CDAP - AC.2020.0035 - 2020-06-03 - A._____ et B._____/Municipalité d'Echichens

TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 3 juin 2020

Composition

M. Stéphane Parrone, président; M. Pascal Langone, juge;

M. Jean-Daniel Beuchat, assesseur.

Recourant

A.________, représentée par son associé

gérant B.________ à ********

Autorité intimée

Municipalité d'Echichens, représentée

par Me Jacques HALDY, avocat à Lausanne,

Objet

Remise en état

Recours A.________, B.________ c/ décision de la

Municipalité d'Echichens du 15 janvier 2020 ordonnant le retrait d'une

palissade, parcelle n° 1011

Vu les faits suivants:

A.

La société A.________, dont le siège est à ********, est propriétaire de

la parcelle n° 1011 du registre foncier sur le territoire de la commune

d'Echichens (ci-après: la commune; anciennement, avant la fusion: commune de

Colombier-sur-Morges). D'une surface de 716 m2, ce bien-fonds

supporte un bâtiment d'habitation de 209 m2 et est en nature accès,

place privée sur 507 m2. La parcelle se trouve à la jonction de la

route de l'******** (DP 6) et de la route du ******** (DP 2). De forme arrondie

dans son côté sud ouest, elle est bordée par un trottoir qui longe ces deux

routes.

Le bien-fonds est régi par le plan partiel

d’affectation de Colombier-Village et le Plan fixant la limite des

constructions, ainsi que par le règlement communal sur le Plan général

d’affectation et la police des constructions de l'ancienne commune de Colombier

(RPGA), approuvés le 12 novembre 2003.

B.

En été 2017, A.________ a installé une palissade en bois d'une hauteur

d'environ 1,8 m en bordure du trottoir au sud ouest de sa propriété sans

demander d’approbation ou d'autorisation communale.

Par lettre du 17 octobre 2017, faisant suite à une

visite effectuée le 27 juin 2017 dans le cadre de la délivrance d'un permis

d'habiter, la Municipalité d'Echichens (ci-après: la municipalité) a demandé au

propriétaire, à titre de travaux complémentaires, de "proposer une

alternative à la palissade" posée. Elle mentionnait qu'après analyse et

consultation du Voyer et compte tenu de la mauvaise perceptibilité dans ce

carrefour, la distance de visibilité était entravée par cette construction.

Après divers entretiens entre la propriétaire et un représentant

de la municipalité, cette dernière a décidé de tolérer cette palissade. Dans

une lettre du 23 janvier 2018, elle s'adresse ainsi à la propriétaire:

"(…) Après analyse de la

situation, s'agissant d'une construction provisoire, la municipalité a pris la

décision d'autoriser le maintien de cette palissade pour une durée limitée au

31 décembre 2018, soit la date limite pour qu'elle soit remplacée par la haie

de laurelles qui a été plantée juste derrière.

Jusqu'à cette date, nous vous

invitons à prendre toutes les mesures nécessaires afin que cette palissade soit

correctement entretenue et qu'elle ne gêne ni les piétons, ni la visibilité du

carrefour.

Cet ordre vous est donné sous la

menace du contenu de l'art. 292 du Code pénal suisse qui stipule: «Celui qui ne

se sera pas conformé à une décision à lui signifiée, sous la menace de la peine

prévue au présent article, par une autorité ou un fonctionnaire compétents sera

puni d’une amende».

Tout en vous remerciant d'avance

pour votre compréhension et le respect de cette décision, nous vous présentons,

Monsieur, nos salutations les meilleures".

Par lettre datée du 2 mai 2018, mais reçue le 26

mars 2018, la propriétaire a indiqué qu'elle s'opposait à la date du 31

décembre 2018 et demandait que ce délai soit prolongé.

La municipalité a répondu le 11 avril 2018 de la

façon suivante:

"Nous accusons réception de

votre lettre reçue le 26 mars relative à l'objet mentionné en titre, qui a

retenu toute notre attention.

