CDAP - AC.2019.0299 - 2021-08-17 - A._____, B.__/Département du territoire et de l’environnement (DTE), Conseil communal de Concise, C.__, D._____

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 17 août 2021

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; Mme Danièle Revey, juge et Mme

Silvia Uehlinger, assesseure; Mme Cécile Favre, greffière.

Recourants

1.

A.________, à ********, représenté par Me Alain SAUTEUR, avocat, à Lausanne,

2.

B.________, à ********, représentée par Me Alain SAUTEUR, avocat, à Lausanne,

Autorités intimées

1.

Département des institutions

et du territoire (DIT), auparavant Département du territoire et de

l’environnement (DTE), représenté par la Direction

générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne,

2.

Conseil communal de

Concise, représenté par Me Pierre-Yves BRANDT, avocat,

à Lausanne,

Tiers intéressés

1.

C.________, à ********, représenté par Me Marc-Olivier BUFFAT, avocat, à Lausanne,

2.

D.________,, à ******** représentée par Me Marc-Olivier

BUFFAT, avocat, à Lausanne,

Objet

plan d'affectation

Recours A.________ et B.________ c/

décisions du Conseil communal de Concise des 25 juin 2018 et 24 juin 2019 et

du Département du territoire et de l’environnement (DTE) du 26 août 2019, adoptant

respectivement approuvant partiellement le Plan général d'affectation de la Commune

de Concise

Vu les faits suivants:

A.

Le territoire de la Commune de Concise est

actuellement régi par le Plan des zones de février 1979 et le règlement communal

sur le Plan d'extension et la police des constructions (RPE), approuvés par le

Conseil d'Etat le 3 septembre 1980.

B.

C.________ est propriétaire de la parcelle n° 1644

de la Commune de Concise. Cette parcelle est située au lieu-dit "les

Sagnes", à l’adresse ******** et colloquée en zone industrielle selon le Plan

des zones. Le 2 septembre 2014, C.________ a procédé à une division de ce

bien-fonds pour créer, au nord, une parcelle distincte n° 1967, d’une surface

de 2’841 m2, qu’il a vendue à la société D.________ (ci-après :

D.________), à Concise, dont il est l’unique administrateur. Cette parcelle est

actuellement en nature de vigne. Quant à la nouvelle parcelle n° 1644, d'une

surface de 2'100 m2, elle comprend un bâtiment d’habitation avec

affectation mixte de 327 m2 (n° ECA 574), un garage de 64 m2

(n° ECA 600) et un bâtiment industriel de 241 m2 (n° ECA 672).

La parcelle n° 1644 est longée au

sud-est par la route cantonale reliant Concise à la Commune de Vaumarcus,

jusqu’à la frontière cantonale; à l’ouest les parcelles nos 1644 et

1967 sont bordées par la route communale DP 34. Elles sont séparées du village

de Concise par un espace agricole d’une certaine étendue formé par les

parcelles nos 1706 et 1799. Les terrains situés autour de ce secteur

industriel sont classés en zone agricole et viticole; ils sont pour certains,

déjà construits (une villa individuelle avec piscine sur la parcelle n° 210, un

hangar agricole sur la parcelle n° 1634, un centre d’exploitation agricole sur

la parcelle no 1788 et un projet de centre d'exploitation

vitivinicole sur la parcelle n° 1632 [CAMAC 177224]).

C.

D.________ et C.________ ont sollicité

l'autorisation de construire un complexe artisanal et de bureaux sur la

parcelle n° 1967. Mis à l'enquête publique en 2015, ce projet a notamment

suscité l'opposition de E.________, propriétaire de la parcelle n° 210, supportant

une villa avec piscine, ainsi que de B.________ et A.________. Un permis de

construire a été délivré par la Municipalité de Concise (ci-après: la Municipalité),

le 3 février 2016. E.________ et A.________ ont recouru contre cette décision devant

la Cour de droit administratif du Tribunal cantonal (CDAP). Par arrêt du 2 mai

2017 (AC.2016.0071), le Tribunal a rejeté le recours. Les recourants ont contesté

cet arrêt devant le Tribunal fédéral qui a admis leur recours, par arrêt du 4

juillet 2018 (1C_308/2017) et renvoyé la cause à la CDAP pour nouvelle

instruction et décision dans le sens des considérants. Par arrêt du 30 avril

2020 (AC.2018.0250), la CDAP a admis le recours et annulé la décision de la

Municipalité, du 3 février 2016. Un recours au Tribunal fédéral formé par les

constructeurs C.________ et D.________ contre cet arrêt a été rejeté le 8

juillet 2021 (TF 1C_296/2020). Le permis de construire délivré en 2016 est en

conséquence définitivement annulé.

D.

La Commune de Concise a entrepris de réviser sa

planification générale (PGA) dès 2003. Un premier examen préalable par les

services cantonaux a eu lieu le 16 septembre 2010. A cette occasion, le Service

immeubles, patrimoine et sites (SIPAL; actuellement Direction générale des

immeubles et du patrimoine: DGIP), section Monuments et sites (MS) rappelait

que le village de Concise est recensé à l'inventaire fédéral des sites

construits à protéger en Suisse (ISOS) comme village d'importance nationale (Ordonnance

fédérale du 13 novembre 2019 concernant l'ISOS: OISOS; RS 451.12, objet n°

4371; cf. aussi ISOS, volume 1.1, 2013). Ce service estimait à ce stade que le

projet de révision du PGA ne tenait pas compte de l'ISOS.

