AC.2020.0237
CDAP - AC.2020.0237 - 2021-09-15 - A._____, B._____/Département des institutions et du territoire, Municipalité de Yens
15 septembre 2021Français62 min
B.________ le 13 décembre 2019 et celle de la A.________ le 16 décembre 2019. Selon
Source vd.ch
TRIBUNAL CANTONAL
COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC
Arrêt du 15 septembre 2021
Composition
M. François Kart, président;
Mme Pascale Fassbind-de Weck, assesseure, et M. André Jomini, juge.
Recourantes
1.
A.________ à ******** représentée
par Me Daniel GUIGNARD, avocat à Lausanne,
2.
B.________ à ******** représentée
par Me Pascal NICOLLIER, avocat à La Tour-de-Peilz,
Autorité intimée
Département des institutions et du
territoire,
Autorité concernée
Municipalité de Yens,
représentée par Jean-Daniel THERAULAZ, avocat à Lausanne.
Objet
plan d'affectation
Recours A.________ et B.________ c/ décision du Département
des institutions et du territoire du 5 août 2020 levant leur opposition et
approuvant la zone réservée cantonale sur les parcelles n° 652, 654, 657 à
661, 1384, 1395, 1411, 1494, 1616, 1867 et 2100 de la commune de Yens -
Dossier joint: AC.2020.0251
Recours B.________ c/ décision du Département des institutions et du
territoire du 5 août 2020 levant son opposition et approuvant la zone
réservée cantonale sur les parcelles n° 652, 654, 657 à 661, 1384, 1395,
1411, 1494, 1616, 1867 et 2100 de la commune de Yens - Dossier joint à AC.2020.0237
Vu les faits suivants:
A.
Le lieu-dit "En Muraz" du territoire de la commune de Yens est
régi par le plan de quartier (PQ) du même nom, adopté par le Conseil communal
le 11 octobre 1993 et approuvé par le Conseil d'Etat le 31 août 1994. Ce PQ, qui
comprend les parcelles nos 652, 654, 657 à 661, 1384, 1395, 1411,
1494, 1616, 1867 et 2100, se situe à l'extrémité Nord-Est d'une large bande
affectée à la zone à bâtir. Ladite bande s'étire le long du coteau sur environ
un kilomètre depuis le village, pour sa plus grande part entre les lignes
formées par le chemin de Chanta-Merloz en amont et le chemin de Sus-Vellaz en
aval. Le PQ est bordé au Nord-Est par la zone forestière. En amont et en aval,
il est enserré, à l'instar du reste de la bande précitée, par la zone agricole.
Le PQ n'ayant pas été réalisé à ce jour, son périmètre ne supporte en l'état
que les bâtiments érigés avant son adoption, à savoir trois maisons
d'habitation (sur les parcelles nos 1395 et 1494 et 1867) et un
bâtiment agricole (sur la parcelle n° 652).
Les parcelles incluses dans le PQ appartiennent
toutes à A.________, à l'exception des parcelles nos 1395 et 1494. Les
parcelles propriétés de A.________ sont promises-vendues à B.________.
B.
Dans le courant de l'année 1998, l’un des propriétaires de l’époque a
requis l'autorisation de construire une première étape du PQ, à savoir seize
logements implantés dans la partie Nord, ainsi que l'autorisation de réaliser
la route de liaison interne au PQ (reliant le secteur amont au secteur aval) et
des travaux d'équipement. Ouvertes du 19 février au 10 mars 1999, les deux
enquêtes publiques ont suscité de nombreuses oppositions, que la Municipalité
de Yens (ci-après: la municipalité) a levées par décisions des 28 avril et 12
juillet 1999. Statuant sur recours des opposants le 28 juin 2000 (arrêt AC.1999.0080),
l’ancien Tribunal administratif (aujourd’hui la Cour de droit administratif et
public du Tribunal cantonal; CDAP) a annulé ces prononcés au motif, en
substance, que l'octroi du permis de construire devait être précédé non
seulement de la réalisation de la route de liaison interne au PQ, mais aussi de
l'adaptation des tronçons englobés dans le PQ des chemins de Chanta-Merloz et
de Sus-Vellaz.
C.
Par la suite, la commune de Yens a élaboré un nouveau plan directeur
communal, approuvé par le Conseil d’Etat le 16 juin 2004 (PDCom 2004). Celui-ci
réaffirmait la volonté de mener à chef l'aménagement du quartier "En Muraz
et colloquait le secteur soumis au PQ "En Muraz" dans les "zones
et/ou affectations confortées". Dans la ligne du nouveau PDCom, la commune
a poursuivi des démarches destinées à la révision de sa planification, sous la
forme d'un projet de "plan général d'affectation" (PGA) appelé à
remplacer notamment le plan d'extension de 1980 et son règlement sur le plan
d'extension et la police des constructions. Un rapport au sens de l'art. 47 de
l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) a
été établi le 17 août 2007. Après quelques modifications en 2010, le PGA, de même
que le règlement communal sur le plan général d’affectation et la police des
constructions (RPGA), ont été adoptés par le Conseil communal le 13 septembre
2010. Ces actes ont été approuvés par le département compétent le 8 mars 2011
et mis en vigueur le 23 mai 2011. Conformément au rapport, le PQ "En
Muraz" figure désormais sur le PGA au titre de plan spécial n° 3.
D.
Entre mai et juillet 2014, l'A.________ ainsi que d'autres habitants de
la commune ont requis de la municipalité qu'elle abandonne, ou éventuellement
révise le PQ "En Muraz".
Par décision du 17 septembre 2014, la
municipalité a refusé d'entrer en matière sur cette requête. A la suite de
recours formés par L'A.________, ainsi que 57 autres
personnes, cette décision a été confirmée par la CDAP le 21 juin 2016 (arrêt AC.2014.0354)
puis par le Tribunal fédéral le 1er mai 2017 (arrêt 1C_387/2016).
E.
Dans l'intervalle, soit dès février 2012, A.________ a entamé
l'élaboration d'un nouveau projet de réalisation du PQ, portant cette fois sur
les sous-périmètres I et II de celui-ci, à savoir sur treize bâtiments, 42
logements et leurs équipements. Par décisions du 13 octobre 2015, la
municipalité a délivré les permis relatifs à la construction de logements et
d'une route de liaison, respectivement à la création de la nouvelle desserte de
quartier, d'un bassin de rétention et des équipements. Par arrêt du 31 octobre
2017 (AC.2015.0314, AC.2015.0315, AC.2015.0322, AC.2015.0323), la CDAP a rejeté
les recours formés contre ces décisions par l'A.________ ainsi que par 72
autres personnes. Par arrêt du 1er octobre 2018
(1C_665/2017,1C_661/2017), le Tribunal fédéral a admis le recours formé par les
opposants pour des motifs liés à la conformité au plan de quartier de l'équipement
projeté, en particulier s'agissant de la desserte et des accès. Le Tribunal
fédéral a par conséquent annulé les autorisations de construire litigieuses.
En août 2019, A.________ a fait établir un
nouveau dossier de permis de construire tenant compte de l'arrêt du Tribunal fédéral
du 31 octobre 2017. La Commune de Yens a établi pour sa part un dossier
technique concernant les mesures d'accompagnement du plan de quartier "En
Muraz" ayant pour objectif de concrétiser les exigences découlant du plan
de quartier en matière d'équipement, en particulier s'agissant de la desserte
et des accès. Dans le cadre de cette demande, le SDT a rendu un préavis négatif
au motif notamment que les futurs permis de construire avaient été identifiés
comme répondant aux critères de la surveillance des permis de construire au
sens du mandat qui lui avait été conféré par le Conseil d'Etat le 18 janvier
2016.
F.
Une révision partielle de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement
du territoire (LAT; RS 700) a été adoptée le 15 juin 2012 et est entrée en
vigueur le 1er mai 2014. Pour mettre en œuvre l'obligation de
réduire les zones à bâtir surdimensionnées (art. 15 al. 2 LAT), les autorités cantonales
ont notamment élaboré, lors de la 4e adaptation du Plan directeur
cantonal (PDCn) – adaptation adoptée par le Grand Conseil le 20 juin 2017 et
approuvée par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 –, une mesure A11, intitulée
"Zones d'habitation et mixtes".
La fiche du PDCn relative à cette mesure A11 indique
en introduction ce qui suit:
"Problématique
Les réserves légalisées de
terrains à bâtir sont réparties inégalement entre les communes et leur
localisation ne répond souvent plus aux critères de qualité actuels. L’article 15
LAT établit que les zones à bâtir ne doivent pas dépasser les besoins
prévisibles pour les 15 prochaines années. Les communes définissent leur
croissance démographique dans les limites fixées par la présente mesure, selon la
typologie du projet de territoire et les perspectives démographiques établies
par Statistique Vaud.
En 2015, hors des centres, les
réserves sont le plus souvent excédentaires. Dans les centres, en tenant compte
de l'ensemble des projets des communes, le potentiel est souvent également
supérieur aux besoins à 15 ans et nécessite donc une priorisation."
La mesure proprement dite est ainsi libellée:
"Les
communes évaluent, avant de soumettre au Canton tout plan d'affectation, la
nécessité de redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre
leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée,
limitée par type d'espace du projet de territoire cantonal selon le tableau
suivant:
Périmètre compact d'agglomération
et de centre cantonal (...)
