CDAP - AC.2019.0242 - 2020-09-01 - A._____, B.__, C._____/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Commune de Missy

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 1er

septembre 2020

Composition

M. Stéphane Parrone, président; MM Pascal Langone et

André Jomini, juges.

Recourants

1.

A.________,

2.

B.________,

3.

C.________,

tous à ******** et représentés par Me Xavier

OULEVEY, avocat à Yverdon-les-Bains,

Autorités intimées

1.

Département du territoire et de

l’environnement (DTE, actuellement Département des institutions

et du territoire [DIT]), représenté par le Service du développement

territorial (SDT, actuellement Direction générale du territoire et du

logement [DGTL]), à Lausanne,

2.

Commune de Missy,

représentée par Me Aurore ESTOPPEY, avocate à

Lausanne,

Objet

plan d'affectation

Recours A.________ et consorts c/ décision du Département

du territoire et de l’environnement (DTE) du 19 juin 2019 approuvant

partiellement la modification du plan général d'affectation de la commune de

Missy

Vu les faits suivants:

A.

Le territoire de la Commune de Missy (ci-après: la commune) est régi par

un le plan général d'affectation (PGA) et un Règlement sur le plan général

d'affectation et la police des constructions (RPGA), tous deux approuvés par le

Département du territoire et de l’environnement (DTE, actuellement Département

des institutions et du territoire [DIT]), le 20 mai 1997.

B.

Après l'approbation de ce PGA, et suite à la construction de l'autoroute

A1, des remaniements parcellaires importants sont intervenus dans la commune ayant

notamment comme conséquence que la limite des zones et celle des parcelles ne

correspondaient plus. Dès 2010, la Municipalité de Missy (ci-après: la

municipalité) a entrepris de modifier partiellement son PGA dans le but en

particulier de faire coïncider les zones d'affectation aux limites de

parcelles. Cette opération n'avait pas d'incidences sur le RPGA. Un dossier

comprenant notamment un premier projet du plan général d'affectation et un

rapport d'aménagement au sens de l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin

2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), a été soumis au Service

du développement territorial (SDT, actuellement Direction générale du territoire

et du logement [DGTL]) pour examen préalable en novembre 2009. Le SDT a rendu

un rapport d'examen préalable le 12 octobre 2010 en requérant deux

modifications. L'ultime contrôle du SDT le 17 décembre 2010 a approuvé la mise

à l'enquête publique du dossier.

Ce projet de révision du PGA a été mis à l'enquête

publique du 18 février au 21 mars 2011. Une séance d'information publique est intervenue

le 17 février 2011.

L'enquête publique a suscité 10 oppositions, dont

notamment l'opposition de B.________, propriétaire des parcelles nos

174 et 175, le 20 mars 2011, de C.________, propriétaire jusqu'en 2018 de la

parcelle n° 124, le 18 mars 2011 et de D.________, propriétaire des parcelles nos

108 et 110, le 21 mars 2011.

Les opposants ont été entendus lors de séances

organisées le 14 juin 2011 et le 8 mai 2012. A la suite de ces séances, la municipalité,

dans un préavis n° 4/2012 du 4 septembre 2012, a proposé au Conseil

général de Missy (ci-après: le conseil général) d'accepter la modification

partielle du PGA telle que mise à l'enquête publique du 18 février 2011 au 21

mars 2011, avec des modifications devant par la suite être soumises à une

enquête publique complémentaire, et d'accepter les réponses de la municipalité

aux oppositions.

Sur cette base, le 25 septembre 2012, le conseil

général a adopté le préavis n° 4/2012 amendé qui autorise "la

modification partielle du PGA telle que mise à l'enquête publique du 18.02.2011

au 21.03.2011, avec les modifications apportées après l'enquête publique

(…)" et "les réponses de la Municipalité aux oppositions".

C.

Dans le courant de l'année 2013, la municipalité a entrepris de modifier

son règlement communal sur les constructions et l'aménagement du territoire, ce

qui impliquait notamment une augmentation du CUS (nouvellement: indice

d'utilisation du sol - IUS) de la zone village de 0,4 à 0,6 (art. 10). Cette

procédure s'est poursuivie en 2014.

D.

En date du 6 janvier 2015, la commune a établi un bilan de ses réserves

de zone à bâtir (d'habitation et mixte) qui a été approuvé par le SDT le 6 février

2015.

Suite à la modification de la loi fédérale du 22

juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), en vigueur depuis le 1er

mai 2014, le PGA modifié n'a pas été proposé à l'approbation du DTE en raison

du surdimensionnement de la zone à bâtir d'habitation et mixte de la commune.

La municipalité a décidé de préparer un nouveau projet de révision de son PGA

soumis à un premier examen préalable du SDT le 23 avril 2015 qui a conclu

notamment à ce que le projet soit rendu conforme à la mesure A11 du plan

directeur cantonal (PDCn). Un deuxième examen préalable a été opéré par le SDT

le 18 décembre 2015.

La modification partielle du PGA, le règlement

communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions, et

le plan de limites des constructions de la commune ont été mis à l'enquête

publique du 30 avril au 30 mai 2016.

Cette nouvelle enquête publique a suscité sept

oppositions provenant des mêmes propriétaires touchés, et notamment le 23 mai

2016 de la succession de D.________, décédée entre-temps, le ******** 2016 de B.________,

et le 26 mai 2016 de C.________. Les oppositions portent en particulier sur le

déclassement de tout ou partie de leur terrain en zone agricole ou sur le fait

que leur demande d'extension de la zone à bâtir n'avaient pas été prises en

compte.

Des séances de conciliation avec les opposants, des

représentants de la municipalité et l'urbaniste en charge du projet ont été

tenues le 7 septembre 2016. Suite à ces séances, la succession de D.________, B.________

et C.________ ont maintenu leur opposition.

E.

Le 8 mars 2017, le président du conseil général a adressé aux membres de

celui-ci une convocation qui avait la teneur suivante:

"Convocation

SEANCE DU

CONSEIL GENERAL

À la salle du bâtiment

communal

Mardi 21 mars 2017

à 20h15

ORDRE DU JOUR

1.

PV de la dernière séance

2.

Préavis n° 08/2016: Demande de lever toutes les oppositions concernant

le PGA et mise en vigueur du nouveau règlement sur les constructions

3.

[…]"

Cette convocation était accompagnée

d'un préavis de la municipalité n° 08/2016 daté du 31 octobre 2016, dont

la teneur était la suivante:

"Demande de

lever toutes les oppositions concernant le PGA (plan général d'affectation) et

mise en vigueur du nouveau règlement sur les constructions

PRÉAVIS MUNICIPAL N°

08/2016

Monsieur le Président,

Mesdames et Messieurs les membres

du conseil général.

La mise à l'enquête publique

complémentaire du 30.04.2016 au 30.05.2016 a suscité 7 nouvelles oppositions.

Les anciennes oppositions non levées restant valables.

La Municipalité et son urbaniste

conseil ont convoqué sans obligation, et à titre d'information, les 7 opposants

afin d'éclaircir et de donner les plus justes informations concernant la

nouvelle LAT (loi sur l'aménagement du territoire).

Le but était également d'essayer

de faire lever leurs oppositions aux opposants.

Un procès-verbal a été rédigé pour

chaque entretien individuel.

Ceux-ci sont annexés avec le

présent préavis.

Il en ressort en règle générale

toujours les mêmes points de vue, à savoir le maintien de ces oppositions.

Comme nous le savons tous, on ne

peut pas faire d'omelette sans casser d'œufs. Il est très clair que la

Municipalité à fait tout ce qu'elle pouvait pour péjorer le moins possible de

personnes touchées par cette nouvelle loi. Nous vous rappelons que la mise en

réserve des terrains pour l'élaboration de notre PGA nous a été imposée par le

Canton.

Sur le nombre de mètres carrés mis

en réserve et par rapport à celui que nous devons utiliser pour aboutir à notre

PGA, il n'y a que peu de marge de manœuvre.

Pour rappel le Canton de Vaud a

fixé la date ultime de mise en œuvre de la LAT (votée par le peuple Suisse) à

fin 2021.

A cette date toutes les communes

devront être à jour avec leur PGA. Passée celle-ci, c'est le Canton lui-même

qui prendra les mesures de mise en œuvre pour les communes et ceci sans état

d'âme.

Actuellement et tant que notre PGA

n'est pas appliqué, toutes nos constructions concernées par celui-ci sont

gelées par le Canton, et notre village ne peut plus se développer.

Il faut également savoir que ce

n'est pas l'ancien règlement qui reste en vigueur pendant ce temps mais que le

SDT choisit les mesures les plus contraignantes des deux règlements, soit

l'ancien et le nouveau à venir. C'est pour cette raison que le nouveau

règlement des constructions est lié au PGA.

Si le Conseil général désire ne

pas accepter notre PGA par la levée des oppositions, celui-ci repartira à la

case départ et tous les investissements financiers estimés à plus de CHF

98'000.- n'auront servi à rien.

Par contre si notre PGA est

accepté, les opposants ont 20 jours pour faire recours auprès du Canton qui les

traitera par le biais du Tribunal Arbitral (TA).

Au vu de ce qui précède, nous vous

prions Monsieur le président, Mesdames et Messieurs les conseillers de bien

vouloir voter les conclusions suivantes:

Vu - Préavis de

la municipalité

Ouï - Le rapport

de la commission chargée d'étudier cette affaire

Considérant - que cet objet

a été porté à l'ordre du jour

Décide :

D'accepter de lever les

oppositions concernant le PGA et de mettre en vigueur le nouveau règlement sur

les constructions […]".

Le 21 mars 2017, le conseil général s'est réuni. Le

PGA et son règlement ont été d.attus et on extrait du procès-verbal de la

séance ce qui suit:

"PROCES-VERBAL

Séance du conseil

général du 21 mars 2017

Présidence : Monsieur Alain Galliker, président.

ORDRE DU JOUR

1.

PV de la dernière séance

2.

Préavis n° 08/2016 : Demande de lever toutes les oppositions

concernant le PGA et mise en vigueur du nouveau règlement sur les constructions

3.

[…]

1. PV de la dernière séance

E.________, président,

passe à la consultation du procès-verbal du 13 décembre 2016 et ouvre la

discussion.