Selon l'ISOS, les parcelles nos

1644 et 1967 font partie de l’échappée dans l’environnement V, de catégorie

d'inventaire "ab" (la catégorie "a" signifiant "partie

indispensable pour le site" et la catégorie "b" signifiant

"partie sensible pour l’image du site"), qualifiée comme suit:

"Coteau de

prés, vignes et vergers montant par paliers vers les forêts au pied du

Mont-Aubert, quelques fermes foraines et utilitaires, colonisé par endroit par

des habitations individuelles, déb. 21e s."

Cette échappée a un objectif de sauvegarde

"a", qui préconise la sauvegarde de l’état existant en tant qu’espace

agricole libre, la conservation de la végétation et des constructions anciennes

essentielles pour l’image du site, la suppression des altérations.

E.

Les services cantonaux ont procédé à un second

examen préalable complémentaire et ont rendu un rapport de synthèse d'examen

préalable, le 26 août 2013. Dans ce cadre, il était indiqué que la Commune de

Concise pourrait éventuellement bénéficier d'une définition en tant que centre

local, cette procédure étant menée en parallèle à la révision de la

planification communale. Ce rapport d'examen préalable complémentaire retient

ce qui suit (cf. page 7), s'agissant de la zone industrielle précitée, comprenant

les parcelles nos 1644 et 1967:

"Modifications

n° 10 a et b

Ces modifications

visent à la fois à réduire l'étendue de la zone industrielle et à changer son

affectation en zone mixte.

La réduction de la

zone industrielle est préavisée favorablement.

Quant au changement

d'affectation en zone mixte, celui-ci est problématique car il autorise beaucoup

plus de logements que la zone industrielle, qui ne prévoyait que des logements

de fonction. De plus, cette zone n'est pas conforme à l'art. 15 LAT car détachée

de la zone à bâtir du village et n'est pas destinée à accueillir plus de

logements.

La justification

donnée dans le dossier est celle d'un intérêt privé uniquement.

Le changement

d'affectation de zone industrielle en zone mixte n'est pas admis. Le dossier

doit être adapté en conséquence."

On déduit de ce qui précède que le projet

de révision de la planification avait été modifié en ce sens que la zone

industrielle était réduite, la parcelle n° 1967 étant colloquée en zone agricole

et viticole, et un changement d'affectation était envisagé pour la parcelle n°

1644 qui passait en zone mixte (comprenant des habitations non limitées au seul

gardiennage: cf. aussi ci-dessous lettre G).

F.

Dans une lettre du Service du développement

territorial (SDT; actuellement Direction générale du territoire et du logement:

DGTL), du 10 juillet 2015, adressée à la Municipalité, ce service indique que

le statut de centre local a été octroyé à la Commune de Concise par la Cheffe

du Département du territoire et de l'environnement, le 22 juin 2015.

G.

A la suite du second examen préalable du 26 août 2013,

le projet de révision de la planification a été remanié. Selon le rapport d'aménagement

élaboré conformément à l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur

l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), du 16 septembre 2015 (ci-après:

rapport 47 OAT 2015, p. 45-6), il est prévu sur les deux parcelles (nos

1967 et 1644) une zone d'activités artisanales en lieu et place de la zone

industrielle précitée. A cet égard, ce rapport indique notamment ce qui suit:

"Lors de l'envoi

du dossier de la révision du PGA à l'examen complémentaire n° 1 (15 septembre

2011), les modifications portaient sur la remise en zone agricole de la partie

supérieure de la zone industrielle et sur le changement d'affectation du solde

de cette surface en zone mixte. Le changement d'affectation n'a pas été admis

par les services cantonaux en raison de l'accueil de logements supplémentaires

que la zone mixte permettait. Par conséquent, il a été décidé de maintenir la

totalité de la surface en zone à bâtir et de l'affecter en zone d'activités

artisanales. En effet, l'entreprise existante exerce des activités artisanales:

entreposage, entretien et vente de bateaux. Des locaux habitables sont autorisés

pour les besoins de gardiennage à raison de 1 logement au plus par entreprise. [...]"

H.

Le 6 juin 2016, les services cantonaux ont rendu un

nouveau rapport de synthèse d'examen préalable de ce projet. Dans ce cadre, la

Direction générale de l'environnement, Division biodiversité et paysage (DGE-BIODIV)

a formulé une remarque et une recommandation concernant la parcelle n° 1967:

"Enfin, la DGE-BIODIV

constate que la parcelle n° 1967 est maintenue en zone artisanale, alors que la

précédente version du projet prévoyait son retour à la zone viticole. Les constructions

liées à l'activité artisanale constitueraient une atteinte paysagère importante

dans ce coteau viticole bien préservé, situé à l'entrée du village et très

exposé à la vue depuis la route cantonale.

[...]

Recommandation:

Passer la parcelle

n° 1967 en zone viticole."

Quant au SIPAL/DGIP, il formulait la

remarque suivante:

"Le SIPAL-MS

remarque, par ailleurs et en relation avec la protection du site construit

d'importance nationale (ISOS), que le maintien de l'affectation en zone

d'activités artisanales de la parcelle n° 1967 constitue une atteinte

dommageable à cette même échappée dans l'environnement V.