Périmètre des centres régionaux (...)
Périmètre des centres locaux (...)
Périmètre des localités à densifier
(...)
Villages et quartiers hors centre:
croissance annuelle maximale: 0.75% de la population 2015.
Il peut être dérogé au potentiel
de croissance démographique prévu si un intérêt public le justifie, notamment
lorsqu’il s’agit d’utiliser le volume bâti existant et de préserver le bâti
densifié existant dans la zone à bâtir.
La dérogation par rapport à la
croissance prévue sera compensée par les localités qui n’utilisent pas leur
potentiel de croissance démographique. Les extensions du territoire d’urbanisation
ne peuvent pas dépasser les chiffres décrits dans la ligne d’action A1.
Les communes qui doivent
redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et
soumettent leur projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après l’adoption
du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil. Jusqu'à cette date, les
communes peuvent utiliser le 31 décembre 2036 comme horizon de planification.
(...)
Pour répondre aux besoins à 15
ans, les communes, dans l’ordre:
1. réaffectent les terrains
excédant les besoins ou peu adéquats au développement;
2. densifient le territoire
urbanisé;
3. mettent en valeur les réserves
et les friches, notamment par la densification.
L’extension de la zone à bâtir
n’est admise que lorsque la capacité découlant des trois points précédents est
insuffisante pour répondre aux besoins à 15 ans. (...)"
Le SDT (actuellement: Direction générale du
territoire et du logement, DGTL) a publié plusieurs fiches d'application en vue
de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn. La fiche d'application de juin
2021 intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes
excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement" (sur
le site internet www.vd.ch, rubrique: Territoire et construction>Aménagement
du territoire>Plan d'affectation communal) définit la stratégie de
redimensionnement suivante:
"– Dézoner toutes les franges
de la zone à bâtir en zone agricole; ces franges sont identifiées lors de la
délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la
commune.
– Traiter les petites zones à bâtir
isolées (noyaux bâtis comprenant entre 1 et 10 bâtiments), en commençant par réduire
la zone à bâtir afin que celle-ci soit calée au plus près des constructions
existantes et, selon le résultat, analyser s'il est pertinent ou non de
maintenir le bâti en zone à bâtir.
– Affecter en zone agricole ou en
zone de verdure les espaces vides de plus de 2500 m2 situés au
milieu du bâti.
– Mener une réflexion qualitative
sur le tissu bâti et les espaces vides qu'il comprend afin d'identifier les
secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les préserver par des mesures de
planification.
– Assurer la disponibilité des
terrains libres de construction sur le territoire communal et, le cas échéant,
affecter les parcelles concernées en conformité avec leur usage futur."
Cette fiche d'application ajoute ce qui suit:
"La
stratégie de redimensionnement doit se baser sur ces cinq principes. Si
l'application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du
plan directeur cantonal (PDCn), un surdimensionnement incompressible de la zone
à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan
d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures
de redimensionnement pertinentes du point de vue de l'aménagement du territoire
ont été prises."
La fiche d'application prévoit une première phase
dans le processus de révision du plan général d'affectation, à savoir la délimitation
du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis. La notion de
"territoire urbanisé" est définie dans une autre fiche d'application
de la DGTL (qui porte ce titre, version de février 2019), donnant notamment les
explications suivantes:
"Le
territoire urbanisé est une donnée de base nécessaire pour cadrer le développement
de l'urbanisation. Il comprend les territoires largement bâtis situés en zone à
bâtir formant le cœur d'une localité, y compris les terrains non bâtis à
vocation urbaine.
Une fois tracé, le territoire urbanisé
permet de distinguer les zones à bâtir à densifier de celles qui ne doivent pas
l'être. (...)
Dans une démarche de redimensionnement
des zones à bâtir, la délimitation du territoire urbanisé permet d'identifier
les différentes actions à mener pour réduire le potentiel d'accueil des zones à
bâtir. Celles-ci sont en effet différentes si l'on se trouve à l'intérieur ou
hors du territoire urbanisé.
La commune délimite le périmètre
du territoire urbanisé en amont d'une révision d'un plan d'affectation. Le
périmètre du territoire urbanisé est intégré dans la stratégie d'aménagement
qu'elle soumet au Service du développement territorial au début de la procédure
de planification."
Yens fait partie des "villages et
quartiers hors centre devant réviser leur plan général d'affectation en raison
du surdimensionnement des zones à bâtir" (voir la liste établie en juillet
2017 par le SDT, publiée sur le site www.vd.ch, rubrique Territoire et
construction>Aménagement du territoire>Zones à bâtir d'habitation et mixtes).
La Commune de Yens a établi un bilan de ses réserves en zone à bâtir. Les
réserves identifiées, calculées selon ce que prévoit la 4ème
révision du PDCn révèlent que la commune présente une surcapacité d'accueil
(surdimensionnement) correspondant à 817 habitants (cf. extrait du guichet de
simulation pour le dimensionnement de la zone à bâtir [d'habitations et mixtes]
produit le 15 mars 2021 par la DGTL). Dans ces conditions, la municipalité a
décidé, d'une part, d'établir rapidement une zone réservée sur trois secteurs
des zones constructibles de la commune (ne comprenant pas le PQ "En Muraz")
et, d'autre part, d'entreprendre la révision du plan général d'affectation
(PGA) de la commune en vue de réduire le surdimensionnement. Le 9 décembre
2016, la municipalité a publié un avis dans la Feuille des avis officiels (FAO)
informant les propriétaires de son intention de réviser le PGA et d'établir une
zone réservée jusqu'à l'aboutissement de la procédure de révision.
Au mois de mars 2019, la municipalité a fait
établir par le bureau D.________ un document intitulé "révision du plan
d'affectation communal, Stratégie d'aménagement communale, Dossier pour examen
préliminaire" ("projet d'intention au sens de l'art. 36 de la loi du 4
décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; BLV
700.11]). Ce document prévoit le développement du quartier "En Muraz".
Il définit notamment le territoire urbanisé, qui n'inclut pas le plan de
quartier "En Muraz".
G.
La municipalité a soumis à l'enquête publique, du 7 mars au 5 avril 2018,
un projet de zone réservée communale au sens de l'art. 46 LATC. Celle-ci
concernait le périmètre du PEP "En Oussin" ainsi que la zone de villa
B du plan général d'affectation (quartiers Es Niclettes et du Vieux Motty). Les
parcelles concernées, qui se situent à l'extérieur du village de Yens, au
nord-ouest et à l'est de celui-ci, ne sont pas bâties ou supportent des villas.
Il ressort d'un document établi par le bureau D.________ le 14 mai 2018 que le
quartier Es Niclettes dispose de réserves constructibles correspondant à 251 habitants,
le quartier En Oussin à 11 habitants (28 selon le SDT, différence qui provient
probablement du fait que D.________ n'a pris en compte que 1/3 des réserves de
densification cf. document "Redimensionnement des zones à bâtir p.15) et
le quartier du Vieux Motty à 147 habitants. Il ressort du rapport 47 OAT
relatif au projet de zone réservée communale que la surcapacité d'accueil correspond
à 795 habitants et à une surface de plancher déterminante d'environ 39'750 m2.
Dans le rapport de synthèse d'examen préalable
du 18 janvier 2018 relatif au projet de zone réservée communale, le SDT
relevait que la municipalité avait sélectionné les secteurs qui étaient
particulièrement excentrés et localisés hors du territoire urbanisé défini par
la commune. Il soulignait que la majorité des réserves en zone à bâtir étaient
situées dans les périmètres identifiés, exception faite du plan de quartier
"En Muraz" situé au nord-est du village. Il indiquait être conscient
que la commune allait avoir des difficultés à atteindre les objectifs de
redimensionnement définis par la mesure A11 du PDCn. Relevant que la
municipalité devait faire le maximum pour redimensionner correctement sa zone à
bâtir d'habitation et mixte, il l'encourageait à déposer une zone réservée sur
l'ensemble du territoire communal. Finalement, le SDT préavisait favorablement
le projet, sous réserve de certaines remarques concernant la rédaction des
articles du règlement.
Par décision du 10 septembre 2018, le Conseil
communal de Yens a adopté la zone réservée communale et son règlement. Par
décision du 7 mars 2019, le Département du territoire et de l'environnement
(actuellement Département des institutions et du territoire [ci-après: le
département]) a approuvé préalablement, sous réserve des droits des tiers,
cette zone réservée communale. Plusieurs recours ont été déposés auprès de la
CDAP à l'encontre des décisions communale et cantonale relatives à la zone
réservée communale. Les recourants mettaient notamment en cause le fait que la zone
réservée n'incluait pas les parcelles régies par le plan de quartier "En
Muraz".
H.
Le 9 novembre 2017, le SDT a, dans le cadre du mandat de surveillance
des permis de construire conféré par le Conseil d'Etat, déposé une opposition
concernant une demande de permis de construire sept villas mitoyennes avec
quatorze logements sur les parcelles nos 694 et 771 de la Commune de
Yens. Une zone réservée cantonale sur ces parcelles a ensuite été mise à
l'enquête publique puis approuvée par le Département du territoire et de
l'environnement (DTE) le 2 août 2018.
