CDAP - AC.2019.0243 - 2020-08-19 - A.________/Municipalité de Vulliens

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 19 août 2020

Composition

M. Serge Segura, président; Mme

Imogen Billotte et M. André Jomini, juges ;

Mme Estelle Cugny, greffière.

Recourant

A.________, à ********,

Autorité intimée

Municipalité de Vulliens, représentée par l'avocat Adrian SCHNEIDER, à Lausanne.

Objet

permis de construire

Recours A.________ c/ décision de la Municipalité de

Vulliens du 15 juillet 2019 refusant le permis de construire (transformation

et changement d'affectation en logement du bâtiment ECA No 210; parcelle n°

1) - CAMAC 180235

Vu les faits suivants:

A.

Sur le territoire de la commune de Vulliens, le plan général

d'affectation approuvé par le Conseil d'État le 26 juin 1992 délimite une zone

à bâtir (zone de village avec une portion de zone villas et de zone d'utilité

publique à mi-hauteur du coteau) englobant le centre du village qui forme

sensiblement un parallélépipède d'environ 400 m de côté. Ce centre inclut ainsi

les parcelles qui bordent directement la rue du Village à l'ouest, notamment

celle qu'occupe l'administration communale, ainsi que (à l'est de la rue du

Village sur un secteur qui s'étend vers l'amont dans le coteau) l'école et la

grande salle communale, près de l'angle formé par la rue du Village et le

chemin La Riaz qui mène à l'église (hors zone à bâtir) en haut du coteau.

Au sud du centre du village, la zone du village

s'étend aussi sur une longueur d'environ 800m en incluant toutes les parcelles,

certaines non bâties, bordant les deux côtés de la rue du village.

Au nord du centre du village, la zone village

s'étend aussi sur 200 m sur les parcelles, toutes bâties, de part et d'autre de

la rue du village. C'est à cet endroit que se trouve la parcelle 1 litigieuse

dans la présente cause. Au-delà au nord, la zone à bâtir n'inclut en général

que les parcelles, partiellement bâties, situées sur le côté ouest de la rue.

A l'écart du village, les parcelles bâties des deux

hameaux du Sépey et de Bressonnaz-Dessus sont également colloqués en zone à

bâtir.

B.

A.________ est propriétaire de la parcelle 1 litigieuse dans la présente

cause, située à environ 150 m de l'administration communale en bordure de la

rue du Village. Elle mesure environ 74 m dans l'axe nord-sud (celui de la rue

du Village) et environ 62 m dans l'axe est-ouest, ce qui correspond à la

largeur de la zone village à cet endroit. Elle est construite, en bordure de la

rue, de deux habitations de respectivement 118 m2 (ECA 67) et de 105

m2 (ECA 68). Au nord-est, elle enserre sur deux côtés la parcelle 2

construite d'une construction agricole alignée sur la rue. Elle jouxte au nord

la parcelle 3, bâtie également. Au sud, toutes les parcelles qui séparent la

parcelle 1 de l'administration communale sont bâties.

Au milieu de la parcelle 1 se trouve un bâtiment

agricole de 437 m2 (ECA 210), litigieux dans la présente cause.

C.

Colloquée en zone du village selon le plan général d'affectation de la

Commune de Vulliens et de son règlement (RPGA) approuvé par le Conseil d'Etat

le 26 juin 1992, la parcelle 1 se trouve également englobée dans le secteur 3,

Village de Vulliens, de la zone réservée communale approuvée préalablement par

le département compétent le 6 novembre 2017 et entrée en vigueur le 17 janvier

2018. Le règlement de la zone réservée (RZR) est libellé ainsi qu’il

suit :

"Art. 1 But

1 La zone réservée est

destinée à rendre inconstructible, de façon provisoire, les parcelles de la

commune comprises à l’intérieur de la zone définie par le plan.

Art. 2 Effets

1 Les bâtiments

existants peuvent être entretenus et transformés selon l’art. 80 LATC.

2 En cas de

transformation induisant une augmentation du nombre de logements, la

Municipalité se réserve le droit de refuser le projet.

3 Des agrandissements

mesurés des bâtiments existants peuvent être autorisés, s’ils sont destinés à

augmenter la surface liée à des activités professionnelles.

4 Des dépendances de

peu d’importance selon l’art. 39 RLATC peuvent être érigées à condition

qu’elles soient liées à un bâtiment existant et situées sur le même bien-fonds

que celui-ci. Les dépendances ne pourront en aucun cas être destinées à

l’habitation.