C.________ pose une

question concernant l'intervention de F.________, demandant si la levée des

oppositions au PGA serait faite de manière globale (p. 120). Il remarque que

personne n'avait répondu clairement à cette question

E.________, président, lui

répond que le but de la séance d'aujourd'hui est de lever toutes les

oppositions au PGA, globalement.

A.________, revient sur l'intervention

deG.________, qui mentionnait un délai de 8 mois octroyé à la commune après

l'enquête publique pour se prononcer sur le PGA (selon Art. 58 de la LAT). Il

souhaite savoir ce qu'il en est étant donné que ce délai est dépassé.

H.________, syndic, répond

que les autorités cantonales ont été averties de ce dépassement et qu'elles en

ont pris acte, bien que ce ne soit pas l'idéal. Ce délai n'a malheureusement

pas été respecté pour diverses raisons, notamment le report de la votation.

La discussion n'étant pas

demandée, le procès-verbal du 13 décembre 2016 est accepté à l'unanimité des

membres présents.

2. Préavis n° 08/2016: Demande de lever toutes les oppositions

concernant le PGA et mise en vigueur du nouveau règlement sur les constructions

E.________, président,

introduit le sujet avec une présentation expliquant les divers aspects de la

récusation. Les points suivants sont relevés :

·

La récusation entraine la non-participation en séance de

commission, à la discussion au conseil ainsi qu'au vote.

·

Un membre du conseil ne peut prendre part à une décision ou à une

discussion lorsqu'il a un intérêt personnel ou matériel à l'affaire à traiter.

·

Il doit exister un lien particulièrement évident et direct entre

les intérêts du conseiller et l'objet soumis aux délibérations.

En règle générale, la récusation

concerne les personnes opposantes, ayant à ce jour une opposition en cours. Si

ces points ne sont pas respectés, une personne peut faire recours au vote du

PGA et l'annuler, si cela s'avère justifié.

E.________, président,

donne lecture d'une demande d'amendement au préavis municipal reçu de

I.________. Il consisterait à séparer le vote en 2 objets distincts:

1. Demande

de lever toutes les oppositions concernant le PGA

2. Mise

en vigueur du nouveau règlement sur les constructions

Cela permettrait ainsi aux

personnes ayant des oppositions en cours et devant se récuser pour la première

partie de pouvoir quand même participer au vote concernant la mise en vigueur

du nouveau règlement.

C.________, n'est pas sûr

de savoir s'il doit se récuser ou non, étant donné qu'il a deux oppositions en

cours mais qui, selon lui, sont d'intérêt général et non personnel.

E.________, président,

répond avec l'exemple fourni par le service des communes et du logement (SCL)

au sujet de la Loi sur les communes (LC 175.11), article 40j au sujet de la

récusation. «Un conseiller ne peut lever sa propre opposition». En

l'occurrence, bien que l'opposition de C.________ ne concerne pas directement

ses intérêts privés, il doit se récuser pour assurer la réussite de ce projet.

C.________, est déçu de

cette manière de faire. Etant donné qu'il ne peut pas défendre ses oppositions,

il ne voit pas d'utilité à rester et prend congé de l'assemblée.

J.________, ne souhaite pas

voter dans ces conditions, il s'abstient également.

La parole n'étant plus demandée,

l'amendement proposé par I.________ est soumis au vote. Il est accepté par 20

voix, 5 avis contraires et 6 abstentions.

E.________, président, cède

la parole à la commission ad'hoc formée de K.________, L.________

(rapporteuse) et M.________, N.________ et O.________, laquelle émet

quelques remarques tout en proposant d'accepter le préavis n° 08/2016 et de

lever ainsi toutes les oppositions, tout en validant dans un même temps le

nouveau règlement des constructions.

I.________ ainsi que

P.________ et Q.________ se récusent spontanément.

F.________ souhaite

connaître la liste des opposants à jour.

E.________, président,

donne lecture de cette liste et constate que tous les membres du conseil ayant

une opposition ouverte et devant se récuser l'ont fait.

R.________ trouve que tous

les membres du conseil auraient dû recevoir de la documentation au sujet des

récusations afin d'en être mieux informés.

A.________ fait part de

diverses questions et remarques tant d'ordre privé que d'intérêt public,

restées sans réponses de la municipalité suite aux séances de conciliation des

oppositions au PGA. Il soulève le fait que la commune de Villarzel vient de

valider son nouveau PGA et qu'il n'y avait aucune opposition au moment du vote.

G.________, municipal,

répond que depuis qu'il a commencé la municipalité il y a un peu plus de deux

ans, beaucoup de choses ont changé. Tous les «nouveaux» opposants ont été

entendus par la municipalité avec un expert en la matière, mandaté pour

répondre aux questions plus techniques. Les oppositions plus anciennes étaient

difficiles à traiter, certaines d'entre elles n'étant plus valables

actuellement ou n'ayant pas été formulées officiellement auprès de la nouvelle

municipalité.

Le plan général des réserves

(zones oranges) a été mis au point par le canton, il nécessitait beaucoup de

calculs compliqués. L'ancienne municipalité avait pu se prononcer sur ce plan

et l'avait accepté. Il avait été fait ainsi car il n'y avait que peu de

possibilités. Un CUS de 0.6 avait été proposé et la municipalité actuelle s'est

battue pour qu'il soit maintenu à 0.4. Sans quoi, encore plus de terrains

auraient dû être dézonés avec probablement à la clé un nombre supérieur

d'oppositions. Selon les quotas établis par le canton, le nombre d'habitants de

la commune de Missy peut croitre de 2,5 par année. Si l'on reprend

l'augmentation depuis l'année 2011, ces quotas ont largement été dépassés.

C'est pour cette raison que certains projets de construction sont en attente.

L'objectif serait de négocier une augmentation de ces quotas pour pouvoir

débloquer la situation.

En conclusion, ce projet ayant

débuté il y a 15 ans, il était difficile pour la nouvelle municipalité de bien

comprendre toutes les oppositions de l'époque.

S.________, municipal, pour

répondre à A.________, ajoute concernant la parcelle n°110, que sa proposition

avait été soutenue par la commune mais que c'est le canton qui l'avait

finalement refusée.

Concernant le chemin d'accès à la

parcelle en dessus de la maison des régents, il avait à la base été créé pour

limiter le trafic sur la route pendant les travaux de constructions des 3

maisons et devait être ensuite le chemin d'accès principal aux maisons afin

d'éviter la sortie dangereuse du côté de l'église.

F.________ demande que le

vote soit fait à bulletin secret. Comme plus de 5 personnes appuient cette

proposition, elle est acceptée.

A.________ demande le vote

à l'appel nominal.

E.________, président,

répond que selon l'art. 69 du règlement du conseil général, c'est le vote à bulletin

secret qui est prioritaire sur le vote à l'appel nominal, si les deux sont

demandés.

La discussion n'étant plus

demandée, il est alors procédé au vote à bulletins secrets.

Première partie: Demande de lever

toutes les oppositions concernant le PGA

Bulletins délivrés : 32

Bulletins rentrés : 32

Bulletins blancs : 6

Bulletins nuls : 1

Bulletins valables : 25 Majorité

absolue : 13

La première partie du préavis no

08/2016, demande de lever toutes les oppositions concernant le PGA est acceptée

par 21 voix, 4 avis contraires et 6 abstentions.

E.________, président,

ouvre la discussion au sujet de la mise en vigueur du nouveau règlement sur les

constructions.

A.________ demande si dans

le cas où il y aurait un recours, tout le PGA serait remis en cause ou

uniquement l'opposition et la parcelle concernée.

G.________, municipal,

répond que cela dépend du tribunal. Selon lui, uniquement l'opposition et la

parcelle concernée ferait l'objet du recours, mais cela reste incertain car

c'est un des premiers PGA a être mis en vigueur.

La parole n'étant plus demandée,

la deuxième partie du préavis no 08/2016, mise en vigueur du nouveau règlement

sur les constructions est soumise au vote. Elle est acceptée par 27 voix, aucun

avis contraire et 4 abstentions.

O.________, au vu du

résultat du vote, demande que les opposants soient informés par écrit de leur

droit de recours vis-à-vis du canton.

G.________, municipal,

répond que la municipalité prend acte de cette demande et va faire le

nécessaire.[…]"

Un extrait du procès-verbal a également été établi

et se présente comme suit:

" EXTRAIT

DE PROCES-VERBAL

Concerne :

Préavis n° 08/2016:

Demande de lever toutes les oppositions concernant le PGA et mise en vigueur du

nouveau règlement sur les constructions

Lors de la séance du 21 mars 2017,

le Conseil général de Missy a accepté et approuvé à la forte majorité des

membres présents avec 5 avis contraires et 6 abstentions le préavis municipal

No 08/2016, amendé comme suit :

Préavis n° 08/2016 :

a. Demande de lever

toutes les oppositions concernant le PGA

Accepté à la forte majorité des

membres présents avec 5 avis contraires et 6 abstentions.

b. Mise en vigueur du

nouveau règlement sur les constructions

Accepté à la forte majorité des

membres présents, sans avis contraires et avec 4 abstentions.

Dans la séance du 21 mars 2017, 36

conseillères et conseillers étaient présents sur un total de 41."

F.

En date du 8 juin 2017, le bureau d'architectes-urbanistes en charge du

projet a adressé à la municipalité 6 exemplaires du plan de modification

partielle du PGA et du plan de limites des constructions authentifiés par le

géomètre pour signature. Le bureau précisait notamment ce qui suit:

"Concernant la problématique de la signature des

documents qui a été soulevée par votre président du Conseil, et après

vérification avec le SDT, il est correct lors d'une longue procédure de faire

figurer dans le cartouche la mention "l'attestent" qui permet aux

autorités en place d'apposer leur signature sans aller chercher celle des

anciens syndics, présidents ou secrétaires en fonction lors des différentes

phases ultérieures du projet".

G.

La municipalité a transmis au DTE le dossier pour approbation le 10

juillet 2017. Le dossier transmis comprenait le préavis municipal du 31 octobre

2016 et l'extrait du procès-verbal du Conseil du 21 mars 2017.