Cette palissade a été posée sans

l'autorisation préalable de la Municipalité. Bien que la sécurité du carrefour

soit garantie, il n'en demeure pas moins une question d'esthétique et

d'intégration au cœur du village qui n'est pas admise.

La Municipalité a pris la décision

de tolérer cet ouvrage de manière temporaire, et ce jusqu'au 31 décembre 2018.

Nous vous prions donc de vous y conformer selon notre courrier du 23 janvier

2018."

Aucun recours n’a été formé contre cette décision.

C.

Le 17 janvier 2019, constatant que la palissade n'était toujours pas

enlevée au 31 décembre 2018, la municipalité a rendu une décision formelle,

avec indication des voies de recours, ordonnant l'enlèvement de la palissade

d'ici au 31 janvier 2019.

Aucun recours n’a été formé contre cette décision.

Le 28 janvier 2019, la propriétaire a émis à l'attention

de la municipalité une proposition pour rendre plus esthétique la palissade

litigieuse, en proposant notamment de l'agrémenter d'un treillis feuillu en

matière synthétique.

Le 6 mars 2019, la municipalité s'est adressée à la

propriétaire de la façon suivante:

"Suite à nos derniers

entretiens, nous constatons que vous avez agrémenté la palissade citée en

titre, par un treillis feuillu en matière synthétique.

Dès lors, nous vous confirmons

l'accord de la Municipalité pour cette solution provisoire, dans

l'attente que la haie de laurelles ait atteint une hauteur convenable.

Toutefois, nous vous rendons

attentif au fait que la palissade en bois devra être impérativement démontée au

plus tard le 31 décembre 2019, quelle que soit la taille des laurelles.

(…)"

Aucun recours n’a été formé contre cette décision.

D.

Constatant que la palissade n'avait pas été enlevée au 31 décembre 2019,

la municipalité, par décision du 15 janvier 2020, a ordonné le retrait de la

palissade dans un délai au 31 janvier 2020.

Par acte du 10 février 2020, A.________ (ci-après:

la recourante) a interjeté un recours devant la Cour de droit administratif et

public du Tribunal cantonal (CDAP), en concluant implicitement à ce que la

décision du 15 janvier 2020 soit annulée. Elle invoque l'absence de base

légale, la pose d'une clôture n'étant selon elle pas conditionnée à une autorisation

ou demande de permis en l'espèce, la violation du principe de la bonne foi et conteste

la proportionnalité de la mesure décidée.

La municipalité a déposé sa réponse le 17 mars 2020

par l'entremise de son conseil. Elle conclut au rejet du recours, avec suite de

frais et dépens.

La recourante s'est encore déterminée le 12 mai 2020

en maintenant sa position et ses conclusions.

E.

La Cour a statué par voie de circulation.

Considérant en droit:

1.

Formé en temps utile (art. 95 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure

administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), auprès de l’autorité compétente, par la

destinataire de la décision attaquée qui a un intérêt digne de protection à son

annulation (cf. art. 75 let. a LPA-VD), le recours qui respecte les formes prévues

par la loi (art. 79 al. 1 LPA-VD par renvoi de l’art. 99 LPA-VD) est recevable.

Il y a lieu d'entrer en matière.

2.

Sur le fond, la recourante conteste la décision du 15 janvier 2020 lui

impartissant un délai au 31 janvier 2020 pour retirer et démonter la palissade

érigée sur sa parcelle n° 1011.

a) L’exécution des décisions non pécuniaires est

réglée par l’art. 61 LPA-VD, qui a la teneur suivante:

"1 Pour exécuter

les décisions non pécuniaires, l’autorité peut procéder:

a. à

l’exécution directe contre la personne de l’obligé ou de ses biens;

b. à

l’exécution par un tiers mandaté, aux frais de l’obligé.

