AC.2020.0221
CDAP - AC.2020.0221 - 2022-01-10 - A._____, B._____/Département des institutions et du territoire, Conseil communal d'Arzier-Le Muids
10 janvier 2022Français38 min
I.
Source vd.ch
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 10 janvier 2022
Composition
M. Pascal Langone, président; M.
François Kart et M. Stéphane Parrone, juges; Mme Nicole Riedle, greffière.
Recourants
1.
A.________ à ********
2.
B.________ à ********
Tous deux
représentés par Me Guy
ZWAHLEN, avocat à Genève,
Autorités intimées
1.
Département des institutions et du
territoire, représenté par la Direction générale du territoire et du
logement, Service juridique, à Lausanne,
2.
Conseil communal d'Arzier-Le Muids, représenté par Me Jean-Michel HENNY, avocat à Lausanne,
Objet
Divers
Recours A.________ et B.________ c/ décisions du
Département des institutions et du territoire du 27 juillet 2020 approuvant
la zone réservée communale adoptée et du Conseil communal d'Arzier-Le Muids
du 10 février 2020 levant leurs oppositions (parcelles nos 2109 et
401)
Vu les faits suivants:
A.
a) A.________ est propriétaire de la parcelle n° 2109 de la commune d'Arzier-Le
Muids. D'une surface de 1'307 m2, cette parcelle supporte un
bâtiment d'habitation de 91 m2 au sol (ECA n° 498), le solde étant
en jardin.
B.________, fils de A.________, est quant à lui
propriétaire de la parcelle n° 401 de la même commune, d'une surface non bâtie de
2'137 m2, dont 1'903 m2 en jardin et 234 m2 en
accès, place privée. Cette parcelle jouxte, du côté nord-est, la parcelle n° 2109
et, du côté sud, les voies de chemin de fer.
Selon le plan général d'affectation de la commune
d'Arzier-Le Muids approuvé par le Conseil d'Etat le 31 juillet 1985 (PGA), les
parcelles nos 2109 et 401 sont colloquées en zone de villas.
b) Au sud des voies de chemin de fer précitées,
s'étend, en direction de l'ouest, la parcelle n° 407, d'une surface de 9'988 m2,
libre de constructions. Cette parcelle est affectée, pour sa plus grande partie,
à la zone de villas et, pour le solde, à la zone de forêt. Elle borde, du côté
ouest, de vastes terrains colloqués en zone jurassienne, destinée à
l'exploitation forestière et pastorale, ainsi qu'à la détente et aux loisirs de
plein air, selon l'art. 2.11 du Règlement général sur les constructions et
l'aménagement du territoire, approuvé par le Conseil d'Etat le 18 décembre 1992
(RPGA).
c) Les parcelles nos 2109, 401 et 407
sont situées hors du périmètre de centre de la commune, tel qu'approuvé par le
Service du développement territorial (SDT, désormais Direction générale du
territoire et du logement, DGTL) en 2012.
B.
Dans le courant de l'année 2018, la Cheffe du Département du territoire
et de l'environnement (désormais Département des institutions et du territoire;
ci-après: le département) a approuvé trois zones réservées cantonales sur le
territoire de la commune d'Arzier-Le Muids, mises à l'enquête publique par le SDT
à la suite du dépôt de demandes de permis de construire sur les parcelles nos
117, 639 et 839.
C.
Dans la perspective d'une révision de son PGA, la Municipalité d'Arzier-Le
Muids (ci-après: la municipalité) a mis à l'enquête publique, du 26 juin au 25
juillet 2019, un projet de zone réservée communale, comprenant un plan, un règlement
et un rapport d'aménagement selon l'art. 47 de l'ordonnance fédérale du 28 juin
2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1; ci-après: le rapport 47
OAT).
Le règlement a la teneur suivante:
"Article 1 : But
La zone réservée selon l'art. 46
LATC est instaurée afin de sauvegarder les buts et principes régissant l'aménagement
du territoire. Elle doit permettre d'assurer une utilisation rationnelle et cohérente
du sol et d'adapter le dimensionnement des zones à bâtir aux besoins
conformément à la LAT.
Article 2 : Périmètre
La zone réservée déploie ses effets
sur la surface définie sur le plan annexé.
Article 3 : Effet(s)
1 Toute nouvelle
construction est interdite à l'exception des dépendances de peu d'importance au
sens de l'art. 39 RLATC, situées à moins de 5 mètres du bâtiment principal.
2 Les rénovations, transformations
des bâtiments existants peuvent être autorisées dans les limites des volumes
existants, pour autant qu'elles n'augmentent pas les surfaces habitables de façon
disproportionnée. De petits agrandissements du volume peuvent être autorisés
pour des lucarnes, sas d'entrée, isolation périphérique, éléments techniques,
etc.
3 Des agrandissements mesurés
des bâtiments existants peuvent être autorisés s'ils sont destinés à augmenter
la surface liée à des activités professionnelles.