5 La construction de

bâtiments et d’infrastructures exclusivement destinés à des besoins d’utilité

publique est autorisée

Art. 3 Validité

1 La zone réservée

déploie ses effets dès sa mise en vigueur par le Département compétent pour la

période prévue par l’art. 46 LATC, à savoir 5 ans prolongeable 3 ans. "

La justification de la zone réservée est exposée

dans un "rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT" établi le 3 mars

2017 par le bureau d'urbanisme mandaté par la commune. Il en ressort notamment qu'au

regard du bilan des réserves à bâtir, la Commune de Vuillens est

surdimensionnée et qu'elle sera amenée à fournir un important effort afin de réduire

sa zone à bâtir. En application de l'art. 15 de la loi fédérale sur

l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700) et des dispositions

du Plan directeur cantonal (PDCn), la zone à bâtir communale devra correspondre

de façon stricte aux besoins prévisibles pour les 15 années suivantes. A terme

et dans le cadre de la révision du PGA, cet objectif sera atteint à travers la

mise en œuvre d'une série de dézonages de zone à bâtir à zone agricole. D'après

le bilan des réserves à bâtir (actualisé 4ème adaptation du PDCn;

annexe 2 au rapport), la population au 31 décembre 2015 est de 462 habitants,

la population maximale à l'horizon de planification 2036 selon la mesure A11 du

PDCn est de 515 habitants, d'où un accroissement potentiel envisageable de 53

habitants. Or la capacité d'accueil au moment du bilan (développement

résidentiel et densification en zone à bâtir, développement hors zone), serait

de 498 habitants supplémentaires.

Il a été décidé de colloquer l'entier de la zone à

bâtir du territoire communal en zone réservée, ce qui permet aux autorités

communales de "figer le contexte actuel de l'affectation du territoire et

du tissu bâti le temps que soient mises en vigueur les études et les mesures de

planification destinées à fixer les zones à bâtir selon les besoins prévisibles

pour les 15 années suivantes" (p. 12). A l'intérieur de la zone réservée,

rien ne doit être entrepris qui soit de nature à entraver l'établissement d'un

futur plan d'affectation. Le rapport mentionne également que cette stratégie

permet de garantir le principe d'équité pour tous les propriétaires de la

commune (p. 13).

Au sujet des possibilités de construire restantes,

le rapport mentionne notamment ce qui suit (p. 13):

"Afin de permettre au tissu

villageois de se régénérer et aux bâtiments existants d'être rénovés, les

transformations, rénovations et légers agrandissements tels que définis par

l'art. 80 LATC sont autorisés par le règlement de la zone réservée. Toutefois,

afin de ne pas aggraver le bilan des réserves à bâtir, en cas de transformation

induisant une augmentation du nombre de logements, la Municipalité se réserve

le droit de refuser le projet, le temps que la zone réservé déploie ses

effets".

D.

A.________ souhaite transformer le bâtiment agricole ECA 210. Durant

l’été 2018, il a soumis à la Municipalité de Vulliens (la municipalité) une

première demande d’autorisation qui prévoyait d’y aménager 4 logements. D’emblée,

la municipalité a fait savoir au constructeur qu’elle tiendrait le projet pour

contraire à la zone réservée et qu’elle refuserait la délivrance d’un permis de

construire. A la demande du constructeur, la conformité réglementaire du projet

a néanmoins été examinée par le mandataire de la commune.

E.

Au mois de janvier 2019, A.________ a présenté à la municipalité une

nouvelle demande d’autorisation de changement d’affectation du bâtiment ECA 210

en logement, qui a été mise à l’enquête publique du 16 mars au 14 avril 2019,

après que la municipalité eut rappelé qu’elle refuserait tout nouveau projet

induisant une augmentation du nombre de logements, en application du règlement

de la zone réservée. Le projet prévoit la transformation du bâtiment ECA 210

avec l’aménagement de 2 logements et de 2 espaces artisanaux-bureaux, pose de

panneaux solaires et création de 7 places de stationnement extérieures. Le

projet prévoit la création d’une surface destinée au logement de 362 m2.

Cette mise à l'enquête a suscité en temps utile des oppositions d’habitants de

la commune.

F.

La synthèse CAMAC n° 180235 comporte l’autorisation spéciale délivrée

par le Service du développement territorial, Hors zone à bâtir (SDT) relative à

la construction de conduites d’eaux claires et d’eaux usées en zone agricole.

L’autorisation spéciale mentionne également ce qui suit:

"(…), la parcelle n° 1 où se

situe le projet fait aujourd’hui partie d’une zone réservée entrée en vigueur

depuis le 6 novembre 2017. Dans cette zone, en cas de transformation induisant

une augmentation de logements un projet pourrait être refusé par la

Municipalité (art. 2 al. 2 du règlement de la zone réservée). En cas

d’acceptation du projet par la Municipalité, nous attirons l’attention de cette

dernière sur le fait que le nouveau logement devra être pris en compte dans le

dimensionnement global de la zone à bâtir de la commune lors de la révision du

plan général d’affectation."