2 L’autorité peut au

besoin recourir à l’aide de la police cantonale ou communale.

3 Avant de recourir à

un moyen de contrainte, l’autorité en menace l’obligé et lui impartit un délai

approprié pour s’exécuter. Elle attire son attention sur les sanctions qu’il

peut encourir.

4 S’il y a péril en la

demeure, l’autorité peut procéder à l’exécution sans en avertir préalablement

l’obligé.

5 Les frais mis à la

charge de l’obligé sont fixés par décision de l’autorité."

L’acte par lequel l’administration choisit de

recourir aux mesures d’exécution est une décision d’exécution. La possibilité

de recourir contre une décision d'exécution s'impose si un acte règle une

question nouvelle, non prévue par une décision antérieure, ou s'il contient une

nouvelle atteinte à la situation juridique de l'intéressé (cf. ATF 119 Ib 492 consid.

3c/bb p. 498; TF 1C_302/2016 du 18 janvier 2017 consid. 5.2; 1C_622/2015 du 24

février 2016 consid. 4.1.1; 1C_603/2012 du 19 septembre 2013 consid. 4.1 et les

autres références citées). En revanche, si un acte ne fait que reprendre, sans

les modifier, des obligations figurant déjà dans une décision antérieure, il

n'y a pas d'objet possible à un recours et l'acte en cause doit être qualifié

de mesure d'exécution, non sujette à recours (cf. ATF 129 I 410 consid.

1.1 p. 412). Le recours dirigé contre une décision d'exécution ne permet pas de

remettre en cause la décision au fond, définitive et exécutoire, sur laquelle

elle repose. On ne saurait faire exception à ce principe que si la décision

tranchant le fond du litige a été prise en violation d'un droit fondamental

inaliénable et imprescriptible du recourant ou lorsqu'elle est nulle de plein

droit (ATF 119 Ib 492 consid.

3c/cc p. 499 et les arrêts cités; TF 1C_302/2016 du 18 janvier 2017 consid.

5.2; 1C_622/2015 du 24 février 2016 consid. 4.1.1). En revanche, les conditions

d'une exécution par substitution, soit le choix de l’entrepreneur, ainsi que

les délais et modalités d’exécution, peuvent être contestées dans la mesure où

elles n’ont pas été définies par la décision de base (cf. arrêt AC.2013.0433 du

10 février 2014 consid. 6a et les arrêts cités).

b) Pour rappel, le 17 janvier 2019, constatant que

la palissade n'était toujours pas enlevée au 31 décembre 2018, la municipalité

a rendu une décision formelle ordonnant l'enlèvement de la palissade d'ici au

31 janvier 2019.

Aucun recours n’a été formé contre cette décision.

Ce prononcé rendu par la municipalité, autorité

compétente en matière de constructions en zone à bâtir, a été notifié

régulièrement à la recourante par lettre recommandée. La décision comportait à

son pied l’indication des voies et délais de recours. Il était ainsi loisible à

la recourante de contester cette décision en temps utile et de faire valoir

l’ensemble de ses arguments à cette occasion, notamment contre l'ordre de démolition.

Faute de recours, cette décision du 17 janvier 2019 est entrée en force et ne

peut plus être remise en cause.

Dans son recours objet du présent arrêt, la

recourante ne proteste ni contre le délai imparti pour retirer la clôture, ni

contre un quelconque autre point de la décision du 15 janvier 2020. Elle

invoque des moyens qui concernent le retrait de la palissade ordonnée par la

décision rendue le 17 janvier 2019, soit notamment une absence de base légale, une