Par lettre du 21 décembre 2017, le SDT a informé la

municipalité qu'il n'avait pas pu soumettre le PGA à la cheffe du DTE car il

n'était pas conforme à la mesure A11 du PDCn adopté par le Grand Conseil le 20

juin 2017, et le potentiel d'accueil en nouveaux habitants de la commune était

largement supérieur au potentiel admis.

Le SDT a invité la municipalité à une séance qui

s'est tenue le 23 janvier 2018.

Par courriel du 1er février 2018, la

commune a informé le SDT que dans sa séance du 8 janvier 2018, la municipalité

avait pris la décision de poursuivre la procédure engagée de son PGA en

invitant le SDT à transmettre le dossier "à qui de droit".

Des discussions ont ensuite eu lieu entre la municipalité

et le SDT, en raison de la persistance de problèmes de conformité entre le

projet de PGA et le PDCn entre-temps approuvé par le Conseil fédéral le 31

janvier 2018: en particulier, le SDT a souligné que malgré la réduction globale

de la zone à bâtir opérée, la capacité d'accueil des réserves en zone à bâtir

d'habitation et mixte restait trop importante par rapport à celle autorisée par

le PDCn à l'horizon de planification 2036, le surdimensionnement de la commune

étant estimé à 41 habitants dans ce contexte.

H.

Par décision du 2 mai 2018, la cheffe du DTE a décidé de ne pas

approuver préalablement le PGA de Missy et son règlement, ainsi que le plan des

limites de construction. En substance, le DTE a retenu que si globalement la

zone à bâtir de la commune avait été diminuée, elle avait été étendue sur

certaines parcelles. Le rapport 47 OAT ne renseigne pas sur le potentiel

supplémentaire créé par ces extensions de la zone à bâtir qui augmentent la

constructibilité de certaines parcelles (potentiel de densification), voire

permettent des constructions nouvelles. La décision retient que la procédure a

été menée jusqu'à la seconde mise à l'enquête publique, avant l'approbation de

la quatrième adaptation du PDCn par le Conseil fédéral et qu'en 2016, le bilan

des réserves à bâtir a donc été calculé sur la base de la version antérieure du

PDCn. Selon le PDCn en vigueur, le potentiel de surfaces brutes de plancher

(SBP) réalisable passe de 2'498 m2 à 3'122 m2. Il faut

ajouter le potentiel des extensions de la zone à bâtir qui n'a pas été pris en

compte. En estimant grossièrement ce potentiel supplémentaire à 450 m2,

le nouveau PGA permet la construction d'environ 3'570 m2 de SBP

supplémentaires. Cela représente un potentiel de 71 habitants auquel il faut

ajouter un potentiel de densification des autres parcelles de 14 habitants. Au

total, le nouveau PGA permet l'accueil de 85 habitants. Avec 350 habitants au

31 décembre 2015, la population maximale à l'horizon de planification 2036 est

de 405 habitants (croissance admissible de 55 habitants). Le 31 décembre 2016,

la population s'élevait à 361 habitants, soit une croissance de 11 habitants.

Les besoins au 31 décembre 2016 sont donc de 44 habitants (55-11). Le

surdimensionnernent du nouveau PGA est donc de 41 habitants. Il ne peut pas

être admis que de la zone à bâtir soit créée alors que le potentiel existant

reste surdimensionné et que les possibilités de le réduire n'ont pas été

étudiées jusqu'au bout.

Faits

I.

La municipalité a recouru auprès de la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP ou le tribunal) contre cette

décision par acte du 7 juin 2018 en concluant notamment à son annulation et à

ce que le PGA de Missy, son règlement, ainsi que le plan des limites de

construction adoptés le 21 mars 2017 soient approuvés. Cette cause a été

ouverte auprès de la CDAP sous la référence AC.2018.0188.

Le 22 novembre 2018, le tribunal a tenu une audience

d'instruction à Missy, au cours de laquelle il a été proposé de négocier une

solution entre les parties, sur la base d'une suppression de la zone

intermédiaire prévue sur des parcelles au profit de la zone agricole et d'une

réduction de la constructibilité de la parcelle n° 86.

Divers échanges sont ensuite intervenus entre la

municipalité et le propriétaire de la parcelle n° 86 notamment.

Par courriel du 4 décembre 2018, la municipalité a

transmis au SDT une proposition de modification du plan consistant à supprimer

la zone intermédiaire prévue sur les parcelles n° 5, 19, 27 et 30 et à réduire

la constructibilité de la parcelle n° 86 en créant une zone de jardin d'une

surface de 875 m2 (zone de verdure inconstructible en zone à bâtir

selon l'article 15 LAT).

Lors d'une séance tenue le 15 février 2019, cette

proposition a été discutée avec le SDT. La réduction du potentiel constructible

par la création d'une zone de verdure de 875 m2 a été jugée

insuffisante et il était suggéré à la municipalité de tenir compte du tracé du

ruisseau des Veaux, dont le cours est enterré sous la parcelle, pour délimiter

cette zone inconstructible. La parcelle n° 86 est en effet située en zone de

dangers moyens d'inondations dont les causes peuvent être un encombrement du

lit du ruisseau des Veaux dans sa partie à ciel ouvert, des matériaux venant

boucher l'entrée du canal, à la limite des parcelles nos 52 et 53,

ou le diamètre du voûtage. Ces risques d'inondations ne rendent pas le terrain

inconstructible mais des restrictions seront probablement exigées par

l'Etablissement d'assurance contre l'incendie et les éléments naturels (ECA)

lors de demandes d'autorisation de construire. Il était donc proposé de tenir

compte de cette donnée pour que la partie constructible de la parcelle soit

soumise au moins de restrictions possibles et de réserver la partie

inconstructible pour d'éventuels aménagements permettant de protéger les

constructions existantes et futures des dangers de crue.

J.

Le 19 juin 2019, la cheffe du DTE, a décidé d'approuver partiellement la

modification du plan général d'affection de la commune de Missy et de ne pas

l'approuver sur la partie affectée à la zone intermédiaire des parcelles n° 19,

27 et 30, ainsi que sur la parcelle n° 86, l'affectation antérieure étant

maintenue sur lesdites parcelles. Le DTE précise que son approbation exclut

l'affectation en zone intermédiaire de la partie des parcelles nos 19,

27 et 30 prévue. Elle exclut également la parcelle n° 86, dont l'affectation

doit être modifiée. Le règlement communal sur le plan général d'affectation et

la police des constructions n'est pas modifié par sa décision et devra être modifié

par la suppression des dispositions relatives à la zone intermédiaire et adapté,

le cas échéant, à l'affectation future de la parcelle n° 86. Le potentiel

constructible de la partie du plan proposée à l'approbation est, selon la

décision, de 64 habitants supplémentaires, dont 29 sur des parcelles

construites (potentiel de densification). Le surdimensionnement est donc de 9

habitants par rapport au potentiel admissible de 55 habitants. L'affectation de

la parcelle n° 86 doit être modifiée et la zone intermédiaire supprimée sur les

parcelles nos 19, 27 et 30. La modification du plan sur la parcelle

n° 86 devra viser à réduire significativement son potentiel d'accueil par la

création d'une zone de verdure inconstructible sur une partie de celle-ci. Un

surdimensionnement résiduel minime de la zone à bâtir de la commune est donc

admis compte tenu de la situation des réserves restantes. Sur les parcelles, ou

parties de parcelles, exclues de l'approbation, l'affectation du PGA approuvé

le 20 mai 1997 reste en vigueur. La parcelle n° 30 reste affectée à la zone du village

et à la zone agricole, les parcelles nos 19 et 27 à la zone agricole,

et la parcelle no 86 à la zone du village.

K.

Suite à cette décision approuvant partiellement le PGA, le juge

instructeur dans la cause AC.2018.0188, a par décision du 19 août 2019,

constaté que le recours de la municipalité à l'encontre de la décision du DTE

du 2 mai 2018 était devenu sans objet et rayé la cause du rôle.

L.

Par acte du 20 août 2019, B.________, C.________ et A.________ (ci-après:

les recourants) ont recouru contre la décision de la cheffe du DTE du 19 juin

2019, étant précisé que le dernier nommé a acquis les parcelles nos 108

et 110 par actes du 19 avril 2017 à l'hoirie de feue Liliane Blanc qui avait

déposé une opposition le 23 mai 2016. Ils concluent, avec suite de frais et

dépens, à l'annulation de la décision attaquée et subsidiairement au renvoi de

la cause à l'autorité inférieure pour nouvelle décision. En substance, les

recourants soutiennent que ni le PGA, ni son règlement n'ont été valablement

approuvés par le conseil général, seule la levée des oppositions et

l'approbation d'une partie du règlement ayant eu lieu, et que le DTE ne pouvait

dès lors pas l'approuver. Les recourants estiment ensuite qu'en réservant "les

droits des tiers" dans sa décision, le DTE a violé l'art. 43 de la loi

vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les

constructions (LATC; BLV 700.11). Enfin, ils considèrent que l'art. 43 LATC ne

permettait pas d'approuver partiellement une planification et, subsidiairement,

qu'une approbation partielle est de toute manière inopportune en l'espèce.

Le SDT, pour le DTE, et la municipalité (ci-après:

les autorités intimées) ont déposé leurs réponses les 22 octobre 2019,

respectivement 24 octobre 2019, concluant au rejet du recours et à la

confirmation de la décision entreprise. Ils estiment notamment que la décision

prise par le conseil général le 21 mars 2017 doit également être considérée

comme une décision approuvant simultanément la levée des oppositions, le PGA et

son règlement et qu'en choisissant de passer par une approbation partielle, le

DTE n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation, sa décision n'étant pour le

surplus pas inopportune.

Les recourants ont déposé une réplique le 10 février

2020. Ils maintiennent leurs conclusions. Ils relèvent que l'autorisation de

plaider est une attribution du conseil général, sous réserve d'une autorisation

générale et que la procuration signée par la municipalité en faveur de son

conseil ne mentionne pas qu'une autorisation générale aurait été décidée et que

la réponse du 24 octobre 2019 apparaît ainsi irrecevable. Les recourants

élèvent un grief nouveau en relevant que les signatures figurant sur les pièces

soumises à l'approbation du DTE ne sont donc pas celles des personnes en

fonction au moment des différentes étapes de la procédure et qu'ainsi rien ne

garantit l'authenticité du texte.