G.

Par décision du 15 juillet 2019, la municipalité, appliquant l’art. 2

al. 2 RZR, a refusé le permis de construire demandé au motif que la

création de logements induit par le projet était contraire au règlement de la

zone réservée. La décision prévoit toutefois que "l'aménagement de locaux

artisanaux, commerciaux ou bureaux (respectant le degré de sensibilité au bruit

III attribué à la zone de village et découlant de l'application de la Loi fédérale

sur la protection de l'environnement (LPE) et de l'ordonnance sur la protection

contre le bruit (OPB)) pourrait être accepté, car la configuration non

habitable du bâtiment n'augmenterait pas la population résidente de la

commune".

H.

Par lettre recommandée du 19 août 2019, A.________ a recouru en temps

utile devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (la

CDAP) contre la décision du 15 juillet 2019. Il demande que son projet soit

réévalué, qu’il soit accepté temporairement jusqu’à la suppression de la zone

réservée et qu’un permis soit délivré pour la zone commerciale. Le recourant

demande également que les oppositions soient traitées. Le recourant estime que

l’affectation de logements prévue est adéquate s’agissant d’une parcelle en

zone de village et de la transformation d’un bâtiment existant, intégré dans le

village et qui nécessite d’être entretenu. La création de 2 appartements serait

en outre raisonnable par rapport à la taille du bâtiment.

Au pied de la réponse du 6 novembre 2019 de son

avocat, l’autorité intimée a conclu au rejet du recours, dans la mesure de sa

recevabilité.

Par lettre du 8 novembre 2019, le juge instructeur a

imparti un délai aux parties pour se déterminer encore, ce qu’elles n’ont pas

fait.

Faits

I.

Le tribunal a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

Considérants

1.

La décision attaquée refuse de délivrer l’autorisation de transformer un

bâtiment agricole existant en 2 logements et 2 surfaces artisanales ou de

bureau en application de l’art. 2 al. 2 RZR qui prévoit qu’en cas de

transformation induisant une augmentation du nombre de logements, la municipalité

se réserve le droit de refuser le projet. En bref, le recourant est d’avis que

la création de 2 appartements dans un bâtiment existant de longue date est

raisonnable et qu’elle est conforme à la zone de village.

Si la décision par laquelle une municipalité refuse

un permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif

au Tribunal cantonal conformément aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre

2008.

sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), il n'en saurait

aller de même en tant qu'elle prévoit, comme en l'espèce, que

"l'aménagement de locaux artisanaux, commerciaux ou bureaux (respectant le

degré de sensibilité au bruit III attribué à la zone de village et découlant de

l'application de la Loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) et

de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB)) pourrait être

accepté". En effet, sur ce point, une telle décision ne crée de droits ni

n’en constate l’existence au sens de l’art. 3 al. 1 LPA-VD, de sorte qu’elle

est dépourvue d’effet contraignant et ne peut pas être sujette à recours à ce

sujet.

2.

Il est établi que la parcelle litigieuse est située à l’intérieur de la

zone à bâtir. A l’intérieur d’une telle zone, la transformation d’un bâtiment

et la création de logements sont en principe admissibles. Depuis le 17 janvier

2018.

toutefois, s’est superposée à la zone à bâtir une zone réservée destinée à

rendre inconstructibles, de façon provisoire, les parcelles de la commune

comprises à l’intérieur de la zone définie par le plan, dont celle du recourant

(art. 1 RZR). L’art. 2 RZR prévoit certes que les bâtiments existants peuvent

être entretenus et transformés selon l’art. 80 LATC (al. 1) mais aussi qu’en

cas de transformation induisant une augmentation du nombre de logements, la

municipalité "se réserve le droit de refuser le projet" (al. 2). Cette

formulation (insolite pour une règle de droit) confère ainsi un pouvoir d'appréciation

à la municipalité. La question à résoudre en l’espèce est donc celle de savoir

si l’autorité intimée, en refusant le permis de construire demandé, a ou non

excédé le pouvoir d’appréciation que lui confère la disposition potestative que

prévoit l’art. 2 al. 2 RZR.

