CDAP - AC.2019.0240 - 2023-03-14 - A.________/Département des finances et de l'agriculture (DFA), Direction générale de la mobilité et des routes DGMR, Municipalité de Tolochenaz

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 14 mars 2023

Composition

M. André Jomini, président; M. Pascal Langone et M. Alex

Dépraz, juges; M. Quentin Ambrosini, greffier.

Recourante

A.________ à ******** représentée

par Me Nelly IGLESIAS, avocate à Genève,

Autorité intimée

Département des finances et de

l'agriculture (DFA), à Lausanne,

Autorités concernées

1.

Direction générale de la mobilité et

des routes (DGMR), à Lausanne,

2.

Municipalité de Tolochenaz, représentée par Me Samuel GUIGNARD, avocat

à Lausanne.

Objet

plan routier

Recours A.________ c/ décision du Département des finances

et des relations extérieures du 9 juillet 2019 (intérêt public du projet

d'expropriation relatif au réaménagement routier à la route de Lully à

Tolochenaz).

Vu les faits suivants:

A.

Le 12 mai 2015, le Département des infrastructures et des ressources

humaines (DIRH) a approuvé le projet de réaménagement routier, d'assainissement

du bruit routier, de constructions de parois antibruit, de mesures

d'allègement, de construction du giratoire "Emetaux" et de

construction de trottoirs de bandes cyclables, qui concerne des tronçons de

routes cantonales sur le territoire des communes de Tolochenaz et Morges. La

procédure d'établissement du plan a été menée selon les art. 8 ss de la loi du

10 décembre 1991 sur les routes (LRou; BLV 725.01). Ce projet routier, établi

par la Direction générale de la mobilité et des routes (DGMR), a été déclaré

définitif et exécutoire le 6 juillet 2015 par la cheffe du département précité,

la décision d'approbation n'ayant pas été contestée.

B.

En vue de l'acquisition par l'Etat de Vaud des droits nécessaires à la

réalisation du projet, le cas échéant par la voie de l'expropriation, la DGMR a

établi en 2018 un plan des emprises pour le tronçon à réaménager à Tolochenaz

(route de Lully, RC 69b). Selon ce plan, une emprise de 117 m2 est

prévue sur la parcelle no 61 propriété de A.________. Cette

parcelle, avec des bâtiments d'habitation et diverses annexes, a une surface

totale de 23'485 m2. L'emprise représente une bande de terrain

longue d'environ 75 m, pour une largeur d'environ 1,5 m, au sud de la route

cantonale.

Cette surface correspond à la bande de terrain qui,

sur les plans du projet de réaménagement routier, est destinée à la création

d'un trottoir de 1,5 m de largeur, au sud de la chaussée (voir notamment le

plan au 1:500, situation générale). Le dossier de ce projet approuvé le 12 mai

2015 par le DIRH comportait du reste également un plan des emprises, qui

figurait à première vue la même emprise sur la parcelle no 61 mais

qui en estimait toutefois la surface à 116 m2.

C.

La procédure réglée au titre II ("Déclaration d'intérêt

public", art. 12 ss) de la loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation

(LE; BLV 710.01) a dès lors été engagée, pour le projet d'expropriation correspondant

au réaménagement routier à Tolochenaz approuvé par le DIRH. Le 26 octobre 2018,

la DGMR a envoyé le dossier à la Municipalité de Tolochenaz en vue d'une

enquête publique, en demandant que ce dossier lui soit retourné, avec les

oppositions et observations, dans les 10 jours qui suivent la fin de l'enquête.

Le plan des emprises de 2018 a été déposé pour

enquête au greffe municipal de Tolochenaz, du 11 novembre au 3 décembre 2018

(cf. art. 12 al. 1 LE). A.________ a formé opposition dans une lettre adressée

par la poste le 3 décembre 2018 au greffe municipal (cf. art. 18 LE).

Le greffe municipal a ensuite renvoyé le dossier

complet à la DGMR. Cette direction l'a fait suivre à la Direction du registre

foncier, du DFIRE, qui l'a reçu le 9 janvier 2019.

D.

