage dans un habitat collectif, telles les

allées et venues des occupants, ainsi que celles de leurs visiteurs. Il en allait

de même pour les services communs qui seraient proposés aux étudiants. La

location de logements à des étudiants ne pouvait donc pas être considérée comme

une activité admissible au titre d'artisanat ou d'activité commerciale se

distinguant de l'habitat.

bb) Selon la jurisprudence constante, la

municipalité jouit d’un certain pouvoir d’appréciation dans l’interprétation

qu’elle fait des règlements communaux (cf. parmi d'autres, AC.2018.0123 du 3

décembre 2018 consid. 2b, AC.2016.0023 du 21 mars 2017 consid. 3b/bb,

AC.2015.0279 du 25 juillet 2016 consid. 2a). Elle dispose notamment d’une

latitude de jugement pour interpréter des concepts juridiques indéterminés dont

la portée n'est pas imposée par le droit cantonal; ainsi, dans la mesure où la

lecture que la municipalité fait des dispositions du règlement communal n'est

pas insoutenable, l'autorité de recours s'abstiendra de sanctionner la décision

attaquée (AC.2016.0310 du 2 mai 2017 consid. 5d et la référence citée). Dans un

arrêt relativement récent (arrêt 1C_340/2015 du 16 mars 2016), le Tribunal

fédéral a confirmé que la municipalité dispose d'une importante latitude de

jugement pour interpréter son règlement, celle-ci découlant de l'autonomie

communale garantie par l'art. 50 al. 1 Cst. Selon le Tribunal fédéral,

l'autorité cantonale de recours n'est toutefois pas définitivement liée par

l'interprétation faite d'une disposition réglementaire communale et peut

adopter une autre interprétation si celle-ci repose sur des motifs sérieux,

objectifs et convaincants, tirés du texte ou de la systématique de la norme, de

sa genèse ou de son but (arrêts TF 1C_114/2016 du 9 juin 2016 consid. 5.4,

1C_138/2010 du 26 août 2010 consid. 2.6). Lorsque plusieurs interprétations

sont envisageables, il faut s’en tenir à celle qui respecte l’exigence d’une

base légale précise pour les restrictions du droit de propriété issues du droit

public (AC.2014.0098 du 20 mai 2015 consid. 3c, AC.2014.0151 du 30 juillet 2014

consid. 1a).

c) aa) Le concept Airbnb vise à permettre à des

particuliers, via une plateforme internet qui comprend des fonctions de

recherche et de réservation, de louer tout ou partie de leur propre logement à

des touristes ou des voyageurs d’affaires pour une durée déterminée.

bb) En l'occurrence, il n'est pas contesté que

l'hébergement Airbnb n'est ni de l'industrie ni de l'artisanat. A priori,

cette activité n'est ainsi pas conforme à l'art. 50 RPGA. La recourante

soutient toutefois que la location de logements sous forme de meublés

sur une plateforme d'économie collaborative (en l'occurrence Airbnb) doit être

autorisée en tant qu'activité commerciale, qui ne relève pas de l'habitation. Elle

se réfère aussi à la loi du 10 mai 2016 sur la préservation

et la promotion du parc locatif (LPPPL; BLV 840.15), selon laquelle une telle

affectation ne relèverait pas de l'habitation, mais d'une activité commerciale.

Comme indiqué ci-dessus, selon la jurisprudence, des activités commerciales peuvent

également être admises dans la zone industrielle ou artisanale lorsque

l'autorité a développé une pratique constante en ce sens. En l'espèce,

l'autorité intimée admet que, contrairement au texte de l'art. 50 RPGA, elle

admet des activités commerciales dans la zone et procède à une interprétation

très souple de cette notion. Cela étant, l'autorité intimée estime que la mise

à disposition de surfaces habitables par des privés en faveur d'autres privés,

comme le prévoit le concept Airbnb, implique que les surfaces concernées soient

initialement vouées à de l'habitation, ce qui n'est pas le cas des surfaces

concernées en l'espèce, qui, selon le permis de construire, devaient être

affectées à la petite industrie ou à l'artisanat et qui, selon la pratique municipale,

devraient à tout le moins être affectées à une activité commerciale.