Le SIPAL-MS demande

que cette affectation soit supprimée et que cette parcelle n° 1967 retourne à

la zone agricole ou viticole."

Faits

I.

A la suite de ce troisième examen préalable, le

projet de révision de la planification communale a été modifié et un rapport

d'aménagement selon l'art. 47 OAT a été élaboré le 16 février 2017 (ci-après:

rapport 47 OAT 2017). S'agissant de la zone d'activités artisanales, ce rapport

comporte une précision au regard de la version antérieure de 2015, en ce sens

qu'il est mentionné qu'un projet est en cours sur la parcelle n° 1967,

actuellement libre de construction. Il vise la construction d'un complexe artisanal,

des bureaux avec dépôts et un appartement de gardiennage. Cette parcelle demeurerait

ainsi en zone artisanale.

Le 23 novembre 2017, le SDT/DGTL a rendu

un rapport de synthèse préalable intitulé "ultime contrôle". Ce rapport

constatait que la zone à bâtir en centre devait être dimensionnée de manière à

pouvoir accueillir 268 nouveaux habitants potentiels au maximum. La capacité

d'accueil du projet de PGA s'élevait à 245 habitants potentiels, ce qui était conforme

à la mesure A11 du plan directeur cantonal. Hors centre, la zone à bâtir devait

être dimensionnée pour accueillir 16 nouveaux habitants potentiels au maximum.

La capacité d'accueil du projet de PGA s'élevait à 16 habitants potentiels, ce

qui était conforme. Il convenait encore de mettre à jour le rapport explicatif

du PPA La Raisse qui concerne une autre partie du territoire communal.

Dans sa version du 5 janvier 2018, le

rapport d'aménagement selon l'art. 47 OAT (ci-après: rapport 47 OAT 2018) reprend

les mêmes considérations relatives à la zone d'activités artisanales que celles

formulées précédemment.

J.

Le projet de plan général d'affectation du sol

(PGA) ainsi qu'une modification du plan partiel d'affectation La Raisse (PPA La

Raisse) ont été mis à l'enquête publique, du 23 janvier 2018 au 23 février 2018.

Le 14 février 2018, E.________ et A.________ ont formé opposition à cette

révision, en demandant que les parcelles nos 1967 et 1644 soient

déclassées en zone inconstructible.

K.

Le 6 juin 2018, la Municipalité a présenté un

préavis n° 21/2018 au Conseil communal de Concise (ci-après: le Conseil

communal) en vue de l'adoption de la révision du PGA. Ce préavis propose

notamment une réponse à l'opposition de E.________ et A.________ dont on

extrait ce qui suit:

"[...]

La zone industrielle

adoptée en 1980 sur la parcelle n° 1644 tient compte de l'infrastructure

industrielle existante et légalise ainsi un secteur industriel qui est relativement

à l'écart des constructions villageoises, mais sur l'axe principal reliant la

Commune de Concise à Yverdon et Neuchâtel et à proximité de la sortie d'autoroute

de Vaumarcus. Par ailleurs, le fait de prévoir à l'extérieur de la localité la

zone industrielle réservée aux établissements industriels, fabriques,

entrepôts, garages ou ateliers qui entraîneraient dans les autres zones des

inconvénients pour le voisinage n'est pas contraire à l'un des principes

régissant l'aménagement du territoire et tendant à préserver autant que possible

les lieux d'habitation des atteintes nuisibles ou incommodantes, tel que la pollution

de l'air, le bruit ou les trépidations (art. 3 al. 3 let. b LAT). De plus, le

village de Concise, qui est desservi par une gare CFF, fait partie des centres

locaux pour lesquels une zone d'activité doit être prévue. La mesure B12 du

nouveau plan directeur cantonal de 2008 précise bien que "les centres

locaux sont définis en fonction de la diversité d'équipement et de services de

proximité qu'ils fournissent aux communes voisines, de leur offre de formation

et d'emploi et de leur intégration au réseau de transport."

Cette réponse indique encore que la

conformité de la zone à la LAT de 1979 avait été admise par le Tribunal

cantonal dans son arrêt du 2 mai 2017 (AC.2016.0071). Elle rappelle également

les qualités du site reconnues par l'ISOS et retient ce qui suit:

"[...]

Différents objets individuels font partie de cette échappée dans

l'environnement, qui sont recensés comme des éléments perturbant le paysage. En

revanche, aucune observation n'est faite en ce qui concerne les constructions

industrielles existantes sur la parcelle 1644. Elles ne sont donc pas qualifiées

d'éléments perturbant le paysage, ce qui peut résulter du fait que la distance

par rapport au front Est du village est trop importante. Les parcelles 1644 et

1967 sont en effet situées dans un autre compartiment du territoire que le

front Est du village, qui n'est pratiquement pas visible depuis leur emplacement.

Le secteur est trop éloigné des constructions du village et n'a plus

d'influence sur l'objectif visant à protéger le dégagement du front Est du

village (soit l'échappée dans l'environnement V). Le rapport entre le site

construit à protéger par l'inventaire et le paysage assurant ses dégagements et

sa mise en valeur est trop ténu à cette distance. La zone industrielle fait

partie d'un autre compartiment du territoire que le front Est et Nord du village

de Concise. Par ailleurs, il n'y a pas de bâtiment méritant une protection particulière

à proximité de ces parcelles. La seule construction à prendre en considération

est la villa des opposants (parcelle 210) qui bénéficie de la note 7 au

recensement architectural et qui, dès lors, est considérée comme un objet

altérant le site. Enfin, le vignoble en cause ne bénéficie d'aucune mesure

cantonale de protection particulière du paysage. Il n'est notamment pas compris

dans l'inventaire des monuments naturels et des sites prévus par les art. 12 et

suivants LPNMS.