a) Aux termes de l'art. 27 LAT, s'il n'existe pas de

plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité

compétente peut prévoir des zones réservées dans des terrains exactement

délimités; à l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse

entraver l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Selon l'art. 27

al. 2 LAT, une zone réservée ne peut être prévue que pour cinq ans au

plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai. Une zone réservée, au sens de

l'art. 27 LAT est une mesure visant à assurer la liberté de décision des

autorités de planification. Par l'adoption d'une zone réservée, de futures

mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un effet anticipé

négatif: une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la condition

qu'elle n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée. La zone

réservée a ainsi comme effet de surseoir à l'application du droit encore

applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (arrêt 1C_156/2019 du

26.

novembre 2019 consid. 2.2 et les réf. citées). L'établissement d'une zone

réservée répond ainsi à un intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un

plan d'aménagement, que celui-ci soit ou non conforme au droit. Il s'agit en

particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire

la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de

construction viennent entraver cette liberté. Il faut ainsi une nécessité de

planifier, assortie d'une intention concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire

que l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle entend

redéfinir la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne découle pas d'une

simple intention de sa part mais d'une obligation résultant directement de la LAT

(telle que l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées prévue à

l'art. 15 al. 2), ou du plan directeur cantonal (TF 1C_545/2018 du 19 novembre

2019.

consid. 4.2).

Dans le Canton de Vaud, c'est l'art. 46 de la loi

sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC;

BLV 700.11) qui prévoit que les communes ou le département peuvent établir des

zones réservées selon l'art. 27 LAT; ces zones interdisent ou limitent la

constructibilité de terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant

être prolongée de trois ans au maximum (al. 1).

b) Le règlement de la zone réservée est un règlement

d’aménagement communal. L’arrêt du TF 1C_450/2018 du 11 décembre 2019 consid.

3.1.3

rappelle que lorsque l’autorité communale interprète son règlement en

matière de construction et apprécie les circonstances locales, elle bénéficie

d’une liberté d’appréciation particulière, que l’instance cantonale de recours

contrôle avec retenue (cf. art. 3 al. 2 LAT ; arrêt 1C_92/2015 du 18 novembre

2015.

consid. 3.2.2). Dans la mesure où la décision communale repose sur une

appréciation adéquate des circonstances pertinentes, l'autorité de recours doit

la respecter. En dépit de son pouvoir d'examen complet, l'instance de recours

ne peut ainsi intervenir, et le cas échéant substituer sa propre appréciation à

celle de l'autorité communale, que pour autant que cette dernière ait dépassé

son pouvoir d'appréciation, notamment parce qu'elle est guidée par des

considérations étrangères à la réglementation pertinente ou encore ne tient pas

ou incomplètement compte des intérêts et autres éléments pertinents en

présence, à l'instar des objectifs poursuivis par le droit supérieur, en

particulier en matière d'aménagement du territoire (cf. ATF 145 I 52 consid.

3.6; arrêts 1C_641/2018 du 23 septembre 2019 consid. 3.1.3; 1C_314/2018 du 1er

avril 2019 consid. 3.2; 1C_540/2016 du 25 août 2017 consid. 2.2 publié in JdT

2017.

I 303; Oliver Schuler, Kognition zwischen Rechtsweggarantie und

Gemeindeautonomie in bau- und planungsrechtlichen Verfahren, 2015, p. 75 ss);

sur ces points, il appartient à la commune de motiver soigneusement sa décision

(cf. arrêts 1C_641/2018 du 23 septembre 2019 consid. 3.1.3; 1C_540/2016 du 25

août 2017 consid. 2.2 publié in JdT 2017 I 303; 1C_452/2016 du 7 juin 2017

consid. 3.6; 1C_493/2016 du 30 mai 2017 consid. 2.6). A fortiori, l'autorité de

recours doit-elle sanctionner l'appréciation communale lorsque celle-ci

contrevient au droit supérieur, viole les principes constitutionnels d'égalité

de traitement et de proportionnalité ou encore apparaît objectivement

insoutenable - et partant arbitraire (cf. ATF 145 I 52 consid. 3.6 p. 59; arrêt

1C_92/2015 du 18 novembre 2015 consid. 3.1.3 et les références; pour une

définition de l'arbitraire, voir ATF 141 IV 305 consid. 1.2 p. 308 s.).

L'arrêt AC.2019.0172 du 16 janvier 2020 consid. 3a précise,

s’agissant de la zone réservée, qu’il faut tenir compte du fait qu’elle n’est pas

une zone d'aménagement ordinaire: il s'agit d'une mesure conservatoire, réglée

directement par le droit fédéral, qui ne peut faire échec à l'application de la

réglementation en vigueur – en l'occurrence celle de la zone du village – que

pour autant que la réalisation du projet de construction litigieux puisse

entraver l'établissement d'un plan d'affectation envisagé (voir le texte de

l'art. 27 al. 1 LAT, auquel renvoie sans autre précision l'art. 46 al. 1 LATC).