Article 4 : Mise en vigueur,
durée et abrogation
La zone réservée entre en vigueur
par décision du Département compétent pour la période prévue par l'art. 46 LATC,
à savoir 5 ans, prolongeable 3 ans. Pendant sa durée de validité, elle prime
sur toutes les dispositions antérieures, notamment celles des règlements
communaux qui lui sont contraires".
Le rapport 47 OAT expose notamment ce qui suit:
"[...]
3.1 Nécessité de la zone réservée
Au sens de l'art. 15 LAT "Les
zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins
prévisibles pour les quinze années suivantes. Les zones à bâtir surdimensionnées
doivent être réduites." Pour la Commune d'Arzier-Le Muids, les réserves à
bâtir pour l'habitation à l'horizon 2036 - au sens de la mesure A11 du plan directeur
cantonal - sont, aujourd'hui déjà atteintes. Dès lors, la Commune est amenée à
réviser son PGA, d'ici 2021 au plus tard, pour être en conformité avec la législation
fédérale sur l'aménagement du territoire.
[...]
la zone à bâtir de la commune est largement surdimensionnée.
[...]
Au total, la zone à bâtir d'Arzier-Le Muids pourrait accueillir 762 habitants
de plus par rapport ce qui est autorisé par la mesure A11 du PDCn.
Ainsi, selon les indications de
simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir (d'habitation et mixte),
le potentiel encore constructible pour l'accueil de nouveaux habitants est très
largement supérieur à la croissance accordée par la mesure A11.
[...]
L'inscription d'une zone réservée
sur l'ensemble des zones à bâtir pour l'habitation permet de "geler"
temporairement les terrains constructibles et de traiter tous les propriétaires
fonciers sur un même pied d'égalité dans l'attente du PGA révisé.
3.2 Périmètre et
caractéristiques du projet
L'inscription d'une zone réservée
est à réaliser sur l'ensemble des zones à bâtir pour l'habitation afin
de traiter tous les propriétaires fonciers sur le même pied d'égalité. Plus précisément,
la zone réservée est à réaliser sur la zone de village, sur la zone de villas
ainsi que sur les plans spéciaux légalisés destinés à l'habitation (PQ Les
Virous, PQ La Caroline, PPA La Chèvrerie).
Les parcelles qui ont déjà fait
l'objet d'une zone réservée cantonale sont également soumises à la zone
réservée communale. Lors de l'entrée en force de cette dernière, le Canton
abrogera la zone réservée cantonale pour que seule celle communale reste en
vigueur.
La zone réservée est à réaliser
également sur la zone artisanale. En effet, selon la réglementation en
vigueur, des bâtiments d'habitation pour l'exploitant à raison de deux logements
par entreprise sont autorisés. Par contre, il n'existe aucune limitation en termes
de surface de plancher. Afin d'éviter le développement de tout projet destiné à
l'habitation, il est pertinent de destiner à la zone artisanale le même traitement
que celui destiné à la zone d'habitation (zone de village, zone de villas et plans
spéciaux) dans le cadre de la réalisation d'une zone réservée.
[...]"
Le projet a suscité plusieurs oppositions, dont celles
de A.________ et B.________, propriétaires des parcelles nos 2109 et
401 incluses dans le périmètre de la zone réservée communale.
Le 16 décembre 2019, la municipalité a établi le
préavis n° 01/2020 à l'intention du Conseil communal d'Arzier-Le Muids
(ci-après: le conseil communal), reprenant en substance les considérations relatives
à la justification et au périmètre de la zone réservée exposées dans le rapport
47 OAT.
D.
Le 10 février 2020, le conseil communal a décidé d'adopter le projet de
zone réservée communale ainsi que son règlement d'application et d'approuver
les propositions de réponses aux oppositions déposées pendant l'enquête publique.
Le 27 juillet 2020, la Cheffe du département a
décidé, sous réserve des droits de tiers, d’approuver la zone réservée
communale prévue et d'abroger les zones réservées cantonales sur les parcelles
nos 117, 639 et 839 de la commune.
E.
Par actes séparés du 27 août 2020, A.________ et B.________ (ci-après:
les recourants) ont recouru contre ces décisions devant la Cour de droit administratif
et public du Tribunal cantonal (ci-après: la CDAP ou le tribunal). Ils ont conclu,
principalement, à l'annulation desdites décisions et au renvoi du dossier à la
commune pour nouvelle décision dans le sens des considérants et,
subsidiairement, à leur réforme en ce sens que la zone réservée communale ne s'étend
pas au quartier dans lequel se situent les parcelles nos 2109 et 401.
En substance, les recourants contestent la justification de la zone réservée
projetée, ainsi que le respect des principes de proportionnalité, d'égalité de traitement
et de stabilité des plans.
Le recours formé par A.________ a été enregistré
sous la référence AC.2020.0221, alors que celui déposé par B.________ a été
enregistré sous la référence AC.2020.0222.
Le 19 novembre 2020, la municipalité a déposé sa réponse
aux recours, en concluant à leur rejet.
A la même date, la DGTL, agissant au nom du département,
a fait de même.
