CDAP - AC.2019.0085 - 2020-08-14 - A.________ SA/Division logement

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 14 août 2020

Composition

M. Stéphane Parrone, président; M. André Jomini, juge et M. Jean-Daniel Beuchat, assesseur; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourante

A.________ à ******** représentée

par Me Philippe Richard, avocat à Lausanne.

Autorité intimée

Service des communes et du logement,

Division logement, (actuellement Direction générale du territoire et

du logement [DGTL]), à Lausanne.

Objet

Loyer contrôlé

Recours A.________ c/ décision du Service des communes et

du logement du 18 février 2019 autorisant la rénovation, sous certaines

conditions, d’un appartement de 2 pièces au 2ème étage (ex-B.________)

de l'immeuble sis ******** à ******** (parcelle ********) - dossier joint:

AC.2019.0086 - Recours A.________ c/ décision du Service des communes et du

logement du 18 février 2019 autorisant la rénovation, sous certaines

conditions, de l'appartement de 4 pièces au 5ème étage (ex-C.________)

de l'immeuble sis ******** à ******** (parcelle ********)

Vu les faits suivants:

A.

A.________ est propriétaire de la parcelle n°******** de ********, sise ********,

sur laquelle s’élève depuis 1961 un bâtiment n° ECA ******** à deux entrées (nos

******** et ********), lequel abrite des appartements locatifs.

B.

Le 10 décembre 2018, A.________ a saisi le Service des communes et du

logement (SCL) d’une demande d’autorisation simplifiée en vue de la rénovation

d’un appartement de deux pièces de 60 m2 au 2ème étage

(ex-B.________) de l'immeuble sis ********, en indiquant que l’ancien loyer net

était de 608 fr. par mois et que le loyer net escompté après travaux serait de

1'215 fr. par mois. Elle a joint à sa demande un budget de rénovation d’un

montant de 55'804 fr.68, dont 52'953 fr.15 de travaux, ainsi que la police assurance-incendie

du bâtiment, faisant état d’une valeur de 15'736'050 francs. Requise de

préaviser l’autorisation, la Municipalité de ******** a, le 11 février 2019,

demandé au SCL de fixer le loyer de l’appartement après travaux à 151 fr. le

mètre carré. Le 18 février 2019, le SCL a rendu une décision dont le dispositif

est le suivant:

«(…)

Le Service des communes et du logement autorise la rénovation

de cet appartement, à la condition suivante:

1. Le loyer de ce logement sera contrôlé pour une

durée de trois ans à compter de sa première mise en location

après travaux. Il ne devra pas excéder CHF 753.-/mois net

(sans les frais accessoires de chauffage et d'eau chaude, ni les

taxes d'épuration et d'évacuation des déchets) lors de sa remise en location

après travaux (valeur décembre 2018, taux hypothécaire de référence

OFL de 1,50%), sous réserve du décompte final des travaux ou des

modifications légales ou d'éventuels dépassements justifiés à communiquer

au Service des communes et du logement avant toute signature

d'un nouveau bail.

2. Une copie du nouveau bail à loyer lors de la

remise en location de ce logement (avec la formule

verte de notification de loyer lors de la conclusion d'un

nouveau bail) devra être transmise pour contrôle à la Division logement.

3. Le

décompte final des travaux devra être produit à la Division logement.

(…)»

C.

Le 7 février 2019, A.________ a saisi le SCL d’une demande

d’autorisation simplifiée en vue de la rénovation d’un appartement de quatre

pièces de 108 m2 au 5ème étage (ex-C.________) de

l'immeuble sis ********, en indiquant que l’ancien loyer net était de 962 fr.

par mois et que le loyer net escompté après travaux serait de 2’000 fr. par

mois. Elle a joint à sa demande un budget de rénovation d’un montant de 85'509

fr.39, dont 81'140 fr. de travaux. Le 18 février 2019, le SCL a rendu une

décision dont le dispositif est le suivant:

«(…)

Le Service des communes et du logement autorise la rénovation

de cet appartement, à la condition suivante:

1. Le loyer de ce logement sera contrôlé pour une

durée de trois ans à compter de sa première mise en location

après travaux. Il ne devra pas excéder CHF 1'393.-/mois net

(sans les frais accessoires de chauffage et d'eau chaude, ni les

taxes d'épuration et d'évacuation des déchets) lors de sa remise en location

après travaux (valeur février 2019, taux hypothécaire de référence OFL

de 1,50%), sous réserve du décompte final des travaux ou des modifications

légales ou d'éventuels dépassements justifiés à communiquer au

Service des communes et du logement avant toute signature d'un nouveau

bail.

2. Une copie du nouveau bail à loyer lors de la remise

en location de ce logement (avec la formule verte

de notification de loyer lors de la conclusion d'un nouveau

bail) devra être transmise pour contrôle à la Division logement.

3. Le

décompte final des travaux devra être produit à la Division logement.

(…)»

D.

Par acte du 19 mars 2019, A.________ a recouru auprès de la Cour de

droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du

SCL ayant trait l’appartement de deux pièces de 60 m2 (ex-B.________),

********. A titre principal, elle conclut à ce que cette décision soit réformée

en ce sens que le loyer contrôlé ne dépasse pas 1'215 fr. ou 243 fr. le mètre

carré; subsidiairement, elle demande l’annulation de cette décision. La cause a

été enregistrée sous n°AC.2019.0085.

Le même jour, A.________ a recouru auprès de la CDAP

contre la décision du SCL ayant trait l’appartement de deux pièces de 108 m2

(ex-C.________), ********. A titre principal, elle conclut à ce que cette

décision soit réformée en ce sens que le loyer contrôlé ne dépasse pas 2’000

fr. ou 222 fr. le mètre carré; subsidiairement, elle demande l’annulation de

cette décision. La cause a été enregistrée sous n°AC.2019.0086.

A.________ a requis la tenue d’une audience avec

inspection locale.

Le 29 avril 2019, le juge instructeur a joint les

deux causes sous n°AC.2019.0085.

Le SCL a produit son dossier; dans sa réponse du 20

mai 2019, il propose le rejet des deux recours.

A.________ s’est déterminée le 26 août 2019 dans une

écriture complémentaire; elle maintient ses conclusions et requiert la mise en

œuvre d’une expertise. Elle a demandé ultérieurement qu’une audience avec des

débats publics soit convoquée.

E.

L’audience de jugement, convoquée initialement au 31 mars 2020, a été

renvoyée suite aux mesures sanitaires d’urgence ordonnées par le Conseil

fédéral dans le cadre de la pandémie du Covid-19.

Le 5 juin 2020, la Direction générale du territoire

et du logement (DGTL), Division logement, qui a succédé au SCL, s’est

déterminée spontanément sur l’écriture de A.________ du 26 août 2019 et s’est

référée notamment à l’arrêt AC.2018.0436 du 29 avril 2020.

Le 9 juin 2020, A.________ a requis la production

par le DGTL du calcul théorique de rendement.

Le 10 juin 2020, la DGTL a produit le détail de son

calcul.

F.

Le Tribunal a tenu une audience d’instruction et de débats publics au

Palais de justice de l’Hermitage le 15 juin 2020; il a recueilli les

explications finales de A.________ et de la DGTL.

G.

Postérieurement à l’audience, le Tribunal a statué à huis clos, par voie

de circulation.

Considérant en droit:

1.

Les décisions attaquées ont été prises en application de la loi

cantonale du 10 mai 2016 sur la préservation et la promotion du parc locatif

(LPPPL; BLV 840.15), dont l’art. 23 al. 3 précise que le recours s'exerce

conformément à la loi sur la procédure administrative. Aux termes de l’art. 92

al. 1 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative

(LPA-VD; BLV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les

décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives,

lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître. Les recours,

interjetés dans la forme et le délai prescrits aux art. 77 et 79 al. 1 LPA-VD,

sont ainsi recevables et il y a lieu d’entrer en matière sur le fond.

2.