En d'autres termes, l'entrée en vigueur d'une zone réservée ne doit pas avoir

les effets d'un moratoire général sur l'octroi des permis de construire car,

notamment, des autorisations pour des transformations doivent pouvoir être

délivrées si cela n'entrave pas l'établissement du futur plan d'affectation.

Cela découle du principe de la proportionnalité, qui comporte la règle de la

nécessité (cf. Alexander Ruch, Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zurich

2016, n. 38 ad art. 27; Arnold Marti, Commentaire de l'arrêt TF 1C_518/2016 du

26.

septembre 2017, in ZBl 120/2019 p. 588; à propos de l'application du

principe de la proportionnalité dans ce contexte, cf. également arrêt 1C_16/2019

du 18 octobre 2019, consid. 4.4 in fine). En général, une zone réservée

satisfait à l'exigence d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité

puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de l'autorité

compétente. La règle de la nécessité est également respectée lorsque la zone

réservée correspond au périmètre concerné par l'obligation de planifier (arrêt

1C_545/2018 du 19 novembre 2019 consid. 4.3). L'absence de menace pour le futur

plan d'aménagement doit être appréciée restrictivement. Tout ce qui pourrait

faire obstacle à la planification doit être écarté, tout précédent négatif est

à éviter (arrêt 1C_260/2019 du 18 octobre 2019 consid. 3.1.3 et les références

citées). En outre, le Tribunal fédéral a précisé que lorsque la commune a

décidé d'entreprendre une réforme de sa planification, l'application d'une

règle de droit cantonal permettant de refuser la délivrance d'un permis de

construire dans l'attente de l'adoption de cette planification ne peut être

contraire aux règles et principes de la LAT définissant la manière de délimiter

la zone à bâtir (arrêt 1C_429/2018 du 30 septembre 2019 consid. 4.2).

c) Le pouvoir d’appréciation que l’art. 2 al. 2

RZR confère à la municipalité doit s'exercer en considération de son but qui

est, comme pour toutes les zones réservées communales récemment instaurées dans

le canton, de mettre en œuvre l'art. 15 al. 2 LAT qui prévoit que les zones à

bâtir surdimensionnées doivent être réduites. Comme l'exposait le Conseiller

aux Etats Cramer, les zones à bâtir surdimensionnées sont néfastes: elles le

sont d'abord parce qu'elles entraînent un gaspillage du sol; elles le sont

ensuite parce qu'elles entraînent des atteintes au paysage; elles le sont enfin

parce que cette mauvaise organisation du territoire est coûteuse - notamment

s'agissant des équipements et des infrastructures (BOCE, 27 septembre 2010, p.

881). Pour soutenir l'adoption de l'art. 15 al. 2 LAT (dont l'introduction

remonte à un amendement du Conseil des Etats) a été évoqué au Conseil national

le fait que l'excès de zone à bâtir aboutit à un gaspillage du sol: du fait

d'une offre abondante, on disperse les constructions au lieu de bâtir de

manière compacte (intervention Teuscher, BOCN, 29 septembre 2011, p. 1790).

En définitive, il faut s'en tenir à la jurisprudence

du Tribunal fédéral selon laquelle la zone réservée doit garantir la liberté de

décision des autorités et préserver la future planification. Celle-ci a un

effet anticipé négatif en ce sens qu'il n'est plus délivré d'autorisation de

construire que si la nouvelle réglementation prévue ne s'en trouve pas rendue

plus difficile (arrêts 1C_39/2017 du 13 novembre 2017, consid 4.5; 1C_441/2019

du 7 janvier 2020, consid. 4.3.1, et les références citées).

3.

En l'espèce, le refus litigieux est motivé par le fait que la

transformation envisagée crée des logements qui n'existaient pas auparavant

puisque le bâtiment du recourant était un hangar affecté à l'origine à

l'agriculture. La zone à bâtir de la commune étant surdimensionnée, la création

de deux logements supplémentaires contreviendrait à la réglementation de la

zone réservée car elle aggraverait la situation du surdimensionnement et

favoriserait le recourant en portant atteinte à l'égalité de traitement entre

tous les propriétaires fonciers que vise le moratoire qu'instaure la zone

réservée, qui doit permettre à la commune de mener une réflexion visant à

redimensionner la zone à bâtir de la commune. La réponse déposée par l'autorité

intimée en procédure développe ce point de vue, notamment en précisant que dans

la mesure où le nombre de logements existants est un élément qui joue un rôle

clé dans le calcul de la réserve de zone à bâtir d’une commune, il est tout à

fait légitime que le règlement relatif à une zone réservée permette à

l’autorité de bloquer les projets visant à augmenter le nombre de logements

existants, comme en l’occurrence. Le recourant estime pour sa part que

l’affectation de logements prévue est adéquate s’agissant d’une parcelle en

zone de village et de la transformation d’un bâtiment existant, intégré dans le

village et qui nécessite d’être entretenu. La création de deux appartements

serait en outre raisonnable par rapport à la taille du bâtiment existant.