Par avis du 20 novembre 2020, le juge instructeur a
joint les causes AC.2020.0221 et AC.2020.0222, sous la première référence.
Le 21 décembre 2020, les recourants ont déposé une réplique.
La DGTL a dupliqué le 5 février 2021.
F.
Le tribunal a statué par voie de circulation.
Considérant en droit:
1.
a) Les décisions attaquées, par lesquelles le conseil communal et la Cheffe
du département ont respectivement adopté et approuvé une zone réservée communale,
peut faire l’objet d’un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art.
92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV
173.36]).
Les recourants, auteurs d’oppositions levées au
terme de la procédure devant les autorités précédentes, ont manifestement qualité
pour recourir en application de l’art. 75 al. 1 let. a LPA-VD, en tant que les
décisions attaquées concernent les parcelles nos 2109 et 401 dont
ils sont propriétaires. En tant que de besoin, on précisera que les recourants
ne sauraient en revanche se prévaloir de la qualité pour recourir s'agissant d'autres
parcelles situées dans le même quartier ou secteur (également concernées par la
zone réservée communale), dont ils ne sont pas propriétaires.
Au surplus, les recours ont été interjetés en temps
utile (art. 95 LPA-VD) et satisfont aux autres conditions formelles de recevabilité
(art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), de sorte
qu’il se justifie d’entrer en mati.e sur le fond.
2.
Le tribunal examinera en premier lieu la question de savoir si la zone réservée
litigieuse s’avère bien fondée dans son principe.
a) aa) Selon l'art. 27 de la loi fédérale du 22 juin
1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), s'il n'existe pas de plan
d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose, l'autorité compétente
peut prévoir des zones réservées dans des territoires exactement délimités. A
l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui puisse entraver
l'établissement du plan d'affectation (al. 1). Une zone réservée ne peut être
prévue que pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai
(al. 2).
En droit cantonal, l'art. 46 de la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11)
prévoit que les communes ou le département peuvent établir des zones réservées
selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la constructibilité de terrains
pendant une période maximale de cinq ans, pouvant être prolongée de trois ans
au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est celle des plans d'affectation
(al. 2).
bb) Les zones réservées ont pour but de garantir
(provisoirement) la planification (telle qu'elle a été envisagée). Il s'agit en
particulier de garantir aux autorités chargées de l'aménagement du territoire
la liberté de planifier et de décider, et d'éviter que des projets de
constructions viennent entraver cette liberté. En d'autres termes, la création
d'une zone réservée est justifiée de manière à ne pas rendre plus difficiles,
voire impossibles, de futurs déclassements ou réaffectations et à garantir le
redimensionnement de la zone à bâtir dans le cadre de la révision du plan général
d'affectation (arrêt TF 1C_218/2020 du 23 juillet 2021 consid. 3.1.1; arrêt CDAP
AC.2020.0337/AC.2020.0345 du 30 juin 2021 consid. 3a/bb et les références citées).
Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone
réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de modifier
la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et le respect
du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones concernées ne
doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une situation en
vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2 p. 141; arrêt CDAP
AC.2020.0109 du 1er avril 2021 consid. 2a et les références citées).
L'établissement d'une zone réservée répond à un
intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que
celui-ci soit ou non conforme au droit. S'il faut une nécessité de planifier,
assortie d'une intention concrète, il n'est toutefois pas nécessaire que
l'autorité ait déjà une idée précise de la manière dont elle entend redéfinir
la zone à bâtir, en particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple
intention de sa part mais d'une obligation résultant directement de la LAT ou
du plan directeur cantonal. Tel est le cas de l'obligation de réduire les zones
à bâtir surdimensionnées prévue à l'art. 15 al. 2 LAT (arrêt TF 1C_218/2020
précité consid. 3.1.1 et les références citées). La mesure contestée constitue la
première étape de ce processus obligatoire. En général, une zone réservée
satisfait à l'exigence d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité
puisqu'il s'agit de préserver la liberté de planification de l'autorité compétente.
La règle de la nécessité est également respectée lorsque la zone réservée
correspond au périmètre concerné par l'obligation de planifier. C'est en
fonction de ces critères que la pesée des intérêts doit être effectuée (arrêts
TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 5.1; 1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid.
5.1; arrêt CDAP AC.2020.0109 précité consid. 2c).
Aussi, la jurisprudence considère qu'il convient de
confirmer la zone réservée projetée si la possibilité d'un déclassement peut raisonnablement
être prise en considération dans le cadre de la future révision du plan général
d'affectation (cf. arrêts CDAP AC.2020.0337/AC.2020.0345 précité consid. 5b;
AC.2019.0384/AC.2019.0385 du 2 décembre 2020 consid. 3 et les références
citées).