La recourante demande la convocation d’une audience avec inspection

locale, ainsi que des débats publics. Elle requiert en outre la mise en œuvre

d’une expertise.

a) On rappelle que devant la CDAP, la procédure est

en principe écrite (art. 27 LPA-VD). Hormis lorsqu'il y a péril en la demeure,

les parties ont le droit d'être entendues avant toute décision les concernant

(art. 33 al. 1 LPA-VD). Sauf disposition expresse contraire, elles ne peuvent

prétendre être auditionnées par l'autorité (al. 2). Les parties participent à

l'administration des preuves (art. 34 al. 1 LPA-VD). A cet effet, l’autorité

peut, notamment (art. 29 al. 1 LPA-VD), entendre les parties (let. a), ordonner

une inspection locale (let. b), mettre en œuvre une expertise (let. c), recourir

à la production de documents, titres et rapports officiels (let. d), aux

renseignements fournis par les parties, des autorités ou des tiers (let. e) et

recueillir des témoignages (let. f). Elle n'est toutefois pas liée par les

offres de preuves formulées par les parties (art. 28 al. 2 LPA-VD); elle doit

examiner les allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises,

si ces moyens n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3

LPA-VD).

Le droit d'être entendu découlant des art. 29 al. 2 de

la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) et 27 al. 2 de la

Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst.-VD; BLV 101.01)

comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves

pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves

pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à

tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à

influer sur la décision à rendre. A lui seul, l'art. 29 al. 2 Cst. ne confère

pas le droit d'être entendu oralement, ni celui d'obtenir l'audition de

témoins. Le droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à

l'instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction

et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des

preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne

pourraient pas l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 140 I 68 consid. 9.6.1 p. 76; 131 I 153 consid. 3 p.

157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429; 124 I 241 consid. 2 p. 242, et les

arrêts cités). Les art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD n’accordent pas à la

partie dans la procédure devant la juridiction administrative le droit

inconditionnel d’être entendu oralement, ni celui d’obtenir l’audition de

témoins ou la mise en œuvre d’une expertise (ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148;

122 II 464 consid. 4c p. 469/470).

b) En l’occurrence, le Tribunal a tenu une audience

publique (cf. art. 6 par. 1 CEDH), au cours de laquelle il a recueilli les

explications finales des parties. Au surplus, l’on peut se dispenser de

procéder à une vision locale et d’ordonner une expertise. L’autorité intimée a

produit le dossier de la procédure administrative. Or, ce dossier est complet

et le litige a trait, comme on le verra ci-dessous, à des questions d’ordre

principalement, sinon exclusivement juridique, que le Tribunal examine avec un

plein pouvoir d’examen (cf. art. 98 LPA-VD). Le sort du présent litige dépend

pour l’essentiel de la résolution de questions juridiques à caractère

technique, dont tous les aspects ont pu être développés dans les écritures des

parties à la procédure et au cours des débats publics. Dès lors, par

appréciation anticipée des preuves, le Tribunal s’estime en mesure de statuer

en connaissance de cause, en se dispensant de donner suite à la réquisition de

la recourante.

3.

Le litige a trait à la détermination par l’autorité intimée du loyer

contrôlé suite à la rénovation par la recourante de deux des appartements

aménagés dans les étages supérieurs des immeubles dont elle est propriétaire,

avenue Nestlé 9-11, à Vevey. La recourante estime que ces loyers ont été

arbitrairement fixés trop bas.

a) Le 1er janvier 2018, la LPPPL a

remplacé la loi cantonale du 4 mars 1985 concernant la démolition, la

transformation et la rénovation de maisons d’habitation, ainsi que

l’utilisation de logements à d’autres fins que l’habitation (LDTR), laquelle a

été abrogée à la même date et répondait à un but d'intérêt public, à savoir conserver

sur le marché des logements dont le loyer est en rapport avec les ressources de

la majorité des familles. Le but de la LDTR était de prévenir la diminution du

nombre de logements à loyer modéré, que l'on trouve principalement dans les

immeubles anciens, et dont le coût est en rapport avec les ressources de la

majeure partie de la population, et notamment les personnes les plus

défavorisées. Il s'agissait ainsi de combattre la pénurie de logements

répondant aux besoins prépondérants de la population (voir ATF 89 I 178; 101 Ia

502; voir aussi ATF 119 Ia 355 consid. 3b; 116 Ia 401; 113 Ia 132 consid. 7).

La loi tendait à enrayer la diminution du nombre des logements entrant dans

cette catégorie, tout en permettant le bon entretien des immeubles (voir

Bulletin du Grand Conseil [BGC], février 1985, p. 1426). Le régime

d'autorisations administratives prévu par la LDTR complétait efficacement les

dispositions de protection dont peuvent bénéficier les locataires au titre du

droit privé fédéral en matière de bail à loyer (Exposé des motifs

complémentaire et projet de loi sur la préservation du parc locatif vaudois,

législature 2013-2017 n°168, p. 11).

Les mesures cantonales visent non seulement à éviter

la disparition de logements à la suite de démolition et de changement

d'affectation (pénurie quantitative) mais aussi le renchérissement de loyers

résultant de transformations architecturales trop importantes (pénurie

qualitative; cf. arrêts FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 3a; FO.2006.0016

du 30 octobre 2009 consid. 2). La LPPPL prévoit la perdurance d'un dispositif

légal visant à assurer le maintien de la substance locative vaudoise existante

(Exposé des motifs n°168, p. 25).

b) Aux termes de son art. 1er let. a, la

LPPPL a notamment pour but de lutter contre la pénurie de logements en

conservant sur le marché des logements loués qui correspondent aux besoins de

la population (préservation du parc locatif). Le Titre II de la loi (art. 2-26)

régit la préservation du parc locatif existant, cependant que le Titre III

(art. 27-40) régit la promotion du parc locatif.

L’art. 5 let. a LPPPL soumet à une autorisation du

département en charge du logement les travaux de démolition, de rénovation

d'importance et de transformation portant sur des logements loués. L’art. 6

LPPPL prescrit que la demande d'autorisation de démolition, de rénovation

d'importance, de transformation ou de changement d'affectation est adressée à

la commune du lieu de situation de l'immeuble, au moyen du questionnaire établi

par le département. La commune la transmet au département par l'intermédiaire

de la Centrale des autorisations prévue dans le cadre des dispositions

applicables en matière de police des constructions (al. 1). Lorsque les travaux

ne consistent qu'en la rénovation d'un maximum de deux appartements isolés dans

un immeuble locatif, la demande est adressée au département, qui statue en

procédure simplifiée (al. 2). A teneur de l’art. 8 LPPPL, sous réserve de

mesures d'instruction particulières, la commune transmet la requête visée aux

articles 6 et 7 au département avec un préavis dûment motivé, dans les trente

jours (al. 1). La commune donne toute précision utile dans son préavis. Elle

indique, dans tous les cas, si les logements loués concernés correspondent

quantitativement et qualitativement à un besoin de sa population (al. 2). Les

critères permettant de définir les logements répondant aux besoins de la

population sont notamment les niveaux de leurs loyers, leurs surfaces, leurs

nombres de pièces et leurs standards constructifs (al. 3). Sous réserve de

mesures d'instruction particulières, le département statue dans les vingt jours

dès réception du préavis communal (al. 4).