Faits
I.
Une nouvelle zone réservée cantonale, portant sur les parcelles nos
652, 654, 657 à 661, 1384, 1395, 1411, 1494, 1616, 1867 et 2100 (correspondant
au plan de quartier "En Muraz") a été mise à l'enquête publique du 16
novembre au 15 décembre 2019. Trois oppositions ont été déposées, dont celle de
B.________ le 13 décembre 2019 et celle de la A.________ le 16 décembre 2019. Selon
l'art. 1 du règlement (RZR), "la zone réservée est destinée à rendre,
provisoirement, inconstructible la surface des parcelles nos 652,
654, 657 à 661, 1384, 1395, 1411, 1494, 1616, 1867 et 2100 comprises dans le
périmètre défini sur le plan". La durée de la zone réservée est de cinq
ans à compter de son entrée en vigueur, une prolongation de trois ans étant
possible (art. 4 al. 1 RZR).
Le SDT a rédigé le 12 novembre 2019 un rapport
d'aménagement selon l'art. 47 OAT (ci-après: rapport 47 OAT), qui décrit
notamment le contexte et les objectifs de cette mesure. Ce rapport fait
référence à l'art. 15 LAT. A propos du dimensionnement des zones à bâtir, il
expose ce qui suit (p. 1):
"La
Commune de Yens dispose d'une zone à bâtir surdimensionnée et doit entreprendre
des démarches afin de réviser son plan d'affectation communal.
L'instauration d'une zone réservée
cantonale a pour objectif d'éviter de rendre de futurs dézonages impossibles ou
plus difficiles et d'inciter la municipalité de Yens à engager la révision de
son plan d'affectation communal, conformément à la législation fédérale et
cantonale en matière d'aménagement du territoire."
Par décision du 5 août 2020, le département a levé
les oppositions et approuvé la zone réservée cantonale sur les parcelles nos
652, 654, 657 à 661, 1384, 1395, 1411, 1494, 1616, 1867 et 2100. Il relève
notamment que les parcelles concernées sont situées en frange de la zone à
bâtir dans le prolongement direct de la zone agricole hors du périmètre du
territoire urbanisé, ne sont que très faiblement construites avec une surface
non bâtie correspondant à environ 38'488 m² et présentent des réserves
importantes. Selon le département, le changement d'affectation de ces parcelles
dans le cadre du futur plan d'affectation communal entre par conséquent
raisonnablement en considération. En réponse à l'argument selon lequel la zone
réservée ne serait pas cohérente avec les décisions de justice relatives à la
licéité du plan de quartier et avec ses prises de position dans le cadre des
procédures ayant abouti à ces décisions, le département invoque les faits nouveaux
que constitueraient, d'une part, l'adoption de la 4ème révision du
Plan directeur cantonal par le Grand-Conseil le 20 juin 2017 et son approbation
par le Conseil fédéral le 31 janvier 2018 et, d'autre part, l'annulation des
permis de construire par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 1er
octobre 2018. Le département indique n'avoir jamais affirmé que le secteur "En
Muraz" pourrait être maintenu dans la zone à bâtir lors de la révision de
la planification communale et qu'aucune garantie en ce sens ne peut être
déduite des déterminations qu'il a déposées dans les procédures de recours antérieures.
Il souligne avoir au contraire indiqué dans ses déterminations du 18 novembre
2014 à la CDAP dans le cadre de la procédure relative au refus d'abandonner le
plan de quartier que la commune était concernée par la mesure A11 du PDCn et
que la municipalité était tenue de revoir son PGA afin de diminuer la capacité
de la zone à bâtir. Il souligne également qu'au moment de la délivrance des
permis de construire en 2015, annulés postérieurement par le Tribunal fédéral,
il n'avait pas encore reçu du Conseil d'Etat le mandat de surveillance des
permis de construire. Il précise que, compte tenu de l'importance du
surdimensionnement des zones à bâtir de Yens, ce mandat de surveillance a été
maintenu malgré l'adoption de la zone réservée communale. Il relève que, dès
lors notamment que la commune de Yens n'est pas en mesure d'atteindre les
objectifs de redimensionnement sur le solde du territoire communal, l'on ne
peut exclure que les parcelles du plan de quartier "En Muraz" doivent
être soustraites de la zone à bâtir au terme de la procédure tendant au redimensionnement
des zones à bâtir communales. Il fait valoir que la question des investissements
consentis en vue de réaliser des constructions dans le secteur en question
n'est pas pertinente au stade de la zone réservée, qui constitue une mesure
provisionnelle.
J.
Par acte du 8 septembre 2020, A.________ a recouru à la CDAP contre la
décision du département du 5 août 2020. Elle conclut principalement à sa
réforme en ce sens que les parcelles nos 652, 654, 657 à 661, 1384,
1395, 1411, 1494, 1616, 1867 et 2100 ne sont pas comprises dans la zone réservée
cantonale, subsidiairement à son annulation et plus subsidiairement à son
annulation et au renvoi de la cause au département pour nouvelle décision dans
le sens des considérants (cause ouverte sous la référence AC.2020.0237).
Par acte du 14 septembre 2020, B.________ a
recouru à la CDAP contre la décision du département du 5 août 2020. Elle conclut
principalement à sa réforme en ce sens que le parcelles nos 652,
654, 657 à 661, 1384, 1395, 1411, 1494, 1616, 1867 et 2100 sont exclues de la
zone réservée, subsidiairement à son annulation et au renvoi de la cause en
première instance pour qu'une nouvelle décision soit prise dans le sens des
considérants de l'autorité supérieure (cause ouverte sous la référence
AC.2020.0251).
Le 30 septembre 2020, les causes AC.2020.0237
et AC.2020.0251 ont été jointes sous la référence AC.2020.0237.
Le 20 octobre 2020, la Commune de Yens a
indiqué qu'elle s'en remettait à justice.
Le département a déposé sa réponse le 7
décembre 2020 par l'intermédiaire de la DGTL. Il conclut au rejet des recours
et à la confirmation de sa décision du 5 août 2020.
Par la suite, les deux recourantes et le
département ont déposé des observations complémentaires.
Le tribunal a tenu audience le 20 mai 2021. A cette
occasion, il a procédé à une vision locale. Le procès-verbal de l'audience a la
teneur suivante:
"L'audience
débute à 11h30 à proximité de la parcelle n° 658 à Yens, sur le chemin de
Sus-Vellaz. Il n'y a pas de réquisition d'entrée de cause. Le président informe les parties que les audiences en lien
avec les trois procédures relatives à la zone réservée communale (AC.2019.0112,
AC.2019.0105 et AC.2019.0110) et avec la procédure concernant la zone réservée
cantonale (AC.2020.0237) seront tenues successivement ce jour.
Après avoir procédé à un bref
rappel historique du dossier, le président renseigne les parties sur l’état d’avancement
de la procédure de révision du plan général d’affectation communal (PGA) selon
les explications données par les représentants de la municipalité et de la DGTL,
à savoir que le projet de nouveau plan d’affectation communal sera soumis au
plus tard à la fin du mois de juin 2021 aux services de l’Etat pour examen préalable
et ensuite probablement mis à l'enquête en décembre 2021, l'examen préalable
par la DGTL pouvant nécessiter plusieurs mois.
Le plan de la zone réservée cantonale
est déployé et il est brièvement discuté du périmètre de cette dernière. Invité
par le président à faire savoir comment il situe le secteur litigieux par
rapport au centre, Me Guignard relève que l’on se trouve ici dans le prolongement
du centre. Me Nicollier ajoute qu’en plus du centre en tant que tel, la gare
constitue un centre en soi et on se situe en l’espèce entre les deux, le Syndic
précisant que le secteur se trouve à 5-10 minutes de la gare à pied. Il est
discuté du territoire urbanisé. Me Guignard indique qu’il ne prétend pas que
celui-ci aurait été mal délimité. Il explique cependant que lors de l’adoption
en 2010 du PGA il existait une volonté de redéfinir la zone urbanisée et que le
caractère urbanisé du secteur n’a jamais été remis en cause au plan communal ou
cantonal. Me Guignard pose la question de savoir ce que prévoit le canton pour
le secteur litigieux. Mme Matter [de la DGTL]
relève que les services de l’Etat n’ont pas encore pu prendre connaissance du
dossier. En réponse à Me Guignard qui demande si la commune se trouve encore en
situation de surdimensionnement, le Syndic répond par l’affirmative, en
indiquant que la surcapacité d’accueil avoisine les 200 habitants avec le
nouveau plan. Mme Artique [de la DGTL] intervient
en relevant que ce total n’est pas encore considéré comme un solde incompressible
et que des discussions sont en cours. Elle précise qu’il est question d’un solde
incompressible lorsque tous les espaces non bâtis (trous) sont dézonés et qu’il
n’est pas possible d’aller plus loin.