Le projet a été soumis

à l'examen préalable du SDT, alors qu'il prévoyait le maintien de la parcelle

en cause en zone industrielle. Ce projet a certes soulevé des réserves de la

part des autorités cantonales. Mais elles ne se sont finalement pas opposées au

maintien de l'affectation des deux parcelles concernées.

Pour le reste, le

fait que les zones d'habitat et les zones mixtes seraient surdimensionnées

selon les estimations effectuées par le SDT en collaboration avec la commune n'est

pas pertinent, puisque ces estimations ne concernent pas les zones industrielles

et qu'il n'est nullement démontré que la zone industrielle serait surdimensionnée

compte tenu du statut de centre local reconnu à la Commune de Concise.

Cette opposition ne justifie

aucune modification des documents soumis à l'enquête publique."

L.

Le 25 juin 2018, le Conseil communal a approuvé ce

préavis.

M.

Le 28 septembre 2018, le SDT/DGTL a informé la

Municipalité que la mise en vigueur au 1er septembre 2018 des modifications

de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions

(LATC; BLV 700.11) impliquait de nouvelles exigences à prendre en compte dans

la révision de la planification communale, en particulier en relation avec la

garantie de la disponibilité des terrains et de la taxe sur la plus-value. Une

modification était aussi prévue s'agissant de la zone agricole protégée. Ces

modifications ont donné lieu à une enquête publique complémentaire, du 16 mars

au 14 avril 2019.

Le 6 mai 2019, la Municipalité a présenté

son préavis n° 33/2019 au Conseil communal en vue de l'adoption des compléments

à la révision du PGA, tels que mis à l'enquête publique complémentaire.

N.

Le 24 juin 2019, le Conseil communal a approuvé ce

préavis.

Le 24 juin 2019 également, un rapport 47

OAT a été élaboré (ci-après: rapport 47 OAT 2019). Ce rapport délimite le périmètre

de centre local. S'agissant du dimensionnement de la zone à bâtir, ce rapport

comporte une synthèse des potentiels d'accueil (p. 12), selon laquelle la

commune serait sous-dimensionnée dans le périmètre de centre à concurrence de

92 habitants et surdimensionnée hors centre à concurrence de 57 habitants. A l'issue

du redimensionnement opéré dans le cadre de la révision de la planification, le

rapport aboutit à une synthèse (p. 15) faisant état, dans le périmètre du

centre, d'un potentiel d'augmentation total de 245 habitants, pour un maximum

de 268, soit un sous-dimensionnement de 23 habitants. Hors centre, l'augmentation

maximale de 16 habitants est atteinte, de sorte que le dimensionnement est considéré

correct.

O.

Suite aux décisions du Conseil communal, des 25

juin 2018 et 24 juin 2019, le Département du territoire et de l'environnement

(DTE) [actuellement: Département des institutions et du territoire: DIT] a partiellement

approuvé, le 26 août 2019, cette nouvelle planification, sous réserve des

droits des tiers, à l'exception de la parcelle n° 1967 qui demeure dans son

affectation initiale.

Selon le règlement de cette révision

(RPGA), dans sa version définitive du 24 juin 2019, la zone d'activités artisanales

est régie par l'art. 12 RPGA. Cette zone est destinée aux constructions,

installations et aménagements qui sont en relation avec une activité

professionnelle relevant de l'artisanat, du commerce ou de services (art. 12.1

al. 1). L'art. 12.1 al. 2 prévoit notamment, parmi les constructions qui

peuvent y être autorisées, un logement de service dont les surfaces de plancher

déterminantes (SPd) maximales sont fixées à 150 m2 et pour autant

qu'il constitue un ensemble architectural avec le bâtiment auquel il se

rattache.

P.

E.________ et A.________ ont recouru devant la CDAP

contre la décision cantonale précitée, le 26 septembre 2019, sous la plume de

leur conseil. Ils concluent principalement à l'annulation de la décision du DTE

(actuellement DIT), subsidiairement à sa réforme en ce sens que les parcelles nos

1644 et 1967 sont colloquées en zone viticole.

Les autorités cantonale et communale

intimées se sont déterminées sur le recours, le 15 janvier 2020, en concluant à

son rejet, dans la mesure de sa recevabilité.

Le 28 janvier 2020, D.________ et C.________,

appelés dans la procédure en tant que tiers intéressés, se sont déterminés sur

le recours, en concluant à son rejet.

Suite au décès de la recourante E.________

en cours de procédure, ses héritiers, soit B.________ et A.________ se sont

substitués à elle dans la présente procédure.

Les recourants ont présenté une réplique,

le 10 mars 2020.

L'instruction de la cause a ensuite

été suspendue, dans l'attente de l'issue d'un référendum populaire contre le

PGA litigieux. A l'issue de la votation populaire favorable au projet,

l'instruction de la cause a été reprise en octobre 2020.

Le 11 novembre 2020, le conseil de

l'autorité communale intimée a requis la levée partielle de l'effet suspensif

du recours. Les recourants se sont opposés à cette requête, qui a été rejetée par

décision incidente du 1er février 2021.