Le chapitre III (Travaux et changements

d’affectation de logements loués) du Titre II contient l’art. 10 LPPPL, aux

termes duquel la rénovation au sens du présent Titre consiste en tous travaux

générant une plus-value pour l'immeuble ou le logement loué concerné sans en

modifier la distribution, mais en améliorant son confort. Les travaux de pur

entretien ne sont pas inclus dans cette notion (al. 1). La transformation au

sens du présent Titre consiste en tous travaux ayant pour conséquence de

modifier l'architecture, la surface, le volume, la distribution de tout ou partie

d'un immeuble ou d'un logement loué ou d'y aménager de nouvelles installations

techniques (chauffage, ascenseur, etc., al. 2). L’art. 11 LPPPL précise que,

sur requête, les travaux de rénovation n'impliquant pas de restructuration,

d'une part, et dont le coût est inférieur à 20% de la valeur à neuf assurance

incendie (ECA) indexée de l'immeuble, d'autre part, peuvent faire l'objet d'une

dispense d'autorisation (al. 1). Si les travaux ne concernent qu'une partie de

l'immeuble, la valeur de référence est ramenée, par ratio, aux seuls logements

concernés (al. 2). Si le décompte final des travaux excède le pourcentage

défini à l'alinéa 1, le propriétaire en informe le département et lui

communique les loyers prévus après travaux. Ces derniers feront l'objet d'un

contrôle au sens de l'article 14 (al. 3). Lorsque, sur une période maximale de

dix ans dès l'exécution de la première étape de travaux, le montant cumulé des

travaux effectués par étapes est supérieur au pourcentage défini à l'alinéa 1,

une requête au sens de l'article 6 doit être présentée (al. 4).

La rénovation qui entre dans le champ d'application

de l’art. 10 LPPPL est celle d'importance, ayant pour effet de modifier le

standard d'un logement loué, par opposition aux travaux de pur entretien courant

qui ne nécessitent pas d'autorisation. Les travaux de peu d'importance qui

excèdent le pur entretien sont traités à l'article 11 LPPPL. La transformation

est définie comme l'exécution de travaux ayant pour conséquence de modifier

l'architecture, la surface, le volume, la distribution intérieure de tout ou

partie d'un immeuble locatif ou d'un appartement loué ou d'y créer des

installations nouvelles d'une certaine importance (chauffage, ascenseur, etc.).

Cette liste exemplative illustre l'importance des travaux et des

investissements nécessaires, sachant que ce type de travaux entraîne

généralement des conséquences importantes, tant en termes d'intervention

technique dans les appartements que de répercussion sur les loyers concernés (Exposé

des motifs n°168, p. 36). Les travaux qui n'entraînent pas de transformation et

qui, cumulativement, sont inférieurs à 30 % de la valeur à neuf assurance

incendie de l'immeuble ou de la partie "logement" concernée par les

travaux en cas d'immeuble mixte commercial et d'habitation, ou encore de

travaux partiels, peuvent donc faire l'objet d'une demande de dispense

d'autorisation (sans préavis communal) adressée directement au département en

charge du logement (ibid.).

L’art. 13 LPPPL énonce les motifs d’autorisation; celle-ci

est accordée (al. 1): lorsque les logements loués concernés n'entrent pas dans

une catégorie à pénurie (let. a); lorsque les travaux ou le changement

d'affectation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de

salubrité ou d'intérêt général (let. b); lorsque les travaux permettent de

favoriser les économies d'énergie ou l'utilisation d'énergies renouvelables,

notamment dans les cas prévus dans la loi sur l'énergie. Le département tient

compte dans son analyse des baisses prévisibles des charges qu'entraînera

l'amélioration du bilan énergétique du bâtiment (let. c). Dans les cas visés

sous lettres b) et c) ci-dessus, l'autorisation n'est accordée que pour autant

que l'investissement consenti reste proportionné par rapport aux avantages attendus

et que les travaux n'aient pas pour objectif de soustraire les logements en

cause des catégories répondant aux besoins de la population (al. 2). L’art. 14

LPPPL fixe les conditions auxquelles cette autorisation requise peut être

accordée. Cette disposition précise que, hormis les travaux d'assainissement

énergétique, le département peut limiter la répercussion des coûts des travaux

de démolitions, de transformation ou de rénovation sur le revenu locatif (al.

1). Il peut assortir l'autorisation d'une mesure de contrôle du revenu locatif

d'une durée maximale de cinq ans à compter de la mise en location des logements

qui compensent ceux démolis, transformés, rénovés ou affectés à d'autres fins

que l'habitation (al. 2). En cas de pénurie prononcée au sens de l'article 2,

alinéa 4, la durée du contrôle peut porter sur une durée maximale de dix ans

(al. 3).

S’agissant du Titre III de la loi, à teneur de

l’art. 27 al. 1 LPPPL, les logements d'utilité publique (ci-après : LUP) sont:

les logements bénéficiant d'une aide à la pierre, au sens de la loi du 9

septembre 1975 sur le logement ([LL; BLV 840.11] let. a); les logements

protégés destinés aux personnes âgées, au sens de l'article 32, alinéa 2 LL

(let. b); les logements pour étudiants dont l'Etat contribue à la création par

un prêt (let. c); les logements à loyer abordable reconnus d'utilité publique

(let. d). L’art. 27 al. 2 LPPPL dispose que pour être reconnu d'utilité

publique, le logement à loyer abordable doit remplir les conditions cumulatives

suivantes: il fait partie d'un immeuble comprenant au moins quatre logements

(let. a); il est destiné à la location à long terme (let. b); il respecte, par

type d'appartement, les limites de loyers et de surfaces fixées par l'Etat

(let. c). Le Conseil d'Etat précise les conditions de l'alinéa 2 sur la base de

l'avis de la Commission cantonale consultative du logement, les modalités de

contrôle, ainsi que les garanties permettant de s'assurer que la destination de

ces logements et les obligations du propriétaire demeurent en cas d'aliénation

de l'immeuble. Les mécanismes prévus aux alinéas 1 à 4 de l'article 20 LL sont

applicables par analogie (al. 3). Le département est l'autorité compétente pour

reconnaître le caractère d'utilité publique (al. 4). Les communes peuvent

appliquer des règles communales complémentaires dans les domaines qui ne font

pas l'objet d'une règlementation cantonale, notamment en matière de conditions

d'occupation. Elles sont soumises à l'approbation du département (al. 5).

c) Ces dispositions sont complétées par le règlement

d’application de LPPPL, du 25 octobre 2017 (RLPPPL; BLV 840.15.1), qui opère la

même distinction que le texte de loi. Le chapitre Ier du règlement a

trait à la préservation du parc locatif (art. 2-24) et le chapitre II, à la

promotion du parc locatif (art. 25-34). L’art. 18 RPPPL a la teneur suivante:

«1 Les travaux d'assainissement énergétique ou

favorisant l'utilisation d'énergies renouvelables (apport de matériaux

d'isolation, pose de panneaux solaires ou de panneaux photovoltaïques,

remplacement d'une énergie fossile par une énergie renouvelable par exemple)

sont répercutés à 100%, au taux technique appliqué par le département.

2 Le solde des travaux est répercuté selon un

pourcentage résultant de l'application de la méthode de la valeur objective.

Cette méthode tient compte notamment de la valeur à neuf assurance incendie de

l'immeuble, de sa situation, de son environnement et de sa vétusté. Elle tient

compte aussi du niveau de l'état locatif pratiqué avant travaux.

3 Le département peut limiter la répercussion des

coûts de l'opération sur le revenu locatif net de l'immeuble (sans les frais

accessoires de chauffage et d'eau chaude, ni les taxes d'épuration et

d'évacuation des déchets). Ce sera le cas, notamment, lorsqu'un immeuble aura

été acquis à un prix manifestement surfait ou que les loyers avant travaux sont

excessifs en regard de la valeur objective de l'immeuble.»

L’art. 25 al. 1 RLPPPL, qui définit la notion de

logements à loyers abordables (LLA), prescrit qu’un logement conserve le statut

de LLA et est soumis aux obligations qui en découlent: aussi longtemps que

l'imposent les plans et règlements d'affectation fixant des quotas de LUP, au

sens de l'article 28, alinéa 1, lettre b LPPPL (al. 1); à défaut de tels quotas,

durant 25 ans à compter de sa première location après que la reconnaissance

d'utilité publique lui a été octroyée (let. b). L’art. 25 al. 3 RLPPPL dispose

que les logements visés à l'article 27 al. 1, let. b et c LPPPL qui ne

bénéficient d'aucune aide financière de l'Etat peuvent obtenir le statut de LUP

pour autant qu'ils répondent aux critères prévus dans le présent règlement en

matière de LLA. Aux termes de l’art. 28 RLPPPL:

« 1

Les loyers des LLA ne sont pas soumis au contrôle de l'Etat. Cependant, le

revenu locatif annuel des LLA de l'immeuble doit respecter les plafonds fixés à

l'alinéa 2.