violation du principe de la proportionnalité de l’ordre démonter cette

installation et une inégalité de traitement. Or, la décision du 15 janvier 2020

se borne à accorder à la recourante un délai pour exécuter la remise en état

déjà ordonnée le 17 janvier 2019 et ne fait que reprendre, sans les modifier,

les obligations figurant déjà dans cette dernière, qui revêt l'autorité de la

chose décidée. Elle constitue ainsi une décision d’exécution de la décision au

fond du 17 janvier 2019. Les mesures qui se fondent sur la décision antérieure

ne peuvent plus être attaquées pour des motifs qui pouvaient être invoqués à

l’encontre de la décision initiale (cf. CDAP AC.2016.0059/AC.2017.0355 du 17

juillet 2018 consid. 4b; AC.2016.0018 du 21 mars 2016 consid. 2b). Ainsi, le

recours dirigé contre la décision d’exécution du 15 janvier 2020 ne permet pas

de remettre en cause la décision du 17 janvier 2019, définitive et exécutoire,

sur laquelle elle repose.

La recourante ne se prévaut pas non plus de faits

nouveaux importants qui justifieraient le réexamen de la décision du 17 janvier

2019.

b) Le fait que le 6 mars 2019, la municipalité ait

toléré la pose d'un treillis feuillu en matière synthétique, en précisant

expressément qu'il s'agissait d'une solution provisoire et en rappelant que la

palissade en bois devait être impérativement démontée au plus tard le 31

décembre 2019 n'y change rien. La recourante évoque à cet égard une violation

du principe de la bonne foi dans la mesure où la municipalité avait validé son

choix de pose d'un treillis synthétique, qui a été posé sur la palissade en

bois (cf. les photographies figurant au dossier).

Force est toutefois à nouveau de constater que la

décision du 6 mars 2019, qui autorise provisoirement la pose d'un treillis

synthétique et prolonge au 31 décembre 2019 le délai pour démonter la palissade

en bois, constitue également une décision d’exécution de la décision au fond du

17 janvier 2019; elle a en effet pour objet d'imposer un délai pour la

réalisation des travaux nécessaires, ou plus précisément de repousser du 31

janvier 2019 au 31 décembre 2019 le terme fixé dans la décision de base, en autorisant

jusqu'à ce moment la pose d'un treillis feuillu synthétique sur celle-ci. Cette

décision n'a pas fait l'objet d'un recours.

En l'occurrence, on ne saurait voir une

contradiction de la municipalité dans le fait d'avoir pour des raisons

esthétiques autorisé provisoirement un treillis feuillu en matière synthétique

tout en accordant un nouveau délai pour exécuter la décision du 17 janvier 2019

tendant un démontage de la paroi litigeuse. La décision du 6 mars 2019 est très

claire en qualifiant la solution tolérée de provisoire et en rappelant que la

palissade en bois devait être impérativement démontée dans un nouveau délai au

31 décembre 2019. Dans ces conditions, il n'est pas concevable qu'une solution

provisoire adoptée avec l'accord de la municipalité puisse être assimilée à une

garantie de maintien de la palissade, dès lors qu'un nouveau délai pour la démonter

est parallèlement fixé. La recourante, qui a procédé à l'installation de la

palissade litigieuse sans demander l'autorisation ou une approbation

municipale, ne saurait ainsi se prévaloir de la protection de sa bonne foi.

3.

La recourante semble soutenir que la municipalité n'avait pas la

compétence de rendre les décisions en question, ce qui pourrait constituer un

motif de nullité susceptible de mettre en doute la validité de sa dernière

décision.

a) Aux termes de l'art. 103 LATC, aucun travail de

construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon

sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment,

ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé (al. 1, 1ère phrase).

Il est précisé à l'alinéa 2 que ne sont pas soumis à autorisation les

constructions, les démolitions et les installations de minime importance ne

servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle et dont

l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal (let. a), les

aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de

minime importance (let. b) ainsi que les constructions et les installations

mises en place pour une durée limitée (let. c), à condition, notamment, qu'ils

ne portent pas atteinte aux intérêts privés dignes de protection tels ceux des

voisins (al. 3).