La parcelle 1 de Vulliens est entourée de parcelles

bâties sur trois côtés. Elle se situe à 150 m environ du centre du village, où

se trouvent l'administration communale, l'école et la grande salle communale.

Elle est construite de deux habitations de respectivement 118 m2

(ECA 67) et 105 m2 (ECA 68), en plus du hangar agricole de

437.

m2 (ECA 210) litigieux. Au vu d'une telle configuration, on

peut se demander si l'on peut exclure que les droits à bâtir de la parcelle

litigieuse puissent être restreints ensuite de la révision du PGA, ce d'autant

plus que l'examen du plan de la zone réservée, montre qu'il existe dans la zone

village plusieurs parcelles non bâties ou qui pourraient voir leurs droits à

bâtir réduits (par exemple les parcelles 48, 38, 509 à 515; 44, 49 ou 60). En

cas de réponse positive à cette question, on pourrait prétendre que le projet

litigieux ne mettrait pas en péril l'objectif de diminuer la zone à bâtir

excédentaire de la commune. C'est ce que soutient mutatis mutandis le

recourant.

Cela étant, le Tribunal fédéral a rappelé

qu'indépendamment de l'affectation en vigueur, l'autorisation de construire ne pouvait

être une occasion de définir isolément l'affectation future d'une parcelle

(arrêt 1C_429/2018 du 30 septembre 2019, consid. 4.2). Quant au tribunal de

céans, il a déjà eu l'occasion de juger qu'en présence d'une zone réservée

étendue à de larges secteurs dans leur ensemble, il ne saurait, à l'occasion

d'un litige sur la délivrance d'un permis de construire, entreprendre de

déterminer de manière détaillée si une parcelle donnée aurait pu être exclue de

la zone réservée, de sorte que les recourants faisaient valoir en vain dans le

cas d'espèce que leur parcelle n'était pas vouée à être dézonée en zone

inconstructible (arrêt CDAP AC.2017.0099 du 24 août 2018 consid. 1e.). Il ne

saurait en aller différemment dans le cas présent, où la zone réservée est

étendue à toute la zone constructible de la commune et où elle sert, ici comme

en règle générale (cf. arrêt 1C_39/2017 du 13 novembre 2017, consid. 4.5

précité), à préserver la liberté de décision de l'autorité et à garantir la

future planification. Il n'y a en effet pas lieu de préjuger des futurs choix

du législateur communal. On relèvera en outre qu'il s'agit d'éviter tout

précédent négatif (cf. arrêt 1C_260/2019 du 18 octobre 2019 consid. 3.1.3 déjà

cité).

Ainsi, le rapport 47 OAT du 3 mars 2017 relatif à la

justification de la zone réservée rappelle que le surdimensionnement de la zone

à bâtir de la commune de Vulliens est particulièrement important. La

surcapacité d'accueil est de 445 habitants sur une population de référence de

462.

habitants, de sorte que l'on se trouve dans un rapport presque du double.

Or l'augmentation de population encore envisageable au regard de la 4ème

adaptation du PDCn est de 53 habitants, soit un rapport de plus de 1 à 8. C'est

dire que la commune sera amenée à fournir un important effort afin de réduire

sa zone à bâtir, ceci même s'il faut admettre que la population de la commune a

déjà dépassé le seuil fixé. A terme et dans le cadre de la révision du PGA, cet

objectif sera atteint, selon le rapport 47 OAT, à travers la mise en œuvre

d'une série de dézonages de zone à bâtir en zone agricole. La décision de

colloquer l'entier de la zone à bâtir du territoire communal en zone réservée

est destinée à "figer le contexte actuel de l'affectation du territoire et

du tissu bâti le temps que soient mises en vigueur les études et les mesures de

planification destinées à fixer les zones à bâtir selon les besoins prévisibles

pour les 15 années suivantes" (p. 12 du rapport). Cette stratégie permet

également de garantir le principe d'équité pour tous les propriétaires de la

commune (p. 13). Les conditions mises en place permettent en conséquence

d'éviter la création de précédents, conformément à la jurisprudence fédérale

évoquée plus haut. En effet, on ne saurait exclure que le territoire communal

comporte des situations similaires, soit des bâtiments à vocation agricole

actuellement situés en zone à bâtir et dont le zonage des parcelles les

abritant doit faire l'objet de la réflexion en cours. Or, accorder, à ce stade,

le permis sollicité aurait notamment pour effet de créer un précédent auxquels

d'autres propriétaires pourraient se référer. Ainsi, la liberté que s'est

donnée l'autorité intimée en instaurant une zone réservée serait mise en péril,

ce qui est contraire aux principes fixés par la jurisprudence fédérale.