2

Les loyers des LLA, quels que soient les critères employés pour leur fixation,

tous frais accessoires compris à l'exception des frais de chauffage et d'eau chaude

et des taxes d'épuration et d'évacuation des déchets, ne peuvent pas dépasser

les limites définies par le tableau ci-dessous, en fonction de la taille et de

la situation géographique du LLA (CHF m²/an):

Zone géographique / Collocation de la commune

VI

V

IV

III

II

Faits

I

Type

CHF m2/an

CHF m2/an

CHF m2/an

CHF m2/an

CHF m2/an

CHF m2/an

1 pièce

250

244

238

232

226

220

2 pièces

243

237

231

225

219

213

3 pièces

240

234

228

222

216

210

4 pièces

237

231

225

219

213

207

5 pièces

234

228

222

216

210

204

3 Les limites de

l'alinéa 2 sont fondées sur les indices suivants:

-

Indice

suisse des prix à la consommation (ISPC)

mars 2017 = 100.7 (indice de base 100.0 =

décembre 2015)

-

Indice

zurichois (indice ZH) des coûts de la construction :

avril 2016 = 99.2 (indice de base 100.0 =

avril 2010)

4

Les zones géographiques sont celles établies par l'office fédéral en charge du

logement dans le cadre de la fixation des limites de coûts et des montants des

prêts en faveur des immeubles locatifs.

5

Le service peut, sur production d'une analyse spécifique, augmenter les valeurs

plafond de l'alinéa 2 d'au maximum 5 %, en fonction de

performances énergétiques accrues.

6

Le service peut, sur production d'une analyse spécifique, augmenter les valeurs

plafond de l'alinéa 2 d'au maximum 5% pour tenir compte des

caractéristiques des logements protégés ainsi que des logements pour étudiants.

7

Les valeurs plafond de l'alinéa 2 sont augmentées de 5% pour les

LLA non soumis à quotas qui ne sont pas des logements protégés ni pour étudiants.

8

Les surfaces, en m² SUP SIA 416 édition 2003, des espaces

communautaires exigées ou autorisées par le département pour les logements

étudiants et protégés sont admises au coût correspondant

aux 3 pièces. »

4.

Dans le cas d’espèce, la recourante s’en prend aux décisions attaquées

en tant que celles-ci fixent à 753 fr., respectivement 1393 fr., le loyer

mensuel des deux appartements après rénovation. Elle invoque la garantie de la

propriété; elle fait valoir en substance que les loyers qu’elle a demandés

correspondent nécessairement aux besoins prépondérants de la population et

qu’en lui imposant les montants figurant dans les décisions attaquées,

l’autorité intimée aurait abusé de son pouvoir d’appréciation, fait preuve

d’arbitraire et violé le principe de l’égalité de traitement.

5.

Au préalable, la recourante invoque la primauté du droit fédéral.

a) Selon l'art. 269 CO, les loyers sont abusifs

lorsqu'ils permettent au bailleur d'obtenir un rendement excessif de la chose

louée ou lorsqu'ils résultent d'un prix d'achat manifestement exagéré. Aux

termes de l’art. 269a CO, ne sont en règle générale pas abusifs les loyers qui,

notamment: se situent dans les limites des loyers usuels dans la localité ou

dans le quartier (let. a); sont justifiés par des hausses de coûts ou par des

prestations supplémentaires du bailleur (let. b); se situent, lorsqu’il s’agit

de constructions récentes, dans les limites du rendement brut permettant de

couvrir les frais (let. c).

Consacré par l’art. 49 al. 1 Cst., le principe constitutionnel

de la primauté du droit fédéral fait obstacle à l'adoption ou à l'application

de règles cantonales qui éludent des prescriptions de droit fédéral ou qui en

contredisent le sens ou l'esprit, notamment par leur but ou par les moyens

qu'elles mettent en œuvre, ou qui empiètent sur des matières que le législateur

fédéral a réglementées de façon exhaustive (ATF 143 I 109 consid. 4.2.2; 137 I

167 consid. 3.4 p. 174; 135 I 106 consid. 2.1 p. 108; arrêt 1C_471/2018 du 7

novembre 2019 consid. 2.1). La jurisprudence admet qu'il est interdit aux

cantons d'intervenir dans les rapports directs entre les parties au contrat de

bail, réglés exhaustivement par le droit fédéral (ATF 131 I 333 consid. 2.2 p.

335; 117 Ia 328 consid. 2b p. 331; 113 Ia 126 consid. 9d p. 143). Les cantons

demeurent cependant libres d'édicter des mesures destinées à combattre la

pénurie sur le marché locatif, par exemple en soumettant à autorisation la

démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation (ATF 101

Ia 502; 99 Ia 604; 89 I 178).

b) L'art. 269 CO autorise un

rendement maximal mais n'est pas destinée en principe à

garantir ce rendement maximal à la partie bailleresse (arrêt 1C_110/2017

du 29 mai 2018 consid. 3.2). Le loyer avant travaux de l’appartement ex-B.________

était de 608 fr., par mois, soit 7’296 fr. par année. Le loyer maximum autorisé

après travaux est de 753 fr. par mois, soit 9036 fr. par an, ce qui correspond

à une augmentation annuelle autorisée de 1’740 francs. L'investissement

consenti pour les travaux soumis à autorisation de 52'953 fr. engendre ainsi un

rendement annuel de 3,28%. Quant à l’appartement ex-C.________, le loyer avant

travaux se montait à 962 fr., soit 11'544 fr., et celui autorisé après travaux est

de 1’393 fr. par mois, soit 16’716 fr. par an, ce qui correspond à une

augmentation annuelle autorisée de 5’172 francs. L'investissement consenti pour

les travaux soumis à autorisation de 81'140 fr. engendre ainsi un rendement

annuel de 6,37%. Dès lors que les loyers fixés après travaux assureront à la

recourante un rendement suffisant des montants investis, la décision attaquée

ne porte pas atteinte à la primauté du droit fédéral.

6.

A suivre la recourante, les décisions attaquées seraient empreintes

d’arbitraire et résulteraient d’un abus du pouvoir d’appréciation de l’autorité

intimée. L’art. 98 let. a LPA-VD confère au recourant la faculté d’invoquer,

devant la CDAP, la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir

d'appréciation. On rappelle qu’il y a abus du pouvoir d’appréciation lorsqu’une

autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse

guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des

dispositions applicables, ou encore lorsqu’elle statue en violation des

principes généraux du droit administratif que sont l’interdiction de

l’arbitraire, l’égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf.

ATF 116 V 307 consid. 2 p. 310; 110 V 365 consid. 3b in fine; 108 Ib

205 consid. 4a).

a) La recourante reproche à l’autorité intimée

d’avoir apprécié de manière arbitraire les faits de la cause et de ne pas avoir

tenu compte des précédentes décisions qu’elle a elle-même rendues par le passé

à l’occasion de la rénovation d’autres appartements situés dans le même

bâtiment. Il s’avère en effet que cinq décisions similaires ont été rendues

entre 2016 et 2018. Le 5 juillet 2016, l’autorité intimée a fixé pour un

appartement de 3 pièces au 5ème étage de l’immeuble ********, de 79 m2,

dont le loyer mensuel avant travaux se montait à 1'386 fr., un loyer au m2

annuel de 235 fr.44, soit un loyer mensuel de 1'550 francs. Le 12 octobre 2017,

elle a fixé, pour un appartement de 2 pièces de 66 m2 dans le même

immeuble, dont le loyer avant travaux se montait à 900 fr. par mois, un loyer au

m2 annuel de 218 fr.18 le m2, soit un loyer mensuel net

de 1'200 francs. Le 20 novembre 2017, elle a fixé, pour un appartement d'une

pièce au 5ème étage de l’immeuble ********, de 33 m2, dont

le loyer mensuel avant travaux se montait à 550 fr., un loyer mensuel net

annuel de 254 fr.50 le m2 annuel, soit un loyer mensuel de 700

francs. Dans ces trois décisions, les dispositions de la LDTR, alors en

vigueur, ont été appliquées; celles de la LPPPL ont été appliquées dans les deux

décisions suivantes. Le 3 avril 2018, l’autorité intimée a fixé, pour un

appartement d'une pièce au rez-de-chaussée de l’immeuble ********, de 34 m2,

dont le loyer mensuel avant travaux se montait à 550 fr., un loyer au m2

annuel de 223 fr.41, soit un loyer mensuel de 633 francs. Le 20 août 2018, elle

a fixé pour un appartement de 2 pièces au 4ème étage de l’immeuble ********

de 66 m2, dont le loyer mensuel avant travaux se montait à 1'092

fr., un loyer annuel au m2 de 218 fr.80, soit un loyer mensuel de

1'200 francs.