Me Nicollier fait valoir qu’à
Montreux tout le territoire communal a été mis en zone réservée en laissant «survivre»
les plans spéciaux. Le Syndic indique que cette stratégie n’a pas été celle de
la commune de Yens. A la demande du président, les parties confirment avoir
connaissance du fait qu’un dézonage (zone agricole) sera proposé pour le
secteur en cause. Invité par le président à faire savoir quel a été le raisonnement
de la commune pour parvenir à cette conclusion, le Syndic explique qu’on se
trouve ici en bordure du territoire urbanisé. Il ajoute qu’il y a une intention
de revoir le plan directeur communal à l’horizon de 25 ans et que la volonté de
la commune de développer le village en direction de l’Est demeure intacte. Me
Guignard s’interroge sur la manière dont pourra concrètement repasser le
secteur concerné en zone à bâtir et demande s’il n’existerait pas des
alternatives. Le Syndic indique qu’aucune autre solution n’est envisageable.
Mme Matter explique que l’on se trouve ici en présence d’une frange, qui constitue
le premier des cinq critères à prendre en compte avant de pouvoir conclure à un
surdimensionnement incompressible. En réponse à Me Guignard qui s’étonne du
fait que le canton n’est à l’époque pas intervenu, Mme Matter indique qu’en
2015 le SDT n’avait pas encore reçu du Conseil d’Etat le mandat de surveillance
des permis de construire et qu’il est ensuite apparu indispensable, au vu des chiffres,
de traiter les réserves. Me Nicollier objecte que ces chiffres étaient connus
avant l’arrêt du Tribunal fédéral. Mme Matter relève que l’arrêt du Tribunal fédéral
concernant la révision du plan de quartier «En Muraz» date de 2017, que celui
en lien avec le permis de construire a été rendu en 2018 et que la 4ème
adaptation du plan directeur cantonal a été adoptée en juin 2017 et approuvée
en janvier 2018 par le Conseil fédéral.
La cour et les parties se déplacent
à pied jusqu’à la parcelle n° 1867, en passant par le bien-fonds n° 652. Mme
Fassbind-de Weck demande ce qu’il adviendra des parcelles des recourantes lorsqu’elles
seront placées en zone agricole. Mme Artique indique que le sort des parcelles comprises
dans le périmètre de la zone réservée cantonale n’a pas encore été examiné par
les services de l’Etat. Me Guignard exprime la frustration de sa mandante, qui
était titulaire d’un permis de construire avant que ce dernier ne soit annulé
par une décision du Tribunal fédéral. Il relève que les autorités communales avaient
continué à soutenir activement le développement du projet jusqu’en 2019, date
de la signature de la convention sur l’équipement, et que la remise en cause dudit
projet a été vécue comme une «douche froide». Le Syndic répond que la surcapacité
d’accueil de la commune ne peut pas être ignorée. Me Nicollier indique que des
constructions ont pu être observées après la frange et souligne l’équipement
routier existant."
Le 15 juin 2021, la DGTL s'est déterminée sur
le procès-verbal de l'audience en relevant ce qui suit:
"A la page 1 paragraphe 3 et
suite à la page 2
[...]. Me Guignard pose la
question de savoir ce que prévoit le canton pour le secteur litigieux. Mme
Matter Mme Artique relève que les services de l'Etat n'ont pas
encore pu prendre connaissance du dossier des séances de coordination
ont eu lieu mais que le dossier n'a pas encore été soumis à la DGTL pour examen
préalable. (...) Elle précise qu'il
est question d'un solde incompressible lorsque tous les espaces non bâtis
(trous) sont dézonés et surdimensionnement incompressible lorsque toutes
les mesures de redimensionnement ont été appliquées (dézonage des franges,
traitement des petites zones à bâtir isolées, traitement des espaces vides de
plus de 2'500 m2, réflexion qualitative sur le tissu bâti, assurer la
disponibilité des terrains) et qu'il n'est pas possible d'aller plus loin.
A la page 2 paragraphe 2
[...] Mme Matter explique que l'on
se trouve ici en présence d'une frange., qui constitue le premier des
cinq critères à prendre en compte avant de pouvoir conclure à un surdimensionnement
incompressible. En référence aux principes énoncés précédemment par Mme
Artique qui doivent être appliqués avant qu'un surdimensionnement incompressible
puisse être retenu, elle expose que le traitement des franges constitue le
premier principe de redimensionnement, soit que les franges de la zone à bâtir
doivent être dézonées en zone agricole. En réponse à Me Guignard qui s'étonne
du fait que le canton n'est à l'époque pas intervenu, Mme Matter indique qu'en
2015 le SDT n'avait pas encore reçu du Conseil d'Etat le mandat de surveillance
des permis de construire. et qu'il est ensuite apparu indispensable, au vu
des chiffres, de traiter les réserves. Elle explique qu'au vu du surdimensionnement
important de la zone à bâtir actuellement constaté dans la commune de Yens, le
traitement des réserves sur le secteur En Muraz est indispensable. Me
Nicollier objecte que ces chiffres étaient connus avant l'arrêt du Tribunal fédéral.
Mme Matter relève que l'arrêt du Tribunal concernant la révision du plan de quartier
«En Muraz» date de 2017, que celui en lien avec le permis de construire a
été rendu en 2018 et que la 4ème adaptation du plan directeur
cantonal a été adoptée en juin 2017 et approuvée en janvier 2018 par le Conseil
fédéral."
Le 25 juin 2021, B.________ s'est déterminée
sur le procès-verbal de l'audience en relevant ce qui suit:
"Ma
mandate apporte une précision concernant la dernière phrase du procès-verbal de
l'audience d'inspection locale du 20 mai 2021 en ce sens que précisément, le concept
de «frange» auquel le Département des institutions et du territoire (DIT) se
rapporte, n'est pas clairement défini, puisque justement il existe des
constructions et un équipement entre d'une part la zone de villas A selon le
plan général d'affectation de 2010 et d'autre part l'extrémité nord-est du
périmètre du plan d'affectation «En Muraz», soit sur les parcelles 1395, 1494,
652 et 1867.
Ainsi, les constructions en question
ont bien pu être observées par la Cour de droit administratif et public du Tribunal
cantonal (CDAP), ainsi que l'équipement qui les dessert, et elles démontrent
ainsi que la «frange» n'est pas aussi clairement définie que ce que le DIT peut
laisser accroire."
Considérant en droit:
Considérants
1.
Le recours est dirigé contre une décision du département cantonal en
charge de l'aménagement du territoire portant sur l'approbation d'un plan de
zone réservée, qui équivaut à un plan d'affectation cantonal au sens des art.
11.
ss LATC. Cette décision, par laquelle il est également statué sur les
oppositions, est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 15 LATC).
Il s'agit du recours de droit administratif réglé aux art. 92 ss de la loi du
28.
octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36). Le recours
a été déposé en temps utile (cf. art. 95 et 96 al. 1 let. a LPA-VD) et il
respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par
renvoi de l'art. 99 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2.
Est litigieuse l'inclusion des parcelles nos 652, 654, 657 à
661, 1384, 1395, 1411, 1494, 1616, 1867 et 2100 de la Commune de Yens dans une
zone réservée cantonale.
a) aa) Les zones réservées sont régies par les
dispositions suivantes:
L'art. 27 LAT, intitulé "Zones réservées",
a la teneur suivante:
"1 S'il
n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose,
l'autorité compétente peut prévoir des zones réservées dans des territoires
exactement délimités. A l'intérieur de ces zones, rien ne doit être entrepris qui
puisse entraver l'établissement du plan d'affectation.
2.
Une zone réservée ne peut être prévue que
pour cinq ans au plus; le droit cantonal peut prolonger ce délai."
L'art. 46 LATC, dans sa nouvelle teneur au 1er
septembre 2018, prévoit que les communes ou le département peuvent établir des
zones réservées selon l'art. 27 LAT. Ces zones interdisent ou limitent la
constructibilité des terrains pendant une période maximale de cinq ans, pouvant
être prolongée de trois ans au maximum (al. 1). La procédure d'approbation est
celle des plans d'affectation (al. 2).
bb) La zone réservée est une mesure conservatoire (cf. titre
des art. 46 ss LATC). Selon la jurisprudence, l'instauration d'une zone
réservée suppose réunies trois conditions matérielles, soit une intention de
modifier la planification, une délimitation exacte des territoires concernés et
le respect du principe de la proportionnalité: la délimitation des zones
concernées ne doit pas aller au-delà de ce qui est nécessaire au maintien d'une
situation en vue de la nouvelle planification (ATF 138 I 131 consid. 6.2; arrêts
AC.2020.0109 du 1er avril 2021 consid. 2a; AC.2019.0384 du 2
décembre 2020 consid. 2a; AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2a et les
arrêts cités). En raison de l'importance de la restriction de la propriété que
peut représenter l'instauration d'une zone réservée, le principe de la
proportionnalité (cf. art. 36 al. 3 de la Constitution fédérale du 18 avril
1999.
[Cst; RS 101]) exige que cette mesure provisionnelle ne soit prescrite que
pour des périmètres délimités précisément, dans lesquels une adaptation du plan
d'affectation se justifie; d'un point de vue spatial, elle ne doit pas aller
au-delà du "territoire exactement délimité" pour lequel elle
est nécessaire (cf. Alexander Ruch, in Commentaire pratique LAT: Planifier
l'affectation, 2016, n° 47 ad art. 27; Bernhard
Waldmann / Peter Hänni, Handkommentar RPG, Berne 2006, n° 21 ad
art. 27).