La municipalité s'est déterminée le 25

février 2020 et a produit notamment le règlement du conseil général applicable

de 2011 à 2019 et celui en vigueur actuellement.

Le tribunal a ensuite statué.

Considérant en droit:

Considérants

1.

A titre liminaire, il convient d'examiner les griefs des recourants qui

ont trait à la validité du mandat de représentation confié au conseil de

l'autorité intimée et à la recevabilité de la réponse déposée.

a) Selon l'art. 4 al. 1 let. 8 de la loi sur les communes

du 26 février 1956 (LC, BLV 175.11), le conseil communal délibère sur

l'autorisation de plaider (sous réserve d'autorisations générales qui peuvent

être accordées à la municipalité).

En l'espèce, il ressort de l'extrait du

procès-verbal de la séance du 27 septembre 2016 du conseil général produit

pendant la procédure que ce dernier a accepté le préavis municipal

n° 02/2016 et que la municipalité bénéficie ainsi d'une autorisation

générale de plaider et du pouvoir de représenter valablement la commune devant

les autorités judiciaires. L'autorisation donne à la municipalité une "autorisation

générale de plaider pour la législature 2016-2021, dans tous les cas du droit,

en qualité de demanderesse, de défenderesse ou évoquée en garantie". Sur

cette base, elle est donc libre d'agir sans en référer préalablement au conseil

général, notamment pour ce qui concerne le choix d'un mandataire.

b) Aux termes de l'art. 67 LC, pour être réguliers

en la forme, les actes de la municipalité doivent être donnés sous la signature

du syndic et du secrétaire ou de leur remplaçant désigné par la municipalité et

munis du sceau de cette autorité; s'ils sont pris en exécution d'une décision

du conseil général ou communal, ils doivent mentionner cette décision, laquelle

est jointe à l'acte; les actes pris en vertu d'une délégation de pouvoirs

doivent être donnés sous la signature du ou des membres de la municipalité ou

de la personne au bénéfice de la délégation. Les actes réguliers en la forme,

au sens de l'art. 67 LC, engagent la commune, à moins que celle-ci ne rapporte

la preuve que le ou les signataires de l'acte, ou l'organe communal lui-même,

ont excédé leurs pouvoirs d'une manière manifeste, reconnaissable par les tiers

intéressés (art. 68 al. 1 LC).

A plusieurs reprises, la cour de céans a eu

l'occasion de juger que l'exigence de forme de l'art. 67 LC a seulement pour

but de définir les conditions auxquelles un acte de la municipalité engage la

commune sauf excès de pouvoir manifeste et reconnaissable. Cette disposition

n'a en revanche pas pour effet de rendre nuls les actes qui ne porteraient que

l'une des deux signatures requises, par exemple celle du syndic. Aussi, la

validité de tels actes ne peut-elle être mise en question qu'en cas de doute

sur le point de savoir si l'acte transcrit la réelle volonté de la municipalité

(GE.2008.0229 du 14 octobre 2009).

c) En l'espèce, sur la base de la délégation de compétence

que lui a accordée le conseil général, la municipalité avait la compétence de

s'adresser à un mandataire pour se faire représenter dans le cadre de la

présente procédure, ce qu'elle a fait en s'adressant à Me Aurore Estoppey. La

procuration en faveur de ce mandataire a été signée par le Syndic de la commune

et la secrétaire municipale, conformément à l'art. 67 LC, de sorte que le mandat

a été valablement donné.

Pour le surplus, comme mentionné ci-dessus, le

fait que l'autorisation générale du conseil général, qui a été produite en

annexe de l'écriture de la municipalité du 25 février 2020, n'ait pas été

annexée à la procuration n'entraîne pas la nullité d'un acte de la

municipalité, sa validité ne pouvant être mise en cause qu'en cas de

doute sur la volonté réelle de la municipalité. En l'occurrence, il n'existe

aucun doute sur la volonté réelle de la municipalité, qui intervient en qualité

d'autorité intimée au sens de l'art. 81 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008

sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), de se défendre et de

mandater pour ce faire un conseil professionnel. En tout état de cause, Me Aurore

Estoppey a valablement été mandatée par la commune, respectivement sa municipalité,

et a valablement déposé une réponse au recours. Partant, le grief des recourants

sur la recevabilité de dite réponse, qui frise la témérité, doit être rejeté.

2.

D'un point de vue formel, les recourants font encore grief à la municipalité

de faire référence à la pièce 102 pour prouver certains faits et considèrent

que cette pièce, constituée de l'intégralité du dossier communal, est

insuffisante pour valoir offre de preuve sans autre précision.

a) L'art. 81 LPA-VD, relatif à l'échange d'écritures,

dispose que l'autorité [de recours] notifie le recours à l'autorité intimée et

aux autres parties à la procédure, et leur impartit un délai pour se déterminer

(al. 1) et que l'autorité intimée remet son dossier, en principe avec ses

déterminations (al. 2). Cette disposition n'implique pas pour l'autorité

intimée l'obligation de déposer une réponse prenant position sur l'ensemble des

griefs invoqués à l'appui d'un recours; il est d'ailleurs fréquent en pratique

que les autorités intimées se réfèrent simplement à leurs décisions.

On rappelle que, selon l'art. 28 LPA-VD, l'autorité

établit les faits d'office (al. 1). Elle n'est toutefois pas liée par les

offres de preuves formulées par les parties (al. 2). Elle doit examiner les

allégués de fait et de droit et administrer les preuves requises, si ces moyens

n'apparaissent pas d'emblée dénués de pertinence (art. 34 al. 3 LPA-VD). Le

droit d'être entendu découlant des art. 29 al. 2 Cst. et 27 al. 2 Cst./VD

comprend notamment le droit pour l'intéressé de produire des preuves

pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves

pertinentes, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à

tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à

influer sur la décision à rendre. Le droit d'être entendu n'empêche toutefois pas

l'autorité de mettre un terme à l'instruction lorsque les preuves administrées

lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non

arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore

proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient pas l'amener à

modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 p. 299; 140 I 68 consid.

9.6.1

p. 76; 131 I 153 consid. 3 p. 157; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429; 124 I

241.

consid. 2 p. 242, et les arrêts cités).

b) En l'espèce, l'autorité communale, qui

intervient en qualité d'autorité intimée au sens de l'art. 81 LPA-VD, a produit

sur réquisition du juge instructeur, son dossier qui constitue la pièce 102. Elle

la mentionne dans le cadre de sa réponse, dont le contenu du texte permet de

comprendre à quel(s) document(s) il est fait référence. Dans leur réplique les recourants

renvoient d'ailleurs également à la pièce 102 en mentionnant les documents

concernés. Or, sur la base de ce dossier, qui est complet et sur lequel les

recourants ont pu s'exprimer en toute connaissance de cause, le tribunal

s’estime en mesure de statuer en se dispensant de donner suite à la réquisition

des recourants tendant à faire préciser les offres de preuves de l'autorité

intimée. On ne saurait voir une quelconque informalité ou violation de la

garantie constitutionnelle du droit d'être entendu dans le fait d'avoir produit

dans le cadre de la procédure de recours son dossier d'un seul tenant alors

même que l'autorité intimée n'est pas tenue de se déterminer sur l'ensemble des

griefs formulés.

3.

Le recours est dirigé contre la décision du DTE du 19 juin 2019

approuvant partiellement, sous réserve des droits des tiers, la modification du

plan général d'affectation de la commune de Missy et n'approuvant pas la

modification du plan général d'affectation sur la partie affectée à la zone

intermédiaire des parcelles nos 19, 27 et 30, ainsi que sur la

parcelle n° 86. Cette décision, et les décisions communales sur les oppositions,

sont notifiées par écrit à la municipalité et aux opposants. Ces décisions sont

susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal (art. 43 LATC; art. 92 LPA-VD).

a) Aux termes de l'art. 75 LPA-VD, a qualité pour

former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure

devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,

qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de

protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a); et toute autre

personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b).

Dans la mesure où les recourants B.________ et A.________

(qui a acquis les parcelles de feue D.________) sont propriétaires de parcelles

dont l'affectation est modifiée par la décision attaquée, ils sont directement

atteints dans leur intérêt par celle-ci et ont manifestement qualité pour

recourir (art. 75 LPA-VD). La qualité pour recourir de C.________, qui selon le

Registre foncier n'est plus propriétaire dans la commune (il était propriétaire

de la parcelle n° 124 dont l'affectation n'est pas modifiée), est plus

discutable. Son opposition invoque le "respect du contribuable qui

souhaite une bonne gestion des deniers publics", respectivement l'"intérêt

général". L'intéressé évoque toutefois également les questions des zones

intermédiaires et de l'affectation des parcelles nos 30, 50, 75 et

78.

Il ressort du Registre foncier qu’il a fait donation de sa parcelle en 2018,

ce qui impliquerait qu’il n’a plus d'intérêt digne de protection à contester le

projet. En ce qui le concerne, le recours pourrait ne plus avoir d'objet (cf.

arrêt TF 8C_635/2008 du 11 décembre 2008 consid. 2.2.2). La question souffre

néanmoins de rester indécise, du moment que C.________ a agi conjointement avec

B.________ et A.________ qui remplissent personnellement les conditions de

l'art. 75 let. a LPA-VD, à savoir qu'ils sont propriétaires de parcelles dont

l'affectation est modifiée par la décision litigieuse. On rappelle à ce propos

la jurisprudence selon laquelle, lorsque l’un ou plusieurs des recourants

agissant en consorts par l’intermédiaire du même conseil ont qualité pour

recourir, il n’est pas nécessaire de déterminer si les autres recourants

auraient individuellement qualité pour recourir (voir notamment AC.2018.0067 du

27.

novembre 2018 consid. 1, AC.2013.0121 du 26 août 2014, AC.2006.0044 du 30

octobre 2006 consid. 1c).

Le recours ayant été déposé dans le délai légal

compte tenu des féries (art. 95 LPA-VD) et satisfaisant au surplus aux

exigences de forme posées par la loi (art. 79 et 99 LPA-VD), il y a lieu

d'entrer en matière sur celui-ci.

4.