La recourante évoque ces cinq précédents, qu’elle

estime comparables aux deux décisions attaquées, pour se plaindre de ce que,

dans ces derniers cas, l’autorité intimée ait abouti à des loyers annuels de

151 fr. le mètre carré, ce qui, pour elle, serait invraisemblable. Dans ses

écritures, l’autorité intimée explique que, saisie d'une demande d’autorisation

de rénovation portant, non pas sur un immeuble tout entier mais sur un ou

plusieurs appartements pris isolément, elle prend généralement pour base

d'analyse le dernier loyer appliqué in concreto par le maître de l'ouvrage, ce

loyer étant «(…)présumé refléter l'historique de la location et la juste

valeur de l'appartement». Comme l’autorité intimée a fondé son analyse

technique en prenant pour base de calcul le dernier loyer pratiqué par la

recourante, il en est résulté un écart entre les loyers après travaux admis

dans les cinq décisions précitées et ceux fixés dans les deux décisions

attaquées.

b) Dans la décision attaquée, l’autorité intimée a

autorisé la rénovation de l’appartement de 2 pièces au 2ème étage de

l'immeuble ******** (ex-B.________) en prenant pour base le dernier loyer

mensuel de 608 fr., montant qu’elle juge assez proche du loyer objectif, lequel

a été estimé à 672 fr. (écart de 10 % environ). Pour ce qui concerne

l'appartement de 4 pièces de 108 m2 au 5ème étage de

l'immeuble ******** (ex-C.________), l’autorité intimée a estimé, qu'en raison

du bas niveau de loyer pratiqué en dernier lieu pour cet appartement de grande

surface (962 fr. par mois) elle pouvait lui substituer le loyer objectif tel

que calculé par ses soins, soit 1'188 fr., l'écart entre les deux étant

significatif, puisque de 23% environ. L’autorité intimée a retenu que les loyers avant travaux de ces appartements,

qu’elle présente comme étant vétustes, lui semblaient suffisants pour permettre

d'assumer en partie les travaux de rénovation nécessaires à leur

réhabilitation.

aa) Selon une jurisprudence établie, l’autorité

intimée peut prendre en compte un revenu locatif avant travaux différent de

l’état locatif existant, car le loyer «réel» peut être supérieur ou inférieur à

celui pour lequel un objet comparable pourrait être remis sur le marché locatif

(arrêts FO.2006.0016 du 30 octobre 2009 consid. 5d; FO.2006.0013 du 27 octobre

2008 consid. 3a; FO.1994.0036 du 13 novembre 1996 consid. 3b). Le calcul en

deux étapes, soit la définition du loyer dit objectif, puis le report

admissible du coût des travaux sur l’état initial constitue dès lors une

méthode d'évaluation adéquate (arrêts FO.2006.0013 du 27 octobre 2008 consid.

3a; FO.1999.0020 du 11 octobre 2000 consid. 4b/dd confirmé par arrêt

1P.705/2000 du 24 septembre 2001; FO.1997.0037 du 7 juillet 1999 consid. 5a et

b). La Cour de céans vient du reste de le confirmer dans un arrêt récent (AC.2018.0436

du 19 avril 2020 consid. 10).

bb) L'utilisation de la méthode de la valeur

objective résulte de l'art. 18 al. 2 RLPPPL qui constitue à cet égard une base

légale suffisante (arrêt AC.2018.0436 déjà cité, consid. 8b/bb). Il s'agit

d'une méthode pratiquée de longue date par l'autorité intimée et confirmée par

le tribunal de céans sous l'empire de la LDTR (cf. arrêts AC.2015.0244 du 19

janvier 2017 consid. 3c; AC.2016.0201 du 1er décembre 2016

consid. 5; FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 5). En cas de travaux

mixtes, cette méthode permet de déterminer la part des travaux correspondant à

une rénovation, qui peut seule être mise à la charge des locataires, à

l'exclusion de la part des travaux correspondant à l'entretien (cf. arrêts

AC.2015.0244 précité consid. 3c/bb; FO.2014.0012 du 25 juin 2015 consid. 5; FO.2006.0013

du 27 octobre 2008 consid. 3a).

En premier lieu, l'autorité intimée détermine la

valeur objective du logement, puis son loyer objectif. La valeur objective du

logement à neuf est composée de trois éléments, soit la valeur propre du

logement, la valeur du terrain et la valeur des aménagements extérieurs et

autres investissements assumés lors de la construction (taxes et divers). Ces

trois éléments, tous dérivés de la valeur ECA du bâtiment, sont respectivement

pondérés aux taux de 70, 20, respectivement 10%. L'autorité tient ensuite

compte de l'âge du bâtiment.

Le calcul de la valeur propre repose sur le principe

que la valeur au mètre carré d'un petit appartement est plus importante que celle

d'un grand appartement du même bâtiment, cela parce que la valeur des zones

techniques et sanitaires indispensables dans chaque logement, quelle qu'en soit

la surface, se répartit sur des surfaces différentes. L'autorité intimée

augmente ou réduit en conséquence les surfaces nettes concernées par

l'application des coefficients ci-après: 128,08 % pour les appartements de

1 pièce de surface inférieure à 25 m2; 105,26 % pour les autres

appartements de 1 pièce; 101,84 % pour les appartements de 2 pièces; 100 %

pour ceux de 3 pièces, type que l'autorité considère comme moyen; 98,66 %

pour ceux de 4 pièces, et 97,27 % pour ceux de 5 pièces. Enfin, la valeur

ECA du bâtiment est répartie sur les surfaces ainsi pondérées.

En l’espèce, l’autorité intimée a retenu des loyers

objectifs de 672 fr. pour l’appartement de deux pièces (ex-B.________) et de

1'188 fr. pour le quatre pièces (ex-C.________).

cc) Comme l’autorité intimée elle-même l’indique, cette

question doit ensuite être examinée au cas par cas, notamment lorsque le loyer

pratiqué s'écarte de manière significative du loyer objectif tel que calculé

par ses soins, plus particulièrement lorsqu'il est nettement plus bas et ce,

afin de ne pas pénaliser la réfection d'objets isolés. A lire la recourante, on

se trouverait en l’occurrence dans une pareille situation, de sorte que

l’autorité intimée ne pouvait sans arbitraire tenir compte des derniers loyers

payés par les précédents locataires de ces deux appartements; elle devait au

contraire les adapter pour parvenir à un loyer objectif. Elle fait valoir que les derniers loyers pratiqués

correspondaient concrètement, pour ces derniers, à une «rente de situation» et ne

seraient pas représentatifs de l’état du marché, dès lors que ces précédents

locataires occupaient ces appartements depuis 35, respectivement 42 ans. Elle

se plaint de ce que l’autorité intimée, en prenant ces montants en

considération dans son calcul, ait rendu une décision entachée d’arbitraire.