L'établissement d'une zone réservée répond à un
intérêt public lorsqu'il y a lieu de modifier un plan d'aménagement, que
celui-ci soit ou non conforme au droit. Il s'agit en particulier de garantir
aux autorités chargées de l'aménagement du territoire la liberté de planifier
et de décider, et d'éviter que des projets de construction viennent entraver cette
liberté. Il faut ainsi une nécessité de planifier, assortie d'une intention
concrète. Il n'est toutefois pas nécessaire que l'autorité ait déjà une idée
précise de la manière dont elle entend redéfinir la zone à bâtir, en
particulier lorsque cela ne découle pas d'une simple intention de sa part mais
d'une obligation résultant directement de la LAT ou du plan directeur cantonal.
Tel est le cas de l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées
prévue à l'art. 15 al. 2 LAT. La mesure contestée constitue alors la première
étape de ce processus obligatoire (cf. arrêt AC.2020.0109 précité consid. 2b).
En général, une zone réservée satisfait à l'exigence
d'aptitude découlant du principe de la proportionnalité puisqu'il s'agit de
préserver la liberté de planification de l'autorité compétente. La règle de la
nécessité est également respectée lorsque la zone réservée correspond au
périmètre concerné par l'obligation de planifier. C'est en fonction de ces
critères que la pesée des intérêts doit être effectuée (cf. arrêts TF 1C_94/2020
du 10 décembre 2020 consid. 3.1; 1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.1;
1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 5.1 et les références).
Il convient encore de souligner qu'il découle de la
nature de mesure provisionnelle de la zone réservée que celle-ci peut concerner
des parcelles qui, à la fin du processus de planification, ne seront pas
dézonées. Il n'est ainsi pas question de trancher au stade de la procédure
relative à la zone réservée la question du redimensionnement définitif de la
zone à bâtir, et des questions qui y sont liées (cf. arrêt AC.2018.0361 du 15
avril 2019 consid. 4).
b) Pour l'instauration d'une zone réservée cantonale
ou communale, l'art. 46 al. 2 LATC prévoit que la procédure d'approbation est
celle des plans d'affectation.
La LAT impose au droit cantonal certaines exigences
en matière de protection juridique. Une autorité cantonale de recours au moins
doit disposer d’un libre pouvoir d’examen (art. 33 al. 3 let. b LAT). Il n’est
pas indispensable que l’autorité dont parle l’art. 33 al. 3 let. b LAT
soit une autorité judiciaire; il peut s’agir d’un département de
l’administration ou du gouvernement cantonal, statuant sur opposition (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96, 127 II 238 consid. 3b/bb p. 242/243), pour autant que
cette autorité soit indépendante de celle qui adopte le plan (ATF 127 II 238
consid. 3b/aa, bb p. 242/243). Le libre pouvoir d’examen dont parle l’art. 33 al.
3.
let. b LAT ne se réduit pas à la constatation des faits et de l’application
du droit; il comprend aussi le contrôle de l’opportunité du plan, qui permet à
l’autorité d’opter pour une autre solution équivalente qu’elle juge préférable,
et cela quand bien même la solution qui lui est soumise est conforme au droit
(ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 96/97, 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242; arrêt TF 1C_417/2009
du 21 janvier 2010 consid. 2.3). Cela ne signifie pas pour autant que l’autorité
cantonale investie du contrôle de l’opportunité agisse comme autorité
supérieure de planification ou de surveillance (ATF 131 II 81 consid. 6.6 p.
97). Elle vérifie que l’autorité qui a adopté le plan n’a pas abusé ou mésusé
de son pouvoir d’appréciation. Elle s’impose une certaine retenue, s’agissant
des circonstances locales ou des questions de pure appréciation (cf. art. 2 al.
3.
LAT; ATF 131 II 81 consid. 6.6 p. 97). Une mesure de planification doit
être maintenue lorsqu’elle se révèle appropriée à la situation de fait; l’autorité
de recours n’est pas habilitée à lui substituer une autre solution, même tout
aussi appropriée (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242).
c) Pour ce qui du contexte
dans lequel s'inscrit la mise en place de la zone réservée litigieuse, on peut
encore relever ce qui suit.
aa) L'art. 75 al. 1 Cst. prévoit que la
Confédération fixe les principes applicables à l'aménagement du territoire.
Celui-ci incombe aux cantons et sert une utilisation judicieuse et mesurée du
sol et une occupation rationnelle du territoire. L'art. 1er al. 1 LAT précise
que la Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une
utilisation mesurée du sol et à la séparation entre les parties constructibles
et non constructibles du territoire et à réaliser une occupation du territoire
propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. L'art. 1er
al. 2 LAT définit les buts de l'aménagement du territoire. Cette disposition,
dans sa nouvelle teneur entrée en vigueur le 1er mai 2014, prescrit que les
autorités chargées de l'aménagement du territoire soutiennent les efforts
entrepris aux fins, notamment, de protéger les bases naturelles de la vie,
telles que le sol, l'air, l'eau, la forêt et le paysage (let. a), d'orienter le
développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti, en maintenant
une qualité de l'habitat appropriée (let. abis) et de créer un milieu bâti compact
(let. b). L'art. 3 LAT expose les principes d'aménagement, parmi lesquels il convient
notamment de préserver le paysage (art. 3 al. 2) et d'aménager les territoires
réservés à l'habitat et à l'exercice d'activités économiques selon les besoins
de la population tout en limitant leur étendue (art. 3 al. 3 LAT) ceci
impliquant notamment de répartir judicieusement le lieu d'habitation et les
lieux de travail et de les planifier en priorité sur des sites desservis de
manière appropriée par les transports publics (art. 3 al. 3 let. abis LAT) et
de prendre les mesures propres à assurer une meilleure utilisation dans les
zones à bâtir des friches, des surfaces sous-utilisées ou des possibilités de
densification des surfaces de l'habitat (art. 3 al. 3 let. abis LAT).
L’art. 15 LAT, dans sa nouvelle teneur entrée en
vigueur le 1er mai 2014, dispose:
"Art.
15.
Zones à bâtir
1.
Les zones à bâtir
sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour
les quinze années suivantes.
2.
Les zones à bâtir
surdimensionnées doivent être réduites.
3.
L'emplacement et la
dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières
communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du
territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et
préserver la nature et le paysage.
(...)"
Avec ces modifications, le législateur fédéral a
voulu se concentrer sur les problèmes les plus aigus de l'aménagement du
territoire, à savoir la dispersion des constructions et la perte de terres
cultivables. Le nouvel art. 15 LAT précise les conditions permettant de classer
des nouveaux terrains en zone à bâtir, conditions qui résultaient déjà de la
jurisprudence fédérale (ATF 141 II 393 consid. 2; TF 1C_113/2014 du
3.
septembre 2014 consid. 3.1; Message du Conseil fédéral du 20 janvier
2010.
relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire
publié in FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963). Ainsi, le nouvel art. 15 LAT a
essentiellement codifié la jurisprudence et la pratique, mais la modification
de la LAT apporte certaines innovations telles que l'exigence de plans directeurs
contenant les stratégies de répartition des zones à bâtir et le calcul supposé
plus précis des surfaces en fonction des besoins (ATF 141 II 393 consid. 2; Alexandre
Flückiger, La création et le dimensionnement des zones à bâtir: enjeux et
méthodes, Révision 2014 de la LAT - Faire du neuf avec du vieux?, 2015,
p. 81). Les nouvelles règles de la LAT relatives au redimensionnement des
zones à bâtir ont permis de mettre en évidence d'importants décalages entre les
exigences légales prévalant déjà sous l'ancien droit et les dimensions
effectives des zones à bâtir (TF 1C_568/2014 et 1C_576/2014 du 13 janvier
2016.
consid. 7.2; Message, FF 2010 959, ch. 1.1 p. 963, ch. 2.3.4 p. 980,
ch. 2.6 p. 987 et ch. 3.2 p. 988).
L'art. 8a LAT dispose que dans le domaine de l'urbanisation,
le plan directeur cantonal doit définir notamment la dimension totale des
surfaces affectées à l'urbanisation (let. a), la manière de concentrer le
développement d'une urbanisation de qualité à l'intérieur du milieu bâti (let.
c) et la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de
l'art. 15 LAT (let. d). Conformément à l'art. 9 LAT, le plan directeur a force
obligatoire pour les autorités (ATF 143 II 476 consid. 3.7).
bb) Dans le canton de Vaud, la question de l'adaptation
des zones à bâtir aux besoins prévisibles (sur cette notion: arrêt TF
1C_528/2016 du 20 décembre 2017 consid. 4) pour les quinze années suivantes
a été traitée en particulier par la mesure A11 du PDCn.
Entré en vigueur le 1er août 2008, le
PDCn a fait l'objet de plusieurs adaptations. Une quatrième adaptation a été
adoptée par le Grand Conseil les 20 et 21 juin 2017 pour être approuvée par le
Conseil fédéral le 31 janvier 2018. Cette 4ème adaptation du PDCn
pose des principes directement applicables à la délimitation des zones à bâtir,
notamment à la réduction de zones à bâtir surdimensionnées, qui doivent être
appliqués aux procédures pendantes devant le Tribunal cantonal dès son entrée
en vigueur. Il en va de même des nouvelles dispositions de la loi fédérale sur
l’aménagement du territoire concernant la délimitation des zones à bâtir (ATF 141 II 393 consid. 2.4 et 3; arrêts AC.2017.0364, AC.2017.0368 du 25 septembre
2019.
consid. 2b/bb; AC.2017.0104 du 15 janvier 2019 consid. 3b et AC.2016.0354 du
20.
décembre 2018 consid. 1c).