Dans un tel contexte de redimensionnement de la zone

à bâtir, où les choix du législateur communal en matière de planification ne

sont pas encore arrêtés dans les détails, on ne saurait reprocher à l'autorité

intimée d'avoir refusé un projet qui, s'il respecte le CUS de 0,4 prévu par la

réglementation communale, l'amène presqu'à la limite de celui-ci. On ne peut en

effet exclure, en l'état, que les choix du législateur communal l'amènent, par

exemple, à modifier les modalités du caractère constructible de la parcelle en

question, auquel cas autoriser la transformation demandée aurait pour effet

d'entraver l'établissement du futur plan d'affectation. Partant, il n'y a pas

lieu de considérer qu'en rendant la décision attaquée, qui a pour effet de

préserver la liberté du législateur communal en matière de planification, d'une

part, et de garantir l'égalité de traitement entre tous les propriétaires de

parcelles situées en zone à bâtir, d'autre part, l'autorité intimée aurait

excédé le pouvoir d'appréciation que lui confère l'art. 2 al. 2 RZR, étant

rappelé que le Tribunal fédéral a admis que des dispositions cantonales

permettant de refuser la délivrance d'un permis de construire dans l'attente de

l'adoption d'une planification ne sont pas contraires aux règles et principes

de la LAT définissant la manière de délimiter la zone à bâtir (cf. arrêt

1C_429/2018 du 30 septembre 2019 consid. 4.2 déjà cité). Le refus

d'autorisation incriminé ne peut ainsi qu'être confirmé.

4.

Le recourant demande également que le projet soit accepté jusqu'à la

suppression de la zone réservée et qu'un permis pour la zone commerciale lui

soit délivré. On ne peut toutefois faire grief à l'autorité intimée d'avoir

statué sur l'objet de la demande d'autorisation, qui comprend à la fois des

logements et des locaux commerciaux. Si le recourant entend modifier son

projet, il lui appartient de déposer une nouvelle demande.

5.

Le projet étant refusé en raison de sa non-conformité à la zone

réservée, il n'y a pas lieu de statuer sur les oppositions qui ont été déposées

lors de la mise à l'enquête publique.

6.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation

de la décision attaquée. Les frais du présent arrêt sont mis à la charge du

recourant, qui succombe (art. 49 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Ce dernier versera à

la commune des dépens, pour l'intervention de son avocat (art. 55 al. 1 et 2 LPA-VD).

Par

ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est rejeté.

II.

La décision de la Municipalité de Vulliens du 15 juillet 2019 est confirmée.

III.

Les frais du présent arrêt, par 3'000 (trois mille) francs, sont mis à

la charge du recourant.

IV.

Le recourant doit verser la somme de 2'500 (deux mille cinq cents)

francs à la Commune de Vulliens, à titre de dépens.

Lausanne, le 19 août 2020

Le

président: La

greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.

Opinion

dissidente du juge André Jomini

Le juge soussigné exprime un avis minoritaire, au sens de

l'art. 134 de la Constitution cantonale (Cst-VD; BLV 101.01). Il ne partage pas

l'avis de la majorité de la Cour, exposé dans l'arrêt, à propos de

l'application de l'art. 2 al. 2 RZR, en relation avec l'art. 27 LAT et l'art.

46.

LATC.

L'art. 2 al. 2 RZR prévoit qu'en cas de transformation d'un

bâtiment existant "induisant une augmentation du nombre de logements, la

Municipalité se réserve le droit de refuser le projet". Cette norme du

droit communal, précisant la portée de la zone réservée, doit être interprétée

dans le cadre défini par le droit fédéral pour cette mesure conservatoire.