Dans l'arrêt rendu le 29 janvier 2019 au sujet de la

mise en location Airbnb par la recourante, la Cour d'appel pénale a considéré

ce qui suit (pp. 7-8):

"3.3 (…) A

cet égard, l'on constate que tant le studio que l'appartement sont occupés sans

discontinuer par les mêmes personnes depuis le 15 novembre 2016, respectivement

le 15 octobre 2017. Or, à la question de la commune de savoir si une durée

maximale de mise à disposition par occupant dans le cadre de l'exploitation via

la plateforme Airbnb était prévue, l'appelant a répondu, le 8 novembre 2017,

que la durée d'un séjour ne devrait pas excéder trente jours, ce qui était

d'ailleurs le principe même de l'hébergement proposé via Airbnb (P. 4/9/G).

Aussi, il est évident que l'occupation des locaux litigieux n'est pas conforme

à un hébergement Airbnb et ne correspond pas à une exploitation sous forme

commerciale mais bien à une location d'habitations, par des locataires qui

comptaient s'y installer durablement et qui se sont d'ailleurs, aux dires de la

commune, inscrits au contrôle des habitants (P. 4/9, ligne 56 et P. 4/21, ligne

35).

L'appelant ne peut donc rien tirer

de l'argument selon lequel la mise à disposition de locaux via Airbnb

correspondrait à une exploitation commerciale, ne nécessiterait par conséquent

pas d'autorisation d'habiter et ne permettrait pas d'aboutir à la conclusion

que plus d'un tiers de l'immeuble est affecté à l'habitation, seuls deux lots

étant touchés par cette appréciation et la situation de fait démontrant qu'en

l'état, il s'agit bien de locaux destinés à l'habitation, au sens standard du

terme".

Il tombe sous le sens que, dans l'hypothèse évoquée

par la Cour d'appel pénale (séjour de longue durée), le simple fait de recourir

à la plateforme Airbnb ne suffit pas à transformer une mise à disposition d'un

hébergement en une activité commerciale. Dans ce cas, la plateforme Airbnb remplit

alors la même fonction que n'importe quel courtier immobilier.

La question peut se poser de savoir s'il faut

considérer de la même manière une mise à disposition "typique Airbnb"

d'une durée de quelques nuits.

Dans l'ATF 5A_436/2018 du 4 avril 2019, le Tribunal

fédéral a considéré que, lorsqu'un appartement est proposé en location sur

Airbnb, il ne s'agit pas d'une location ordinaire, mais plutôt d'un hébergement

dans le domaine de la para-hôtellerie. On ne peut toutefois pas encore déduire de

cet arrêt que la mise à disposition d'un logement à un locataire Airbnb

constitue une activité commerciale. En effet, dans ladite affaire, de nature

civile, le Tribunal fédéral devait examiner si une communauté de propriétaires

d'étages pouvait exclure qu'un appartement individuel fasse l'objet d'une telle

utilisation, en particulier en raison des nuisances pouvant être causée par des

locataires Airbnb qui se trouvent pour la plupart en vacances, sans forcément

éprouver la nécessité de se coucher tôt, ni celle de prêter attention au

respect d'habitants qu'ils ne connaissent pas vraiment. Or le fait qu'une communauté

de propriétaires d'étages souhaite éviter certaines nuisances ne signifie pas

encore que les activités générant ces nuisances sont nécessairement des

activités commerciales. En d'autres termes, l'arrêt du Tribunal n'impose pas

une qualification de l'activité Airbnb qui s'imposerait en droit de

l'aménagement du territoire.

Il faut aussi noter que les offres de location

proposées sur les plateformes collaboratives de type Airbnb concernent

fréquemment des locaux d’une capacité d’accueil inférieure à dix personnes ou

dix lits et échappent à ce titre à l'obligation de disposer d'une licence au

sens de la loi du 26 mars 2002 sur les auberges et débits de boissons (LADB;

BLV 935.31). Quant au mode d’exploitation propre aux offres figurant sur ces

sites, qui usuellement n’incluent pas le service des petits déjeuners, des mets

et des boissons, il entre également dans le champ des exceptions à l’obligation

de disposer d’une licence. En l'état, la mise en location d’un logement par le

biais d’une plateforme de type Airbnb n’est pas non plus soumise à autorisation

au sens de la loi du 31 mai 2005 sur l’exercice des activités économiques

(LEAE; BLV 930.01) qui soumet à autorisation plusieurs types d’activité

économique. Certes, la LADB et la LEAE ne sont pas déterminantes en l'espèce,

dès lors qu'il s'agit en l'occurrence de qualifier l'activité Airbnb en

fonction des principes de l'aménagement du territoire. On peut néanmoins

déduire de ce qui précède que l'aspect commercial de l'activité Airbnb n'est en

tout cas pas considéré comme prédominant par les autres lois susceptibles de

régir cette activité.