Quelle que soit sa version, le PDCn a constaté en
substance que la capacité d'accueil d'habitants et d'emplois des zones à bâtir
actuellement légalisées dans le canton est bien plus importante que nécessaire
pour les besoins prévisibles à quinze ans, horizon temporel déterminé par
l'art. 15 LAT. Il a ainsi enjoint les communes à définir leur besoins, à savoir
la croissance démographique programmée à quinze ans, puis à évaluer leur
capacité existante de développement résidentiel (capacité d'accueil, réserves)
et enfin à faire le bilan en vérifiant que leur capacité de développement est à
la mesure de leurs besoins, sinon à adapter leur zone à bâtir (mesure A11).
Dans sa version actuelle, le PDCn retient que le réseau des centres vaudois,
qui garantit la cohésion du canton, est menacé par l'étalement urbain, à savoir
la dispersion de la population et de l’habitat hors des centres, en périphérie
et en campagne. Pour y remédier, il préconise en priorité le développement à
l'intérieur du territoire urbanisé, la valorisation du potentiel inutilisé et
la recherche d'une densification adaptée au contexte (ligne d'action A1; voir
aussi mesure A11). Pour assurer la mise en œuvre de la mesure A11, les communes
surdimensionnées ne peuvent délivrer de permis de construire tant qu'elles
n'ont pas redimensionné leurs zones à bâtir si de tels permis sont susceptibles
d'entraver la mise en conformité des planifications ou que les terrains
répondent aux qualités des surfaces d'assolement.
La 4ème adaptation du PDCn (ci-après: le
PDCn4) a modifié l'année de référence en la repoussant de 2008 à 2015, étendu
l'horizon de planification à 2036 et fixé le taux de croissance à 0,75% pour
les villages et quartiers hors centre (mesure A11 du PDCn), comme c'est le cas
de la Commune de Yens. Le développement maximal d'une commune hors centre se
calcule désormais en multipliant la croissance annuelle admise (0,75%) par le
nombre d'années qui séparent la date de référence de l'horizon de planification
(21 ans). Il correspond ainsi à une croissance totale de 15,75% (0,75% x 21
ans). Les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir doivent
réviser leurs plans d'affectation et soumettre leur projet à l'approbation du
canton au plus tard cinq ans après l'adoption du PDCn par le Grand Conseil (à
savoir en juin 2022). Selon la mesure A11 du PDCn4, cette révision prend au
moins en compte les aspects suivants: la qualité de la desserte en transports
publics; l'accès en mobilité douce aux services et équipements, la qualité des
sols et les ressources, dont les surfaces d'assolement; l'environnement,
notamment la nature, le paysage, et la maîtrise d'éventuels risques et nuisances;
la capacité des équipements et des infrastructures; la possibilité d'équiper à
un coût proportionné; ainsi que la disponibilité des terrains. Pour répondre
aux besoins à 15 ans, les communes, dans l'ordre, réaffectent les terrains
excédant les besoins ou peu adéquats au développement; densifient le territoire
urbanisé et mettent en valeur les réserves et les friches notamment par la
densification. On l'a vu, la fiche d'application du SDT de décembre 2019
intitulée "Traitement des zones à bâtir d'habitation et mixtes"
prévoit pour sa part que les franges de la zone à bâtir en zone agricole doivent
être dézonées, ces franges étant identifiées lors de la délimitation du
territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la commune. Cette fiche prévoit
également qu'il faut affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces
vides de plus de 2'500 m2 situés au milieu du bâti dès lors que ces
espaces représentent une surface suffisamment grande pour être sujette à un
morcellement agricole (fiche d'application, ch. 2).
3.
a) Pour ce qui est de l'intérêt public à l'instauration d'une zone
réservée cantonale sur les parcelles litigieuses, le département invoque le
surdimensionnement de la zone à bâtir communale, qui présente une surcapacité
d'accueil de 817 habitants selon l'extrait du guichet de simulation pour le
dimensionnement de la zone à bâtir produit avec ses observations complémentaires
du 15 mars 2021. La zone réservée a pour objectif d'éviter de rendre de futurs
dézonages impossibles ou plus difficiles et d'inciter la municipalité à engager
la révision du PGA de la commune (cf. rapport 47 OAT p. 1). En d'autres termes,
elle vise à empêcher la délivrance de permis de construire risquant d'entraver
le nouveau plan d'affectation communal (cf. rapport 47 OAT p. 5).
Vu l'extrait du guichet de simulation pour le
dimensionnement de la zone à bâtir produit par la DGTL, il est établi que les
zones à bâtir pour l'habitation et mixtes de la commune de Yens sont
surdimensionnées. La Commune est ainsi tenue de modifier son plan d'affectation
afin de répondre aux exigences du nouvel art. 15 LAT entré en vigueur le 1er
mai 2014, démarche qui devrait notamment se concrétiser par une réduction des
zones à bâtir.
Compte tenu du surdimensionnement de la zone à bâtir
communale, la création d'une zone réservée est, sur le principe, justifiée,
afin de ne pas rendre plus difficiles, voire impossibles, de futurs
déclassements ou réaffectations et de garantir le redimensionnement de la zone
à bâtir dans le cadre de la révision du plan d'affectation. Cela étant, il convient
d'examiner si c'est à juste titre qu'une zone réservée a été établie sur les parcelles
du plan de quartier "En Muraz". La question à laquelle le tribunal
doit répondre à ce stade est celle de savoir si la possibilité d'un
déclassement de ces parcelles peut raisonnablement être prise en considération dans
le cadre de la future révision du plan d'affectation. Si tel est le cas, la
zone réservée doit être confirmée (cf. arrêts AC.2020.0006 du 1er décembre
2012.
consid. 2a; AC.2019.0035, AC.2019.0040 du 9 décembre 2019 consid. 4a; AC.2017.0457
du 7 janvier 2019 consid. 2b; AC.2018.0221 du 7 janvier 2019 consid. 2b). Ce
n'est en effet que dans l'hypothèse où toute modification de la planification
sur les parcelles en cause serait d'emblée et manifestement contraire à la loi
ou à la planification directrice que la zone réservée pourrait être considérée
comme illicite (cf. arrêt TF 1C_394/2019 du 14 août 2020 consid. 4.2)
b) Dès lors que les parcelles concernées par la zone
réservée sont localisées à la périphérie du village de Yens, sont bordées par
des terrains en zone agricole au nord-ouest et au sud-est et par une zone
forestière au Nord-Est, sont très faiblement construites avec une surface non
bâties correspondant à environ 38'488 m² et présentent des réserves de droit à
bâtir importantes, on ne peut pas exclure qu'elles soient soustraites à la zone
à bâtir au terme de la procédure tendant au redimensionnement de la zone à
bâtir de la Commune de Yens.
Il est vrai que, comme le Tribunal fédéral et le
Tribunal cantonal l'ont relevé dans le cadre de la procédure relative au contrôle
incident du plan de quartier "En Muraz", les parcelles concernées par
la zone réservée se situent dans le prolongement immédiat d'une bande de
territoire destinée à l'habitation. On ne saurait toutefois déduire de ce
constat que le secteur litigieux ne pourra en aucun cas être concerné par le
remaniement de la zone à bâtir. On relève sur ce point que selon le document
"stratégie d'aménagement communale" de mars 2019, le plan de quartier
ne fait pas partie du territoire urbanisé. N'est également pas déterminant le
fait que quatre des parcelles concernées supportent des bâtiments (trois
bâtiments d'habitation et un bâtiment agricole) et soient équipées. En effet,
il résulte de la jurisprudence que même des parcelles équipées ou comportant
déjà des constructions peuvent – ou au besoin doivent – être attribuées à une
zone de non bâtir (cf. arrêts AC.2018.0361 du 15 avril 2019 consid. 4; AC.2018.0208
du 18 janvier 2019, citant l'ATF 113 Ia 362 consid. 2b; v. également arrêt TF
1C_16/2019 du 18 octobre 2019 consid. 4.4). N'est également pas déterminant le
fait que, selon les recourantes, les parcelles nos 654, 657 à 661,
1616.
et 2100 se trouvent entre des parcelles déjà construites et dans le
prolongement de la zone villa. Si l'on y ajoute les parcelles nos 1411
et 1384, ces différents-bien-fonds constituent en effet un vaste secteur non bâti
qui ne saurait être considéré comme une brèche dans le tissu bâti susceptible
d'être affectée à la zone à bâtir pour ce motif (étant précisé que, selon le
Tribunal fédéral, toutes les "brèches" existant dans les communes
avec une zone à bâtir surdimensionnée ne sont pas nécessairement destinées à être
comblées [cf. arrêt TF 1C_394/2019 précité consid. 4.2.1]). De même, il est
indifférent que les parcelles concernées ne se prêtent pas à l'agriculture. La
Commune doit en effet chercher les territoires susceptibles de ne plus répondre
à la définition de l'art. 15 LAT. Dans ce cadre, les critères posés par le
droit fédéral et le PDCn sont notamment la situation des terrains par rapport
au milieu densément bâti, les possibilités de densification, l'accessibilité
(en particulier la desserte en transports publics et les équipements). La
qualité des sols et les surfaces d'assolement ne constituent qu'un des critères
(art. 15 al. 3 LAT) mais l'autorité planificatrice peut aussi, compte tenu des
exigences de réduction qui s'imposent à elle, être amenée à déclasser des terrains
n'ayant aucune vocation agricole (cf. arrêt TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020
consid. 3.3).