Le 16 novembre 2020, les autorités

intimées ont indiqué qu'il n'y avait pas eu d'évolution dans les démarches de

planification concernant la parcelle n° 1967.

L'autorité communale intimée et les

tiers intéressés se sont encore déterminés, le 30 novembre 2020.

Le 7 décembre 2020, les tiers

intéressés ont produit des jeux de photographies à l'appui de leur écriture du

30 novembre 2020.

Le Tribunal a tenu audience le 13 janvier

2021. A cette occasion, il a procédé à une vision locale en présence des

parties. A l'issue de celle-ci, les parties ont formulé des remarques sur le

compte-rendu d'audience.

Considérant en droit:

Considérants

1.

Dans un premier grief d'ordre formel, les recourants

se plaignent de ne pas avoir eu connaissance des décisions attaquées, en particulier

la décision du Conseil communal relatif au préavis municipal n° 21/2018. Dès

lors que l'autorité communale intimée a produit, dans le cadre de la présente

procédure, les décisions contestées, en particulier le procès-verbal complet de

la séance du Conseil communal du 25 juin 2018 comportant l'approbation du préavis

municipal, ce grief a perdu son objet.

2.

Le présent recours porte sur un plan d'affectation

communal. L'art. 43 al. 2 LATC prévoit, pour les plans d'affectation communaux,

que les décisions du département et les décisions communales sur les

oppositions sont susceptibles d'un recours au Tribunal cantonal avec libre

pouvoir d'examen.

En l'occurrence, les conclusions des recourants

portent uniquement sur la décision cantonale d'approbation du PGA communal litigieux.

Malgré cette formulation, on peut admettre que le recours, compte tenu de sa

motivation, tend également à l'annulation des décisions communales adoptant le

PPA (arrêt AC.2008.0092 du 9 juillet 2009 consid. 3b). En effet, la jurisprudence

fait preuve d'une relative souplesse en ce qui concerne tant la formulation des

conclusions que la motivation des recours (art. 79 al. 1 de la loi vaudoise du

28.

octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36; arrêt

FI.2010.0021 du 12 octobre 2010 consid. 1a). L'interdiction du formalisme excessif impose de ne pas se montrer trop

strict dans la formulation des conclusions si, à la

lecture du mémoire, on comprend clairement ce que veut le recourant. Il

suffit qu'on puisse déduire de l'acte de recours sur quel point et pour quelle

raison la décision attaquée est contestée (TF 2C_359/2015 du 10 septembre 2015

consid. 1.6; 2C_1189/2014 du 26 juin 2015 consid. 1.4).

Pour le surplus, conformément à l'art.

75.

let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, a qualité pour

former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure

devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire,

qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de

protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

En l'occurrence, les recourants se

plaignent de la planification litigieuse en tant qu'elle concerne des parcelles

proches de leur parcelle n° 210. Dans la mesure où cette planification tend à

maintenir constructibles les parcelles litigieuses et que les recourants s'opposent

à une telle affectation qui est susceptible d'avoir un impact sur leur propre parcelle,

ils peuvent être considérés comme étant atteints par les décisions attaquées et

disposent d'un intérêt digne de protection à l'annulation, respectivement la

modification de celles-ci (art. 75 let. a LPA-VD). Leur qualité pour recourir

est partant admise.

3.

Sur le fond, en ce qui concerne la décision cantonale

contestée, le recours tend à titre principal à son annulation en tant qu'elle

exclut la parcelle n° 1967 de son approbation et en tant qu'elle approuve la

collocation de la parcelle n° 1644 en zone d'activités artisanales.

4.

S'agissant de la parcelle n° 1967, les recourants

estiment en substance, que dans la mesure où la procédure relative au permis de

construire délivré pour un projet sur la parcelle n° 1967 a été reprise afin

d'effectuer un contrôle incident de la planification au sens de l'art. 21 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement

du territoire (LAT; RS 700; cf. TF

1C_308/2017 précité), l'absence de décision dans le cadre même de la

planification pourrait leur porter préjudice, car en cas de refus de procéder à

un tel contrôle incident de la planification, ils ne pourraient plus contester

le projet de construction sur la parcelle n° 1967.

Dans la décision cantonale attaquée,

l'autorité cantonale intimée explique qu'elle a exclu la parcelle n° 1967 de

l'approbation au motif que le SDT/DGTL avait réservé son préavis sur

l'affectation de ladite dans l'attente de l'issue de la procédure relative au

permis de construire délivré sur ce bien-fonds en 2016. Le département intimé a

notamment relevé à cet égard que le Tribunal fédéral avait renvoyé la cause au

Tribunal cantonal (reprise sous la référence AC.2018.0250) afin qu'il procède,

en substance, à un contrôle incident de la planification.

Depuis lors, le Tribunal de céans a procédé

à un tel contrôle incident de la planification et a admis le recours des

présents recourants (cf. AC.2018.0250 précité). Cet arrêt cantonal a été

confirmé par le Tribunal fédéral (TF 1C_296/2020 précité). Le permis de

construire contesté est ainsi définitivement refusé. Ce grief a dès lors perdu

son objet.

5.