Les recourants soutiennent que le PGA n'a pas valablement été approuvé

par le conseil général. Ils considèrent que seule une levée des oppositions et

l'approbation d'une partie du règlement ont eu lieu. Ils soutiennent que le

plan n'a jamais été soumis au vote du conseil général et que, en se référant au

préavis 08/2016 et au procès-verbal de la séance du conseil général du 21 mars

2017, seul le règlement sur les constructions a été approuvé. En d'autres

termes, les recourants considèrent que le département ne pouvait pas approuver

le plan qui lui a été soumis dans la mesure où il n'aurait pas été valablement

adopté par le conseil général au motif que les règles formelles n'auraient pas

été respectées.

a) L'art art. 145 al. 1 LC, entré en vigueur le 1er

juillet 2013, dispose que "les décisions prises par le conseil communal

ou général, la municipalité ou le préfet revêtant un caractère politique

prépondérant, de même que les contestations portant sur des vices de procédure

ou d'autres irrégularités susceptibles d'avoir affecté la décision du conseil

ou de la municipalité, peuvent faire l'objet d'un recours administratif au

Conseil d'Etat". Se pose dès lors en préambule la question de la

compétence ratione materiae de la CDAP.

Saisie d'un recours sur une question de

récusation d'un membre d'un conseil général, la CDAP a déjà eu l'occasion

d'examiner la portée de l'art. 145 LC qui a donné lieu à une procédure de

coordination selon l'art. 34 ROTC, ainsi qu'un échange de vues avec le Conseil

d'Etat (AC.2016.0045 du 11 avril 2017 consid. 2c). A cette occasion, le Conseil

d'Etat a notamment expliqué que la mention, à l'art. 145 LC, des vices de

procédure et autres irrégularités constitue une codification d'une pratique née

antérieurement au Tribunal administratif (qui était entré en fonction le 1er

juillet 1991 et auquel a succédé la CDAP en 2008) qui avait principalement pour

but d'éviter que des actes communaux qui ne pouvaient faire l'objet d'un

recours au fond, notamment parce qu'ils ne constituaient pas des décisions au

sens de l'actuel art. 3 LPA-VD, et dont l'adoption était entachée de vices

essentiels de procédure ou d'autres irrégularités affectant la formation de la

volonté du législatif communal, ne puissent pas être revus par une autorité de

recours. Cette pratique a perduré sous l'empire de l'ancienne loi sur la

juridiction et la procédure administratives (LJPA), essentiellement en raison

du fait qu'un certain nombre d'actes adoptés par les législatifs communaux

n'étaient pas sujets à recours, par exemple les règlements communaux qui ne

pouvaient alors faire l'objet d'un contrôle, du moins avant l'institution de la

Cour constitutionnelle en 2005. Depuis lors, cette pratique a perdu une grande

partie de sa justification. Selon le Conseil d'Etat, le législateur n'a pas

voulu créer deux voies de droit concurrentes à l'encontre d'une seule et même

décision. Par ailleurs, la solution consistant à suspendre la procédure au fond

devant le Tribunal cantonal, en attendant une décision du Conseil d'Etat sur la

récusation serait contraire à la célérité de la procédure. Il conclut que

l'art. 145 al. 1 LC ne doit dès lors s'appliquer qu'à titre subsidiaire,

lorsqu'aucune autre voie de recours n'est ouverte à l'encontre de l'acte

supposé entacher de vices de procédure ou d'autres irrégularités.

Il convient encore de rappeler que la loi fédérale

du 17 juin 2005 sur la Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110) exige des cantons

qu'ils instituent des tribunaux supérieurs chargés de statuer en dernière

instance cantonale, sous réserve de quelques exceptions, dont font partie les

décisions à caractère politique prépondérant (cf. art. 86 LTF). L'art. 92 al. 2

LPA-VD exclut le recours au Tribunal cantonal contre les décisions du Conseil

d'Etat. Cette exigence fédérale justifie ainsi une interprétation restrictive

de l'art. 145 LC, s'agissant des recours pour vice de procédure ou autres

irrégularités de procédure, sous peine d'empêcher un contrôle judiciaire de

dernière instance cantonale sur ces griefs.

b) Le présent litige porte sur la modification d'une

planification communale et en particulier sur son approbation par l'autorité

cantonale compétente. Il ne fait guère de doute que les décisions rendues par

le DTE et par le conseil général s'agissant d'une modification du plan général

d'affectation adoptée, puis approuvée en partie peuvent faire l'objet d'un

recours au Tribunal cantonal, et non au Conseil d'Etat, la compétence du

premier sur recours en matière d'approbation de plans d'affectation communaux étant

expressément prévue par l'art. 43 al. 2 LATC.

En présence d'une voie de droit ordinaire ouverte à

l'encontre des actes communaux litigieux auprès du Tribunal cantonal, la

compétence ratione materiae de l'autorité doit être jugée à l'aune de

l'objet de la contestation, soit de la décision attaquée, et non en fonction

des griefs soulevés par le recourant. Dans cette mesure, le principe d'économie

de procédure justifie que le tribunal se saisisse de l'ensemble des griefs,

même ceux relevant en principe d'une autre autorité, par attraction de

compétence (cf. Benoît Bovay, Procédure administrative, 2ème éd., Berne

2015, p. 118-119; Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Vol. II,

3ème éd., Berne 2011, p. 270). Cette solution correspond d'ailleurs à sa

pratique constante jusqu'à ce jour.

Il convient en conséquence d'entrer en matière sur

le grief de la validité de la décision du conseil général du 21 mars 2017.

5.

Le 1er septembre 2018 – soit entre la décision du conseil

général litigieuse du 21 mai 2017 et la décision du DTE attaquée du 19 juin

2019.

– est entrée en vigueur la novelle du 17 avril 2018 qui a modifié la

partie "aménagement" de la LATC. Par ailleurs, la 4ème

adaptation du PDCn, entrée en vigueur le 1er octobre 2017, a été

approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018, étant précisé qu'une

adaptation 4bis du PDCn, qui concerne des adaptations mineures de compétence du

Conseil d’Etat liées aux projets d’agglomération sans influence sur la présente

cause, a depuis encore été adoptée par le Conseil d’Etat le 30 janvier 2019 et

approuvée par la Confédération le 20 décembre 2019.

Il convient donc en premier lieu de déterminer le

droit applicable

a) La légalité d'un acte administratif, y compris

une autorisation de construire ou un plan d'affectation, doit en principe être

examinée en fonction du droit en vigueur au moment de son prononcé, sous

réserve de l'existence de dispositions transitoires contraires; en conséquence,

l'autorité de recours applique en principe le droit en vigueur au jour où

l'autorité a statué (ATF 139 II 243 consid. 11.1; 139 II 263 consid. 6 et les

réf. cit.; voir aussi arrêt TF 1C_238/2017 du 24 mai 2018 destiné à la

publication, consid. 2.1.1). Ainsi, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral

et en l'absence de disposition transitoire expresse, la légalité d'une décision

concernant un plan d'affectation doit en principe être examinée selon le droit

applicable au moment où elle a été prise. Il est fait exception à ce principe

lorsqu'une application immédiate du nouveau droit s'impose pour des motifs

impératifs (ATF 139 II 243 consid. 11.1 p. 259; 135 II 384 consid. 2.3; 125 II

591.

consid. 5e/aa; 123 II 359 consid. 3 et les réf. cit.; arrêts TF 1C_36/2011

du 8 février 2012 consid. 5.2 et 1C_505/2011 du 1er février 2012 consid. 3.1 et

les réf. cit.). Un changement de loi intervenu durant une procédure de recours

n'a donc pas à être pris en considération, à moins qu'une application immédiate

du nouveau droit s'impose pour des motifs impératifs, par exemple pour des

raisons d'ordre ou de sécurité publics ou pour la sauvegarde d'intérêts publics

prépondérants (ATF 137 II 409 consid. 7.4.5).

En l'espèce, la novelle du 17 avril 2018

qui a modifié la LATC prend en compte la révision de la LAT, entrée en vigueur

le 1er mai 2014, en introduisant de nouvelles dispositions destinées

à favoriser et à garantir la disponibilité des terrains à bâtir, à réglementer

la compensation des plus-values liées aux mesures d'aménagement du territoire,

ainsi qu'à l'expropriation matérielle. L'application de ces nouvelles

dispositions ne répond toutefois pas à un impératif justifiant une application

immédiate aux procédures pendantes devant la dernière instance de recours

cantonale. Elle n'entraîne pas non plus une modification fondamentale des

règles de procédure concernant l'élaboration et l'adoption des plans directeurs

et des plans d'affectation. Le Tribunal de céans doit par conséquent appliquer

le droit en vigueur au moment où l'autorité a statué.

b) La décision entreprise étant une décision du DTE

du 19 juin 2019, l'analyse juridique la concernant devra être effectuée sur la

base du droit actuel.

Cependant, compte tenu du fait que la

décision entreprise est notamment contestée par référence à la décision du

conseil général de la commune de Missy du 21 mars 2017, la validité de cette

dernière décision devra être examinée selon le droit applicable à cette date,

soit selon les art. 56 ss LATC dans leur teneur en vigueur avant le 1er

septembre 2018 (aLATC; actuellement aux art. 34 ss LATC). La modification de la

LATC intervenue n'a pas d'effet rétroactif sur cette décision.

c) La procédure d'établissement d'un plan

d'affectation communal était ainsi réglée aux art. 56 aLATC. Après la fin de

l'enquête publique, les opposants, s'ils le demandent, sont entendus par la

municipalité ou une délégation de celle-ci lors d'une séance de conciliation

(art. 58 al. 1 aLATC). La municipalité transmet au département pour information

les procès-verbaux de la séance de conciliation et les déterminations des

opposants au sujet de ceux-ci. la municipalité établit à l'intention du conseil

de la commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des

observations, ainsi que des propositions de réponse aux oppositions non

retirées (art. 58 al. 2 aLATC). Le conseil de la commune statue sur les

réponses motivées aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur

l'adoption du plan et du règlement (art. 58 al. 3 aLATC). Le département en

charge de l'aménagement du territoire et de la police des constructions (soit

le DTE) notifie à chaque opposant la décision communale sur son opposition

(art. 60 al. 1 aLATC). Il décide préalablement s'il peut approuver le plan et

le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter (art. 61 al. 1 aLATC). La

décision communale sur les oppositions et la décision d'approbation préalable

du département sont notifiées simultanément par ce dernier (art. 60 al. 1, 3ème

phrase aLATC). Cette procédure a été suivie dans le cas présent. Les décisions

communale et cantonale ont été notifiées par le DTE simultanément et peuvent

toutes deux faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal

cantonal (art. 60 al. 1 et 61 al. 2 aLATC).

d) Le conseil général est compétent pour adopter les

plans directeurs régionaux, communaux et localisés et les plans d'affectation

(art. 17a et 58 al. 3 aLATC, cf. CCST. 2007.0002 du 6 juillet 2007, consid. 5b

in fine).