Le fait que les parcelles litigieuses n'aient pas
été intégrées dans la zone réservée communale n'est également pas pertinent
puisque la démarche de l'autorité cantonale tend précisément à compléter la
zone réservée communale, qui s'avère insuffisante au regard de l'importance du
surdimensionnement de la zone constructible (réserves correspondant à 411
habitants selon les estimations du bureau D.________).
De manière générale, on peut relever que le fait de "geler"
la constructibilité d'un important secteur principalement non bâti situé à la
périphérie du village s'avère cohérent, voire nécessaire, en relation avec la
réflexion qui doit être menée dans le cadre de la révision du plan
d'affectation communal et de la réduction des zones à bâtir (pour un cas
comparable d'un grand secteur très partiellement bâti voir arrêt AC.2018.0329
du 2 septembre 2019). La zone réservée cantonale litigieuse permet également d'assurer
une forme d'égalité de traitement par rapport aux secteurs inclus dans la zone
réservée communale et aux autres secteurs faisant l'objet de zones réservées
cantonales (secteurs ayant également fait l'objet de demandes de permis de construire
ou d'autorisations préalables d'implantation). Certes, comme le relève la recourante
A.________, d'autres solutions sont peut-être envisageables pour limiter la
surcapacité, comme une limitation des droits à bâtir dans certains secteurs
périphériques. Il appartiendra aux autorités de planification d'examiner ces
solutions alternatives dans le cadre de l'élaboration de nouveau plan
d'affectation communal et ce n'est pas le rôle du Tribunal cantonal de trancher
ces questions dans le cadre d'une procédure de recours relative à une zone
réservée. De même, il appartiendra aux autorités de planification communale et
cantonale, et plus particulièrement à l'autorité communale de décider dans le
cadre des réflexions relatives au nouveau plan d'affectation communal à quels
endroits il conviendra d'attribuer les droits à bâtir pour les 221 nouveaux habitants
qui, selon la mesure A11 du PDCn, peuvent être accueillis sur le territoire
communal à l'horizon 2036. Une nouvelle fois, il n'appartient pas au Tribunal cantonal
de trancher cette question dans le cadre du présent litige.
4.
La recourante A.________ invoque une "incohérence" de la zone
réservée et une violation du principe de la bonne foi. La recourante B.________
invoque également une violation du principe de la bonne foi. En relation avec
les explications données par le département dans la décision attaquée pour
justifier l'instauration de la zone réservée, A.________ relève que le
surdimensionnement de la zone à bâtir de la commune de Yens était connu avant
l'approbation par le Conseil fédéral de la 4ème adaptation du PDCn
le 31 janvier 2018, notamment en 2014 lors de la procédure relative au plan de
quartier et, a fortiori, au moment de la délivrance le 13 octobre 2015 du
permis de construire relatif à la construction des treize bâtiments de 42
logements dans le périmètre du plan de quartier. Il ne s'agirait par conséquent
pas d'un élément nouveau justifiant l'instauration de la zone réservée
cantonale. A.________ souligne que, nonobstant la connaissance du
surdimensionnement, le SDT n'a pas remis en cause la validité du PGA et le
développement du plan de quartier "En Muraz", notamment dans le cadre
de la procédure relative au refus d'abandonner le plan de quartier ayant abouti
à l'arrêt AC.2014.0354 du 21 juin 2016 et à l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_387/2016
du 1er mai 2017 ainsi que dans la procédure relative à la
construction des 42 logements (la recourante se réfère à cet égard à la
synthèse CAMAC du 28 septembre 2015 dans laquelle le SDT aurait constaté
qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'opposait au projet). Des garanties
lui auraient ainsi été données ainsi qu'à la commune, sur lesquelles il ne serait
pas possible de revenir, compte tenu notamment des investissements effectués
(plusieurs millions de francs). En voulant établir une zone réservée sur les
parcelles litigieuses, le département adopterait une attitude contradictoire à
celle que son service a prise et communiquée. Les recourantes relèvent également
que la Commune a pris en compte les impératifs liés à la surcapacité d'accueil
du territoire communal en établissant une zone réservée communale et que le SDT
a donné son approbation à cette zone réservée communale. Elles rappellent les décisions
judiciaires relatives à la demande d'abandon du plan de quartier et à la construction
de 42 logements rendues par la CDAP et le Tribunal fédéral entre 2016 et 2018.
Elle font valoir que ces décisions ont clairement confirmé la conformité du
plan de quartier "En Muraz" à la LAT et au PDCn et soutiennent par
conséquent que l'établissement d'une zone réservée dans ce secteur serait en contradiction
totale avec ces décisions judiciaires, contrevenant ainsi à la séparation des
pouvoirs.
a) Dans le cadre de la procédure relative au
refus d'abandonner le plan de quartier ayant abouti à l'arrêt AC.2014.0354 du
21.
juin 2016 et à l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_387/2016 du 1er mai
2017, il a été procédé à un contrôle préjudiciel du plan de quartier "En
Muraz" en application de l'art. 21 al. 2 LAT, contrôle qui a notamment
pris en compte le surdimensionnement des zones à bâtir de la Commune de Yens,
qui était déjà connu à l'époque. Le Tribunal fédéral a fait application de la
jurisprudence selon laquelle un contrôle incident ou préjudiciel d'un plan
d'affectation est en principe exclu et ne peut être admis qu'à titre exceptionnel
(cf. ATF 144 II 41 consid. 5.1), ceci notamment en raison du principe de la
stabilité des plans. Il a alors notamment considéré que le surdimensionnement
de la zone à bâtir ne constituait pas à lui seul une modification sensible des
circonstances au sens de l'art. 21 al. 2 LAT permettant de remettre en cause le
plan de quartier.
Le contrôle préjudiciel (ou incident) du plan de
quartier "En Muraz" effectué par le Tribunal fédéral dans le cadre de
l'arrêt 1C_387/2016 doit être distingué de la réflexion qui est menée actuellement
par les autorités de planification cantonale et communale en vue de
l'élaboration d'un nouveau plan d'affectation communal conforme aux
modifications de la LAT du 5 juin 2012 entrées en vigueur le 1er mai
2014.
avec notamment l'obligation de réduire les zones à bâtir surdimensionnées.
Pour les motifs évoqués au consid. 3 ci-dessus, cette réflexion pourrait
aboutir à un dézonage de tout ou partie des parcelles du plan de quartier. Ce
constat est au demeurant conforté par les considérations faites par le Tribunal
fédéral dans l'arrêt 1C_387/2016. Au consid 4.5, il relève en effet "qu'il
n'est pas exclu que le périmètre du PQ «En Muraz» puisse être maintenu en zone
constructible", ce qui implique a contrario qu'il n'est également pas
exclu qu'il ne le soit pas dans le cadre de la nouvelle planification communale
et que, en tous les cas, une réflexion sur ce point doit être menée. S'agissant
de la mise en place d'une zone réservée sur le périmètre plan de quartier
"En Muraz" en relation avec les réflexions en cours dans le cadre du
nouveau plan d'affectation communal, les recourantes ne sauraient ainsi rien
déduire de l'arrêt du Tribunal fédéral précité. Elles ne sauraient également
rien déduire de l'arrêt AC.2014.0354. Au consid 5c de cet arrêt, le Tribunal
cantonal a en effet relevé que les mesures A11 et A12 du PDCn et la nouvelle
LAT devront vraisemblablement conduire la Commune de Yens à procéder à un
dézonage ou à la création de zones réservées. Il a précisé qu'il n'y avait pas
lieu de présumer des choix à venir du planificateur communal quant à
l’identification des surfaces qui devront être déclassées cas échéant en soulignant
que, au vu des caractéristiques du plan de quartier "En Muraz", le maintien
de son périmètre dans la zone à bâtir n'apparaissait pas d'emblée contraire à
la nouvelle LAT. Le Tribunal cantonal a ainsi expressément relevé que, dans une
phase ultérieure du processus de mise en conformité de la planification
communale avec la novelle du 15 juin 2012, des zones réservées allaient devoir
être mises en place. Pour ce qui est du plan de quartier, on ne saurait déduire
de la constatation selon laquelle "le maintien de son périmètre dans la
zone à bâtir n'apparaît pas d'emblée contraire à la nouvelle LAT" l'impossibilité
de prévoir une zone réservée. Cette constatation faite à l'époque par la CDAP,
prudente, laisse en effet ouverte la possibilité d'un dézonage de ce secteur dans
le cadre du nouveau plan d'affectation communal et n'exclut en tous les cas pas
la mise en œuvre d'une réflexion à ce sujet, réflexion que garantit
l'institution d'une zone réservée. On relèvera encore que, contrairement à ce qui
était le cas dans les procédures relatives à l'abandon du plan de quartier et
au permis de construire les 42 logements, le principe de la stabilité des plans
ne saurait faire échec à la mise en œuvre d'une zone réservée en relation avec
l'élaboration d'un nouveau plan d'affectation communal conforme aux
modifications de la LAT du 5 juin 2012 entrées en vigueur le 1er mai
2014.