Enfin, dans une affaire concernant la commune de
Founex, le Tribunal fédéral a confirmé une zone réservée communale, qui
s'étendait à l'ensemble des surfaces constructibles à faible densité, en retenant
que cela permettait d'assurer une liberté d'action suffisante de la commune dans
le cadre de la révision de son plan d'affectation à l'échelle de tout le territoire
communal et que, dans ce cadre, le principe d'égalité de traitement empêchait
que certaines parcelles soient exclues du périmètre visé, à moins qu'il
apparaisse d'emblée qu'elles ne pourraient être concernées par le remaniement
de la zone à bâtir (arrêt TF 1C_16/2019 du 18 octobre 2019 consid. 4.4).
b) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale
ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure d'approbation est celle
des plans d'affectation.
La LAT impose au droit cantonal certaines exigences
en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins
doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est
pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT soit une
autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de l’administration ou du
gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96;
127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que cette autorité soit
indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa, bb p.
242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT ne se
réduit pas à la constatation des faits et de l’application du droit; il
comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à l’autorité
d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable, et cela
quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme au droit (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97; 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; arrêt TF
1C_417/2009 du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant
que l’autorité cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme
autorité supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid.
6.6 p. 97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou
mésusé de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant
des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf. art. 2 al.
3 LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une mesure de planification doit
être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait;
l’autorité de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution,
même tout aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242).
c) À l'appui de la décision d'instaurer une zone
réservée communale, les autorités intimées invoquent le surdimensionnement de la
zone à bâtir.
aa) L'art. 75 al. 1 de la Constitution fédérale de
la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) prévoit que la
Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire. Celui-ci
incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du sol et une
occupation rationnelle du territoire. L'art. 1er al. 1 LAT précise
que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation
mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles et non constructibles
du territoire et à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un
développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1er al. 2 LAT
définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition, dans sa nouvelle
teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, prescrit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent
les efforts entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de
la vie, telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (let. a),
d'orienter le développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti,
en maintenant une qualité de l'habitat appropriée (let. abis) et de
créer un milieu bâti compact (let. b). L'art. 3 LAT expose les principes
d'aménagement, parmi lesquels il convient notamment de préserver le paysage (al.
2) et d'aménager les territoires réservés à l'habitat et à l'exercice
d'activités économiques selon les besoins de la population tout en limitant
leur étendue (al. 3) ceci impliquant notamment de prendre les mesures propres à
assurer une meilleure utilisation dans les zones à bâtir des friches, des
surfaces sous-utilisées ou des possibilités de densification des surfaces de
l'habitat (al. 3 let. abis LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en
vigueur le 1er mai 2014, se lit comme suit:
"Art.
15 Zones à bâtir
1 Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2 Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3 L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire.
En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la
nature et le paysage.
[...]"
Avec ces modifications, le législateur fédéral a voulu
se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du territoire,
à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres cultivables. Le
nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer des nouveaux
terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la jurisprudence fédérale
(ATF 141 II 393 consid. 2 p. 395; arrêt TF 1C_113/2014 du 3 septembre 2014
consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision
partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010 959, ch.
1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a essentiellement codifié la
jurisprudence et la pratique, mais la modification de la LAT apporte certaines
innovations telles que l'exigence de plans directeurs contenant les stratégies
de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé plus précis des surfaces
en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2 p. 395; Alexandre Flückiger,
La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et méthodes, Révision
2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015, p. 81). Les nouvelles
règles de la LAT relatives au redimensionnement des zones à bâtir ont permis de
mettre en évidence d'importants décalages entre les exigences légales prévalant
déjà sous l'ancien droit et les dimensions effectives des zones à bâtir (arrêts
TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier 2016 consid. 7.2; Message, FF
2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980, ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p.
988).
L'art. 8a LAT dispose que dans le domaine de
l'urbanisation, le plan directeur cantonal doit définir notamment la dimension totale
des surfaces affectées à l'urbanisation (let. a), la manière de concentrer le
développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let.
c) et la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de
l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 al. 1 LAT, le plan directeur a
force obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7 p. 485).
bb) Dans le canton de Vaud, la question de
l'adaptation des zones à bâtir aux besoins prévisibles pour les quinze années
suivantes, au sens de l'art. 15 LAT, a été traitée en particulier par la mesure
A11 du Plan directeur cantonal (PDCn). Ce plan est entré en vigueur 1er
août 2008 et a par la suite fait l'objet de plusieurs adaptations, la 4ème
adaptation bis, actuellement en vigueur, ayant été approuvée le 20 décembre
2019 par le Conseil fédéral.
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leurs besoins, à savoir
la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur capacité
existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves) et enfin
à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à la mesure
de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11). Dans sa
version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois, qui garantit
la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir la dispersion
de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie et en campagne.
Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à l'intérieur du territoire
urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et la recherche d'une densification
adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir aussi mesure A11). Pour assurer la
mise en œuvre de la mesure A11, les communes surdimensionnées ne peuvent
délivrer de permis de construire tant qu'elles n'ont pas redimensionné leurs zones
à bâtir si de tels permis sont susceptibles d'entraver la mise en conformité
des planifications ou que les terrains répondent aux qualités des surfaces
d'assolement (mesure A11; cf. également AC.2019.0384/AC.2019.0385 précité consid.
2b/bb).