Il est vrai, comme l'indique la recourante, que l'art.

15.

du règlement du 25 octobre 2017 d'application de la LPPPL (RLPPPL; BLV

840.15

) dispose qu'un logement ou une partie de logement fait l'objet d'un

changement d'affectation lorsqu'il est soustrait du marché de la location

d'habitation ordinaire (al. 1) et que constitue notamment un tel

changement d'affectation "la soustraction totale ou partielle de

logements du parc standard de la location par leur mise à disposition sous

forme de location meublée avec services ou sur des plateformes d'économie

collaborative" (al. 2). Il faut toutefois garder à l'esprit que

pour le RLPPPL, qui poursuit un intérêt public de lutte contre la pénurie de

logements, est déterminante la question de savoir si un logement se trouve ou

non sur le marché locatif ordinaire, ce qui n'est plus le cas lorsque le

logement est principalement loué en tant qu'objet Airbnb. L'art. 15 RLPPPL

ne qualifie pas pour autant d'activité commerciale l'occupation d'un logement

par un locataire Airbnb. La recourante ne peut donc pas en tirer d'argument

particulier en sa faveur.

Enfin, il convient de se référer à l'arrêt

AC.2014.0108 du 21 octobre 2014 consid. 4c, relatif à un projet de

logements pour étudiants sur la même parcelle qui fait l'objet de la présente

procédure, qui retient ce qui suit:

"A cet égard, il

a été jugé que l’hôtellerie présentait un caractère commercial qui la distingue

du logement traditionnel, en ce qu’elle engendre un certain volume de trafic et

des nuisances expliquant en général son exclusion des zones résidentielles.

Ainsi, l'exploitation d'un hôtel peut être admise dans une zone autorisant les

activités commerciales, même si l'habitat permanent n'y est pas admis (arrêt

AC.1997.0179 du 24 juillet 1998). La situation du projet litigieux n’est

cependant pas comparable à l’exploitation d’un hôtel. Pour l’essentiel tout

d’abord, le logement d’étudiants, à la différence d’un hôtel (v. ATF 1C_620/2013

du 3 avril 2014 consid. 5.2), se caractérise par une certaine permanence; en

effet, les occupants jouissent des espaces privatifs pour une certaine durée

que l’on peut estimer au moins équivalente à celle d’une année académique. En

outre, si l’exploitation de tels locaux peut également générer un certain

nombre de nuisances, il reste que celles-ci n’excèdent pas ce qui est d’usage

dans un habitat collectif, telles les allées et venues des occupants, ainsi que

celles de leurs visiteurs. Il en va de même pour les services communs qui

seront proposés aux étudiants, à savoir la réception, la mise à disposition

d’une cafétéria et d’une buanderie. Ces services, qui restent dans une

proportion mesurée, ne sont pas caractéristiques d’une exploitation commerciale

assimilable à de l’hôtellerie; au contraire, leur mise en place est inhérente à

l’usage de locaux abritant un habitat collectif (v.

dans le même sens, ATF 1P.637/2001 du 13 décembre 2001 consid.

2.

, concernant un centre d'accueil de nuit assimilé à une pension). Du reste,

on retrouve en règle générale une buanderie dans tous les immeubles strictement

locatifs.

Force est ainsi de

constater que la destination future du bâtiment projeté est bien celle de

l’habitat, en majeure partie à tout le moins. Elle s’avère dès lors

incompatible avec l’affectation d’un secteur voué à l’artisanat et à la petite

industrie, où l’habitat ne peut excéder un tiers de la surface brute de

planchers utile. Sans aucun doute, l’aménagement de logements pour

étudiants répond à un intérêt public certain, l’offre en la matière n’étant pas

particulièrement abondante, cela d’autant plus que la parcelle n°413 est

desservie par les transports publics et n’est guère éloignée de la Gare CFF de

Morges. Il n’en demeure pas moins que la planification actuelle du secteur et

la réglementation qui l’accompagne compromettent en l’état cette réalisation

sur cette parcelle".