On l'a vu, il ne s'agit en effet que d'une mesure provisionnelle qui, en
l'état, n'implique pas une modification de l'affectation du secteur considéré.
b) Pour ce qui est du principe de la bonne foi, la
décision attaquée relève à juste titre que, contrairement à ce que prétend la
recourante A.________, le SDT n'a jamais affirmé que le secteur "En
Muraz" pourrait être maintenu en zone à bâtir dans le cadre de la révision
de la planification communale qui est en cours. Une telle promesse ne saurait
notamment être déduite de l'attitude du SDT dans la procédure relative au plan
de quartier "En Muraz" ayant abouti à l'arrêt AC.2014.0354 du 21 juin
2016.
et à l'arrêt du Tribunal fédéral 1C_387/2016 du 1er mai 2017
ainsi que dans la procédure relative à la construction des 42 logements. Pour
ce qui est de la procédure relative au contrôle incident du plan de quartier,
le SDT s’en est remis à justice en se limitant à relever devant la CDAP que la
commune était concernée par la mesure A12 du PDCn et qu’elle était tenue de
revoir son PGA afin de diminuer la capacité de la zone à bâtir. Dans le cadre
de la procédure relative à la construction des 42 logements, le SDT ne s'est
pas déterminé et n'avait pas à le faire s'agissant d'une procédure de permis de
construire en zone à bâtir. Le SDT était très marginalement concerné par le
fait que le projet impliquait la pose de canalisations en dehors de la zone à
bâtir. Il a ainsi délivré l'autorisation requise pour les constructions hors zone
à bâtir en considérant que la pose des canalisations à l'endroit prévu était
imposée pour des motifs techniques et qu'aucun intérêt prépondérant ne
s'opposait (cf. synthèse CAMAC du 28 septembre 2015). Les recourantes ne
sauraient déduire de cette autorisation un engagement de la DGMR de ne pas remettre
en cause la constructibilité du secteur dans le cadre de la révision de la
planification communale qui est actuellement en cours.
Les recourantes ne peuvent enfin rien déduire en
leur faveur du fait que le département a dans un premier temps approuvé une
zone réservée communale avant de mettre en œuvre ultérieurement une zone
réservée cantonale sur d'autres parcelles. Cette manière de procéder a
notamment été utilisée pour une zone réservée cantonale dans la Commune de Saint-Légier
dont la validité a été confirmée par le Tribunal fédéral, quand bien même la
commune indiquait ne pas vouloir dézoner le périmètre concerné dans le cadre du
futur plan d'affectation communal (cf. arrêt TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020
confirmant l'arrêt AC.2018.0361 du 15 avril 2019). Contrairement à ce que
soutient la recourante, la zone réservée ne saurait ainsi être remise en cause
au motif que la commune de Yens entendrait maintenir le secteur litigieux en
zone à bâtir, étant précisé que la commune s'en est remise à justice dans le
cadre de la présente procédure et que ses représentants ont indiqué lors de
l'audience qu'un dézonage du secteur était désormais envisagé.
Pour ce qui est de la bonne foi, on peut encore
relever que, selon la jurisprudence, les circonstances antérieures à l'établissement
du plan d'affectation (in casu le nouveau plan d'affectation qui va être
établi par la commune de Yens pour se mettre en conformité avec la révision de
la LAT entrée en vigueur le 1er mai 2014 et avec la quatrième adaptation
du PDCn) et le principe de la protection de la bonne foi ne confèrent aux
propriétaires aucun droit à ce que leurs parcelles soient affectées à une zone
à bâtir conforme à la LAT. Les principes d'aménagement inscrits dans la
Constitution et dans la loi et la délimitation de zones à bâtir conformes au
droit l'emportent en effet sur la permanence d'un plan d'affectation qui a été
établi selon l'ancien droit et n'est plus conforme à la LAT actuelle (cf. Lukas
Bühlmann, "Réduire les zones à bâtir surdimensionnées", in Territoire
et Environnement, avril 1/2021 p. 23 avec référence à l'ATF 119 Ib 124 et à
l'arrêt TF 1C_400/2018).
c) Vu ce qui précède, le grief relatif à la
violation du principe de la bonne foi n'est pas fondé.
La recourante A.________ invoque une violation du
principe de l'égalité de traitement. Elle mentionne d'autres communes vaudoises
où le SDT "laisserait faire", en citant comme exemple Cossonay et
Ollon. Elle mentionne également l'aval qui aurait été donné au plan de quartier
"Coyetaux", dans un secteur de la Commune éloigné du centre du
village.
a) Une décision ou une norme viole le principe
de l'égalité de traitement lorsqu'elle établit des distinctions juridiques qui
ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait
à réglementer, ou lorsqu'elle omet de faire des distinctions qui s'imposent au
vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas
traité de manière identique et que ce qui est dissemblable ne l'est pas de
manière différente. Il faut que le traitement différent ou semblable injustifié
se rapporte à une situation de fait importante (ATF 141 I 153 consid. 5.1 p.
157; 140 I 77 consid. 5.1 p. 80; 137 I 167 consid. 3.4 p. 175; 136 II 120
consid. 3.3.2 p. 127). Ce principe n'a qu'une portée réduite dans l'élaboration
des plans d'affectation. Il est en effet dans la nature même de l'aménagement
local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains de
mêmes situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne
tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d'utilisation.
Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit
objectivement soutenable, c'est-à-dire qu'elle ne soit pas arbitraire (ATF 142 I 162 consid. 3.7.2; 121 I 245 consid. 6e/bb p. 249; TF 1C_352/2014 du 10
octobre 2014 consid. 4.1; 1C_76/2011 consid. 4.1).
b) En ce qui concerne leur obligation de mettre
en conformité leurs plans d'affectation avec la révision de la LAT entrée en
vigueur le 1er mai 2014 et avec la quatrième adaptation du PDCn, la
situation de chaque commune est différente. Partant, on ne saurait voir une inégalité
de traitement dans le fait que le service cantonal compétent ne serait pas opposé
à des projets comparables dans d'autres communes surdimensionnées (étant
précisé que ceci s'explique généralement par le fait qu'il s'agit de projets
mis à l'enquête publique antérieurement au mandat de surveillance des permis de
construire conféré par le Conseil d'Etat au SDT le 18 janvier 2016). Pour le
surplus, l'existence d'un autre plan de quartier dans un secteur de la Commune
éloigné du centre du village auquel le département ne se serait pas opposé (plan
de quartier "Coyetaux") n'a pas été établie. Le grief relatif à une
inégalité de traitement doit donc lui aussi être écarté.
5.
La recourante A.________ soutient que la décision attaquée serait inopportune.
Elle invoque à cet égard les investissements financiers très importants auxquels
elle a d'ores et déjà consenti en vue du développement des parcelles
litigieuses qui s'ajoutent au coût d'acquisition de ces parcelles. Elle fait valoir
qu'elle devra être totalement indemnisée si ces parcelles deviennent
inconstructibles.
Un grief semblable a été examiné par le
Tribunal fédéral dans le cadre d'un recours formé par la propriétaire d'une
parcelle sise sur le territoire de la Commune de Saint-Légier faisant l'objet d'une
zone réservée cantonale. La recourante invoquait des investissements très importants
effectués pour équiper l'ensemble du secteur puis pour mettre à l'enquête un
projet de construction (qui avait fait l'objet d'une opposition du SDT). Le Tribunal
fédéral a écarté ce grief. Il a retenu qu'il s'agissait certes de circonstances
dont l'autorité devra tenir compte en procédant au remaniement de sa zone
constructible, mais que cela ne justifiait pas de renoncer à la zone réservée,
dont il convenait de rappeler qu'elle était limitée dans le temps. L'atteinte
subie par la recourante n'était que temporaire et l'on ne pouvait affirmer à ce
stade que les investissements réalisés étaient définitivement perdus (cf. arrêt
TF 1C_267/2019 du 5 mai 2020 consid. 6.2).
En l'espèce, pour les mêmes motifs que ceux
retenus par le Tribunal fédéral, ce dernier grief doit également être écarté.
6.
Les considérants qui précèdent conduisent au rejet des recours et au
maintien des décisions attaquées. Vu le sort de la cause, les frais sont mis à
la charge des recourantes. Il n'y a pas lieu d'allouer des dépens dès lors que
la commune de Yens, qui est assistée d'un mandataire professionnel, s'en est remise
à justice.
Dispositif
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I.
Les recours sont rejetés.
II.
Les décisions du Département des institutions et du territoire du 5 août
2020 sont confirmées.
III.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge de A.________.
IV.
Un émolument judiciaire de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la
charge de B.________
Lausanne, le 15 septembre 2021
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de
l'avis d'envoi ci-joint, ainsi qu'à l'Office fédéral du développement
territorial (OFDT/ARE).
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa
notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne
14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles
82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le
recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire
de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les
conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs
doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces
invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant
qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision
attaquée.