Plusieurs propriétaires fonciers mentionnés sur le plan des emprises

(propriétaires expropriés) ont signé en mai 2019 une "convention

amiable" avec le Département des finances et des relations extérieures

(DFIRE), par laquelle ils cédaient définitivement à l'Etat la surface

concernée, moyennant le paiement d'une indemnité. A.________ n'a pas signé de

"convention amiable".

E.

Le 9 juillet 2019, le Chef du DFIRE a rendu une décision fondée sur

l'art. 23 LE dont le dispositif est le suivant:

"1. Le projet est reconnu

d'intérêt public et la Direction générale de la mobilité et des routes DGMR est

autorisée à exproprier les terrains et les droits nécessaires au projet de

réaménagement routier à la route de Lully.

2. Les emprises sont contenues

dans ce qu'exige l'exécution du projet.

3. Une fois cette décision

définitive, le dossier sera transmis au Tribunal d'arrondissement pour former

le Tribunal d'expropriation selon la procédure d'estimation (art. 27 LE)."

F.

Agissant le 14 août 2019 par la voie du recours de droit administratif, A.________

demande à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal

d'annuler la décision précitée. Elle prend également des conclusions plus

amples (en réforme), ainsi libellées:

"Annuler le projet

d'expropriation relatif au réaménagement routier à la route de Lully (commune

de Tolochenaz, RC 69 B-P), suite à la renonciation tacite de l'Etat de Vaud.

Condamner l'Etat de Vaud à verser

à Madame A.________ les indemnités prévues à l'art. 99 LE, notamment les dépens

encourus depuis l'ouverture de l'enquête le 2 novembre 2018 jusqu'à la fin de

la procédure d'expropriation, dont le montant s'élève à 20'705 fr. (art. 99 al.

1 ch. 1 LE).

Accorder un délai ultérieur à

Madame A.________ afin qu'elle puisse communiquer le montant de son préjudice

lié aux dépenses qu'elle devrait encourir en prévision de l'expropriation (art.

99 al. 1 ch. 2 LE).

Dire que toute éventuelle prise de

possession (anticipée) ne pourrait être autorisée, au plus tôt, que si la

décision précitée du 9 juillet 2019 était maintenue et devenait définitive à la

fin de la présente procédure.

Débouter l'Etat de Vaud de toutes

autres ou contraires conclusions.

Subsidiairement:

Réserver les droits de Madame A.________

pour faire valoir les indemnités prévues à l'art. 99 LE devant le Président du

Tribunal d'expropriation constitué selon l'art. 30 LE, dans l'hypothèse où le

Tribunal de céans se déclarait incompétent pour statuer sur cette question.

Dans l'hypothèse visée au

paragraphe ci-dessus, fixer le dies a quo du délai de prescription d'une année

prévu à l'art. 101 LE au jour où le jugement qui sera rendu par le Tribunal de

céans deviendra définitif."

G.

A la requête de la recourante, la procédure a été suspendue à partir du

3 octobre 2019. L'instruction a été reprise le 13 septembre 2022.

H.

Dans sa réponse du 30 septembre 2022, le Département des finances et de

l'agriculture (DFA – nouvelle dénomination du DFIRE) conclut au rejet du

recours et à la confirmation de la décision attaquée.

La DGMR s'est déterminée le 3 octobre 2022, en

proposant le rejet du recours. A la même date, la Municipalité de Tolochenaz a

indiqué qu'elle n'avait pas de remarques à formuler.

La recourante a répliqué le 9 janvier 2023; elle

maintient ses conclusions.

Considérant en droit:

1.

La loi cantonale sur l'expropriation s'applique aux expropriations

prévues par la législation cantonale (art. 2 LE). La première phase de la

procédure est celle de la déclaration d'intérêt public (titre II de la loi,

art. 12 ss LE); c'est au Département des finances qu'il incombe de statuer et

le cas échéant d'admettre l'intérêt public du projet (art. 19 ss, art. 23 LE).

Cette décision, lorsqu'elle est devenue définitive et que toutes les indemnités

n'ont pu être fixées à l'amiable, est transmise avec le dossier au président du

tribunal d'expropriation, pour la seconde phase, à savoir la procédure

d'estimation (titre III de la loi, art. 29 ss LE).