La 4ème adaptation du PDCn a modifié
l'année de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étendu l'horizon de planification
à 2036 et fixé le taux de croissance à 0,75% pour les villages et quartiers hors
centre (mesure A11). Le développement maximal d'une commune hors centre se calcule
désormais en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le nombre d'années
qui séparent la date de référence de l'horizon de planification (21 ans). Il
correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21 ans). Les communes
qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir, doivent réviser leurs plans
d'affectation et soumettre leur projet à l'approbation du canton au plus tard
cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à savoir en juin 2022).
Selon la mesure A11, cette révision prend au moins en compte les aspects
suivants: la qualité de la desserte en transports publics; l'accès en mobilité
douce aux services et équipements; la qualité des sols et les ressources, dont
les surfaces d'assolement; l'environnement, notamment la nature, le paysage, et
la maîtrise d'éventuels risques et nuisances; la capacité des équipements et
des infrastructures; la possibilité d'équiper à un coût proportionné; ainsi que
la disponibilité des terrains. Pour répondre aux besoins à 15 ans, les communes,
dans l'ordre, réaffectent les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement,
densifient le territoire urbanisé et mettent en valeur les réserves et les
friches notamment par la densification (cf. AC.2019.0384/AC.2019.0385 précité
consid. 2b/bb).
d) En l'espèce, il ressort du rapport 47 OAT et du préavis
n° 01/2020 à l'intention du conseil communal que la commune présente une importante
surcapacité d'accueil (correspondant à 762 habitants, dont 575 hors centre), et
que, partant, la zone à bâtir communale destinée à l'habitation est surdimensionnée.
Les chiffres évoqués par la DGTL dans ses écritures diffèrent légèrement, mais
font également état d'un surdimensionnement important de la zone à bâtir, hors
centre.
Dans une argumentation peu claire, les recourants
font valoir que le calcul justifiant la mise en place de la zone réservée litigieuse
serait erroné et que "la condition de surdimensionnement ne serait pas établie".
Ils se contentent à cet égard d'affirmer qu'il conviendrait de prendre un taux de
croissance de 15,75% "pour la période concernée pour l'ensemble de la zone
concernée", sans autres explications (recours, p. 9). En l'occurrence, on
constate que les autorités intimées ont appliqué le taux de croissance de 0,75%
par an (15,75% pour l'horizon de planification) pour calculer le dimensionnement
des zones à bâtir hors centre destinées à l'habitation, comme prescrit par le
PDCn (cf. consid. 2c/bb), de sorte que l'on ne voit pas en quoi le calcul
serait erroné ou critiquable. On observe ensuite que le calcul met en évidence
une surcapacité d'accueil des zones à bâtir hors centre, de sorte que le
surdimensionnement de ces zones est établi, étant précisé que les recourants
n'apportent aucun élément susceptible de remettre en cause ce constat. Partant,
ces premières critiques tombent à faux.
Les recourants semblent en outre soutenir, de
manière plus générale, que la méthodologie de dimensionnement des zones à bâtir
appliquée dans le canton de Vaud, fondée sur des plafonds de population à un
horizon donné, serait contraire aux buts poursuivis par la LAT et ne serait
d'ailleurs pas prévue par cette loi; le législateur fédéral n'aurait pas cherché
à réduire, voire limiter le nombre d'habitants dans les zones à bâtir, mais à
concentrer l'habitat dans les zones déjà bâties pour éviter le mitage du
territoire. La méthode appliquée par les autorités cantonales et communales aboutirait,
dans le cas d'espèce, à vouloir déclasser des zones déjà construites, ce qui irait
à l'encontre de la volonté du législateur fédéral. Les recourants précisent que
le fait que la mesure A11 du PDCn ait été approuvée par le Conseil fédéral (le 31
janvier 2018, pour la 4ème adaptation) n'y changerait rien, le garant
de la conformité au droit fédéral n'étant pas l'exécutif fédéral, mais le Tribunal
fédéral. Si plusieurs cas de zones réservées prévues dans le canton de Vaud
auraient été portées devant le Tribunal fédéral, celui-ci ne se serait jamais
prononcé sur la conformité au droit fédéral et en particulier à la LAT de la
méthode adoptée par le canton (recours, p. 9, et duplique, p. 9).
Sur ce point également, les critiques des recourants
doivent être écartées. En effet, dans un arrêt récent, le Tribunal fédéral a confirmé
qu'il n'y avait pas de raison de revenir sur la méthode de dimensionnement des
zones à bâtir appliquée par les autorités cantonales vaudoises (cf. arrêt TF
1C_218/2020 précité consid. 2.2). Par ailleurs, on ne voit pas en quoi la mise
en zone réservée d'une partie du territoire communal irait à l'encontre des
buts poursuivis par la LAT, visant notamment à orienter le développement de l'urbanisation
vers l'intérieur du milieu bâti et à créer un milieu bâti compact (art. 1 al. 2
LAT). La mesure dont il est ici question n'équivaut assurément pas à un déclassement
de parcelles, quelles qu'elles soient; la mesure litigieuse vise bien plutôt à
préserver la marge de manœuvre des autorités communales dans la perspective de révision
du PGA, étape ultérieure - qui ne fait pas l'objet de la présente procédure -
et qui permettra une analyse approfondie de la planification communale et une
mise en conformité de celle-ci avec les exigences posées par la LAT. C'est dans
ce cadre-là que la commune pourra procéder, le moment venu, à d'éventuels déclassements,
voire à la réduction de droits à bâtir dans certaines zones.