Au vu de cette jurisprudence et de la pratique

conforme à celle-ci que l'autorité intimée a décidé de mettre en œuvre, auxquelles

s'ajoute la marge de manœuvre dont dispose l'autorité communale dans la mise en

œuvre de son règlement, il y a lieu de confirmer la décision attaquée en tant

qu'elle considère que l'hébergement Airbnb ne constitue pas une activité

commerciale. C'est ainsi à juste titre que l'autorité intimée a refusé le

changement d'affectation qui aurait été nécessaire pour mettre en location

Airbnb les locaux concernés.

3.

La recourante se prévaut également du principe de l’égalité dans l’illégalité.

a) Il y a inégalité

de traitement au sens de l'art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions

soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques

différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être

identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui

concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 137 I

58.

consid. 4.4 p. 68, 136 I 297 consid. 6.1 p. 304, 345 consid. 5 p.

347/348 et les arrêts cités). Cela étant, le principe de la légalité de

l'activité administrative prévaut sur celui de l'égalité de traitement. En

conséquence, le justiciable ne peut généralement pas se prétendre victime d'une

inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement appliquée à son cas,

alors qu'elle aurait été faussement, voire pas appliquée du tout dans d'autres

cas. Cela présuppose cependant, de la part de l'autorité dont la décision est

attaquée, la volonté d'appliquer correctement à l'avenir les dispositions

légales en question. Une pratique illégale d'une autorité peut, le cas

échéant, être invoquée par un administré pour obtenir que cette pratique soit

également appliquée à sa situation. Le citoyen

ne peut prétendre à l'égalité dans l'illégalité que s'il y a lieu de prévoir

que l'administration persévérera dans l'inobservation de la loi. Il faut encore

que l'autorité n'ait pas respecté la loi selon une pratique constante, et non

pas dans un ou quelques cas isolés (ATF 132 II 485 consid. 8.6 p.

510, 127 I 1 consid. 3a p. 2, 126 V 390 consid. 6a p. 392 et les arrêts cités) et qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant

n'impose de donner la préférence au respect de la légalité (ATF 139 II 49

consid. 7.1, 123 II 248 consid. 3c p. 254, 115 Ia 81 consid. 2 p. 83 et

les références). Si l'autorité ne s'exprime

pas sur ses intentions futures, il y a lieu de présumer qu'elle se conformera à

l’avenir au jugement que le tribunal aura rendu (cf. ATF 136 I 65

consid. 5.6 p. 78, 115 Ia 81 consid. 2 p. 83

et les références citées).

Cela étant, une importance plus grande doit être

accordée au principe de la légalité dans certains domaines du droit. Dans le

domaine des autorisations de construire notamment, la situation est en effet

particulière dans la mesure où la procédure permet à des tiers d'intervenir par

le biais d'oppositions afin d'exiger que le projet mis à l'enquête publique

respecte le droit et plus particulièrement la réglementation communale sur les

constructions. Dans ces circonstances, il n'apparaît guère concevable qu'une

municipalité puisse invoquer le principe d'égalité pour écarter une opposition qui

invoque à juste titre la non-réglementarité d'un projet. Ceci se heurte à

l'intérêt privé des opposants, et plus particulièrement celui des voisins, à ce

que les constructions édifiées sur des parcelles voisines soient conformes au

droit (cf. AC.2017.0193 du 18 juin 2018 consid. 6a, AC.2005.0029 du 7 décembre

2005.

consid. 2d/bb). On peut au surplus douter qu'une municipalité puisse

enlever tout effet à une disposition d'un règlement communal régulièrement

adopté par le législateur communal. On relèvera à ce propos qu'en agissant

ainsi, l'autorité communale viole l'art. 21 al. 1 de la loi fédérale sur

l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), à teneur duquel les plans

d'affectation ont force obligatoire pour chacun. Cette pratique est en outre

contraire à l'obligation faite à la municipalité par l'art. 17 LATC de veiller

au respect des prescriptions légales et réglementaires (cf. l’arrêt TF

1P.44/2006 du 18 janvier 2007, dans lequel le Tribunal fédéral a considéré,

statuant sur recours contre l’arrêt AC.2005.0029 du 7 décembre 2005, que le

tribunal cantonal n'avait pas violé l'art. 8 Cst. en accordant un caractère

prépondérant au respect de la légalité, par rapport à une égalité dans

l'illégalité).