L'art. 103 al. 2 in fine LATC dispose que le

règlement cantonal mentionne les objets non assujettis à autorisation. Cette

question est traitée à l'art. 68a du règlement d'application de la LATC du 19

septembre 1986 (RLATC; BLV 700.11.1), dont la teneur est la suivante:

" Non

assujettissement à autorisation

a) Objets non soumis à autorisation

1 Tout projet de

construction ou de démolition doit être soumis à la municipalité. Celle-ci,

avant de décider s'il nécessite une autorisation

a. vérifie

- si les travaux sont de minime importance au sens de l'alinéa 2 ;

- s'ils ne portent pas atteinte à un intérêt public prépondérant telle

la protection de la nature, du paysage, des régions archéologiques, des sites

naturels ou construits et des monuments historiques ou à des intérêts privés

dignes de protection tels ceux des voisins ;

- et s'ils n'ont pas d'influence sur l'équipement et l'environnement.

(…)

2 Peuvent ne pas être

soumis à autorisation :

(…)

b. les aménagements extérieurs, les excavations et les

travaux de terrassement de minime importance tels que

- clôtures ne

dépassant pas 1,20 m de hauteur ;

(…)

c. les constructions et les installations mises en place pour

une durée limitée telles que:

·

chenilles ou tunnels maraîchers saisonniers liés à une

exploitation agricole ou horticole ne dépassant pas une hauteur de 3 m ;

·

filets anti-grêle liés à une exploitation agricole déployés

temporairement ;

·

constructions mobilières comme halles de fête, chapiteaux de

cirque, tribunes et leurs installations annexes pour 3 mois au maximum ;

·

stationnement de bateaux, de caravanes et de mobilhomes non

utilisés, pendant la saison morte ;

(…)

3 Le requérant doit

fournir à l'appui de sa demande :

a. un

extrait cadastral ou une copie du plan de situation à jour et

b. un

descriptif avec photographies ou croquis."

A Echichens, le droit public communal prévoit encore

ce qui suit: aux termes de l'art. 57 RPGA, "toutes les couleurs des

peintures extérieures ou les enduits des bâtiments, tous les murs et clôtures

ainsi que les matériaux utilisés pour leur construction doivent être approuvés

préalablement par la Municipalité qui peut exiger un échantillonnage et

prescrire des matériaux et le genre d'exécution. Les clôtures seront si

possible en haies vives ou arbustes." En outre, selon l'art. 42 RPGA,

"la Municipalité prendra toutes mesures pour éviter l'enlaidissement du

territoire communal (…). Les constructions, agrandissements, transformation de

toutes espèces, les crépis, les peintures, les affichage, etc… de nature à

nuire au bon aspect d'un lieu, sont interdits. Sur l'ensemble du territoire

communal, principalement à proximité des routes, chemins et sentiers, les

installations et travaux non soumis à autorisation doivent avoir un aspect

satisfaisant".

b) En l'espèce, la palissade litigieuse a une

hauteur manifestement supérieure à celle des constructions de minime importance

mentionnées à l'art. 68a al. 2 let. b RLATC (aménagements extérieurs; clôture).

Même si elle est décrite comme provisoire, cette palissade n'a pas été conçue

comme une construction mise en place pour une durée limitée ou saisonnière, et elle

n'est pas directement comparable aux installations énumérées à l'art. 68a al. 2

let. c RLATC (qui précise la notion de l'art. 103 al. 2 let. c LATC). D'ailleurs,

elle a été érigée il y a maintenant près de trois ans. Comme cela peut être

constaté sur les photographie versées au dossier, cette palissade est une

installation suffisamment importante, en raison de sa surface, de sa

visibilité, de sa hauteur et de sa situation en limite de propriété, pour qu'elle