En conclusion, le surdimensionnement des zones à bâtir
destinées à l'habitation et mixte de la commune d'Arzier-Le Muids est suffisamment
établi. Il s'ensuit que l'autorité communale a l'obligation de réviser sa
planification dans un délai échéant au mois de juin 2022, conformément au PDCn
et à l'art. 15 al. 2 LAT. On se trouve dès lors dans une situation où une adaptation
de la planification s'impose, au sens de l'art. 27 al. 1 LAT; l'intention de la
commune de satisfaire à cette obligation ressort d'ailleurs clairement du fait qu'elle
a entamé le processus de révision de son PGA, comme en atteste le rapport 47 OAT
(cf. ch. 1.3, "Chronologie").
Partant, la première condition matérielle posée à
l'instauration d'une zone réservée - relative à la nécessité d'adapter un plan
d'affectation - est remplie.
3.
L'exigence relative à la délimitation exacte des territoires concernés -
deuxième condition matérielle à la mise en place d'une zone réservée - est également
réalisée, puisque la zone réservée correspond à toutes les zones à bâtir destinées
à l'habitation et mixte de la commune (zone de village, zone de villas, zone de
faible densité, plans spéciaux et zone artisanale), soit toutes les zones constructibles
pouvant accueillir de l'habitat. Le périmètre de la zone réservée litigieuse
est du reste clairement représenté sur le plan ayant fait l'objet de l'enquête publique.
4.
La troisième condition matérielle a trait au respect du principe de proportionnalité.
Les recourants estiment que la mesure litigieuse violerait ce principe, et
partant la garantie de la propriété.
a) Le classement d'un terrain en zone réservée constitue
une restriction de droit public à la garantie de la propriété (ancrée à l'art. 26
al. 1 Cst.) et doit dès lors répondre aux conditions fixées à l'art. 36 Cst.
(base légale, intérêt public et proportionnalité).
Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure
restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et
que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de
la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé
et exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou
privés compromis (principe de proportionnalité au sens étroit, impliquant une
pesée des intérêts [ATF 142 I 76 consid. 3.5.1 p. 84]).
b) En substance, les recourants font valoir que l'étendue
de la zone réservée projetée irait au-delà de ce qui serait nécessaire, dès
lors qu'un déclassement des parcelles nos 2109 et 401 ne se justifierait
pas et n'entrerait, partant, pas en ligne de compte. Les parcelles concernées seraient
en effet situées au centre de la localité (la gare se trouvant à moins de 600 m
de celles-ci, selon les recourants), dans un secteur densément construit qui devrait
bien plutôt faire l'objet de densification que de déclassements. En outre, un éventuel
déclassement des parcelles nos 2109 et 401 aurait pour effet de créer
une brèche dans le bâti existant, ce qui irait à l'encontre du but recherché
par le législateur. Par ailleurs, sous l'angle de la pesée des intérêts, l'intérêt
privé des recourants à pouvoir - à court terme - construire sur leurs parcelles
l'emporterait sur l'intérêt public à inclure le secteur en cause dans la zone
réservée projetée. A cet égard, les recourants exposent que l'intérêt public à
restreindre la possibilité de construire sur les parcelles dont ils sont
propriétaires serait faible, dans la mesure où le secteur concerné ne se
caractériserait pas par une "surdensification exagérée", chaque
parcelle n'accueillant qu'une, voire deux constructions. En d'autres termes, le
but d'éviter une "surdensification" serait déjà atteint.
c) aa) En l'espèce, il est indéniable que la mesure contestée
satisfait l'exigence d'aptitude puisqu'elle permet de préserver la liberté de
planification des autorités communales.
bb) Sous l'angle de la nécessité de la mesure, se
pose la question de savoir si la possibilité d'un déclassement ou d'une diminution
des droits à bâtir des parcelles nos 2109 et 401 peut
raisonnablement être prise en considération dans le cadre de la révision du PGA.
A cet égard, on constate que la parcelle n° 2109
présente une surface de 1'307 m2, ne comporte qu'un bâtiment d'habitation
de 91 m2 au sol et est libre de construction pour le surplus. Elle
est entourée de parcelles bâties sur trois côtés (nord, est et sud) et borde la
parcelle n° 401 - d'une surface de 2'137 m2, entièrement
libre
de construction - du côté ouest. Quant à la parcelle n° 401, elle jouxte, des
côtés nord et est, des parcelles bâties et, du côté sud (au-delà des voies de
chemin de fer), la parcelle n° 407 d'une surface non bâtie de 9'988 m2.