Les recourants ont pris des conclusions subsidiaires

tendant à la réforme de la décision cantonale d'approbation du PGA, en ce sens

que la parcelle n° 1967 est colloquée en zone viticole.

a) Selon la jurisprudence, en

procédure juridictionnelle administrative, ne peuvent être examinés et jugés,

en principe, que les rapports juridiques à propos desquels l'autorité

administrative compétente s'est prononcée préalablement, d'une manière qui la

lie sous la forme d'une décision. Dans cette mesure, la décision détermine

l'objet de la contestation qui peut être déférée en justice par la voie d'un

recours (cf. ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 et les références). L'objet du litige

est le rapport juridique réglé dans la décision attaquée, dans la mesure où -

d'après les conclusions du recours - il est remis en question par la partie recourante

(cf. ATF 144 II 359 consid. 4.3 et les références). L'objet de la contestation

(Anfechtungsgegenstand) et l'objet du litige (Streitgegenstand) sont identiques

lorsque la décision administrative est attaquée dans son ensemble. En revanche,

les rapports juridiques non litigieux sont certes compris dans l'objet de la

contestation, mais non pas dans l'objet du litige (cf. ATF 144 II 359 consid. 4.3

précité; 125 V 413 consid. 1b). L'objet du litige peut donc être réduit par

rapport à l'objet de la contestation (cf. arrêt TF 9C_509/2015 du 15 février

2016.

consid. 3; AC.2020.0008 du 22 février 2021).

b) Comme exposé ci-dessus, l'autorité cantonale

intimée n'a pas encore pris position sur la planification proposée pour la parcelle

n° 1967. En conséquence, la conclusion subsidiaire des recourants tendant à

colloquer cette parcelle en zone viticole excède l'objet du présent litige et

doit être déclarée irrecevable.

6.

S'agissant de la parcelle n° 1644, les recourants

contestent son maintien en zone à bâtir, vu notamment son caractère décentré

contraire au principe de séparation du milieu bâti et non bâti, vu l'ISOS et vu

le principe d'une coordination supracommunale (art. 15 al. 3 LAT).

a) Conformément à l'art. 33 al. 3 let.

b LAT, le droit cantonal doit prévoir qu'au moins une autorité de recours ait un

libre pouvoir d'examen. Au niveau cantonal, l'art. 43 al. 2 LATC prévoit un libre

pouvoir d'examen du Tribunal cantonal.

Selon la jurisprudence, le libre

examen dont doit disposer l'autorité de recours cantonale, en vertu de l'art.

33.

al. 3 let. b LAT, ne se réduit pas à un contrôle de la constatation des

faits et de l'application du droit; il comporte aussi un contrôle de

l'opportunité. L'autorité doit vérifier que la planification contestée devant

elle soit juste et adéquate. Son rôle spécifique d'autorité de recours ne se

confond toutefois pas avec celui de l'organe compétent pour adopter le plan;

elle doit préserver la liberté d'appréciation dont celui-ci a besoin dans

l'accomplissement de sa tâche (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d'appréciation

implique qu'une mesure d'aménagement appropriée doit être confirmée; l'autorité

de recours n'est pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également

convenable (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa; AC.2019.0387 du 28 janvier 2021). Elle

suppose également que le contrôle de l'opportunité s'exerce avec retenue sur

des points qui concernent principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire,

la prise en considération adéquate d'intérêts d'ordre supérieur, dont la

sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (TF

1C/528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 6.1 et les références citées). Dans le

cadre de son contrôle, l'autorité de recours examine les différents points

faisant l'objet du rapport au sens de l'art. 47 OAT. Il s'agit notamment de la

conformité du plan d'affectation aux buts et principes régissant l'aménagement

du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également de s'assurer que les principes

de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés (AC.2018.0318 du 2

juin 2020 consid. 3 et les références citées).

b) Dans le cas présent, le Tribunal de

céans a procédé, conformément à l'art. 21 LAT, à un contrôle incident de la

planification en vigueur (Plan des zones de 1979), dans le cadre de la procédure

relative au permis de construire contesté par les recourants, sur la parcelle n°

1967.

(cf. AC.2018.0250). Dans le cadre de cet examen, le Tribunal a notamment

rappelé le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti qui fait

partie intégrante de la notion d'utilisation mesurée du sol de l'art. 75 al. 1

de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.;

RS 101; cf. aussi art. 1, 3 et 15 LAT). Le Tribunal a constaté que la zone industrielle

comprenant les parcelles nos 1644 et 1967 est de dimension modeste (inférieure

à 5'000 m2) et totalement décentrée par rapport au village. Elle se

trouve entourée d'une vaste zone agricole et viticole. Même si la desserte de

cette zone par un axe principal de circulation constitue un avantage certain,

de même que son caractère décentré de nature à limiter les nuisances, le

Tribunal a retenu que le développement de nouvelles constructions sur une telle

zone n'apparaît manifestement pas conforme aux principes consacrés par la LAT, en

particulier la séparation du milieu constructible et non constructible et le développement

vers l'intérieur du milieu bâti (AC.2018.0250 consid. 1d). Cette appréciation,

confirmée par le Tribunal fédéral (TF 1C_296/2020

précité consid. 4.3), vaut également dans le cadre de la présente procédure

d'approbation de la planification communale.

c) aa) Dans son arrêt précité du 30

avril 2020 (AC.2018.0250 consid. 1d/cc), le Tribunal a aussi rappelé la teneur

de l'art. 30a al. 2 OAT qui prévoit que la délimitation de nouvelles zones

d'activités économiques requiert l'introduction par le canton d'un système de

gestion des zones d'activités garantissant, globalement, leur utilisation

rationnelle. Le Département fédéral de l’environnement, des transports, de

l’énergie et de la communication (DETEC) est compétent pour l’élaboration des

directives prévues à l’art. 15 al. 5 LAT avec les cantons (art. 30a al. 3 OAT).