Dans ce cadre, il y a lieu de prendre en

considération la situation spécifique dans laquelle se trouve l'autorité

communale lorsqu'elle applique les normes d'un plan d'affectation. Si elle

estime, plusieurs années après l'entrée en vigueur d'un plan d'affectation, que

certaines dispositions ne sont plus appropriées à cause de l'évolution des

circonstances, elle peut - ou doit, le cas échéant - engager une procédure de

révision de ce plan, conformément à la règle de l'art. 21 al. 2 LAT (cf. ATF

132.

II 408 consid. 4.2). Elle ne doit donc pas décider d'adopter une pratique

contraire à la réglementation car il lui incombe d'abord de prendre l'initiative

d'une révision du plan. Dans l'intervalle, les constructeurs ne peuvent pas se

prévaloir du principe de l'égalité dans l'illégalité pour revendiquer une

application du règlement communal allant à l'encontre de son texte clair (cf. arrêt

TF 1C_482/2010 du 14 avril 2011 consid. 5.1; AC.2017.0193 du 18 juin 2018

consid. 6, AC.2017.0108 du 13 novembre 2017 consid. 5, AC.2011.0183 du 6

février 2012).

b) aa) En l'espèce, la recourante demande à pouvoir

bénéficier de la pratique municipale qui consisterait à appliquer

l'art. 50 RPGA de manière très souple, en particulier en renonçant à

exiger l'exercice d'activités d'artisanat ou de petite industrie. Elle souligne

que la quasi-totalité des bâtiments qui ont été érigés récemment dans la zone ne

respectent pas le quota réglementaire, selon lequel l'affectation "habitation"

ne peut dépasser le tiers de la surface brute de plancher utile.

bb) Il n'est pas contesté que l'autorité intimée a

adopté depuis plusieurs années une pratique large pour ce qui concerne le type

d’activités qu’elle admet dans la zone en cause, en élargissant le champ des

activités autorisées aux activités commerciales. Comme elle l'a relevé lors de

l'audience, elle aurait d’ailleurs même été prête à considérer que la mise à

disposition de logements d’étudiants était une activité admissible dans la

zone, en tant qu'activité commerciale, mais cette solution n’a pas été validée

dans le cadre d’un recours devant le tribunal de céans. Suivant ledit arrêt

cantonal, la municipalité a décidé dans le cas d'espèce que l'activité de mise

à disposition de logements Airbnb ne pouvait par conséquent pas être admise en

tant qu'activité commerciale. Le Tribunal a confirmé cette application du

règlement communal au considérant précédant. La recourante ne soutient au

surplus pas que l'autorité municipale aurait, dans d'autres cas de figure,

admis que l'activité de mise à disposition de logements Airbnb était une

activité commerciale. Une telle approche ne ressort pas non plus des dossiers

de permis de construire, en rapport avec les constructions de ces deux dernières

décennies dans la zone concernée. Il n'y a ainsi pas lieu de considérer que

l'autorité intimée aurait commis une inégalité de traitement en refusant de

considérer que l'activité envisagée par la recourante était une activité

commerciale.

Il convient encore d'examiner quelle est la pratique

de l'autorité intimée quant au pourcentage de la surface affectée au logement,

respectivement à d’autres activités.

Dans ses écritures, la recourante mentionne le cas de

la parcelle n° 4149, cas dans lequel le ratio 1/3-2/3 n'aurait pas été

respecté, vu que les 20 lots de l'immeuble sont consacrés exclusivement au

logement. Lors de l'inspection locale du 9 septembre 2019, la Cour au pu

constater que deux cabinets de médecins et un bureau d’architectes occupaient

le rez-de-chaussée du bâtiment sis sur la parcelle n° 4149 et que les deux

autres étages étaient dédiées à l'habitation. Cet état de fait n'est assurément

pas conforme à l'art. 50 al. 2 RPGA. Toutefois, il a été expliqué, lors

de l'inspection locale, que les parcelles nos°4149 et 4150 formaient

à l'origine une seule parcelle et qu’un seul permis de construire avait été

délivré. Envisagés conjointement, les deux bâtiments respectent les exigences

du RPGA quant au ratio habitation/activités. Ils partagent d’ailleurs le même

parking et le même système de chauffage. Certes, il peut paraître étonnant que

l’extrait du registre foncier relatif à ces parcelles, maintenant fractionnées,

ne fasse pas état de transfert de droits à bâtir. L'autorité intimée a cependant

assuré le Tribunal qu'elle allait faire rectifier la situation. Il n'y a pas de

raison de présumer que l'autorité ne va pas tenir les engagements pris. Le

représentant de l'autorité intimée a d'ailleurs indiqué lors de l'audience que

le permis d’habiter n’avait pas encore été délivré et que la commune entendait

bien faire respecter le RPGA.