Le droit cantonal vaudois ne prévoit pas, comme le

droit fédéral, une intégration de la procédure d'expropriation à la procédure

principale d'approbation des plans (procédure combinée). En d'autres termes, il

n'est pas prévu qu'une autorité unique se prononce à la fois sur les oppositions

au projet routier (procédure de planification selon la LRou) et sur les

oppositions en matière d'expropriation (cf. art. 14 LE, art. 28 de la loi

fédérale sur les routes nationales [LRN; RS 725.11]). Lorsque, comme dans le

cas particulier, le plan du projet routier a été approuvé définitivement, la

procédure subséquente de déclaration d'intérêt public ne permet pas de remettre

en cause cette mesure de planification. Cette décision du Département des

finances, prise sur la base de l'art. 23 LE, peut néanmoins faire l'objet d'un

recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre

2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) et il incombe alors

au Tribunal cantonal de se prononcer sur l'application des dispositions

topiques de la loi sur l'expropriation. La propriétaire expropriée a qualité

pour recourir contre la déclaration d'utilité publique (cf. art. 75 let. a

LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Le recours a été déposé en temps utile

(art. 95 LPA-VD) et, s'agissant de la motivation, il satisfait aux exigences

formelles de l'art. 79 LPA-VD (en relation avec l'art. 99 LPA-VD). Il est

toutefois douteux que les conclusions allant au-delà de l'annulation de la

décision attaquée soient recevables, mais cette question peut demeurer

indécise. Dans cette mesure, il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

La recourante invoque la péremption du droit d'exproprier.

a) La loi sur les routes accorde à l'Etat de Vaud le

droit d'expropriation pour l'acquisition des terrains nécessaires à la

réalisation d'un ouvrage approuvé selon cette loi (art. 14 al. 1 LRou). Cette

loi spéciale ne prévoit pas de délai pour l'exercice de ce droit

d'expropriation. La recourante se réfère toutefois à des normes de la loi sur

l'expropriation, singulièrement à l'art. 23 LE qui a la teneur suivante:

"Art. 23 Décision du

Département des finances

1 Le Département des

finances statue dans un délai de quatre mois dès la réception du dossier, délai

qui peut être prolongé de deux mois au plus, d'entente entre le Département des

finances et l'expropriant.

2 Si le Département des

finances n'admet pas l'intérêt public, l'instant à l'expropriation est chargé

des frais d'enquête. La mention «Expropriation» est radiée au registre foncier.

Des dépens ne sont alloués qu'à titre exceptionnel.

3 Si le Département des

finances admet l'intérêt public, il détermine les emprises en veillant à ce que

l'expropriation soit contenue dans les limites de ce qu'exige l'exécution du

projet. Il peut imposer des conditions et des restrictions ou des modifications

peu importantes qui ne portent pas atteinte à des intérêts dignes de

protection. Toute autre modification exige une nouvelle procédure dès et y

compris la mise à l'enquête."

En l'occurrence, le dossier a été reçu par le

Département des finances le 9 janvier 2019. La déclaration d'utilité publique a

été prononcée le 9 juillet 2019, soit dans le délai (prolongé) de six mois

prévu à l'art. 23 al. 1 LE – la prolongation ayant été admise en vertu d'un

accord oral entre les services des deux départements concernés (d'après les

déterminations de la DGMR, c'est la forme usuelle pour cette entente).

b) La recourante prétend toutefois que le dies a

quo du délai de l'art. 23 al. 1 LE n'aurait pas dû être fixé à la date

effective de la réception du dossier par le DFIRE, mais à la date à laquelle ce

département aurait dû le recevoir si l'administration communale de Tolochenaz

avait transmis ce dossier en temps utile. Elle se prévaut de l'art. 19 LE,

ainsi libellé:

"Art. 19 Transmission du

dossier au Département des finances

a) A l'instance de l'Etat

1 Si l'expropriation

est demandée par l'Etat, le greffe municipal transmet les pièces déposées et

les oppositions au Département des finances dans les dix jours dès la clôture

de l'enquête."