Le DETEC a publié des directives techniques sur les zones à bâtir, du 17 mars

2014.

(ci-après : les Directives DETEC). Le chiffre 4.1 de ces directives

précise les prescriptions concernant les zones d’activités économiques au sens

de l’art. 30a al. 2 OAT :

"Faute de

critères quantitatifs, il faut faire appel à des critères qualitatifs.

Les classements en

zone à bâtir seront à l’avenir conditionnés à l’existence dans le canton d’une

gestion des zones d’activités économiques qui puisse justifier les besoins

définis. La gestion des zones d’activités économiques a pour but d’optimiser en

permanence, du point de vue régional, l’utilisation des zones d’activités

économiques pour qu’elle aille dans le sens d’une utilisation mesurée et

appropriée du sol. Elle s’attache par ailleurs à mettre à disposition les surfaces

et les locaux demandés par les autorités et les responsables politiques. Son rayon

d’action couvre les entreprises déjà implantées (entreprises locales) et les entreprises

susceptibles de s’implanter et issues des secteurs d’activités ciblés.

Font par exemple

partie des tâches incombant à la gestion des zones d’activités économiques:

la tenue d’une vue

d’ensemble régionale;

le pilotage actif de

l’utilisation des zones d’activités économiques, dans l’optique également de l’exploitation

des synergies potentielles.

La gestion des zones

d’activités économiques peut être opérée par le canton lui-même ou être

déléguée à des espaces fonctionnels, des régions, voire à des tiers en tant que

mission publique avec obligation de rendre compte au canton. Pour le reste, les

particularités régionales peuvent être prises en considération."

bb) Dans le cas présent, il ne s'agit pas

de créer une nouvelle zone d'activités économiques, à proprement parler, mais

de réfléchir au maintien d'une zone dont le développement n'a pas ou peu évolué

depuis près de 40 ans. Les critères précités demeurent pertinents dans ce

contexte. A cet égard, le Tribunal fédéral a notamment retenu que s'il fallait

certes reconnaître l'existence d'un intérêt public de la commune de disposer

d'une zone d'activités ainsi que les avantages liés à la desserte par un axe

principal et au caractère excentré du secteur, les atouts revêtus par la zone

litigieuse ne permettaient cependant pas de conclure que le maintien de l'affectation

industrielle – plus largement en zone d'activités – répondrait à un besoin à

l'échelle régionale, niveau auquel l'art. 15 al. 3 LAT impose de se placer. Le

fait que la moitié de la zone – correspondant à la parcelle n° 1967 – n'ait pas

été construite depuis l'adoption du Plan des zones de 1979 conduit en effet

déjà à douter de l'existence d'un tel besoin (TF 1C_296/2020 précité consid.

4.3.5.1).

A cela s'ajoute que le Tribunal de

céans a constaté, en audience, que le bâtiment principal sis sur la parcelle n°

1644.

(n° ECA 574), construit dans les années 1960, comportait certes une affectation

commerciale et/ou industrielle ou artisanale, en lien notamment avec

l'entreposage, l'entretien et le commerce de bateaux, mais également plusieurs

logements. Un second bâtiment commercial (n° ECA 672) a été érigé aux environs

de 1987. Selon le propriétaire de la parcelle, les logements existants comprendraient

entre 5 et 6 habitants. Ce dernier a également précisé que lorsqu'il avait

repris ces bâtiments en octobre 2000, ceux-ci étaient déjà en partie occupés

par des locaux destinés au logement. On rappellera que selon le registre

foncier, le bâtiment n° ECA 574 est qualifié d'habitation avec affectation mixte.

A teneur du règlement en vigueur (art. 39 et 40 RPE), la zone industrielle est

réservée aux établissements industriels, fabriques, entrepôts, garages ateliers

ou industriels, ainsi qu'aux entreprises artisanales qui entraîneraient dans

d'autres zones des inconvénients pour le voisinage. Des bâtiments d'habitation de

modeste importance pourront être admis s'ils sont nécessités par une obligation

de gardiennage ou autre raison jugée valable par la Municipalité. Dès lors qu'actuellement

déjà, plusieurs logements existent sur la parcelle n° 1644, sans qu'il soit nécessaire

d'en déterminer le nombre exact, il est douteux que l'affectation existante soit

pleinement conforme aux dispositions précitées. Quoi qu'il en soit, cette

parcelle ne serait aujourd'hui déjà pas conforme à l'art. 12 RPGA qui n'autorise

qu'un seul logement de service. Force est ainsi de s'interroger sur les besoins

objectifs d'une telle zone qui n'a, depuis plusieurs décennies, pas été pleinement

développée et qui se trouve isolée du reste du milieu bâti. Le rapport 47 OAT

ne donne aucune information quant aux besoins en zones d'activités sur le plan

régional, ni dans quelle mesure le développement d'autres zones d'activités régionales