L'art. 13 LC a la teneur suivante:

" Convocation

1.

Le conseil général ne peut s'assembler que

lorsqu'il a été légalement convoqué.

2.

La convocation doit contenir l'ordre du jour.

Celui-ci est établi d'entente entre la municipalité et le bureau du conseil

(président et syndic).

3.

La municipalité avise le préfet de la séance et

lui en communique l'ordre du jour.

4.

Aucun vote sur le fond ne peut avoir lieu sur un

objet non porté à l'ordre du jour."

En outre, conformément à l'article 35 al. 2 LC, le

préavis municipal doit comporter les éléments nécessaires permettant au conseil

de prendre une décision en pleine connaissance de cause (considérants) et

contenir des conclusions, en principe une par objet soumis à la discussion et

au vote. Quant au règlement du Conseil général de Missy de 2011 (en vigueur lorsque

le conseil général a voté), il prévoit, à son art. 20, que le président convoque

le conseil par écrit. La convocation doit mentionner l'ordre du jour établi

d'entente entre le bureau et la municipalité. Aucun vote sur le fond ne peut

avoir lieu sur un objet non porté à l'ordre du jour. En outre, le président

fait connaître à l'assemblée la série des objets dont elle doit s'occuper. Il

ouvre la discussion, la dirige et la ferme. Il pose la question et la soumet à

la votation (art. 21).

e) Les recourants considèrent en se référant au préavis 08/2016 et au procès-verbal de la séance du conseil général

du 21 mars 2017, que le PGA n'a jamais été soumis au vote du conseil général et

que seul le règlement sur les constructions a été adopté et, qu'en conséquence,

le DTE ne pouvait approuver - même partiellement - le plan d'affectation en question. Selon eux, il ressort tant du préavis 08/2016 de

la municipalité que de l'extrait du procès-verbal de la séance du conseil

général du 21 mars 2017 que le vote n'a eu que deux objets, soit (i) la levée

des oppositions et (ii) l'approbation de la mise en vigueur du règlement sur

les constructions, l'adoption du PGA par le conseil général faisant ainsi

défaut.

L'ordre du jour du 8 mars 2017 mentionne sous

chiffre 2 la mise en votation du préavis 08/2016 intitulé: "Demande de

lever toutes les oppositions concernant le PGA et mise en vigueur du nouveau

règlement sur les constructions". La lecture du préavis municipal en

question permet de constater que la municipalité évoque expressément que le

conseil général devra se prononcer sur l'acceptation du PGA en expliquant que

"Si le Conseil général désire ne pas accepter [le] PGA par la levée des

oppositions, celui-ci repartira à la case départ et tous les investissements

financiers estimés à plus de CHF 98'000.- n'auront servi à rien. Par contre si

[le] PGA est accepté, les opposants [peuvent] faire recours". Le

préavis évoque également les séances de conciliation qui se sont tenues avec

les opposants dont les procès-verbaux étaient annexés. Le préavis annonce encore

la mise en votation du règlement lié au PGA (RPGA). Ce document est certes

désigné comme "le nouveau règlement sur les constructions" et

non par son intitulé complet, à savoir "règlement communal sur le plan

général d'affectation et la police des constructions". Toutefois, en

l'absence d'un autre règlement mis à l'enquête et en discussion, aucune

confusion n'apparaît possible. D'ailleurs, les dispositions du RPGA ne sont pas

séparées en deux parties, mais en plusieurs chapitres mélangeant les règles

d'aménagement et de police des constructions. On ne voit dès lors pas pourquoi

une partie du règlement concernant la police des constructions, dont on ne voit

pas comment elle aurait été définie, aurait été soumise seule au vote du

conseil général et adoptée à l'exclusion d'autres dispositions ne visant pas la

police des constructions.

Force est ainsi de constater que la municipalité a

suivi la procédure en vigueur pour réviser son PGA, en soumettant son projet au

SDT pour examen préalable (art. 56 aLATC), en le mettant à l'enquête (art. 57

aLATC), puis en mettant sur pied des séances de conciliation avec les opposants

(art. 58 al. 1 aLATC). Elle a ensuite établit à l'intention du conseil de la

commune son préavis et, nonobstant une formulation peu précise, entendait bien soumettre

au vote du conseil général les réponses aux oppositions non retirées, et leur

levée, en même temps qu'il se prononçait sur l'adoption du PGA et du RPGA.

Le préavis municipal est certes rédigé de manière

très générale, mais il évoque les oppositions déposées, souvent formulées de façon

très large également, et fait référence aux séances de conciliation, dont les

procès-verbaux ont été annexés. On peut constater en particulier que dans leurs

oppositions, les recourants contestent en substance le choix des parcelles en

vue de réduire la zone à bâtir du village. Or, il ressort du préavis litigieux

que la municipalité n'estime ne pas avoir le choix face aux nouvelles

dispositions de la LAT concernant la délimitation des zones à bâtir, en

particulier celles visant à réduire les zones à bâtir surdimensionnées, ainsi

qu'aux impératifs temporelle liés à la mise en œuvre de ces principes et que

c'est dans ce sens que les oppositions devaient être levée.

La LC prévoit que le préavis municipal doit

comporter les éléments nécessaires permettant au conseil de prendre une

décision en pleine connaissance de cause (art. 35 al. 2 LC); il n'y a en

l'espèce aucun motif de considérer que le conseil aurait été empêché de le

faire et l'on ne saurait considérer que le préavis souffrait d'un défaut

manifeste de renseignements sur des éléments essentiels de la problématique

soumise au conseil général. En définitive, l'ordre du jour et le préavis

satisfont ainsi aux exigences légales.

d) En ce qui concerne la séance du 21 mars 2017 et

la décision du même jour, la lecture du procès-verbal tenu à cette occasion permet

de retenir que le conseil général a discuté et statué sur la levée des

oppositions, l'adoption du PGA et du règlement y relatif et que ledit conseil a

parfaitement compris que le PGA lui était soumis.

S'il est exact que la décision rendue n'indique pas

de manière distincte que les oppositions sont levées, que le PGA est adopté et

que le RPGA est adopté, on a vu ci-dessus que la municipalité a suivi la

procédure d'établissement d'un plan d'affectation communal et qu'après avoir

transmis son préavis le conseil de la commune doit statuer sur les réponses

motivées aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan

et du règlement (art. 58 al. 3 aLATC). Il en va de même sous l'égide du nouveau

droit (art. 24 et 42 LATC).

Come évoqué, la municipalité dans son préavis a

étroitement lié la levée des oppositions à l'acceptation du PGA en exposant que

la levée des oppositions impliquait l'approbation du PGA. Les discussions qui

ont eu lieu confirment que le conseil général avait compris ce lien entre levée

des oppositions et approbation du PGA avec son règlement. Le président du conseil

a expressément indiqué que l'objet discuté était le "vote du PGA". Comme

cela ressort du préavis municipal, pour les différents intervenants, la levée

des oppositions impliquait l'approbation du PGA. La municipalité a proposé la

prise d'une seule décision portant sur l'ensemble des points. Or, c'est sur

demande d'un conseiller général que les points à traiter ont été scindés en

deux, à savoir la levée des oppositions, puis l'adoption "du nouveau

règlement", afin de permettre aux opposants de participer au vote sur le

second objet. A aucun moment, il ne ressort du procès-verbal qu'une distinction

entre la partie du règlement portant sur l'affectation du territoire et celle

portant sur la police des constructions aurait été opérée ni même envisagée par

la municipalité ou le conseil général. C'est "la mise en vigueur du

nouveau règlement" qui a été discutée on ne voit pas pourquoi à ce stade

du processus d'adoption de la révision du PGA une distinction entre des parties

du règlement aurait été opérée conduisant à ce que seules les dispositions qui

concernent la police des constructions auraient été adoptées à l'exclusion d'autres

dispositions ou sujets. De la même façon, on comprend mal pourquoi le conseil

général ou la municipalité auraient souhaité se prononcer uniquement sur la

levée des oppositions, sans approuver le PGA, ni pourquoi il aurait statué

uniquement sur une partie du règlement. Les échanges qui ont eu lieu lors du

conseil général du 21 mars 2017 n'indiquent aucune intention en ce sens et il

ne ressort ni du préavis ni du procès-verbal qu'il sera statué ultérieurement

sur le PGA et une seconde partie du règlement. On rappellera aussi que les

articles du RGPA forment un tout avec les modifications du plan d'affectation.

Ils le formalisent par des mots et en précisent certains éléments, nécessaires

à son application. Les modifications réglementaires étant nécessaires à la mise

en œuvre de la modification du plan lui-même, l'adoption de la modification du

PGA sans adoption des modifications du RPGA est inopérante.

Le président et la secrétaire du conseil ont signé

le PGA et le RPGA avec la mention "adopté par le Conseil général le

21.03.2017", respectivement "adopté par le Conseil général dans sa

séance du 21 mars 2017", plans qui ont été soumis pour approbation au DTE.

Le DTE a reçu copie du préavis de la municipalité et

de la décision du conseil général. Le département, qui doit décider s'il peut

approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter, son

pouvoir d'examen étant limité à la légalité (art. 61 aLATC ou 43 LATC), a en

l'occurrence compris que les oppositions avaient été levées et le PGA approuvé

avec son règlement puisqu'il est entré en matière. S'il a dans un premier temps

décidé de ne pas approuver préalablement le PGA et son règlement (décision du 2

mai 2018) pour des questions de fond, il n'a jamais remis en question la procédure

suivie par les autorités communales ou la validité la validité de la décision

du conseil général: en d'autres termes, il n'a pas estimé que cette décision

serait entachée d'une informalité justifiant son annulation.