Quant à l'autre cas soulevé lors de l'inspection locale,

concernant un permis délivré en 1998 et autorisant une affectation au logement

supérieure à la limite d'un tiers, il ressort du dossier qu’une dérogation

avait été demandée et qu’elle a été accordée car l'aggravation était limitée. La

recourante a souligné qu'il s’agissait d’une dérogation accordée à un bâtiment

qui disposait déjà de surfaces d’habitation supérieures à ce qui était

autorisé.

Bien que les deux situations citées ci-avant puissent

susciter des interrogations, elles ne démontrent pas encore que l'autorité

intimée aurait une pratique constante consistant à ne pas respecter les

exigences de l'art. 50 al. 2 RPGA. De même, il n'existe pas d'éléments

dont on pourrait déduire qu'elle n'entend pas respecter ces exigences à

l'avenir. Enfin, si une pratique souple peut être admise, il ne peut pas être

question de ne pas appliquer une disposition règlementaire en vigueur (cf.

consid. 3a ci-dessus). Dans un tel cas de figure, le principe de l'égalité

de traitement ne permettrait pas de faire abstraction d'une règle en vigueur. Partant, aucune violation du principe de l'égalité de

traitement ne saurait être retenue en l'occurrence.

c) Lors de l'inspection locale, la recourante s'est

référée à la future réglementation de la zone qui perdrait sa vocation

artisanale.

Les mesures dites d'effet anticipé positif

permettent d'appliquer des règles de droit qui ne sont pas encore adoptées, en

lieu et place du droit en vigueur (v. p. ex. AC.2017.0193 du 18 juin 2018

consid 5, AC.2013.0218 du 26 novembre 2013 consid. 1b). Par effet anticipé

positif, on entend l'application du droit futur, qui n'est pas encore entré en

vigueur, en lieu et place du droit actuel. Cet effet se distingue de l'effet

anticipé négatif par le fait que, lors d'une décision en cas de litige, on

tient uniquement compte du droit à venir en occultant le droit existant.

L'effet anticipé positif se heurte à l'impératif de la sécurité du droit et au

principe de la légalité, il n'est par conséquent pas admissible, même s'il est

prévu par une loi (Alexander Ruch in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen

[éds.], Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 55

ad art. 27 LAT; voir aussi sur ce point ATF 136 I

142.

consid. 3.2, 125 II 278 consid. 3c, 100 Ia 157 consid. 5d; arrêt TF

1C_274/2007 du 1er février 2008 consid. 4.1).

Le droit vaudois de la construction connaît un effet

anticipé négatif des plans d'affectation. En revanche, il ne prévoit pas

d’effet anticipé positif pour la période qui précède l'entrée en vigueur des

plans et règlements (p. ex. AC.2017.0193 du 18 juin 2018 consid 5;

AC.2014.0070 du 27 mai 2015 consid. 1c; AC.2013.0218 précité, et les arrêts

cités).

Dans cette mesure, la recourante ne peut pas déduire

de droits du changement de réglementation projeté, dont l'issue n'est

d'ailleurs pas connue à ce jour.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la

confirmation de la décision attaquée. Compte tenu de l'issue de la cause, des

frais seront mis à la charge de la recourante (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD),

qui versera en outre des dépens à la commune, qui a procédé par l'intermédiaire

d'un mandataire professionnel (cf. art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité de Morges du 7 décembre 2018 est

confirmée.

III.

Un émolument de justice de 3'000 (trois mille) francs est mis à la

charge de la recourante.

IV.

La recourante versera une indemnité de 2'500 (deux mille cinq cents)

francs à la Commune de Morges à titre de dépens.

Lausanne, le 29 novembre 2019

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.

), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.