Il apparaît ainsi que les parcelles dont les recourants
sont propriétaires présentent ensemble une surface non négligeable (s'élevant à
3'444 m2), dont la plus grande partie n'est - en l'état - pas bâtie,
et qu'elles s'inscrivent dans le prolongement d'une parcelle libre de
constructions, de très grandes dimensions, bordant de vastes terrains non
constructibles.
On observe en outre que les parcelles nos 2109 et 401 sont, selon le PGA en vigueur,
colloquées en zone de villas; celle-ci apparaît comme une zone peu densément
construite (contrairement à ce que soutiennent les recourants), puisque l'indice
d'utilisation du sol y est fixé à 0,25 et que le nombre d'appartements par
bâtiment y est limité à trois (art. 2.2 et 4.1 RPGA). Les parcelles nos
2109 et 401 se situent par ailleurs hors du périmètre de centre, tel que représenté
sur le plan produit par la DGTL. A cela s'ajoute que les vues aériennes
disponibles sur le site du guichet cartographique cantonal permettent de
constater que les parcelles des recourants se trouvent véritablement dans la
partie périphérique des zones bâties de la commune, en limite de vastes secteurs
non constructibles.
Au vu de ces éléments et du surdimensionnement important
que présente la zone à bâtir communale, on ne saurait totalement exclure qu'il
soit nécessaire, dans le cadre de la révision du PGA, de déclasser les
parcelles nos 2109 et 401, étant précisé que même les parcelles
équipées, voire comportant déjà des constructions, peuvent - ou au besoin
doivent - être attribuées à une zone de non-bâtir (cf. ATF 113 Ia 362 consid.
2b p. 367; arrêt CDAP AC.2018.0327 du 5 mars 2020 consid. 5a). A noter au demeurant
qu'il semble peu probable qu'un éventuel déclassement des parcelles concernées entraîne
une situation de brèche dans le milieu bâti, comme le soutiennent les
recourants; il serait en effet pour le moins surprenant que le futur PGA maintienne
la parcelle n° 407 en zone constructible, tout en colloquant les parcelles nos
2109 et 401 en zone inconstructible. Toutefois, quand bien même un éventuel déclassement
des parcelles des recourants avait pour effet de créer une brèche dans le milieu
bâti, le Tribunal fédéral a déjà relevé que, dans un contexte général d'habitat
de très faible densité (ici un quartier de villas) et dispersé dans une même
commune, cumulé à un surdimensionnement de la zone à bâtir, toutes les "brèches"
créées par ce type d'urbanisme n'étaient peut-être pas raisonnablement
destinées à être comblées (cf. arrêts TF 1C_218/2020 précité consid. 3.4.2; TF
1C_394/2019 du 14 août 2020 consid. 4.2.1).
En conclusion, la zone réservée communale - en tant
qu'elle inclut les parcelles nos 2109 et 401 - ne va pas, d'un point
de vue spatial, au-delà de ce qui est nécessaire à la révision du plan d'affectation.
cc) Par surabondance, de manière plus générale, il
convient de relever que le choix consistant à inclure l'ensemble des parcelles
colloquées en zones à bâtir destinées à l'habitation et mixte dans la zone
réservée communale correspond à l'une des deux manières d'établir une zone
réservée. Il ressort en effet des directives établies par la DGTL (cf. fiche d'application
- "Comment établir une zone réservée communale?", octobre 2020) que
le périmètre d’une zone réservée peut être établi de deux manières, à savoir
soit par un périmètre ciblé de la zone réservée sur un secteur d’urbanisation
défini ou une/des portion/s du territoire communal, auquel cas le choix des
parcelles incluses dans la zone réservée doit être justifié, soit par un
périmètre global de la zone réservée sur l’ensemble de la zone à bâtir du
territoire communal indépendamment du statut du bâti, cette dernière solution ayant
été choisie par la commune d'Arzier-Le Muids.
Sur ce point, il ressort du préavis n° 01/2020 à l'intention
du conseil communal que la réflexion de la municipalité relative à l'établissement
d'une zone réservée s'est faite dans un contexte d'important surdimensionnement
de la zone à bâtir et du dépôt au cours des dernières années de nombreuses
demandes de permis de construire, ayant abouti depuis le printemps 2017, à l'instauration
de trois zones réservées cantonales sur le territoire de la commune. Le préavis
précité précise que la stratégie communale d'établir une zone réservée sur
l'ensemble de la zone à bâtir pour l'habitation permettrait d'éviter que des
zones réservées cantonales "en tâches de léopard" s'établissent au
fur et à mesure et de manière incohérente sur le territoire communal.