Il ressort des éléments qui précèdent que le conseil

général a parfaitement compris que la modification du PGA lui était soumis. La

décision prise par le conseil général le 21 mars 2017, nonobstant une rédaction

encore une fois peu précise, voire maladroite, doit également être considérée

comme une décision adoptant simultanément la levée des oppositions, le PGA et

son règlement.

Les griefs à ce sujet doivent dès lors être rejetés.

6.

Les recourants considèrent que, toujours d'un point de vue formel, les

plans et règlements envoyés au DTE pour approbation en 2017 comportaient un

vice formel dans la mesure où ils sont signés uniquement par le syndic et les président,

respectivement secrétaire du conseil en fonction à cette époque et non par les

personnes en fonction au moment des différentes étapes de la procédure. Ils

estiment ainsi que rien ne garantit l'authenticité du texte.

Il est exact que le plan approuvé et remis au DTE en

2017.

a été signé uniquement par le syndic et les président, respectivement secrétaire

du conseil en fonction à ce moment. Toutefois, force est de constater que cela

s'explique par la chronologie de la procédure qui a duré plusieurs années et

s'est étendue sur plusieurs législatures. La page de garde du plan mentionne la

procédure initiale qui a eu lieu en 2011-2012 (approbation municipale, enquête

et approbation par le conseil général, mais sans adoption par le DTE). Le plan

a ensuite été modifié et remis à l'enquête en 2016. Il ne s'agit donc plus du

document initialement soumis aux autorités de 2011-2012 et validé par elles. Conformément

à leurs libellés, les signatures du syndic, respectivement du président et secrétaire

du conseil "attestent" de la date d'approbation ainsi que des étapes

de procédure indiquées ont bien eu lieu, sans que leurs signatures ne

garantissent le contenu du plan de 2011-2012 qui a d'ailleurs été modifié par

la suite. L'ancien syndic, respectivement les anciens président et secrétaire

du conseil, avaient quitté leurs fonctions, pour certains depuis plusieurs

années, au moment de transmettre le plan et son règlement pour approbation au

département et n'avaient plus le pouvoir d'attester de la procédure suivie

qu'ils n'avaient d'ailleurs pas supervisée jusqu'à son terme. Il ne paraît

ainsi pas problématique, lors d'une longue procédure, de permettre, dans la

mention "l'attestent", aux autorités en place d'apposer leurs

signatures sans aller chercher celles des anciens syndics, présidents ou

secrétaires en fonction lors des différentes phases ultérieures d'un projet qui

s’étend sur plusieurs législatures. Exiger de rechercher une personne n'étant

plus en fonction et n'ayant plus aucune obligation de collaboration

constituerait du formalisme excessif.

Le formalisme excessif est un aspect particulier du

déni de justice prohibé par l'art. 29 al. 1 Cst. Il est réalisé lorsque la

stricte application des règles de procédure ne se justifie par aucun intérêt

digne de protection, devient une fin en soi, complique de manière insoutenable

la réalisation du droit matériel ou entrave de manière inadmissible l'accès aux

tribunaux (ATF 142 IV 299 consid. 1.3.2; 142 I 10 consid. 2.4.2; 135 I 6

consid. 2.1; 132 I 249 consid. 5; 130 V 177 consid. 5.4.1). Or, la force

probante des signatures des autorités communales accompagnées du sceau de la

commune est suffisante pour attester des phases de la procédure intervenues.

Le grief doit être rejeté.

7.

Dans leurs griefs suivants, les recourants s'en prennent directement à

la décision du DTE du 19 juin 2019 approuvant partiellement la modification du PGA.

a) Comme exposé ci-dessus (cf. consid. 5b),

l'analyse juridique la concernant devra être effectuée sur la base de la LATC

actuelle.

Les recourants estiment qu'en réservant "les

droits des tiers" dans sa décision, le DTE a violé l'art. 43 LATC, que

cette disposition ne permettrait pas d'approuver partiellement une

planification et qu'une approbation partielle est de toute manière inopportune

en l'espèce.

b) L'approbation d'une planification "sous

réserve des droits des tiers" est usuelle s'agissant de plans

d'affectation ou de permis de construire. Cette mention est parfaitement

compréhensible dans la mesure où le département compétent ne peut garantir des

droits qui échapperaient à sa compétence ou à la sphère du droit public de

l'aménagement du territoire ou de la construction. On peut penser par exemple à

des droits civils qui limiteraient les possibilités de construire sur une

parcelle située en zone à bâtir. On rappellera que conformément à l'art. 43 al.

1.

LATC le département approuve le plan adopté par le conseil (communal ou général)

sous l'angle de la légalité et de sa conformité au plan directeur cantonal. Les

recourants n'exposent par ailleurs pas en quoi la mention en cause serait

constitutive d'une violation de l'art. 43 LATC.

c) S’agissant de l’approbation partielle opérée,

l'art. 61 al.1 aLATC avait la teneur suivante:

"1 Le département décide préalablement s'il

peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter.

Son pouvoir d'examen est limité à la légalité."

La nouvelle mouture de la LATC, qui a révisé de

manière complète la partie "aménagement" de la LATC ancienne, a pour

objectif de simplifier les outils d'aménagement et les exigences à l'égard des

communes, de simplifier les procédures d'aménagement, de mieux coordonner et

contrôler les avis des services cantonaux dans le cadre de la pesée des

intérêts, d'intégrer la politique des agglomérations et de mettre en œuvre la

"nouvelle LAT", soit la révision du 15 juin 2012 de la LAT, entrée en

vigueur le 1er mai 2014 (cf. Exposé des motifs et projets de

lois modifiant la partie aménagement du territoire [art. 1 à 79] de la loi sur

l'aménagement du territoire et les constructions du 17 avril 2018, octobre

2016, tiré à part 323, p. 2). La novelle a notamment supprimé la distinction

qui existait auparavant entre plan général d'affectation, plan partiel

d'affectation, modification du plan général d'affectation et plan de quartier.

La loi ne connaît désormais plus que l'instrument du plan d'affectation cantonal

ou communal (art. 22 ss LATC) qui peut concerner tout ou partie du territoire

d'une ou plusieurs communes (cf. Exposé des motifs précité, p. 9). La

procédure d'adoption du plan d'affectation communal est toutefois restée

largement similaire à celle qui prévalait avant l'entrée en vigueur de la modification

qui concerne essentiellement la terminologie.

L'exposé des motifs explique (p. 24) que la

procédure d’approbation du plan d'affectation communal par le département ne

subit pas de modification; la formulation en est toutefois simplifiée, car il n’est

pas nécessaire de procéder en deux étapes: soit il n’y a pas de recours au

Tribunal cantonal à l’encontre du plan et du règlement, celui-ci pouvant ainsi

entrer en vigueur à l’échéance du délai de recours comme toute décision

administrative; le service constate l’entrée en vigueur; soit il y a recours au

Tribunal cantonal, qui a alors effet suspensif sauf décision contraire du juge

instructeur qui peut prévoir en particulier, selon les dispositions de la LPA-VD,

que telle ou telle partie du plan non contestée peut déjà entrer en vigueur.

Le législateur n'a donc pas supprimé la possibilité

offerte au DTE d'approuver partiellement une planification. Le texte légal a uniquement

été simplifié. On constate d'ailleurs que l'exposé des motifs prévoit expressément

qu'une partie d'un plan puisse entrer en vigueur s'il n'est pas contesté dans

le cadre d'un recours au Tribunal cantonal. Par ailleurs, la question de

l'approbation partielle été expressément intégrée dans l'art. 23 du nouveau

règlement sur l'aménagement du territoire du 22 août 2018 (RLAT; BLV 700.11.2)

qui prévoit que "le département peut procéder à l'approbation partielle

d'un plan".

D'un point de vue formel, le DTE pouvait donc décider

d'approuver la partiellement le plan d'affectation qui lui était soumis, et le

grief doit, sur ce point être, rejeté.

d) Les recourants critiquent ensuite la

planification litigieuse dans la mesure où l’admission partielle du PGA les

priverait, ainsi que toute la population de la commune de Missy, de disposer

d'une vue d'ensemble du projet avant qu'une décision contraignante ne soit

prise. Il serait en outre inopportun d'approuver partiellement une partie du

PGA après une procédure aussi chaotique et il serait nécessaire qu'un plan et

un règlement clairs, complets et exhaustifs soient mis à l'enquête et soumis au

vote du conseil général, lequel pourra alors prendre une décision en pleine

connaissance de cause et en sachant ce sur quoi le vote va porter. En outre,

cela ne ralentira pas plus la procédure, une mise à l'enquête complémentaire

étant de toute manière nécessaire sur les parcelles dont le sort n’est encore

pas déterminé.

aa) Les zones à bâtir communales sont

surdimensionnées pour les besoins des quinze prochaines années et doivent être

réduites selon l'art. 15 al. 2 LAT. Il n'est pas nécessaire de déterminer la

mesure exacte du surdimensionnement de la zone à bâtir de Missy, dès lors qu'il

suffit de constater que ce surdimensionnement n'est pas contesté dans son

principe (arrêt AC.2016.0420 du 6 juin 2017 précité, consid. 5c).

En l'espèce, la municipalité a présenté un (second)

projet de révision globale de son PGA au SDT en 2017.

Appelé à se prononcer sur le projet présenté, le

DTE, par décision du 2 mai 2018, a décidé de ne pas l'approuver. A cette

occasion, il a constaté que si globalement la zone à bâtir était diminuée, elle

était aussi étendue sur certaines parcelles sans que le rapport 47 OAT ne

renseigne sur le potentiel supplémentaire créé par ces extensions qui

augmentent la constructibilité de certaines parcelles (potentiel de

densification), voire permettent des constructions nouvelles. Il retenait aussi

que selon le PDCn en vigueur, le potentiel de surfaces brutes de plancher réalisable

passait de 2'498 m2 à 3'122 m2, auquel s'ajoute le

potentiel des extensions de la zone à bâtir estimé à 450 m2. Cela

représentait un potentiel de 71 habitants auquel il faut ajouter un potentiel

de densification des autres parcelles de 14 habitants. Au total, le nouveau PGA

permettait ainsi l'accueil de 85 habitants. Avec 350 habitants au 31 décembre

2015, la population maximale à l'horizon de planification 2036 est de 405

habitants (croissance admissible de 55 habitants). Le 31 décembre 2016, la

population s'élevait à 361 habitants, soit une croissance de 11 habitants. Les

besoins au 31 décembre 2016 étaient donc de 44 habitants (55-11) et le

surdimensionnement du nouveau PGA de 41 habitants. Bien que le projet diminuait

globalement la zone à bâtir, il maintenait un potentiel constructible important

sur des parcelles libres de construction, tout en augmentant la zone à bâtir

sur d'autres. Il ne pouvait alors être admis pour le DTE que de la zone à bâtir

soit créée alors que le potentiel existant restait surdimensionné et que les

possibilités de le réduire n'avaient pas été étudiées jusqu'au bout.