Dans sa réponse, l’autorité intimée explique,

s’agissant de la décision autorisant la rénovation de l’appartement de deux

pièces dans l'immeuble ******** (ex-B.________), avoir effectivement pris en

considération dans son calcul le dernier loyer mensuel de 608 fr., dans la

mesure où celui-ci lui est paru assez proche du loyer objectif, estimé à 672 fr.,

l’écart étant de 10% environ. En revanche, dans la décision ayant trait à la

rénovation de l'appartement de quatre pièces dans l'immeuble ******** (ex-C.________),

l’autorité intimée a estimé, selon ses explications, qu'en raison du bas niveau

de loyer pratiqué en dernier lieu pour cet appartement de grande surface (962

fr. par mois), elle pouvait lui substituer le loyer objectif tel que calculé

par ses soins, soit 1'188 fr. par mois, l'écart entre les deux montants, 23%

environ, étant significatif. Les derniers loyers pratiqués dans ces deux

appartements expliquent en grande partie l'écart entre les loyers après travaux

admis dans les cinq précédents cités supra sous a) et les loyers résultant des

deux décisions attaquées.

Comme on l’a vu plus haut, l’art. 18 al. 2 RLPPPL

impose de tenir compte, pour la fixation de la valeur objective avant travaux,

non seulement de la valeur à neuf assurance incendie de l'immeuble, de sa

situation, de son environnement et de sa vétusté, mais également (cf. 3ème

phrase) du niveau de l'état locatif pratiqué avant travaux. Si elle constitue

une base légale suffisante, cette disposition ne fait que mentionner la méthode

applicable sans toutefois en fournir les détails qui résultent, comme par le

passé, des directives de l'autorité intimée, respectivement de sa pratique (cf.

arrêts AC.2018.0436 précité consid. 8b/bb; AC.2015.0244 précité consid. 2c et

arrêt 1C_110/2017 consid. 4.1.2). Or, selon ses explications, l’autorité

intimée a pour pratique, lorsqu'elle est saisie d'une requête de rénovation

portant sur un ou des appartements pris isolément, de prendre pour base

d'analyse le dernier loyer appliqué in concreto par le maître de l'ouvrage, ce

dernier étant présumé refléter l'historique de la location et la juste valeur

de l'appartement. Elle s’en écarte seulement lorsque ce loyer est nettement

plus bas que le loyer objectif calculé par ses soins. In casu, la différence

entre le dernier loyer demandé au locataire de l’appartement ex-B.________, 608

fr., et le loyer objectif, 672 fr., n’est que de 10%; une aussi faible

différence ne justifiait pas de l’autorité intimée qu’elle s’en écarte.

Ce calcul ne procède certainement pas d’un abus, de

la part de l’autorité intimée, du pouvoir d’appréciation qui lui est reconnu en

la matière. Ceci d’autant moins qu’à l’inverse, l’autorité intimée a tenu

compte tenu de la différence importante – 23% – entre le dernier loyer pratiqué

dans l’appartement ex-C.________ et le loyer objectif pour finalement faire

application de ce dernier, 1'188 fr., dans ses calculs. Au surplus, la pratique

de l’autorité intimée répond à un intérêt public prépondérant, qui vise à

conserver un parc locatif d'une certaine catégorie en général, pour l'ensemble

de la population (cf. arrêt 1C_110/2017 déjà cité consid. 4.2.2) et n’apparaît pas

comme étant contraire au principe de la proportionnalité. Dans la pesée des

intérêts en présence, la réglementation instaurant un contrôle des loyers poursuit

en effet un intérêt public qualifié d'important par la jurisprudence constante,

qui doit l'emporter sur l'intérêt privé de la recourante à pouvoir jouir

librement des fruits de son immeuble, en adaptant les loyers aux conditions

actuelles du marché (dans le même sens, cf. arrêt AC.2018.0436 précité consid.

8b/cc). Du reste, cette mesure est limitée dans le temps puisque la recourante ne

sera soumise au contrôle des loyers en question que durant une période de trois

ans. Le rapport entre le but poursuivi, le maintien de la substance locative

existante, et l’intérêt privé compromis apparaît dès lors comme étant

raisonnable (principe de la proportionnalité au sens étroit; cf. sur ce point ATF 140 I 2 consid. 9.2.2 p. 24; 218 consid. 6.7.1 p. 235; 139 I

180 consid. 2.6.1 p. 187; 138 II 346 consid. 9.2 . 362; 137 I 167 consid. 3.6 p. 175/176; v. en outre arrêts

1C_472/2018 du 25 mars 2019 consid. 6.2; 1C_370/2017 du 4 juillet 2018 consid.

2.2). On ne voit pas qu’une mesure moins incisive que la prise en compte du

dernier loyer pratiqué dans l’état locatif, lorsque celui-ci est proche du

loyer objectif, ait pu atteindre également le but d’intérêt public visé par la

décision attaquée.

c) La recourante se plaint toutefois de ce que les

loyers admis après les travaux de rénovation des deux appartements seraient

insuffisants.

aa) La jurisprudence a précisé, selon diverses

formulations, que le montant des loyers après travaux devait permettre

économiquement au propriétaire de supporter le coût des travaux (arrêt

1P.705/2000 du 24 septembre 2001 consid. 2d, in: RDAF 2002 I p. 49),

respectivement que la fixation des loyers après travaux sur la base d'un état

locatif objectif corrigé ne vidait en principe pas la garantie de la propriété

privée de sa substance, pour autant qu'elle assure au propriétaire un rendement

suffisant des fonds propres investis dans l'acquisition et la rénovation des

immeubles (ibid., consid. 3b). Sous l’empire de la LDTR, l'expérience a montré

que lorsque des appartements individualisés sont rénovés, les loyers sont aussi

adaptés en conséquence de manière individuelle. L'objectif de préservation du

parc locatif poursuivi par la LDTR implique dès lors que chaque rénovation

d'appartement individualisé fasse l'objet d'un examen dès le moment où les

travaux sont d'une certaine importance et risquent d'entraîner des hausses de

loyers susceptibles de faire sortir les logements concernés des objets

répondant aux besoins prépondérants de la population (arrêt AC.2015.0244 du 19

janvier 2017 consid. 2c/bb, confirmé par arrêt 1C_110/2017, déjà cité). Ces

considérations sont toujours valables depuis l’entrée en vigueur de la LPPPL. Aussi

en présence, comme en l’occurrence, de travaux mixtes, à savoir des travaux d'entretien

courant et de rénovation, l'autorité doit, pour fixer le loyer net admissible

après travaux, recourir à une méthode dite "de la valeur objective".

Cette méthode vise notamment à déterminer la part des travaux correspondant à

une rénovation, qui peut seule être mise à la charge des locataires, à

l'exclusion de la part des travaux correspondant à l'entretien (arrêts

FO.2014.0012 du 25 juin 2016 consid. 5a; FO.2006.0013 du 27 octobre 2008

consid. 3a).

Pour fixer le loyer admissible après travaux,

l’autorité détermine d'abord le pourcentage admissible du coût des travaux

pouvant être répercuté sur les locataires. Pour calculer ce pourcentage, elle

considère que le 30% du loyer objectif correspond à une part d'entretien, alors

que le 70% permet au propriétaire de rentabiliser ses frais financiers et peut

être répercutée sur les loyers. Ainsi, la part du loyer effectif dépassant le

70% du loyer objectif est celle qui peut effectivement être affectée à

l'entretien de l'immeuble et ne peut être répercutée sur les loyers. Il déduit

cette part du 100% des travaux pour arrêter le pourcentage du montant total des

travaux qui peut être répercuté sur les loyers. De manière générale, en

pratique et sous réserve de cas exceptionnels où les loyers sont manifestement

et de longue date particulièrement excessifs, l'autorité cantonale ne descend

pas en dessous de 50% afin de garantir un minimum de rentabilité au

propriétaire. Puis, elle fixe le loyer admissible après travaux en ajoutant au

loyer effectif le rendement admissible des travaux, renté au taux de référence

des loyers. Les travaux réellement à plus-value (création d'un élément qui

n'existait pas) ou qui s'inscrivent dans une perspective de développement

durable ou d'économies d'énergie (cf. art. 18 al. 1 RPPPL) sont rentabilisés à

100%, toujours au taux de référence des loyers (cf. arrêt AC.2015.0244, déjà

cité, consid. 3c/bb).