Il apparaît ainsi que la démarche choisie par la
commune n'apparaît pas insolite, ni critiquable, ce d'autant plus que les zones
à bâtir communales destinées à l'habitation et mixte autorisent principalement des
capacités constructives d'une densité que l'on pourrait caractériser de moyenne
à faible (0,60 pour la zone de village, 0,25 pour la zone de villas et 0,15
pour la zone de faible densité). On rappelle au demeurant que le Tribunal fédéral
a confirmé la mise en place d'une zone réservée communale portant sur l'ensemble
des zones susceptibles d'accueillir de l'habitat à Founex (cf. arrêt TF
1C_16/2019 précité consid. 3).
dd) Sous l'angle de la pesée des intérêts, s'opposent
l'intérêt public à pouvoir bloquer provisoirement la constructibilité dans une
commune surdimensionnée - et ainsi maintenir la liberté de planification des autorités
communale de manière à garantir le redimensionnement de la zone à bâtir - et
l'intérêt privé des recourants à pouvoir valoriser leurs parcelles.
En l'occurrence, on constate que la mise en zone réservée
des parcelles nos 2109 et 401 constitue une mesure conservatoire limitée
dans le temps, qui ne modifie pas l'affectation du sol, ne préjuge pas de l'affectation
définitive de celui-ci, poursuit un but d'intérêt public prépondérant visant à
mettre la zone à bâtir communale en conformité avec l'art. 15 LAT et n'empêche
pas la réalisation de certains travaux de rénovation et de transformation (cf.
art. 3 du règlement de la zone réservée).
Dans ces circonstances, l'intérêt privé des
recourants - qu'il n'y a certes pas lieu de minimiser - doit toutefois céder le
pas devant l'intérêt public prépondérant en jeu.
ee) Partant, la zone réservée projetée s'avère
conforme au principe de proportionnalité; la troisième condition matérielle
posée à l'instauration d'une zone réservée est ainsi donnée.
En outre, les conditions posées à une restriction de
la garantie de la propriété sont réalisées (art. 36 Cst.), la mesure contestée
reposant sur une base légale (art. 27 LAT et 46 LATC), poursuivant un intérêt
public et respectant de surcroît le principe de proportionnalité.
Mal fondé, le grief doit être écarté.
5.
Les recourants invoquent en outre une violation du principe de l'égalité
de traitement. Il ne se justifierait pas, à leur sens, de traiter de la même manière
les parcelles construites, partiellement construites et non construites, la mesure
contestée portant davantage atteinte aux droits des propriétaires de parcelles
non construites.
a) Une décision ou une norme viole le principe de
l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui ne
se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à
réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu
des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité
de manière identique et que ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente.
Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié se rapporte à une
situation de fait importante (ATF 141 I 153 consid. 5.1 p. 157; 140 I 77 consid.
5.1 p. 80).
Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration
des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement
local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de
mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne
tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation.
Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit
objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2 p. 170; 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249).
b) Selon les explications apportées par la
municipalité dans la présente procédure, la zone réservée communale couvre
l'intégralité des zones à bâtir pour l'habitation et mixte afin, notamment, de
traiter tous les propriétaires de manière égalitaire, l'égalité de traitement
étant assurée entre parcelles déjà complètement bâties, entre parcelles partiellement
bâties et entre parcelles non bâties.
Dès lors que toutes les parcelles sises dans les
zones destinées à l'habitation ou mixte sont incluses dans la zone réservée
communale, la parcelle n° 2109, qui comporte déjà un bâtiment d'habitation, n'est
pas traitée différemment d'autres parcelles qui se trouvent dans la même
situation. Pour ce qui est de la parcelle n° 401, libre de construction, elle
est traitée de la même manière que d'autres parcelles non bâties sises dans des
zones destinées à l'habitation et également incluses dans la zone réservée.
Dans ces circonstances, les recourants ne sauraient se
plaindre d'une violation du principe de l'égalité de traitement. Partant, mal
fondé, le grief est rejeté.
6.
Enfin, les recourants invoquent une violation de la stabilité des plans
d'affectation.
En l'occurrence, on observe que le plan des zones de
la commune date de 1985 et le règlement y relatif de 1992. Comme on l'a vu, la
mise en place de la zone réservée litigieuse constitue une première étape dans
le processus de révision du PGA visant à mettre ce plan en conformité avec l'art.
15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014. Dans
ces conditions, la mesure querellée ne pose manifestement pas problème sous l'angle
de la stabilité des plans.
Mal fondé, ce dernier grief est écarté.
7.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation
des décisions attaquées. Succombant, les recourants supporteront un émolument judiciaire
(art. 49 al. 1 LPA-VD), ainsi qu'une indemnité à titre de dépens à allouer à la
commune, qui a agi par l'intermédiaire d'un avocat (art. 55 LPA-VD).
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
Faits
I.
Le recours est rejeté.
Considérants
II.
Les décisions du Conseil communal d'Arzier-Le Muids du 10 février 2020 et
du Département des institutions et du territoire du 27 juillet 2020 sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 2'000 (deux mille) francs est mis à la charge
de A.________ et B.________, solidairement entre eux.
IV.
A.________ et B.________ verseront, solidairement entre eux, une indemnité
de 2'000 (deux mille) francs à la commune d'Arzier-Le Muids, à titre de dépens.
Lausanne, le 10 janvier 2022
Le président: La greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu’à l’OFDT/ARE.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000
Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des
articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110),
le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le
mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.