soit soumise aux exigences ordinaires pour les constructions qui ne sont pas de

minime importance, à savoir en premier lieu la soumission à une procédure

d'autorisation de construire. Elle est susceptible d'avoir une influence sur le

territoire, l'équipement (notamment la sécurité routière ou esthétique) et

d'avoir un impact sur des intérêts privés dignes de protection tels ceux de

voisins. Au vu de l'ensemble de ces circonstances, la municipalité était donc

fondée à retenir qu'une autorisation était nécessaire. Ces travaux – réalisés

sans avoir été autorisés ni même annoncés à la municipalité en violation de

l'art. 103 al. 4 LATC – ne sauraient à l'évidence être qualifiés de minime

importance. Même à considérer que cette installation pourrait ne pas être

soumise à autorisation en vertu de l'art. 103 al. 2 LATC, force est toutefois

de constater que l'art. 57 RPGA permettait d'exiger, cas échéant, une

approbation préalable de la municipalité avant toute construction et une

dispense d'autorisation dûment accordées.

Il en découle que la municipalité était compétente

pour en exiger le retrait et les modalités de l'exécution de celui-ci.

4.

Dans son écriture du 12 mai 2020, la recourante mentionne des clôtures

sises sur des parcelles voisines indiquant qu'elles "semblent bien moins

esthétiques" et produit un lot de photographies. Elle semble ainsi

invoquer une inégalité de traitement.

a) Il y a inégalité de traitement au sens de l'art.

8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux

situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les

situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous

points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments

de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 137 I 58 consid. 4.4 p. 68;

136 I 297 consid. 6.1 p. 304, 345 consid. 5 p. 347/348, et les arrêts cités).

b) En l'espèce, la simple existence dans les

alentours de la parcelle de la recourante des installations illustrées, dont on

ne sait d'ailleurs pas si elles ont été autorisées ou approuvées par l'autorité

intimée, ne suffit pas à retenir une inégalité de traitement, étant rappelé que

le recours dirigé contre la décision d’exécution du 15 janvier 2020 ne permet

pas de remettre en cause la décision du 17 janvier 2019, définitive et exécutoire,

sur laquelle elle repose.

Quoi qu’il en soit, même en admettant que ces

clôtures auraient bénéficié d’un traitement plus favorable dans des

circonstances analogues, le principe de la légalité de l'activité

administrative prévaut en règle générale sur celui de l'égalité de traitement,

ce qui signifie que le justiciable ne peut généralement pas se prétendre

victime d'une inégalité devant la loi lorsque celle-ci est correctement

appliquée à son cas, alors qu'elle l'aurait été faussement, voire pas du tout,

dans d'autres cas (cf. ATF 139 II 49 consid. 7.1). La recourante ne prétend

d’ailleurs pas que les conditions pour une exception au principe "pas

d'égalité dans l'illégalité" seraient réunies (voir notamment à ce sujet

TF 1C_154/2018 du 4 juillet 2018 consid. 6 et les arrêts cités).

5.

Les griefs de la recourante sont donc mal fondés. Le recours doit ainsi

être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée.

La recourante est invitée à se soumettre à la

décision municipale, dans un délai de 60 jours dès la notification du présent

arrêt.

Vu le sort du recours, les frais sont mis à la

charge de la recourante. Qui versera en outre des dépens à la Commune

d'Echichens, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel

(cf. art. 55, 91 et 99 LPA-VD).

Par ces motifs

la Cour de droit administratif et public

du Tribunal cantonal

arrête:

Faits

I.

Le recours est rejeté.

Considérants

II.

La décision de la Municipalité d'Echichens du 15 janvier 2020 est

confirmée.

III.

Un délai de soixante jours dès la notification du présent arrêt est

imparti à A.________ pour se conformer à la décision du 15 janvier 2020.

IV.

Un émolument de justice de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge

d'A.________

V.

A.________ versera une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à la

Commune d'Echichens à titre de dépens.

Lausanne, le 3 juin 2020

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de

l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa

notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000

Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des

articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS

173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss

LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle,

indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé.

Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit.

Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire,

pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la

décision attaquée.