bb) L’autorité intimée explique qu’en l'espèce, pour

l’appartement de deux pièces (ex-B.________) de l'immeuble ********, elle a

pris en compte un coût des travaux de 55'805 fr., admis à hauteur de 80% comme

des travaux d'entretien (44'644 fr.) et de 20% comme des travaux à plus-value

(11'161 fr.). Cette approche n’est, en soi, guère critiquable. Elle a considéré

que le loyer effectif (7'296 fr. par an) représentait les 90% du loyer objectif

(soit 8'066 fr. par an), de sorte que le propriétaire dispose d'une «réserve

théorique d'entretien» de 20%, soit la part qui excède le 70% du loyer

objectif. Cette réserve a été déduite du montant des travaux d'entretien,

lesquels ont été pris en considération à hauteur de 80%, cependant que les

travaux à plus-value ont été rentabilisés à 100%. Ainsi, les travaux entrepris

dans cet appartement peuvent être répercutés sur le locataire à hauteur de 1'640

fr. par an ([55'805 fr. x 3,5%] x 84%) soit 136 fr. par mois. A ce montant

s’ajoutent les travaux de réfection de l’ascenseur de l’immeuble (329'535 fr.),

part estimée à 3'968 fr. et rentabilisée à 76% au taux de 3,5%, ce qui donne droit

à une hausse complémentaire de 105 fr. par an, soit 9 fr. par mois. Ainsi, au

total, le loyer admissible après travaux, selon ce calcul, serait de 753 fr.

par mois, soit 151 fr. le mètre carré. Par rapport à un loyer avant travaux de

608 fr. par mois, cela représente une hausse d’environ 24%.

S’agissant de l’appartement de quatre pièces (ex-C.________)

de l'immeuble ********, l’autorité intimée a effectué un calcul similaire. Elle

a pris en compte un coût des travaux de 85'509 fr., admis à hauteur de 80%

comme des travaux d'entretien (68'408 fr.) et de 20% comme des travaux à

plus-value (17'102 fr.). On a vu au paragraphe précédent (supra, b) que le

loyer objectif, soit 1'188 fr. par mois, avait été substitué au dernier loyer

payé par le précédent locataire, lequel a été estimé comme étant sensiblement trop

bas. Compte tenu de contexte particulier, l’autorité intimée a pris en

considération un taux de rendement de 76% des travaux, soit le même que celui

retenu pour les travaux généraux, au taux de 3,5%. Cela représente une augmentation

de loyer de 2'280 fr. par an, soit 190 fr. par mois. A ce montant s’ajoutent la

part des travaux de réfection de l’ascenseur de l’immeuble, estimée à 7'142 fr.

et rentabilisée à 76% au taux de 3,5%, ce qui donne droit à une hausse

complémentaire de 192 fr. par an, soit 16 fr. par mois. Ainsi, au total, le loyer

admissible après travaux, selon ce calcul, serait de 1’393 fr. par mois, soit 155

fr. le mètre carré. Par rapport à un loyer avant travaux de 962 fr. par mois,

certes très bas, cela représente une hausse d’environ 44%.

cc) La recourante se plaint à cet égard de ce que l’autorité

intimée aurait sous-évalué le prix du terrain dans son calcul. Il appert

pourtant que cette dernière s’est fondée sur sa pratique consistant, pour déterminer

en l’occurrence la valeur objective, à se fonder sur les paramètres suivants: la

valeur à neuf ECA (indice 125 valeur mars 2017, indice 100 = 1990), le terrain (exprimé

en pour-cent, en principe entre 15% à 25%) et les aménagements extérieurs et divers

(exprimés en pour-cent, entre 8% à 12%). Il ressort en particulier des fiches

techniques du 12 février 2019, annexées aux décisions attaquées, que le prix du

terrain a été pris en considération dans le calcul de la valeur objective à

hauteur de 25%. Dès l’instant où cette pratique est constante et qu’elle

n’apparaît pas comme étant contraire à la loi, c’est à tort que la recourante invoque

une violation de l’égalité de traitement (cf. plus généralement sur cette

question, arrêt GE.2015.0185 du 10 mars 2016 consid. 8). Comme on le verra au

paragraphe d) ci-dessous, la comparaison que la recourante fait sur ce point

avec le calcul du prix du terrain pour la fixation des logements d’utilité

publique n’est, du reste, guère adéquate.

Les décisions attaquées prennent en considération le

taux de référence de l’intérêt hypothécaire en premier rang, tel qu’il est pratiqué

depuis le 1er décembre 2017 par l’Office fédéral du logement (OFL),

soit 1,5%. Ce taux est majoré de 2% pour tenir compte des charges et des frais

de gestion. La recourante, qui critique la méthode de la valeur objective, reproche

en outre sur ce point à l’autorité intimée de faire abstraction de l’évolution

antérieure des taux hypothécaires. Elle rappelle que les loyers des

appartements ex-B.________ et ex-C.________, se situaient avant les travaux, à

121 fr. 50, respectivement 106 fr. 90 le mètre carré; or, ces montants ne lui auraient

pas permis de constituer des réserves, compte tenu des taux sensiblement plus

élevés pratiqués par le passé. L’autorité intimée se réfère à sa pratique,

consistant à rentabiliser les travaux justifiés au taux technique de référence

admis, soit 3,5%, valeur février 2019 dans le cas d'espèce, sur la base d'un

taux de référence de l'OFL de 1,5%. On relève que, dans un arrêt AC.2001.0263

du 9 juillet 2002 concernant la reconstruction de bâtiments locatifs, le Tribunal

administratif a confirmé un calcul de l’autorité intimée, qui se fondait sur le

taux hypothécaire de référence en 1er rang, tel qu’il était pratiqué

par la Banque cantonale vaudoise pour la période considérée (s'agissant d'une

décision rendue le 16 novembre 2001, le taux de référence BCV au 1er

juillet 2001 était fixé à 4,25%; cf. consid. 4e/bb/ccc). Cette jurisprudence a

depuis lors été confirmée (arrêts FO.2007.0004 du 22 février 2008 consid. 4;

FO.2002.0024 du 8 juillet 2003 consid. 7). Dans la mesure où il se réfère à

celle-ci, la Cour n’a aucune raison de remettre en cause le calcul de

l’autorité intimée.

dd) Contrairement à ce qu’indique la recourante dans

ses écritures, les augmentations de loyer admises dans les décisions attaquées sont

loin d’être négligeables. Comme la LDTR, la LPPPL a notamment pour objectif

d’éviter le renchérissement des loyers résultant de transformations

architecturales trop importantes; il s'agit de maintenir une substance

d'appartements susceptibles de répondre aux besoins de la population (arrêt

AC.2015.0244, déjà cité, consid. 2d/bb). A cet égard, force est d’admettre que

des loyers de 151, respectivement 155 fr. le mètre carré, tels que retenus par

les décisions attaquées, permettent aux appartements concernés d'être maintenus

dans la catégorie de ceux répondant aux besoins de la majorité de la

population. C’est par conséquent en vain que la recourante se plaint d’un abus

par l’autorité intimée du pouvoir d’appréciation qui lui est conféré par l’art.