A l’issue de la première consultation

du projet au DTE et au refus d’approbation notifié par le département le 2 mai

2018, des discussions sont intervenues entre le SDT et la commune afin

d'étudier les possibilités de réduire le surdimensionnement. En particulier, la

parcelle n° 86 présentait un potentiel considéré par le DTE comme excessif et

son maintien en zone à bâtir a été exclu par le DTE vu sa situation en bordure

de zone agricole et en zone de danger moyen en raison du ruisseau des Veaux

situé à proximité. La Cour de céans avait d'ailleurs relevé (à l'occasion de

l'inspection locale intervenue dans le dossier AC.2018.0188) que ce terrain présentait effectivement "un

dégagement en direction de l'Est vers des terrains non bâtis (zone

agricole)". S'agissant des parcelles nos 19, 27 et 30, situées

au nord de la commune, le projet de PGA prévoyait qu'elles seraient en partie

affectées à la "zone intermédiaire". Or, une telle zone (art. 51

aLATC) n'étant pas prévue par le législateur leur affectation doit être revue,

une affectation en zone inconstructible semblant probable.

En l'occurrence, les discussions et négociations

menées entre le SDT et la commune ont conduit le DTE à rendre la décision

attaquée qui approuve partiellement le PGA à l'exception de l'affectation de

ces parcelles nos 19, 27, 30 et 86. Cette décision a pour

conséquence que les parcelles en question continuent d'être régies par le PGA

en vigueur à défaut d'une réglementation nouvelle les remplaçant, laquelle ne

peut être adoptée qu'après nouvelle enquête publique. La décision indique que

le potentiel constructible de la partie du plan proposée à l'approbation est de

64.

habitants supplémentaires, dont 29 sur des parcelles construites (potentiel

de densification). Le surdimensionnement est donc de 9 habitants par rapport au

potentiel admissible de 55 habitants.

bb) L’approbation partielle du DTE mentionne qu'elle

exclut l’affectation en zone intermédiaire de la partie des parcelles nos

19, 27 et 30 prévue par le projet. Elle exclut également la parcelle n° 86,

dont l'affectation devrait selon l’autorité intimée être modifiée. Le RPGA

n'est à ce stade pas modifié, mais devra l’être par la suppression des

dispositions relatives à la zone intermédiaire et l’adaptation de l'affectation

future de la parcelle n° 86.

A l'examen de la décision attaquée et du dossier,

force est ainsi de constater que la situation concrète de la zone à bâtir de la

commune demeure incertaine sur des éléments essentiels, alors qu'il appartient

au DTE, comme autorité chargée de l'approbation du plan (art. 26 LAT), de

régler clairement la situation et de veiller en particulier à l'application des

critères posés par le PDCn.

La parcelle n° 86 se trouve de fait, par la décision

attaquée et son dispositif, maintenue dans la zone du village; son propriétaire

est toutefois averti que s'il tente de construire, il sera confronté à une

opposition du département qui considère qu'une partie au moins du terrain doit

être inconstructible. Le DTE n'indique cependant pas clairement le potentiel constructible

admissible pour cette parcelle, alors même que compte tenu des critères

quantitatifs appliqués un léger surdimensionnement des zones à bâtir

subsisterait dans la commune. A ce titre, on relèvera qu'en décembre 2018, la

municipalité a transmis au SDT une proposition de modification du plan

consistant à supprimer la zone intermédiaire et à réduire la constructibilité

de la parcelle n° 86 en créant une zone de verdure inconstructible. Cette

proposition a été discutée, mais jugée insuffisante par le SDT sans que l'on ne

connaisse précisément ses exigences. Le DTE mentionne qu'une partie de la

parcelle n° 86 pourrait rester constructible, cas échéant avec des

restrictions, tout en retenant que le potentiel constructible de la partie du

plan approuvé dépasse de neuf habitants le potentiel admissible et alors même

que le projet implique une extension de la zone à bâtir sur des parcelles (nos

7, 21, 23, 24, 26, 57, 75, 95, 297, 137, 111, 144 et 155). Certes, il ressort

de la position du DTE et de la commune dans le dossier que ces extensions de la

zone à bâtir visent principalement à s'adapter aux limites des parcelles et aux

aménagements existants et n'auraient pratiquement pas d'incidences sur le

potentiel de densification et d'accueil en nouveaux habitants de zone à bâtir.

Toutefois, la décision attaquée semble sur ce point contradictoire puisqu'elle

retient aussi que ces parcelles sont susceptibles d'être concernées par la taxe

sur la plus-value et devront faire l'objet d'une évaluation de l'éventuelle

augmentation de leur valeur. A l'instar des recourants, on peut également

relever que l'extension sur la parcelle n° 95 intègre une habitation existante.

cc) Il découle des principes directeurs généraux de

la LAT que la planification doit être appréhendée de façon complète et

circonstanciée et que les intérêts touchés doivent être appréciés de façon

globale. Les plans d'affectation doivent procéder d'une idée d'ensemble.

Or, en l'espèce, aucun impératif n'imposait

d'approuver une partie du plan d'affectation soumis en laissant le sort de

certains territoires en suspens. Il importe en effet que l'autorité

d'approbation, et cas échéant l'autorité judiciaire à sa suite, considère la

situation dans sa globalité dans la mesure où l'approbation sur certaines

parcelles a une incidence sur le reste du PGA, tout comme la décision qui sera

prise concernant les parcelles exclues de l'approbation, dans le cadre en

particulier de la réduction des zones à bâtir surdimensionnées conformément à

l'art. 15 al. 2 LAT. Il n'est pas imaginable de procéder à une analyse globale

de la situation de la commune alors que le sort d'une partie de son territoire,

pourtant déterminante dans la mise en œuvre de l'article 15 LAT, demeure

incertain. Il n'existe en l'occurrence aucun intérêt public ou privé

déterminant justifiant de traiter les parcelles concernées de façon distincte

matériellement ou temporellement des autres surfaces constructibles, étant

rappelé que les communes appelées à redimensionner leurs zones à bâtir ont

jusqu'au mois de juin 2022 pour réviser leurs plans d'affectation et soumettre

leur projet à l'approbation du canton (au plus tard cinq ans après l'adoption

du PDCn par le Grand Conseil, mesure A11 du PDCn).

Une approbation partielle d'un plan d'affectation

devrait être réservée aux cas et aux circonstances exceptionnelles, dont on

peine à concevoir qu'ils seraient réalisés en l'espèce. Elle n'est envisageable

que lorsqu'il n'existe aucun lien entre les dispositions approuvées et celles qui

sont refusées. Or en l'espèce, l'approbation partielle opérée empêche une

appréciation complète et globale du processus de redimensionnement de la zone à

bâtir de la commune. Pour que l'approbation du PGA révisé puisse résulter d'une

analyse globale de la situation et d'une pesée générale des intérêts, il faut

que l'ensemble des données, notamment s'agissant de la capacité des zones

constructibles, soit connu.

A ce stade du processus et alors qu'un projet global

lui avait été présenté, il appartenait à l'autorité en charge de l'approbation,

en désaccord avec ce projet, de ne pas approuver le PGA ou de laisser en

suspens son approbation, d'effectuer un véritable contrôle de l'application des

critères qu'elle a fixés dans la mise en œuvre de l'art. 15 LAT sur l'ensemble

du territoire visé et de rendre une décision motivée précisément sur ces

points. Il lui appartenait en particulier de donner à la commune des

instructions sur l'affectation des terrains maintenus en zone intermédiaire et,

pour la parcelle n° 86, d'indiquer clairement son affectation et le potentielle

de constructibilité admissible. Il faut que le département indique

clairement à la commune ce qu'elle doit corriger, en l'avertissant qu'à défaut,

les corrections seront apportées directement dans la décision d'approbation. On

rappellera à ce titre qu'une décision d'approbation des plans d'affectation

peut être assortie de réserves et de charges; de même, en cas de refus

d'approbation et de renvoi à l'autorité chargée d'adopter les plans, la décision

peut être assortie de considérations relatives à une nouvelle mouture des plans

(Alexander Ruch, Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 24

ad art. 26 LAT). Le département doit veiller à pouvoir se prononcer, au stade

de l'approbation, sur un résultat complet du processus de réduction du

surdimensionnement. Avec la décision attaquée, il se prive de cette possibilité

puisqu'il approuve déjà des réductions de zone à bâtir, mais aussi des

extensions de zone à bâtir, sans savoir quelle sera la situation finale.

8.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être

admis. La décision DTE du 19 juin 2019 approuvant partiellement la modification

du plan général d'affectation de la commune de Missy est annulée et la cause

est renvoyée au département pour qu'il réexamine la surface constructible de la

commune dans sa globalité.

Les recourants, qui obtiennent gain de cause et qui

ont consulté un avocat, ont droit aux dépens qu'ils ont requis, arrêtés à 2’000

francs.

S’agissant des frais de justice, le tribunal

constate que la municipalité n'a pas suivi un processus de planification

erroné. Pour cette raison, les frais de justice doivent être laissés à la

charge de l’Etat.

Par

ces motifs

la

Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis.

II.

La décision du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du

19.

juin 2019 approuvant partiellement la modification du plan général

d'affectation de la commune de Missy est annulée et la cause renvoyée au

département pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

III.

Les frais de justice sont laissés à la charge de l’Etat.

IV.

L'Etat de Vaud, par la caisse, du Département des institutions et du

territoire (DIT), est débiteur des recourants, solidairement entre eux, d'un

montant de 2'000 (mille) francs à titre d'indemnité de dépens.

Lausanne, le 1er septembre 2020

Le

président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),

le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le

mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les

conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs

doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces

invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant

qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision

attaquée.