La recourante relève que l'enquête publique était

close dès le 3 décembre 2018; par conséquent, le dossier aurait dû être

transmis au plus tard le 13 décembre 2018, la loi sur l'expropriation ne

prévoyant au demeurant pas de féries à la fin de l'année civile. Elle fait

valoir en substance que, comme le délai de l'art. 23 LE est une délai de

péremption, le délai de l'art. 19 LE a une nature identique. Aussi, à cause de

la combinaison de ces deux délais de péremption, le département cantonal était

tenu de statuer sur l'intérêt public au plus tard le 13 juin 2019.

Cette argumentation n'est pas fondée. Le délai de

l'art. 19 LE doit être considéré comme un délai d'ordre. De tels délais, fixés

dans une norme de droit public, visant à garantir que la procédure soit menée

de façon ordonnée et diligente, mais sans qu'une inobservation n'entraîne la

péremption. Le fait qu'une autorité ignore un délai d'ordre peut cependant, le

cas échéant, être constitutif d'un déni de justice formel (cf. ATF 108 Ia 165

consid. 2b; Ruth Herzog/Michael Daum, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtpflege

im Kanton Bern, 2e éd. 2020 p. 588). Dans le cas particulier, on ne

saurait reprocher à l'administration communale de Tolochenaz un retard excessif

dans la transmission du dossier (il s'agit d'une vingtaine de jours, pendant la

période des fêtes de fin d'année); cet organe n'a pas fait preuve d'un manque

de diligence. Le non-respect du délai d'ordre de dix jours n'a donc aucune

influence sur l'exercice du droit d'expropriation par l'Etat de Vaud.

Il s'ensuit que l'Etat de Vaud n'est pas, dans le

cas particulier, réputé avoir renoncé à l'expropriation. Les dispositions du

titre VI de la loi sur l'expropriation, relatives à l'abandon de

l'expropriation (art. 96 ss LE) ne sont pas applicables.

c) La décision attaquée statue que "les

emprises sont contenues dans ce qu'exige l'exécution du projet" (ch. 2

du dispositif). Etant donné que le plan des emprises, dans la procédure de

déclaration d'utilité publique, correspond à celui du projet routier approuvé

en 2015 – la différence de 1 m2 dans l'estimation de la surface

concernée (116 ou 117 m2) résultant à l'évidence de la marge

d'incertitude ou d'arrondissement dans le calcul –, cette partie de la décision

attaquée est correcte. Le département cantonal a donc bien appliqué l'art. 23

al. 3 LE qui lui prescrit de veiller "à ce que l'expropriation soit

contenue dans les limites de ce qu'exige l'exécution du projet". Le

droit cantonal ne prévoit pas que ce plan des emprises figure les parties

intégrantes de l'immeuble (un muret, par exemple), ni la végétation existante

(une haie, des arbres). Cela ne signifie pas pour autant que ces éléments ne

seront pas pris en compte dans la procédure d'estimation.

d) Le rejet du présent recours, mal

fondé, entraînera l'ouverture de la procédure d'estimation (titre III, art. 29

ss LE). Les prétentions de la recourante seront soumises au tribunal

d'expropriation, à qui il incombera le cas échéant de fixer les indemnités en

tenant compte de la valeur vénale de l'immeuble partiellement exproprié, de la

dépréciation de la partie restante et des autres préjudices découlant de

l'expropriation (cf. art. 63 LE). Le tribunal peut en outre allouer des dépens

(art. 49 LE). Ces questions d'estimation ou d'indemnisation n'ont pas à être

traitées dans la déclaration d'intérêt public, ni dans un arrêt de la

juridiction administrative concernant cette décision.

3.

Il résulte des considérants que le recours, mal fondé, doit être rejeté

dans la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation de la

décision attaquée.

La recourante, qui succombe, doit supporter les

frais de justice (art. 49 LPA-VD). Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens aux

départements cantonaux, qui n'ont pas mandaté un avocat (cf. art. 55 LPA-VD).

La Commune de Tolochenaz, qui n'a pas pris de conclusions, n'a pas non plus

droit à des dépens.

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté, dans la mesure où il est recevable.

Considérants

II.

La décision rendue le 9 juillet 2019 par le Département des finances et

des relations extérieures est confirmée.

III.

Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge

de la recourante.

IV.

Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 14 mars 2023

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.