à proximité a été examiné. Comme il a été relevé dans l'arrêt cantonal précité

(AC.2018.0250), le fait que la Commune de Concise bénéficie du statut de centre

local ne dispense pas cette dernière de procéder à l'examen d'une gestion

coordonnée régionale des besoins en zones d'activités. Un tel examen doit englober

non seulement la parcelle n° 1967 non construite à ce jour, mais aussi la

parcelle n° 1644. Il convient donc de conclure que la pesée des intérêts en

faveur du maintien de la zone litigieuse incluant les parcelles n° 1644 et 1967

est en l'état incomplète et ne peut être confirmée. Il appartient à l'autorité

cantonale intimée et à l'autorité communale compétente de compléter la pesée d'intérêts

afin de déterminer le bien-fondé du maintien de la parcelle n° 1644 en zone à

bâtir, dans la négative de sa collocation en zone viticole.

d) Quant aux exigences liées à l'ISOS,

comme le Tribunal l'a déjà constaté dans le cadre de son arrêt précité du 30

avril 2020 (AC.2018.0250 consid. 2), dans le cadre d'une révision de la

planification, il faut s'assurer que les conditions de protection figurant dans

un tel inventaire se retrouvent dans la planification. Les cantons et les

communes ont en effet l'obligation de prendre en compte les objectifs de protection

poursuivis par l'ISOS lors de l'adoption d'un nouveau plan d'affectation (TF

1C_188/2007 du 1er avril 2009, in DEP 2009 p. 509; cf. art. 11 OISOS;

AC.2019.0280 du 19 mars 2021; AC.2019.0130 du 16 janvier 2020; Aurélien Wiedler,

Plans d'affectation et objectifs de protection de l'ISOS, DC 2020/5, p. 253 ss).

En l'occurrence, la planification actuelle de 1980 ne tient pas compte de l'inscription

de la commune de Concise à l'ISOS, qui n'est intervenue qu'en février 2009. Le Tribunal

fédéral a notamment admis, avec le Tribunal de céans, que le maintien d'une

telle zone industrielle partiellement bâtie dans le secteur paraissait

difficilement compatible avec les objectifs de sauvegarde préconisés par cet

inventaire (TF 1C_296/2020 précité consid. 4.3.6). Il ressort du dossier que

dans le cadre de l'élaboration du PGA litigieux, une appréciation semble certes

avoir été effectuée en relation avec l'ISOS, sans toutefois remettre en

question le maintien d'une telle zone industrielle bâtie dans un site paysager

dont la sauvegarde est préconisée par l'ISOS. Une appréciation définitive à ce

sujet ne pourra toutefois être effectuée qu'une fois connus les besoins effectifs

en termes de zones d'activités sur le plan régional.

7.

Le recours est ainsi bien fondé en tant qu'il

conclut à l'annulation de la décision cantonale contestée. Vu l'annulation de

celle-ci et les motifs du recours, il sied aussi d'annuler les décisions

communales adoptant la planification contestée. S'agissant d'une zone d'activités

concernée par deux parcelles déterminées, il se justifie toutefois de limiter

cette annulation aux parcelles concernées par la zone d'affectation contestée,

à savoir les parcelles nos 1967 et 1644. Il convient ainsi d'admettre

le recours dans la mesure de sa recevabilité et d'annuler la décision cantonale

attaquée en tant qu'elle concerne la parcelle n° 1644. Les décisions du Conseil

communal sont aussi annulées en tant qu'elles concernent les parcelles nos

1967.

et 1644. Le dossier sera renvoyé aux autorités précitées pour nouvelles

décisions au sens des considérants. Vu le sort du recours, il n'est pas

nécessaire d'examiner les autres arguments des recourants en relation notamment

avec un surdimensionnement de la zone à bâtir.

Il n'y a pas lieu de mettre des frais

de justice à la charge de l'autorité cantonale intimée qui succombe (art. 52

LPA-VD). Au vu des circonstances, il est renoncé à percevoir un émolument de

justice à la charge de l'autorité communale qui succombe également (art. 50 LPA-VD).

Les autorités précitées verseront aux recourants, qui obtiennent gain de cause

avec l'assistance d'un avocat, une indemnité à titre de dépens (art. 55 LPA-VD;

art. 10-11 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en

matière administrative: TFJDA; BLV 173.36.5.1).

Par ces

motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

I.

Le recours est admis dans la mesure de sa recevabilité.

II.

La décision du Département des institutions et du

territoire (auparavant Département du territoire et de l'environnement), du 26

août 2019, est annulée en tant qu'elle concerne la parcelle n° 1644.

III.

Les décisions du Conseil communal de Concise, du 25

juin 2018 et du 24 juin 2019 sont annulées en tant qu'elles concernent les

parcelles nos 1644 et 1967.

IV.

Le dossier est renvoyé aux autorités intimées pour

nouvelles décisions au sens des considérants.

V.

Il n'est pas perçu d'émolument de justice.

VI.

L'Etat de Vaud, par le Département des institutions

et du territoire, versera à A.________ et B.________, créanciers solidaires, une

indemnité de 2'000 (deux mille) francs à titre de dépens.

VII.

La Commune de Concise versera à A.________ et B.________,

créanciers solidaires, un émolument de 2'000 (deux mille) francs à titre de

dépens.

Lausanne, le 17 août 2021

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires

de l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'ARE.

Il peut faire l'objet, dans les trente

jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral

suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux

conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral

(LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des

articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être

rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les

moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en

quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve

doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la

partie; il en va de même de la décision attaquée.