14 al. 1 LPPPL.

d) La recourante évoque sans doute une violation de

l’art. 28 al. 2 RLPPPL; selon ses explications, les loyers que l’autorité

intimée lui impose de respecter durant trois ans seraient inférieurs aux

limites maximales fixées dans le règlement pour un logement à loyer abordable

(LLA), soit 243 fr./m2 pour un appartement de deux pièces,

respectivement 237 fr./m2 pour un quatre pièces, ******** étant

située en zone VI. On rappelle à cet égard que la LPPPL comporte deux volets;

elle a pour objectif de fournir des instruments permettant non seulement de

conserver (Titre II de la loi «Préservation du parc locatif»), mais aussi de

développer le parc de logements (Titre III «Promotion du parc locatif»). C’est

du reste à la suite d’une motion d’ordre du Grand Conseil du 12 janvier 2016

(cf. lettre du Conseil d’Etat au Grand Conseil du 18 février 2016 à propos des

EMPL 168 et 169) que ce second volet (art. 27-40 LPPPL) a été intégré dans le

projet de loi qui, initialement n’avait trait qu’à la préservation du parc

locatif existant. L’art. 28 RPPPL fait suite à l’adoption du Titre III de la

LPPPL. Or, cette disposition s’applique uniquement, comme l’autorité intimée le

relève dans sa réponse, aux logements d’utilité publique dans le cadre de

nouvelles constructions. Ainsi, les limites de loyers retenues à l’art. 18 al.

2 RLPPPL incluent des valeurs de terrain contemporaines et actuelles; or,

celles-ci sont réputées supérieures à celles qui prévalaient lors de la

construction et du financement initial de l’immeuble de la recourante en 1961.

La comparaison à laquelle se livre la recourante n’est guère pertinente et il

n’y a aucune violation de l’art. 18 al. 2 RLPPPL dans le cas d’espèce.

7.

La recourante se plaint en outre d’une violation de la garantie

constitutionnelle de la propriété. Ancrée à l’art. 26 al. 1 Cst., cette

garantie peut, comme tout droit fondamental, être restreinte aux conditions

fixées à l'art. 36 Cst. L'application d'une législation cantonale telle

que la LPPPL, qui soumet à autorisation étatique certaines ventes immobilières

et qui permet à l'Etat de fixer des conditions en relation avec la protection

des locataires ou la préservation du parc locatif, entraîne, pour le

propriétaire foncier auquel s'appliquent ces conditions, ou auquel

l'autorisation n'est pas accordée, des restrictions au droit de propriété

garanti par l'art. 26 al. 1 Cst. et par l'art. 25 al. 1 Cst.-VD. Cette garantie

protège en premier lieu les droits patrimoniaux du propriétaire, à savoir sa

faculté de conserver sa propriété, d'en jouir et de l'aliéner. Elle n'est toutefois pas absolue, des restrictions étant

admises à condition qu'elles reposent sur une base légale, soient justifiées

par un intérêt public suffisant et respectent le principe de la

proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst. et 38 al. 1 à 3

Cst.-VD; ATF 130 I 360 consid. 14.2 p. 362; 129 I 337 consid. 4.1 p. 344; 126 I

219 consid. 2a p. 221 et les arrêts cités).

a) Lorsque l'atteinte est grave, outre que la base

légale doit être une loi au sens formel, celle-ci doit être claire et précise

(ATF 140 I 168 consid. 4 p. 170; 119 Ia 362 consid. 3a p. 366; 115 Ia 333

consid. 2a p. 336). L'atteinte au droit de propriété est tenue pour

particulièrement grave lorsque la propriété foncière est enlevée de force ou

lorsque des interdictions ou des prescriptions positives rendent impossible ou

beaucoup plus difficile une utilisation du sol actuelle ou future conforme à sa

destination (ATF 140 I 168 consid. 4 p. 170; 135 III 633 consid. 4.3. p. 637;

131 I 333 consid. 4.2 p. 340). Il a été jugé qu’une restriction (soit un

contrôle temporaire des loyers sous l’angle de la LDTR) opérée sur cinq ans,

soit, à l'échelle d'un investissement immobilier, sur du très court terme, ne

saurait être considérée comme une atteinte grave aux droits fondamentaux du propriétaire

(arrêt 1C_110/2017 déjà cité, consid. 4.1.2).

In casu, la décision attaquée est fondée pour

l’essentiel sur les art. 10 à 14 LPPPL. Elle subordonne l’autorisation de

transformer les deux appartements à un contrôle des loyers maximaux admissibles

durant trois ans, ce qui, au vu de la jurisprudence précitée, ne saurait

constituer une atteinte grave à la garantie de la propriété de la recourante. Le

principe de légalité est donc respecté.

b) Selon la jurisprudence constante du Tribunal

fédéral, le but poursuivi par les législations cantonales tendant à préserver

l'habitat et les conditions de vie existants, notamment en restreignant

l'aliénation de maisons d'habitation, procède d'un intérêt public important et

reconnu (ATF 131 I 333 consid. 2.2 p. 337; 128 I 206 consid.

5.2.4 p. 211 s.; 113 Ia 126 consid. 7a p. 134; 111 Ia 23 consid. 3a

p. 26; arrêt 1C_124/2017 du 23 novembre 2017 consid. 3.2 et les arrêts cités). De

même, il a été jugé que l'intérêt public à la préservation d'un parc locatif

répondant aux besoins de la population était légitime et justifiait une atteinte

aux garanties constitutionnelles de la propriété (arrêt 1C_110/2017 déjà cité,

consid. 4.2.2).

La décision attaquée repose dès lors sur un intérêt

public suffisant.

c) Pour qu'une telle restriction soit conforme à la

garantie de la propriété, l'autorité administrative doit toutefois effectuer

une pesée des intérêts en présence et évaluer l'importance de la mesure au

regard des intérêts privés en jeu (ATF 113 Ia 126 consid. 7b/aa p. 137; arrêts 1C_124/2017

du 23 novembre 2017 consid. 3.2; 1C_68/2015 du 5 août 2015 consid. 2.3). La

restriction doit ainsi respecter le principe de la proportionnalité, qui exige

notamment que le but visé ne puisse être atteint par une mesure moins contraignante

(ATF 140 I 168 consid.

4.2.1 p. 173; 135 I 233 consid. 3.1

p. 246; arrêt 1C_16/2015 du 3 septembre 2015 consid. 5.1).

Le contrôle des loyers est seulement destiné à

éviter que les propriétaires autorisés à transformer les logements ne les

soumettent à des augmentations qui excèdent celles qui avaient été annoncées

pour obtenir l'autorisation ou qui ont été fixées par l'autorité cantonale (ATF

du 29 septembre 1982, publié à la RDAF 1983 p. 255 consid. 3; arrêt

AC.2014.0414 du 29 juillet 2016 consid. 2b). Le Tribunal fédéral a déjà jugé

sur ce point que pour atteindre l’objectif de maintien d'un parc locatif

répondant aux besoins de la population, la mesure de contrôle des loyers se

révèle nécessaire, en sus des règles existantes en droit du bail (arrêt

1C_110/2017, déjà cité, consid. 4.3.2). Comme on l’a dit plus haut, les loyers

majorés retenus dans les décisions attaquées répondent aux besoins de la

majorité de la population. A cet égard, il ressort de l’art. 14 al. 2 LPPPL que

le département peut assortir l'autorisation de rénover d'une mesure de contrôle

du revenu locatif d'une durée maximale de cinq ans à compter de la mise en

location des logements. En la présente espèce, cette mesure ne prend effet que

sur trois ans, comme on l’a dit plus haut. Il y a donc lieu de retenir que les

décisions attaquées respectent le principe de proportionnalité, ceci d’autant

plus que, durant cette période de contrôle limitée, les montants que la

recourante a investis dans les travaux de rénovation de ces deux appartements

lui procureront un rendement suffisant par les augmentations de loyer de 24,

respectivement 32% que ces travaux impliquent.

8.

Les considérants qui précèdent conduisent par conséquent au rejet des

recours et à la confirmation des décisions attaquées. La recourante, qui

succombe, supportera un émolument de justice (cf. art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD).

Pour les mêmes raisons, il ne sera pas alloué de dépens (cf. art. 55 al. 1, 91

et 99 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Les recours sont rejetés.

Considérants

II.

Les décisions du Service des communes et du logement, du 18 février

2019, sont confirmées.

III.

Les frais d’arrêt, par 4'000 (quatre mille) francs, sont mis à la charge

de A.________.

IV.

Il n’est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 14 août 2020

Le

président: Le

greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.