L'art. 27 al. 1 LAT dispose qu'à l'intérieur de la zone

réservée, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver l'établissement du

futur plan d'affectation. En présence d'un projet de construction sur un

terrain compris dans la zone réservée, l'autorité administrative et l'autorité

de recours doivent examiner librement s'il y a un risque que ce projet soit

contraire au nouveau régime, après la révision du plan d'affectation. Quand la

zone réservée est adoptée – comme à Vulliens – en relation avec le

redimensionnement de la zone à bâtir afin de mettre en œuvre le nouvel art. 15

LAT, on comprend que cette mesure conservatoire tend à éviter qu'un terrain nu

actuellement classé en zone à bâtir soit construit, alors qu'il pourrait être

déclassé. Cela entraverait en effet l'établissement du nouveau plan général

d'affectation car, après la réalisation de cette construction, il serait

difficile de sortir le terrain de la zone à bâtir et de le classer par exemple

en zone agricole. On peut aussi admettre un refus du permis de construire un

nouveau bâtiment quand la zone réservée vise à maintenir en l'état une parcelle

située au cœur d'une zone non construite pour laquelle il est prévu un

remembrement parcellaire; le projet de structuration globale (desserte,

équipement, parcellaire) pourrait être compromis en cas de construction

prématurée (c'est la situation traitée dans l'arrêt TF 1C_260/2019 du 18

octobre 2019, cité plusieurs fois dans le présent arrêt).

Le projet litigieux consiste à transformer un bâtiment

existant dans la zone du village. Il n'y a aucun empiétement supplémentaire sur

le terrain libre de construction, sur les côtés ou à l'arrière de la maison. Au

cas où, dans le processus de redimensionnement de la zone à bâtir, on

envisagerait de diminuer sa surface sur la parcelle n° 1, voire d'interdire

toute nouvelle construction dans le pré ou la cour adjacents à la ferme, cela

resterait possible même après la transformation du bâtiment litigieux. Cela

étant, les autorités communales ne donnent à ce stade pas d'explications au

sujet des déclassements envisagés dans la zone du village et, en particulier,

elles ne prétendent pas que la parcelle n° 1 serait visée.

Compte tenu de sa situation au cœur du village, on ne peut

pas retenir que cette parcelle n° 1 sera vraisemblablement vouée à être

entièrement sortie de la zone à bâtir (art. 15 LAT) pour être classée en zone

agricole (art. 16 LAT) voire en zone à protéger (art. 17 LAT). Objectivement,

il n'y a pas de risque que la transformation d'un bâtiment existant, dans les

volumes actuels, puisse entraver le redimensionnement de la zone à bâtir.

Il est vrai que la création de deux appartements dans un

bâtiment inhabité jusque-là est susceptible de provoquer une légère

augmentation de la population de la commune. En adoptant la zone réservée, les

autorités communales ont manifesté la préoccupation de "ne pas aggraver le

bilan des réserves à bâtir"; ces réserves seraient excessives (possibilité

d'accueillir 498 habitants supplémentaires), alors que "la population

maximale à l'horizon de planification 2036 selon la mesure A11 du PDCn est de

515.

habitants" (let. C de l'arrêt, p. 3). Ce critère démographique n'est

cependant pas décisif dans le cas particulier. Le texte de l'art. 2 al. 2 RZR

paraît certes accorder une certaine importance au risque d'une augmentation

excessive de la population – puisqu'il permet d'empêcher la création de

nouveaux logements alors qu'il autorise les transformations pour l'installation

de commerces ou d'entreprises artisanales – mais ce critère ne découle pas du

droit fédéral. On ne voit pas, sous l'angle de l'art. 27 al. 1 LAT, comment une

transformation impliquant la création de deux appartements pourrait entraver

l'établissement du nouveau plan d'affectation redimensionnant la zone à bâtir,

puisque cette transformation ne prive en rien les autorités communales des

possibilités de réduire la surface de la zone à bâtir, y compris s'il y a lieu

sur la parcelle n° 1, au-delà de l'espace de dégagement ordinaire autour des

bâtiments existants. L'art. 2 al. 2 RZR doit être interprété d'une manière conforme

au droit fédéral; or l'art. 27 LAT ne confère pas aux communes le droit

d'étendre la portée de la zone réservée quand il n'y a pas de risque que

l'établissement du nouveau plan d'affectation soit compromis. Cela étant, il

est relevé dans l'arrêt (consid. 3 p. 10) que la population actuelle de

Vulliens est déjà supérieure aux 515 habitants de l'horizon 2036 – elle était

de 614 habitants au 31 décembre 2019 –, de sorte que la création de deux

logements supplémentaires n'a qu'un effet marginal sur le plan démographique.

On ne saurait non plus considérer, à ce stade, que l'accroissement récent de la

population de la commune devrait conduire les autorités de planification à

interdire dans le futur l'utilisation pour l'habitation des volumes existants

dans le village, vu le principe de densification posé à l'art. 3 al. 3 let. abis

LAT.

En définitive, selon cet avis minoritaire, le projet du

recourant aurait dû être considéré comme admissible au regard des art. 2 RZR,

27.

LAT et 46 LATC.

André

Jomini, juge cantonal